DIREITO ADMINISTRATIVO I - UNIDADE I

Prévia do material em texto

DIREITO ADMINISTRATIVO I – UNIDADE I
NOÇÕES GEREAIS 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Direito administrativos é o ramo do direito que estuda as normas e princípios que regular e limita a atividade estatal.
Não há dúvida de que o Direito Administrativo é ramo do Direito Público na medida em que seus princípios e normas regulam o exercício de atividades estatais, especialmente a função administrativa. 
DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
Em que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento, é importante não confundir Direito Administrativo com a Ciência da Administração. Esta consiste no estudo das técnicas e estratégias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gestão governamental. O certo é que o Direito Administrativo define os limites dentro dos quais a gestão pública (Ciência da Administração) pode ser validamente realizada.
REGRAS, PRINCÍPIOS E NORMAS
Ao conceituar Direito Administrativo, afirmamos que é o ramo que estuda “prin cí pios e normas”. Cabe aqui um esclarecimento. Os estudos clássicos sobre o ordena mento jurídico tendem a adotar a expressão “regra jurídica” como um gênero que com porta duas espécies: os princípios e as normas. Assim, a regra jurídica seria to do comando de conduta estabelecido pelo Direito. Tais regras, por sua vez, seriam de dois tipos:
Princípios – regras gerais norteadoras de todo o sistema jurídico;
Normas – comandos específicos de conduta voltados à disciplina de comportamentos de terminados.
Autores mais modernos, entretanto, têm preferido abordar o problema de forma diversa. Norma jurídica seria um gênero, dividido em duas espécies: a regra (norma específica disciplinadora de comportamentos específicos) e o princípio (regra geral de conteúdo mais abrangente do que o da norma).
A divergência não tem grande importância prática, mas é preciso reconhecer que esta última forma de classificar os comandos jurídicos tem uma vantagem: reforçar a ideia de que, assim como as regras específicas, os princípios administrativos também são normas dotadas de força cogente capaz de disciplinar o comportamento da Administração Pública.
Diferenças entre princípios e normas
Princípio é uma norma de coação máxima, que atinge uma maior quantidade de casos, conteúdo mais geral, hierarquia superior, revelado pela doutrina e pode ter modal deônticos.
Já as normas possui força máxima, disciplina menos casos, conteúdo mais especifico, somente disciplinam casos concretos, hierarquia inferior, criado diretamente pelo legislador e sempre têm no conteúdo um modal deônticos: "permitido, proibido ou obrigatório".
Modais deônticos são os conteúdos lógicos possíveis de uma norma jurídica: permitido (representado, em termos lógicos, pela letra P), proibido (letra V, inicial de verboten, palavra alemã que significa proibido) e obrigatório (O).
SENTIDOS DA EXPRESSÃO “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA”
A expressão “Administração Pública” pode ser empregada em diferentes sentidos;
– Administração Pública em sentido subjetivo, orgânico ou formal é o conjunto de agentes, órgãos e entidades públicas que exercem a função administrativa
– Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional, mais adequadamente denominada “administração pública” (com iniciais minúsculas), é a atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse público. No que diz respeito ao aspecto material da administração pública, isto é, utilizada a expressão para designar uma atividade estatal, pode-se distinguir a administração pública lato sensu, compreendendo tanto a função administrativa quanto a função política (ou de governo). Já administração pública stricto sensu abrange exclusivamente o desempenho da função administrativa.
CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo pátrio, assim como ocorre na maioria dos países modernos, não está organizado em um diploma único. Nosso Direito Administrativo não está codificado.
De acordo com Hely Lopes Meirelles 25, existem três estágios pelos quais um novo ramo jurídico passa rumo à codificação:
Fase da legislação esparsa: nessa etapa as normas pertencentes ao ramo jurídico estão distribuídas em diplomas legislativos diversos, sem qualquer sentido de sistematização. É a situação atual do Direito Ambiental no Brasil.
Fase da consolidação: após a fase da legislação esparsa, costuma-se avançar para a elaboração de codificações parciais, conferindo certa organização à disciplina normativa de temas pontuais dentro do ramo jurídico. Em momento seguinte, pode ocorrer de as leis mais importantes do ramo serem agrupadas em um diploma legislativo único chamado de “consolidação” ou “coletânea”.
