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Direito Administrativo II
Professor Augusto Grieco Sant’Anna Meirinho
Material auxiliar de estudo – 1º Semestre de 2017
Ponto 01: Serviço Público
1. Serviço público.
1.1. Conceito de serviço público.
 Ideia central: atividade material destinada a satisfazer as necessidades coletivas.
 Base Constitucional: Art. 175. da CRFB/88: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
 Lei Ordinária: A Lei nº 8.987/1995 dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da CRFB/1988..
 Conceitos Doutrinários: 
 José Cretella Júnior: serviço público é toda atividade que o Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfação das necessidades públicas mediante procedimento típico do direito público. (Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2006).
 Hely Lopes Meirelles: serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 316).
 Celso Antônio Bandeira de Mello: serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo. (Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 620).
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro: serviço público é toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público (Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010, p. 102).
 Alexandre Mazza: serviço público é toda atividade material ampliativa, definida pela lei ou pela Constituição como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e comodidades ensejadoras de benefícios particularizados a cada usuário, sendo prestada pelo Estado ou por seus delegados, e submetida predominantemente aos princípios e normas de direito público. (Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 766).
 Dirley da Cunha Júnior: serviço público é uma atividade administrativa e material, prestada pelos órgãos da Administração direta do Estado ou por suas entidades da Administração indireta ou, ainda, por empresas privadas que atuam por delegação do Estado (são as concessionárias, permissionárias ou autorizatárias), consistente em utilidades ou comodidades materiais, criadas por lei, fruíveis diretamente ou indiretamente pelos administrados, sujeita a regime total ou parcialmente público. (Curso de Direito Administrativo. Salvador: Editora JusPodium, 2009, p. 207).
 Elementos Constitutivos Conceituais:
a) Elemento Subjetivo = toma-se em conta o sujeito responsável pela criação e prestação do serviço público.
b) Elemento Formal = leva-se em conta o regime jurídico aplicável ao serviço público.
c) Elemento Material = relaciona-se à atividade administrativa desempenhada, ligada ao atendimento das necessidades ou comodidades coletivas. 
 Princípios Aplicáveis ao Serviço Público: 
 Hely Lopes Meirelles: a) permanência; b) generalidade; c) eficiência; d) modicidade das tarifas; e) cortesia.
 Celso Antônio Bandeira de Mello: a) dever inescusável do Estado de promover-lhe a prestação; b) supremacia do interesse público; c) adaptabilidade; d) universalidade; e) impessoalidade; f) continuidade; g) transparência; h) motivação; i) modicidade das tarifas; j) controle (interno e externo). 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Dirley da Cunha Júnior: 
continuidade do serviço público
mutabilidade do regime jurídico
igualdade dos usuários.
Obs 01: A Lei nº 8.987/95 (que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal) prescreve, em seu art. 6º, § 1º, o que se deve entender como serviço público adequado. Alguns autores têm entendido que são princípios aplicáveis aos serviços públicos de forma geral. 
Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
1.2. Titularidade do serviço e titularidade da prestação.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (Op. cit., p. 629), não se deve confundir a titularidade do serviço com a titularidade da prestação.
Titularidade do Serviço Público ≠ 
 
Titularidade da Prestação
 
Conforme visto, o art. 175 da CRFB/88 estabelece que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Analisando o dispositivo constitucional conclui-se que a titularidade dos serviços públicos pertence SEMPRE ao Estado.
O Estado poderá prestá-los diretamente (de forma centralizada) ou conferir a prestação dos serviços públicos a outras pessoas jurídicas (de forma descentralizada ou indireta).
Segundo Hely Lopes Meirelles, no caso do serviço público ser prestado por entidades da Administração Pública Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) estar-se-ia diante de serviço outorgado. Por outro lado, se o serviço for prestado por empresas delegatárias (concessionárias, permissionárias e autorizatárias) estar-se-ia diante de serviço delegado.
Órgãos e Agentes da Administração Pública Direta
Prestação Centralizada
Serviço Público
Pessoa Jurídicas
 da Administração Pública Indireta
Outorga
Prestação Descentralizada
Pessoas Jurídicas Privadas extra administração
Delegação
1.3. Serviços públicos por determinação constitucional.
A Constituição da República Federativa do Brasil, de forma expressa, enumera alguns serviços públicos que são da alçada do Poder Público.
 Art. 21 da CRFB/88 = enumera alguns serviços de competência da União.
 Art. 23 da CRFB/88 = enumera alguns serviços de competência comum da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios = exemplo: proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência e proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.
 Art. 25, § 1º da CRFB/88 = reserva aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas pelo Texto Constitucional = portanto, a competência dos Estados é residual; o § 2º do art. 25 da CF/88 estabelece que cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado.