Fase da codificação: finalmente, superadas as etapas da legislação esparsa e da consolidação, dá-se a codificação do direito por meio da organização, em diploma legislativo único, dos princípios e normas mais relevantes para aquele ramo. É o caso, no Brasil, do Direito Civil, do Direito Processual Civil, do Direito Penal, entre outros. É importante frisar que a codificação não exclui a possibilidade de existirem leis extravagantes.
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Fonte é o local de onde algo provém. No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde as normas emanam. As fontes jurídicas podem ser de dois tipos:
Primárias, maiores ou diretas: são o nascedouro principal e imediato das normas;
Secundárias, menores ou indiretas: constituem instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes primárias.
No Direito Administrativo, somente a lei constitui fonte primária na medida em que as demais fontes (secundárias) estão a ela subordinadas. Doutrina, jurisprudência e costumes são fontes secundárias.
A lei é o único veículo habilitado para criar diretamente deveres e proibições, obrigações de fazer ou não fazer, no Direito Administrativo. Esse é o sentido da regra estabelecida no art. 5º, II, da Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Por lei deve-se entender aqui qualquer veículo normativo que expresse a vontade popular: Constituição Federal, emendas constitucionais, Constituições Estaduais, Leis Orgânicas, leis ordinárias, leis complementares, leis delegadas, decretos legislativos, resoluções e medidas provisórias. Somente tais veículos normativos criam originariamente normas jurídicas, constituindo as únicas fontes diretas do Direito Administrativo.
A doutrina não cria diretamente a norma, mas esclarece o sentido e o alcance das regras jurídicas conduzindo o modo como os operadores do direito devem compreender as determinações legais. Especialmente quando o conteúdo da lei é obscuro, uma nova interpretação apresentada por estudiosos renomados tem um impacto social similar ao da criação de outra norma.
A jurisprudência, entendida como reiteradas decisões dos tribunais sobre determinado tema, não tem a força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas in fluência decisivamente a maneira como as regras passam a ser entendidas e aplicadas.
Os costumes são práticas reiteradas da autoridade administrativa capazes de estabelecer padrões obrigatórios de comportamento. Ao serem repetidos constantemente, criam o hábito de os administrados esperarem aquele modo de agir, causando incerteza e instabilidade social sua repentina alteração. É nesse sentido que os costumes constituem fontes secundárias do Direito Administrativo. Importante relembrar que os costumes não têm força jurídica igual à da lei, razão pela qual só podem ser considerados vigentes e exigíveis quando não contrariarem nenhuma regra ou princípio estabelecido na legislação. Costumes contra legem não se revestem de obrigatoriedade.
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
É possível notar que “função administrativa” é noção indispensável para compreender o Direito Administrativo.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o termo “função” no direito designa toda atividade exercida por alguém na defesa deinteresse alheio. Nas palavras do autor: “Existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem”. O direito regula basicamente dois tipos de atividades:
Atividades comuns: exercidas em nome próprio na defesa de interesse próprio;
Atividades funcionais ou simplesmente funções: desempenhadas em nome próprio na defesa de interesse de terceiros.
A ideia de função é importantíssima para nós na medida em que o Direito Administrativo só estuda atividades funcionais, isso porque o agente público exerce função, pois atua em nome próprio na defesa dos interesses da coletividade (interesse público)
Interesse é sub dividido em: interesse público primário é o verdadeiro interesse da coletividade, enquanto interesse público secundário é o interesse patrimonial do Estado como pessoa jurídica. A distinção é relevante porque os interesses do Estado podem não coincidir com os da sociedade.
Conceito de Função Administrativa 
A função administrativa pode ser conceituada como aquela exercida preponderantemente pelo Poder Executivo, com caráter infra legal e mediante a utilização de prerrogativas instrumentais. Vamos analisar os elementos componentes do conceito.
PRINCÍPIOS
Princípios são regras gerais que a doutrina identifica como condensadoras dos valores fundamentais de um sistema. Por meio de um processo lógico denominado abstração indutiva, os estudiosos extraem da totalidade de normas específicas as ideias-chave que animam todo o complexo de regras. Assim, os princípios informam e enformam o sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo essencial da ordem jurídica. Enformam porque dão forma, definem a feição de determinado ramo.