 Art. 30 da CRFB/88 = enumera alguns serviços de competência dos Municípios = o inciso V, por sua vez, estabelece que compete aos municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
Celso Antônio Bandeira de Mello propõe a seguinte sistematização em decorrência do tratamento conferido pela Constituição Federal de 1988:
serviços de prestação obrigatória e exclusiva do Estado (União) art. 21, inciso X, da CF/88 = serviço postal e o correio aéreo nacional;
serviços de prestação e concessão obrigatória art. 223 da CF/88 = serviços de radiodifusão sonora (rádio) ou de sons e imagens (televisão);
serviços que o Estado tem obrigação de prestar, sem exclusividade arts. 196 e 197 (saúde); arts. 205, 208, 211 e 213 (educação); arts. 201 e 202 (previdência social); arts. 203 e 204 (assistência social). 
serviços que o Estado não é obrigado a prestar, mas, não os prestando, terá de promover-lhes a prestação mediante concessão ou permissão notadamente os arroladosno art. 21, incisos XI e XII, da CF/88 = serviços de telecomunicações, os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.
 Classificação Doutrinária dos Serviços Públicos:
Quanto à delegabilidade: 
Serviços Públicos Próprios o Estado assume como seus e os executa diretamente ou indiretamente. 
Serviços Públicos Impróprios são os serviços que, embora atendendo a necessidades coletivas, não são assumidos nem executados pelo Estado, mas autorizados, regulamentados e fiscalizados (serviços prestados por instituições financeiras e securitárias, taxi, etc.).
2) Quanto ao objeto:
Serviços Administrativos estão relacionados com as atividades internas da Administração Pública ou para a preparação de outros serviços que serão prestados ao público (ex: imprensa oficial). 
Serviços Comerciais ou industriais são aqueles que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para atender às necessidades coletivas de ordem econômica (Ex: serviços de transporte, energia elétrica, telecomunicações, etc.).
Serviços Sociais são os serviços que atendem a necessidades coletivas em que a atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a iniciativa privada. São serviços que, quando exercidos por particulares, são considerados como serviço público não estatal (Ex: saúde, educação, previdência, assistência social, etc.).
3) Quanto à maneira como concorrem para satisfazer ao interesse geral:
Serviços “uti singuli” têm por finalidade a satisfação individual e direta das necessidades do cidadão (Ex: energia elétrica, gás, telefone, etc.). 
Serviços “uti universi” são aqueles prestados à coletividade, usufruídos indiretamente pelos indivíduos (Ex: iluminação pública, saneamento básico, etc.).
4) Quanto à exclusividade ou não do Poder Público na prestação:
Serviços Exclusivos só podem ser prestados pelo Estado, quer diretamente, quer indiretamente (outorga ou delegação). 
Serviços Não Exclusivos são aqueles serviços sociais que também podem ser prestados pelo particular.
1.4. Delegação do Serviço
Como visto, o Poder Público pode prestar o serviço diretamente (de forma centralizada) ou indiretamente (de forma descentralizada).
Quando a Administração Pública confere ao particular a prestação do serviço público, temos a delegação do serviço público.
 Formas de Delegação de Serviço Público: 
Concessão
Permissão
Autorização
 Natureza Jurídica das Formas de Delegação de Serviço Público: 
	A concessão e a permissão de serviços públicos têm natureza de contrato administrativo. A autorização de serviço público tem natureza de ato administrativo.
	Segundo Dirley da Cunha Jr., “concessão e permissão de serviço público são formas contratuais de delegação, isto é, são contratos administrativos; já a autorização de serviço público é forma unilateral de delegação, quer dizer, é ato administrativo” (Op. cit., p. 215)
Observação 02) Há divergência doutrinária em relação à natureza jurídica da permissão, entendendo alguns autores que a permissão teria natureza de ato administrativo. A permissão, na verdade, surgiu no ordenamento jurídico como um ato unilateral, mas a Lei 8.987/1995 estabeleceu que a permissão de serviço público será formalizada por intermédio de um contrato administrativo de adesão (art. 40 da Lei nº 8.987/1995), aplicando-se às permissões os demais dispositivos desta lei.
 Legislação aplicável: 
As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos serão regidas pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, pela Lei nº 8.987/95, pelas normas legais pertinentes (por exemplo, a Lei nº 8.666/93 – que trata das licitações e contratos administrativos – e a Lei nº 8.078/90 – Código de Defesa do Consumidor) e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos. 
A União tem competência para legislar sobre normas gerais referentes à delegação de serviço público, sendo que os demais entes federativos (a própria União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal) podem legislar sobre a matéria com o objetivo de adaptar as suas legislações às prescrições da Lei nº 8.987/95, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços (art. 1º, § 1º, da Lei nº 8.987/95).
Observação 3) Nos termos do art. 41 da Lei nº 8.987/95, esta Lei não se aplica à concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens. 
Observação 4) O art. 38 da Lei nº 4.117/62, que institui o Código Brasileiro de Telecomunicações, com redação dada pela Lei nº 10.610/2002, estabelece os preceitos e cláusulas que devem ser observados nas concessões, permissões ou autorizações para explorar serviços de radiodifusão.
Observação 5) A concessão de serviços de telecomunicações é regida, basicamente, pela Lei nº 9.472/97, a partir do art. 83.
Observação 6) Nos termos do art. 23-A da Lei nº 8.987/95, incluído pela Lei nº 11.196/2005, o contrato de concessão (e permissão) poderá prever o emprego de mecanismos privados para resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307/96 (essa lei trata da arbitragem).
 Definições (art. 2º da Lei nº 8.987/95): 
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão.
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
Observação 7) O que se delega é a prestação do serviço público, já que a titularidade do serviço permanece sempre com o Poder Público. Em nenhuma hipótese a delegação transfere o poder de fiscalizar a prestação do serviço, prerrogativa que sempre permanece nas mãos do poder concedente.
Observação 8) A concessão e a permissão de serviços públicos exigem prévia licitação (art. 175 da CF/88). Na concessão a licitação será sempre na modalidade concorrência. Já para a permissão, a legislação não faz essa exigência, admitindo-se outras modalidades de licitação.
Observação 9) Não há definição na Lei nº 8.987/95 da delegação na forma de autorização, já que esta lei trata tão somente de concessão e permissão. Para Dirley da Cunha Jr., “autorização de serviço público é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, por meio do qual a Administração Pública faculta ao terceiro interessado a prestação de serviços públicos”. (p. 216).
Observação 10) A concessão de serviço público pode ser feita à pessoa jurídica ou consórcio de empresas, enquanto que a permissão de serviço público pode ser feita à pessoa física ou jurídica. Contudo, em qualquer caso, o delegatário tem que demonstrarcapacidade para o desempenho do serviço que lhe é delegado. A aferição desta capacidade se dá de forma prévia, por intermédio do obrigatório procedimento de licitação.
Observação 11) Nos termos do art. 40 da Lei nº 8.987/95, a permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. Desta forma, aplica-se às permissões o disposto na Lei nº 8.987/95.
Observação 12) É admitida a subconcessão, nos termos previstos no contrato de concessão, desde que expressamente autorizada pelo poder concedente. A subconcessão será sempre precedida de licitação na modalidade concorrência. O subconcessionário se sub-rogará todos os direitos e obrigações da subconcedente dentro dos limites da subconcessão. Cabe ressaltar, ainda, que a transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão. Maria Sylvia Zanella Di Pietro relembra que o contrato de subconcessão tem a mesma natureza de contrato administrativo que o contrato de concessão e é celebrado à imagem deste (Op. cit., p. 299).
 Serviço Público Adequado: 
Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários.
 Nos termos do art. 6º, § 1º, da Lei nº 8.987/95, o serviço adequado é o que satisfaz as condições de:
regularidade;
continuidade;
eficiência;
segurança;
atualidade;
generalidade;
cortesia na sua prestação; e 
modicidade das tarifas.
Não se caracteriza como descontinuidade do serviço público a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; ou
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
NÃO se caracteriza como descontinuidade do serviço
(Art. 6º, § 3º, da Lei nº 8.987/1995) 
COM
 AVISO PRÉVIO
SEM AVISO PRÉVIO
Inadimplemento do usuário
Ordem técnica
Segurança das Instalações
E
mergência
Esquema adaptado de ROSSI, Licínia. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 318.
O art. 7º da Lei nº 8.987/95 estabelece ser direito do usuário, sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.078/90 (que é o Código de Defesa do Consumidor - CDC), receber serviço adequado. Desta forma, o serviço inadequado (aquele prestado sem as características do art. 6º, § 1º, da Lei nº 8.987/95) abre a possibilidade do usuário se valer do Código de Defesa do Consumidor.
O próprio CDC prescreve que é direito básico do consumidor a adequada e eficaz prestação de serviços públicos em geral (art. 6º, inciso X).
Ademais, o art. 22 do CDC estabelece que os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. E que, nos casos de descumprimento, total ou parcial, destas obrigações, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista no Código de Defesa do Consumidor.
A questão da possibilidade de interrupção de fornecimento de serviço público essencial é controvertida na doutrina e na jurisprudência. Há posições no sentido de se permitir a interrupção do serviço público, mesmo os essenciais, por falta de inadimplemento do usuário (com base no art. 6º, § 3º, inciso II, da Lei nº 8.987/95). Por outro lado, há entendimentos de que os serviços públicos essenciais não podem ser interrompidos, mesmo diante do não pagamento das tarifas pelos usuários (com base no art. 22, parágrafo único do Código de Defesa do Consumidor). Para este segundo entendimento, o prestador de serviço público deverá cobrar judicialmente os valores não pagos pelo usuário do serviço público essencial.