DUPLA FUNCIONALIDADE DOS PRINCÍPIOS
Os princípios do Direito Administrativo cumprem duas funções principais:
Função hermenêutica: se o aplicador do direito tiver dúvida sobre qual o verdadeiro significado de determinada norma, pode utilizar o princípio como ferramenta de esclarecimento sobre o conteúdo do dispositivo analisado;
Função integrativa: além de facilitar a interpretação de normas, o princípio atende também à finalidade de suprir lacunas, funcionando como instrumento para preenchimento de vazios normativos em caso de ausência de expresso regramento sobre determinada matéria.
SUPRAPRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Supraprincípios ou superprincípios são os princípios centrais dos quais derivam todos os demais princípios e normas do Direito Administrativo. São dois os supraprincípios:
Supremacia do interesse público sobre o privado; 
Indisponibilidade do interesse público.
A existência desses dois supraprincípios é reflexo de uma dualidade permanente no exercício da função administrativa: a oposição entre os poderes da Administração Pública (supremacia do interesse público) e os direitos dos administrados (indisponibilidade do interesse público).
2.2.1 Princípio da supremacia do interesse público
A supremacia do interesse público sobre o privado, também chamada simplesmente de princípio do interesse público ou da finalidade pública, princípio implícito na atual ordem jurídica, significa que os interesses da coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não extensivos aos particulares. A outorga dos citados poderes projeta a Administração Pública a uma posição de superioridade diante do particular. Trata-se de uma regra inerente a qualquer grupo social: os interesses do grupo devem prevalecer sobre os dos indivíduos que o compõem. Essa é uma condição para a própria subsistência do grupo social. Em termos práticos, cria uma desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados.
2.2.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público
O supraprincípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação. Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os agentes renunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em juízo.
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Chamados também de princípios explícitos ou expressos, estão diretamente previstos na Constituição Federal.
O dispositivo constitucional que trata dos princípios administrativos é o art. 37, caput, do Texto de 1988: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
Para memorizar os nomes dos cinco princípios mencionados no art. 37, caput, pode ser usada a seguinte regra mnemônica:
LEGALIDADE
IMPESSOALIDADE
MORALIDADE
PUBLICIDADE
EFICIÊNCIA
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Conceito - Inerente ao Estado de Direito, o princípio da legalidade representa a subordinação da Administração Pública à vontade popular. O exercício da função administrativa não pode ser pautado pela vontade da Administração ou dos agentes públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a vontade da lei.
O princípio da legalidade é o mais importante princípio específico do Direito Administrativo. Dele derivam vários outros, tais como: finalidade, razoabilidade, isonomia e proporcionalidade.
A Administração Pública só pode praticar as condutas autorizadas em lei.
Bloco da legalidade e princípio da juridicidade
O princípio da legalidade não se reduz ao simples cumprimento da lei em sentido estrito. A Lei federal n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo), no art. 2º, parágrafo único, I, define a legalidade como o dever de atuação conforme a lei e o Direito. A redação do dispositivo permite contemplar o que a doutrina estrangeira tem chamado de princípio da juridicidade, isto é, a obrigação de os agentes públicos respeitarem a lei e outros instrumentos normativos existentes na ordem jurídica. A juridicidade é uma ampliação do conteúdo tradicional da legalidade. Além de cumprir leis ordinárias e leis complementares (lei em sentido estrito), a Administração está obrigada a respeitar o denominado bloco da legalidade. Significa dizer que as regras vinculantes da atividade administrativa emanam de outros veículos normativos, a saber:
a) Constituição Federal, incluindo emendas constitucionais;
b) Constituições Estaduais e Leis Orgânicas;
c) medidas provisórias; 
d) tratados e convenções internacionais;
e) costumes;
f) atos administrativos normativos, como decretos e regimentos internos;
g) decretos legislativos e resoluções (art. 59 da CF);
h) princípios gerais do direito.
Exceções à legalidade
Conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, a Constituição Federal prevê três institutos que alteram o funcionamento regular do princípio da legalidade por meio da outorga de poderes jurídicos inexistentes em situações de normalidade: a) a medida provisória (art. 62 da CF); b) o estado de defesa (art. 136 da CF); c) o estado de sítio (arts. 137 a 139 da CF)
Princípio da impessoalidade
O princípio da impessoalidade estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo discriminações (perseguições) e privilégios (favoritismo) indevidamente dispensados a particulares no exercício da função administrativa. Segundo a excelente conceituação prevista na Lei do Processo Administrativo, trata-se de uma obrigatória “objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades” (art. 2º, parágrafo único,
III, da Lei n. 9.784/99).