Observação 13) A Lei de Greve, Lei nº 7.783/1989, em seu art. 10, dispõe quais serviços ou atividades são considerados essenciais, sendo exemplos o tratamento e abastecimento de água, a produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis, a assistência médica e hospitalar, serviços funerários, o transporte coletivo, a captação e tratamento de esgoto e lixo, telecomunicações etc. Verifica-se que diversos serviços essenciais listados na lei de greve são serviços passíveis de concessão ou permissão.
Observação 14) Nos serviços ou atividades essenciais, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. Nos termos do art. 11, parágrafo único, da Lei nº 7.783/1989, são necessidades inadiáveis, da comunidade aquelas que, não atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população.
 Política Tarifária: 
A tarifa é a contraprestação paga pelo usuário ao prestador de serviço público. Sua natureza é de preço público, não podendo ser confundida com tributo. A tarifa é a remuneração paga pelo usuário quando o serviço público uti singuli é prestado indiretamente, ou seja, por delegação.
Observação 15) Quando o serviço público é prestado diretamente pelo Estado, ou outorgado a uma pessoa jurídica integrante da Administração Indireta, a remuneração pode se dar por intermédio de taxa (taxa de serviço), que é uma espécie de tributo.
Celso Antonio Bandeira de Mello entende ser indispensável que o concessionário se remunere pela “exploração” do próprio serviço concedido, o que se dá, basicamente, pelo recebimento das tarifas cobradas dos usuários do serviço público.
A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas na Lei nº 8.987/95, no edital e no contrato administrativo correspondente (o art. 9º, § 2º da Lei nº 8.987/95 estabelece que os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro).
Observação 16) Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial equilíbrio econômico-financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração. Trata-se da aplicação da “teoria da imprevisão” aos contratos administrativos. 
Observação 17) No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas (exemplo: possibilidade de exploração de publicidade em rodovias, nos ônibus, no metrô, etc.). 
Observação 18) Conforme já visto, as tarifas poderão ser diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários (art. 13 da Lei nº 8.987/95). É esta regra que permite a diferenciação de tarifas, por exemplo, para beneficiar estudantes, idosos, pessoas com deficiência. Importante destacar que o critério de escolha do fundamento da diferenciação tarifária deve estar fundamentado no princípio da razoabilidade.
 Responsabilidade Civil: 
A responsabilidade pelos prejuízos causados durante a execução dos serviços pertence ao delegatário.
Art. 25 da Lei nº 8.987/95) Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade.
A responsabilidade civil das empresas delegatárias é objetiva, conforme estabelecido no art. 37, § 6º da Constituição Federal de 1988.
Art. 37, § 6º, da CRFB/88) As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadorasde serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O Poder Público concedente pode ser chamado a responder de forma subsidiária (somente após o esgotamento das forças das delegatárias).
 Intervenção: 
O poder concedente poderá intervir na empresa concessionária (ou permissionária), com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes. O instrumento legal para a decretação da intervenção é o decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida.
Nos termos do art. 33 da Lei nº 8.987/95, declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de 30 (trinta dias), instaurar procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa. Se ficar comprovado que a intervenção não observou os pressupostos legais e regulamentares será declarada sua nulidade, devendo o serviço ser imediatamente devolvido à concessionária, sem prejuízo de seu direito à indenização.
Este procedimento administrativo deverá ser concluído no prazo de até 180 (cento e oitenta dias), sob pena de considerar-se inválida a intervenção.
Cessada a intervenção, se não for extinta a concessão, a administração do serviço será devolvida à concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que responderá pelos atos praticados durante a sua gestão.
 Extinção da Concessão: 
Conforme estabelecido no art. 35 da Lei nº 8.987/95, o contrato de concessão pode ser extinto pelas seguintes formas:
advento do termo contratual extinção natural do contrato de concessão ao término do prazo estipulado no mesmo.
encampação extinção do contrato de concessão durante a sua vigência por razões de interesse público. Tem origem em ato unilateral por parte do Poder concedente.
caducidade extinção do contrato de concessão durante a sua vigência por força da inexecução total ou parcial do contrato pelo concessionário. 
rescisão extinção do contrato de concessão durante a sua vigência por descumprimento de cláusulas pelo Poder concedente. A extinção se dá por iniciativa do delegatário.
anulação extinção do contrato de concessão durante a sua vigência por razões de ilegalidade.
falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual se dá por falta de condições financeiras ou jurídicas para que o delegatário continue a prestar os serviços públicos objeto do contrato administrativo. O art. 195 da Lei nº 11.101/2005 (Nova Lei de Falências) estabelece que a decretação da falência das concessionárias de serviços públicos implica extinção da concessão.
Observação 19) Como o concessionário não deu causa à extinção do contrato na encampação, faz jus a uma indenização, cujo pagamento deve ser prévio. Também é importante destacar que exige a edição de uma lei autorizativa específica para a retomada do serviço pelo Poder concedente (art. 37 da Lei nº 8.987/95).