Princípio da moralidade
Diversas teorias pretendem explicar as relações entre normas morais e normas jurídicas. A mais famosa é a teoria do mínimo ético defendida pelofilósofo inglês Jeremias Bentham e pelo jurista alemão Georg Jellinek.
A teoria do mínimo ético defende que as regras jurídicas têm a função principal de reforçar a exigibilidade de um conjunto básico de preceitos éticos. O Direito faria parte de um complexo mais amplo de regras sociais pertencentes à Moral.
O grande equívoco dessa concepção está em supor que todas as regras jurídicas são morais. Parece evidente que o legislador nem sempre pauta o conteúdo das leis nos padrões da moralidade, mesmo porque o conceito do que é moral ou imoral pode variar bastante de um indivíduo para outro. A título de exemplo, é discutível a moralidade da regra brasileira que prevê prisão especial para indivíduos com nível superior (art. 295 do CPP).
Já a teoria dos círculos independentes defendida por Hans Kelsen sustenta a desvinculação absoluta entre o Direito e a Moral, constituindo conjuntos diferentes de regras sociais. Ao criar novas regras jurídicas, o legislador não estaria obrigado a compatibilizá-las com os padrões da moralidade vigentes na sociedade.
Porém, a teoria dos círculos independentes não oferece explicação satisfatória para os casos em que visivelmente o comportamento exigido pelo Direito coincide com o preceito moral. Como exemplo, pode ser mencionada a proibição do homicídio prevista art. 121 do Código Penal e conforme o padrão de conduta exigido pela moral.
Por fim, existe a teoria dos círculos secantes desenvolvida por Claude Du Pasquier, segundo a qual o Direito e a Moral seriam complexos normativos distintos com uma área de intersecção e, ao mesmo tempo, regiões particulares de independência.
Mais condizente com a realidade, a teoria dos círculos secantes permite concluir que existem pontos de concordância entre o jurídico e o moral, mas não há uma coincidência total entre suas exigências. Importante frisar, ainda, a existência de comportamentos indiferentes para a Moral (amorais) e outros não disciplinados juridicamente. Assim, podemos identificar vários tipos de enquadramento de uma conduta quanto à sua licitude e moralidade:
1) comportamento lícito e imoral;
2) comportamento lícito e moral;
3) comportamento lícito e amoral (indiferente para a Moral);
4) comportamento ilícito e imoral;
5) comportamento ilícito e moral;
6) comportamento ilícito e amoral;
7) comportamento indiferente para o Direito e imoral;
8) comportamento indiferente para o Direito e moral;
9) comportamento indiferente para o Direito e amoral.
Essa primeira aproximação serve de ponto de partida para aprofundar o conteúdo do princípio da moralidade.
Princípio da publicidade
O princípio da publicidade pode ser definido como o dever de divulgação oficial dos atos administrativos (art. 2º, parágrafo único, V, da Lei n. 9.784/99). Tal princípio encarta-se num contexto geral de livre acesso dos indivíduos a informações de seu interesse e de transparência na atuação administrativa.
Princípio da eficiência
Acrescentado no art. 37, caput, da Constituição Federal pela Emenda n. 19/98, o princípio da eficiência foi um dos pilares da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação estatal. 
Economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são valores encarecidos pelo princípio da eficiência.
Mas CUIDADO: o rol de princípios constitucionais do Direito Administrativo não se esgota no art. 37, caput. Tem sido exigido o conhecimento de outros princípios administrativos expressos na CF/88. São eles:
Participação (art. 37, § 3º, da CF);
Celeridade processual (art. 5º, LXXVIII, da CF);
Devido processo legal formal e material (art. 5º, LIV, da CF);
Contraditório (art. 5º, LV, da CF);
Ampla defesa (art. 5º, LV, da CF).
Princípio da participação (art. 37, § 3º, da CF)
De acordo com tal princípio, a lei deverá estimular as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
Reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral;
O acesso dos usuários a registros administrativos e informações sobre atos de governo;
A disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo do cargo, emprego ou função na administração pública.
Princípio da celeridade processual (art. 5º, LXXVIII, da CF)
O referido princípio assegura a todos, nos âmbitos judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam celeridade na sua tramitação. O processo administrativo constitui uma sequência encadeada de atos tendentes à decisão final. Assim, o rito deve sempre marchar para um encerramento conclusivo.
O objetivo do constituinte ao inserir no Texto Maior o princípio da celeridade foi inibir medidas que prolongam ad infinitum o procedimento, etapas desnecessárias, atos protelatórios, prazos excessivamente dilatados e o silêncio administrativo injustificado.
Princípio do devido processo legal formal e material (art. 5º, LIV, da CF)
A norma disposta no art. 5º, LIV, da CF prescreve que a privação de liberdade ou de bens só poderá ser aplicada após o devido processo legal.
Historicamente a garantia do devido processo legal foi repartida em um âmbito formal e em outro material (ou substantivo).
Os dois aspectos clássicos do princípio são válidos no Direito Administrativo:
Devido processo legal formal: exige o cumprimento de um rito predefinido na lei como condição de validade da decisão;
Devido processo legal material ou substantivo: além de respeitar o rito, a decisão final deve ser justa, adequada e proporcional. Por isso, o devido processo legal material ou substantivo tem o mesmo conteúdo do princípio da proporcionalidade.
Princípio do contraditório (art. 5º, LV, da CF)
Por força do princípio do contraditório, as decisões administrativas devem ser tomadas considerando a manifestação dos interessados. Para isso, é necessário dar oportunidade para que os afetados pela decisão sejam ouvidos antes do resultado final do processo.
Princípio da ampla defesa (art. 5º, LV, da CF)
O princípio da ampla defesa assegura aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, a utilização dos meios de prova, dos recursos e dos instrumentos necessários para defesa de seus interesses perante o Judiciário e a Administração.
Sobre os princípios do contraditório e da ampla defesa, foi editada a Súmula Vinculante 3 do STF: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Organização administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que estuda a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a compõem.
No âmbito federal, o tema é disciplinado pelo Decreto-Lei n. 200/67 que “dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa”.
Para cumprir suas competências constitucionais, a Administração dispõe de duas técnicas diferentes: a desconcentração e a descentralização.
A compreensão desses dois institutos é fundamental para analisar a organização interna da Administração Pública.
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Concentração é a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas. Trata-se de situação raríssima, pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas entre repartições públicas internas.
Na desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. Exemplos de desconcentração são os Ministériosda União, as Secretarias estaduais e municipais, as delegacias de polícia, os postos de atendimento da Receita Federal, as Subprefeituras, os Tribunais e as Casas Legislativas.
A diferença entre concentração e desconcentração é baseada na noção de órgão público. Órgão público é um núcleo de competências estatais sem personalidade jurídica própria.
Os órgãos públicos pertencem a pessoas jurídicas, mas não são pessoas jurídicas. São divisões internas, partes de uma pessoa governamental, daí receberem também o nome de repartições públicas. Não tendo personalidade própria, os órgãos não podem ser acionados judicialmente para responder por prejuízos causados por seus agentes. Ação judicial equivocadamente dirigida contra órgão público deve ser extinta sem julgamento de mérito por ilegitimidade de parte.
Cabe à pessoa jurídica a que o órgão pertence ser acionada judicialmente para reparação de danos. Assim, por exemplo, se prejuízo for causado pelo Ministério da Cultura, sendo órgão despersonalizado, a ação judicial deve ser intentada contra a União Federal, que é a pessoa jurídica a que o Ministério da Cultura pertence.
Nunca órgãos públicos podem figurar nos polos ativo ou passivo de ações ordinárias.
Porém, a doutrina e a jurisprudência reconhecem casos raros de alguns órgãos públicos dotados de capacidade processual especial, também chamada de capacidade judiciária ou “personalidade judiciária”. É o caso da Presidência da República e da Mesa do Senado. Essa capacidade processual especial restringe-se basicamente à possibilidade de tais órgãos realizarem a defesa de suas prerrogativas em juízos, especialmente em sede de mandado de segurança e habeas data.
Nesse sentido, foi editada a Súmula 525 do STJ: “A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”.
O conjunto formado pela somatória de todos os órgãos públicos integrantes da estrutura de cada entidade federativa recebe o nome de Administração Pública Direta ou Centralizada. Assim, pertencem à Administração Direta, além das próprias entidades federativas, ou seja, União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, também os Ministérios, Secretarias, Delegacias, Tribunais, Casas Legislativas, Prefeituras, Ministério Público, Defensorias, Tribunais de Contas etc.