Observação 20) Como o concessionário deu causa à extinção do contrato na caducidade, por descumprimento das obrigações contratuais, não faz jus à indenização, via de regra. A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da verificação da inadimplência da concessionária em processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa e ao contraditório (vide art. 5º, inciso LV, da CF/88). Importante destacar que não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes de comunicados à concessionária, detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no § 1º do artigo 38 da Lei nº 8.987/95, dando-lhe um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas e para o enquadramento, nos termos contratuais. Por sua vez, instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada por decreto do poder concedente, independentemente de indenização prévia, calculada no decurso do processo.
Observação 21) Nos termos do art. 39 da Lei nº 8.987/95, para a rescisão por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, há necessidade de ação judicial especialmente ajuizada para esse fim. Contudo, os serviços prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados, até a decisão judicial transitada em julgado.
Observação 22) Como consequência da extinção da concessão (e da permissão), retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. Trata-se do instituto da reversão.
Observação 23) Outra consequência da extinção da concessão (e da permissão), é a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, que poderá proceder à ocupação das instalações e a utilização de todos os bens reversíveis.
Observação 24) No entender de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o simples pedido de recuperação judicial formulado pela empresa concessionária (ou permissionária) de serviço público não justifica a extinção da concessão (Op. cit., p. 297).
 Parcerias Públicos Privadas: 
	Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a parceria público-privada (PPP) “é o contrato administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução de serviço público, precedida ou não de obra pública, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a prestação de serviço de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação do parceiro público” (Op. cit., p. 306).
	A PPP encontra-se disciplinada na Lei nº 11.079/2004, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Observação 25) Nos termos do parágrafo único do art. 1º da Lei nº 11.079/2004, com redação dada pela Lei nº 13.137/2015, esta Lei aplica-se aos órgãos da administração pública direta dos Poderes Executivo e Legislativo, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
	Segundo o art. 2o da Lei nº 11.079/2004, a parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
 Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987/95, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
 Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
	Para Licínia Rossi, as PPPs são concessões especiais necessariamente com a presença de investimento privado, onde haverá compartilhamento dos riscos do negócio com o Estado (Op. cit., p. 347).
Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:
I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade;
II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados incumbidos da sua execução;
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
V – transparência dos procedimentos e das decisões;
VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;
VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria.Observação 26) A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na modalidade de concorrência.
A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita por:
        I – ordem bancária;
        II – cessão de créditos não tributários;
        III – outorga de direitos em face da Administração Pública;
        IV – outorga de direitos sobre bens públicos dominicais;
        V – outros meios admitidos em lei.
Observação 27) É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada nos seguintes casos: 1) cujo valor do contrato seja inferior a vinte milhões de reais; 2) cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 anos; ou 3) que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.
	Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.
1.5. Contratos de gestão. Convênio e Consórcio administrativo. Terceirização na Administração Pública
1.5.1. Contratos de gestão
	A previsão constitucional do contrato de gestão encontra-se no art. 37, § 8º da Constituição Federal de 1988 (introduzido pela EC nº 19/98).
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
	Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o objetivo do contrato de gestão é o de “estabelecer determinadas metas a serem alcançadas pela entidade em troca de algum benefício outorgado pelo Poder Público. O contrato é estabelecido por tempo determinado, ficando a entidade sujeita a controle de resultado para verificação do cumprimento das metas estabelecidas”. (p.334)
	O contrato de gestão celebrado por autarquias e fundações com o Ministério Supervisor, desde que tenham plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução de custos, permite-lhes a atribuição da qualificação de agências executivas (conforme os arts. 51 e 52 da Lei nº 9.649/98). 
Dirley da Cunha Jr. lembra que, no contrato de gestão, a autarquia ou fundação interessada “se compromete a proceder a uma reestruturação do modelo de gestão para tornar-se mais eficiente” (p. 199).
 Objetivos dos contratos de gestão: 
conceder maior autonomia à entidade da Administração Indireta ou órgão da Administração Direta;
estabelecimento de metas a serem alcançadas;
alcançar maior eficiência possível na atuação da entidade que celebrar o contrato de gestão
Observação 28) Relembra Maria Sylvia Zanella Di Pietro que o contrato de gestão também foi previsto na Lei nº 9.637/98, que dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais. Segundo a autora, “ele será um instrumento para estabelecer-se um vínculo jurídico entre a organização social e a Administração Pública. (...) fixam-se as metas a serem cumpridas pela entidade e, em troca, o Poder Público auxilia de diversas formas, quer cedendo bens públicos, quer transferindo recursos orçamentários, quer cedendo servidores públicos.” (p. 336). As áreas de atuação destas organizações sociais estão previstas no art. 1º da Lei nº 9.637/98 sendo dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.