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
Centralização é a técnica de cumprimento de competências administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. É o que ocorre, por exemplo, com as atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Já na descentralização, as competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
A descentralização, nos termos do art. 6º do Decreto-Lei n. 200/67, tem natureza jurídica de princípio fundamental da organização administrativa.
O conjunto de pessoas jurídicas autônomas criadas pelo Estado recebe o nome de Administração Pública Indireta ou Descentralizada.
Entidades da Administração Pública Indireta
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza de direito público ou de direito privado.
As autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, são a chamada Administração Indireta. Criadas pelo Estado para uma finalidade especifica.
DEVIDO PROCESSO LEGAL DE CRIAÇÃO
As pessoas jurídicas de direito público são criadas por lei (art. 37, XIX, da CF), o que significa dizer que o surgimento da personalidade jurídica ocorre com a publicação da lei instituidora, sem necessidade de registro em cartório (devido processo legal público de criação).
Já as pessoas jurídicas de direito privado são autorizadas por lei (art. 37, XIX, da CF), ou seja, é publicada uma lei permitindo a criação, depois o Executivo expede um decreto regulamentando a criação e, por fim, a personalidade nasce com o registro dos atos constitutivos em cartório (devido processo legal privado de criação, atendendo ao disposto no art. 45 do Código Civil).
São pessoas de direito público: autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas.
Possuem personalidade de direito privado: empresas públicas, sociedades de economia mista, subsidiárias, fundações governamentais e consórcios públicos de direito privado.
Autarquias
Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração Pública.
Características
As autarquias possuem as seguintes características jurídicas:
São pessoas jurídicas de direito público: significa dizer que o regime jurídico aplicável a tais entidades é o regime jurídico público, e não as regras de direito privado;
São criadas e extintas por lei específica: a personalidade jurídica de uma autarquia surge com a publicação da lei que a institui, dispensando o registro dos atos constitutivos em cartório. Nesse sentido, estabelece o art. 37, XIX, da Constituição Federal que “somente por lei específica será criada autarquia”. A referência à necessidade de lei “específica” afasta a possibilidade de criação de tais entidades por meio de leis multitemáticas. Lei específica é a que trata exclusivamente da criação da autarquia. Em respeito ao princípio da simetria das formas, se a criação depende de lei, então a extinção de autarquia igualmente exige lei específica, sendo inaplicável o regime extintivo falimentar;
Dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia é capacidade de autogoverno representando um nível de liberdade na gestão de seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a independência. 
	Assim, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial. Esse grau de liberdade, no entanto, não se caracteriza como independência em razão dessa ligação com a Administração central;
Nunca exercem atividade econômica: autarquias somente podem desempenhar atividades típicas da Administração Pública (art. 5º, I, do Decreto-Lei n. 200/67), como prestar serviços públicos, exercer o poder de polícia ou promover o fomento. É conceitualmente impossível autarquia exercer atividade econômica porque, ao ser atribuída legalmente a uma autarquia, automaticamente a atividade sai do domínio econômico e se transforma em serviço público;
São imunes a impostos: por força do art. 150, § 2º, da Constituição Federal, autarquias não pagam nenhum imposto. Em razão de a norma mencionar somente impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, são devidos normalmente;
Seus bens são públicos (art. 98 do Código Civil): os bens pertencentes às autarquias são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade;
Praticam atos administrativo
Celebram contratos administrativos:
O regime normal de vinculação é estatutário:
Possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública
Responsabilidade objetiva e direta: as autarquias respondem objetivamente, isto é, sem necessidade de comprovação de culpa ou dolo, pelos prejuízos causados por seus agentes a particulares.
Outras características: além das características mencionadas, as autarquias sofrem controle dos tribunais de contas, têm o dever de observar as regras de contabilidade pública, estão sujeitas à vedação de acumulação de cargos e funções públicas, devem realizar licitação e seus dirigentes ocupam cargos em comissão de livre provimento e exoneração.
Fundações públicas
Fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei específica mediante aafetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade pública. Exemplos: Funai, Funasa, IBGE, Funarte e Fundação Biblioteca Nacional.
De acordo com o entendimento adotado pela maioria da doutrina e pela totalidade dos concursos públicos, as fundações públicas são espécies de autarquias revestindo-se das mesmas características jurídicas aplicáveis às entidades autárquicas. Podem exercer todas as atividades típicas da Administração Pública, como prestar serviços públicos e exercer poder de polícia.
Entretanto, a natureza de pessoas de direito público é negada pelo art. 5º, II, do Decreto-Lei n. 200/67, segundo o qual fundação pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes”.
Agências reguladoras
A criação das agências reguladoras brasileiras teve uma direta relação com o processo de privatizações e a reforma do Estado iniciados no Brasil na metade dos anos 1990. Inevitável ligar sua origem a uma concepção neoliberal de política econômica voltada a reduzir a participação estatal em diversos setores da economia.
Basicamente, as agências foram introduzidas no direito brasileiro para fiscalizar e controlar a atuação de investidores privados que passaram a exercer as tarefas desempenhadas, antes da privatização, pelo próprio Estado.
Agências executivas
Previstas no art. 37, § 8º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/98, agências executivas é um título atribuído pelo governo federal a autarquias, fundações públicas e órgãos que celebrem contrato de gestão para ampliação de sua autonomia mediante a fixação de metas de desempenho.
Associações públicas
O art. 241 da Constituição Federal prescreve que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Empresas estatais
Dá-se o nome de empresas estatais às pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à Administração Pública Indireta, a saber: empresas públicas e sociedades de economia mista. Em que pese a personalidade de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista têm em comum as seguintes características:
Sofrem controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário;
Dever de contratar mediante prévia licitação. Entretanto, as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica não precisam licitar para a contratação de bens e serviços relacionados diretamente com suas atividades finalísticas, sob pena de inviabilizar a competição com as empresas privadas do mesmo setor;
Obrigatoriedade de realização de concurso público;
Proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas;
Contratação de pessoal pelo regime celetista de emprego público, com exceção dos dirigentes, sujeitos ao regime comissionado (cargos “de confiança”);
Remuneração dos empregos não sujeita ao teto constitucional, exceto se receberem recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral;
Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal considerando inconstitucional a exigência de aprovação prévia, no âmbito do Poder Legislativo, como requisito para nomeação de seus dirigentes pelo Chefe do Executivo;
Impossibilidade de falência (art. 2º, I, da Lei n. 11.101/2005).
Empresas públicas
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legislativa, com totalidade de capital público e regime organizacional livre.
Sociedades de economia mista
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, com maioria de capital público e organizadas obrigatoriamente como sociedades anônimas.
Terceiro setor
O nome “terceiro setor” designa atividades que não são nem governamentais (primeiro setor) nem empresariais e econômicas (segundo setor). Desse modo, o terceiro setor é composto por entidades privadas da sociedade civil que exercem atividades de interesse público sem finalidade lucrativa.
O regime jurídico aplicável a tais entidades é predominantemente privado, parcialmente derrogado por normas de Direito Público.
A Administração Pública incentiva o desenvolvimento das atividades do terceiro setor em razão do alcance social dessa atuação. O estímulo a tais entidades enquadra-se na função administrativa denominada fomento, que juntamente com os serviços públicos e o poder de polícia formam o conjunto das três atividades precípuas da Administração Pública moderna.
No âmbito federal, duas qualificações podem ser atribuídas para entidades do terceiro setor: a) organizações sociais (OSs); e b) organizações da sociedade civil de interesse público (Oscips).
Organizações sociais
Criada pela Lei n. 9.637/98, organização social é uma qualificação especial outorgada pelo governo federal a entidades da iniciativa privada, sem fins lucrativos, cuja outorga autoriza a fruição de vantagens peculiares, como isenções fiscais, destinação de recursos orçamentários, repasse de bens públicos, bem como emprés timo temporário de servidores governamentais.
As áreas de atuação das organizações sociais são ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. Desempenham, portanto, atividades de interesse público, mas que não se caracterizam como serviços públicos stricto sensu, razão pela qual é incorreto afirmar que as organizações sociais são concessionárias ou permissionárias
organizações da sociedade civil de interesse público - Oscips
As organizações da sociedade civil de interesse público – Oscips – são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa dos particulares, para desempenhar serviços não exclusivos do Estado, com fiscalização pelo Poder Público, formalizando a parceria com a Administração Pública por meio de termo de parceria.