1.5.2. Convênio e Consórcio Administrativo
	A referência aos convênios e consórcios públicos encontra-se no art. 241 da Constituição Federal de 1988, segundo o qual, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão, por meio de lei, os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
	A lei geral que regulamenta o art. 241 da CF/88 é a Lei nº 11.107/2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.
A) Convênio
	Dirley da Cunha Jr. conceitua convênio como sendo “uma avença ou ajuste entre entidades de direito público de natureza e nível diversos ou entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração” (p. 594). Considerando que os interesses dos convenentes são convergentes, o convênio não tem natureza contratual. 
O convênio visa à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
B) Consórcio Administrativo
	Dirley da Cunha Jr. define consórcio administrativo como sendo “o acordo de vontades entre duas ou mais entidades públicas da mesma natureza e mesmo nível de governo ou entre entidades da Administração Indireta para a consecução de objetivos comuns” (p. 594). 
Ressalta Celso Spitzcovsky que o objetivo maior de celebração desses consórcios “é o de promover uma gestão associada de serviços públicos por meio de uma conjugação de esforços entre diversos entes federativos, para fazer frente às demandas crescentes que se apresentam para o Poder Público na preservação dos interesses da coletividade que, de maneira isolada, não teriam como viabilizar” (p. 346). 
O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado possuindo, portanto, personalidade jurídica (ou de direito público ou de direito privado).
No caso do consórcio público configurar-se como pessoa jurídica de direito público, integrará a Administração Pública Indireta de todos os entes consorciados (art. 6º, § 1º da Lei nº 11.107/05).
Conforme se verifica do art. 3o da Lei nº 11.107/05, o consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções. 
Observação 29) O protocolo de intenções terá, como cláusulas necessárias, as que estabeleçam, entre outras: I) a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio; II) a identificação dos entes da Federação consorciados; II) a indicação da área de atuação do consórcio; IV) a previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos; V) a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação consorciado; VI) o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; VII) as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou termo de parceria; VIII) a autorização para a gestão associada de serviços públicos (explicitando as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público, os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados, a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação dos serviços, as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da Federação consorciados, os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou revisão); IX) o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio público.
Observação 30) O contratode consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções.
Observação 31) Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio, o qual será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos. Cabe destacar que é vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
Observação 32) Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
1.5.3. Terceirização na Administração Pública
Os autores que estudam a terceirização costumam se referir a ela como sendo uma relação trilateral (ou relação triangular de trabalho), na qual se apresentam três sujeitos distintos: a empresa prestadora de serviço (empresa terceirizada), a empresa tomadora de serviços (no caso, a Administração Pública) e o trabalhador terceirizado. 
Costuma-se apontar como característica fundamental dessa relação trilateral a ausência da subordinação do prestador de serviços (trabalhador terceirizado) em relação ao tomador de serviços (empresa terceirizante ou a Administração Pública), destacando-se que a subordinação típica da relação de emprego subsiste tão somente em relação à empresa prestadora de serviços (empresa terceirizada).
A ideia central da terceirização é a utilização de terceiros para a execução de tarefas que o próprio tomador dos serviços poderia ele mesmo executar. No âmbito da Administração Pública trata-se de execução indireta.
O art. 6º, inciso VIII, da Lei nº 8.666/93 dispõe que execução indireta é a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer os regimes que enumera.
Em regra, somente pode ser terceirizada a atividade meio. O art. 1º do Decreto nº 2.271/97 estabelece que, no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade. Conforme o seu § 1º, as atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.
A questão da responsabilização do tomador de serviços pelos direitos trabalhistas em caso de inadimplência da empresa fornecedora de mão-de-obra é mais complexa no caso de terceirização no setor público por conta do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 
Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
§ 1º. A inadimplência do contratado com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis.
§ 2º. A Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do art. 31 da Lei 8.212/91, de 24 de julho de 1991. 
Esta norma tem o propósito de afastar a responsabilidade do ente público contratante no caso de inadimplemento dos encargos trabalhistas pela empresa contratada prestadora de serviços. Assim, não seria possível a atribuição de responsabilidade ao Estado pelas verbas trabalhistas inadimplidas.
Entretanto, o Tribunal Superior do Trabalho, na Súmula 331, deu interpretação diversa, entendendo haver responsabilidade da Administração Pública no caso de inadimplência do contratado em relação aos encargos trabalhistas de seus empregados.
SUM-331 CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE (mantida) - Res. 121/2003, DJ 19, 20 e 21.11.2003 
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974). 
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). 
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta. 
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial (art. 71 da Lei nº 8.666, de 21.06.1993).
Flávio Amaral Garcia critica a posição do TST, mais precisamente a redação atual do inciso IV da Súmula 331, dizendo que o entendimento firmado não parece se coadunar com o ordenamento jurídico pátrio.
Trata-se de norma cujo comando é claro, não pairando sobre ela qualquer polêmica a ensejar dúvida quanto a sua correta interpretação. O legislador excluiu, de modo expresso, qualquer responsabilidade da Administração Pública no que concerne à inadimplência do contratado com os seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, ainda que originados por força da execução do contrato administrativo. (com grifo no texto original) (p. 299)
Em síntese, o autor argumenta que não haveria como se imputar responsabilidade à Administração Pública pelas seguintes razões: a) o art. 71 da Lei nº 8.666/93 ressalva expressamente esta responsabilidade; b) inexistência de culpa in eligendo da Administração Pública, já que a contratação, em regra, é precedida de processo licitatório; c) inexistência de culpa in vigilando, já que somente a União detém competência para exercer o poder de polícia em matéria de fiscalização do cumprimento das normas de proteção ao trabalho; d) exigir que o tomador de serviços fiscalize os encargos trabalhistas dos empregados do contratante afronta o princípio da razoabilidade, pois igualaria na prática o tomador de serviços com o empregador, desnaturando a essência da terceirização; e) a proposta de preços do contratado já embutiu todos os encargos trabalhistas, de modo que, na eventualidade do Poder Judiciário condenar a Administração Pública a pagar tais verbas trabalhistas, acarretaria condenar o ente público a pagar por elas uma segunda vez; e f) o Poder Judiciário deve coibir as terceirizações fraudulentas e que visem prejudicar os direitos dos trabalhadores, não sendo isonômico dar o mesmo tratamento às contratações públicas revestidas das formalidades legais. (p.232)
Em 24 de novembro de 2010, maioria, o Plenário do Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do artigo 71, § 1º, da Lei 8.666/93. Segundo o presidente do STF, isso não impedirá o TST de reconhecer a responsabilidade do poder público, à base de outras normas e com base nos fatos de cada causa. A decisão foi tomada no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 16, ajuizada pelo governador do Distrito Federal em face da Súmula nº 331 do TST. Assim, segundo o STF, o TST não poderá generalizar os casos e terá de investigar com mais rigor se a inadimplência tem como causa principala falha ou falta de fiscalização pelo órgão público contratante.
Diante da decisão do Supremo Tribunal Federal, o Tribunal Superior do Trabalho alterou, em 2011, a redação da súmula 331, a qual passou a ter o seguinte teor:
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE (nova redação do item IV e inseridos os itens V e VI à redação) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011 
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974). 
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta. 
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial. 
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. 
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral.
Desta forma, não basta o simples inadimplemento do prestador de serviços em relação às verbas trabalhistas de seus empregados para gerar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública contratante; tem que haver a demonstração da conduta culposa do Poder Público na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviços enquanto empregadora.
No dia 02 de fevereiro de 2017, o Plenário do STF deu início ao julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 760931, com repercussão geral reconhecida, no qual se discute a responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa terceirizada. 
O recurso foi interposto pela União Federal contra acórdão do TST que manteve a responsabilidade subsidiária da entidade pública pelo pagamento de verbas trabalhistas devidas a uma recepcionista terceirizada, por força de culpa caracterizada pela omissão em fiscalizar adequadamente o contrato de prestação de serviços.
Nos debates que ocorreram no Plenário do STF, foi reafirmado pela ministra Rosa Weber, relatora, o entendimento do STF no julgamento da ADC nº 16, no qual o STF, ao julgar constitucional o artigo 71, parágrafo 1º, da Lei 8.666/1993, vedou a transferência automática à administração pública dos encargos trabalhistas resultantes da execução de contrato de prestação de serviços. Contudo, no entendimento da Ministra Rosa Weber, não fere a CRFB/1988 a imputação de responsabilidade subsidiária à administração pública pelo inadimplemento de obrigações trabalhistas por empresas terceirizadas, em caso de culpa comprovada do Poder Público em relação aos deveres legais de acompanhar e fiscalizar o contrato de prestação de serviços.
No caso dos autos, a relatora conheceu em parte do recurso e, na parte conhecida, negou-lhe provimento. Seu voto foi seguido na sessão do dia 08 de fevereiro de 2017 pelos Ministros Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello. O Ministro Luiz Fux abriu a divergência ao dar provimento ao RE e foi seguido pelos Ministros Marco Aurélio, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, além da ministra Cármen Lúcia, na sessão de 15 de fevereiro de 2017.
Na sessão de 15 de fevereiro de 2017, a presidente do STF, Ministra Cármen Lúcia, votou com a divergência, pelo provimento parcial do RE 760931. A ministra considerou que não houve comprovação da responsabilidade da administração pelo descumprimento da legislação trabalhista e, por isso, ela entendeu que a decisão do STF na ADC 16 foi contrariada. Segundo ela, a previsão da Lei nº 9.032/1995, que alterou dispositivo da Lei nº 8.666/1993, restringiu a solidariedade entre a administração e o contratado somente quanto aos encargos previdenciários.
Diante do empate em 5 X 5, houve a suspensão da análise pelo Plenário do STF, do RE 760931, para aguardar o voto de desempate que caberá ao Ministro Alexandre de Moraes, nomeado para a vaga do Ministro Teori Zavascki. 
Diante da importância do tema, o aluno deve acompanhar o desfecho desta votação pois certamente será matéria de provas de concursos públicos e do Exame da Ordem dos Advogados.
Ponto 02: Bens Públicos
2.1. Conceito de Bens Públicos 
	Encontramos definições de bens públicos tanto na legislação quanto na doutrina.
Na legislação a definição de bem público é dada pelo Código Civil de 2002, nos seguintes termos:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
A doutrina tem criticado esta definição por ser restritiva, já que considera como públicos tão somente os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Seguem algumas definições doutrinárias:
Hely Lopes Meirelles: “bens públicos, em sentido amplo, são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais.” (Op. cit., p. 549)
Celso Antônio Bandeira de Mello: “bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público (estas últimas, aliás, não passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem), bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.” (Op. cit., p. 803)
Celso Spitzcovsky: “podemos definir bens públicos como todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público, integrantes da Administração direta e indireta e aqueles que, embora não pertencentes a essas pessoas, estejam afetados à prestação de serviços públicos, o que acabaria por abranger, também, os bens diretamente relacionados aos serviços públicos executados por concessionários e permissionários.” (Direito Administrativo. São Paulo: Editora Método, 2008, p. 536)
Diogenes Gasparini: “bens públicos são todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público e as pertencentes a terceiros quando vinculados à prestação de serviço público.” (Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 881)
Dirley da Cunha Jr.: “na doutrina, prevalece o entendimento segundo o qual os bens públicos são todas as coisas materiais ou imateriais, móveis ou imóveis, cujos titulares são as pessoas jurídicas de direito público (entidades estatais, autarquias e fundações de direito público) ou as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, quando estes bens, na última hipótese, se encontrem vinculados à prestação destes serviços públicos.” (Op. cit., p. 421)
Portanto, segundo a doutrina majoritária, são bens públicos:
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público;
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público (desde que os bens em questão estejam afetados à prestação do serviçopúblico).
2.2. Classificação no Direito Brasileiro
	Podemos classificar os bens públicos segundo diversos critérios, tais como, quanto à titularidade, quanto à natureza e quanto à destinação.
Considerando como critério a titularidade do bem público, este pode ser federal, estadual, distrital, municipal, autárquico, fundacional e de terceiro (quando vinculado à prestação de serviço público).
Quanto à natureza, os bens públicos podem ser imóveis (quartel da Polícia Militar, fórum trabalhista, prédio da Câmara de Vereadores) ou móveis (navio de guerra, viatura do Corpo de Bombeiros, carteiras de uma escola municipal).
Quanto à destinação, a classificação é legal, dada pelo art. 99 do Código Civil de 2002.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Destinados ao uso comum e geral; destinação específica ao uso coletivo.
BENS DE USO COMUM DO POVO
Destinados ao uso específico da administração pública ou uso especial coletivo.
BENS DE USO ESPECIAL
BENS PÚBLICOS
Bens não afetados a qualquer uso específico.
BENS DOMINICAIS OU DOMINIAIS
Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica os bens públicos conforme a afetação em bens do domínio público do Estado (bens de uso comum do povo e bens de uso especial) e bens do domínio privado do Estado (bens dominicais). (Op. cit., pp. 671-672)
Exemplo: considerando os critérios de classificação acima enunciados, como se classificaria o navio aeródromo São Paulo? Seria um bem da União (pois pertencente à Marinha do Brasil, órgão da União), móvel (os navios são bens móveis por natureza), de uso especial (pois destinado a uma finalidade específica da administração federal) e do domínio público da União.
2.3. Afetação e desafetação dos bens públicos
	Segundo Dirley da Cunha Jr., afetação é o “ato ou fato através do qual um bem, outrora não vinculado a nada, passa a sofrer destinação com sua vinculação a um fim público”. Continuando seus ensinamentos, o professor Dirley define desafetação como o “ato ou fato através do qual um bem, outrora vinculado ao uso coletivo ou ao uso especial, tem subtraída a sua destinação pública”. (Op. cit., p. 423)
DESAFETAÇÃO
BENS NÃO AFETADOS
BENS AFETADOS
AFETAÇÃO
	Celso Antônio Bandeira de Mello diz que “a afetação é a preposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum ou especial, assim como a desafetação é sua retirada do referido destino.” (Op. cit., p. 805)
	Portanto, afetação e desafetação são fenômenos dinâmicos de passagem de bens não afetados para afetados e vice-versa. 
Observação 1: A afetação também recebe a denominação de consagração; a desafetação, por sua vez, também pode ser denominada de desconsagração.
Observação 2: embora alguns autores sustentem a necessidade de um ato formal (administrativo ou legal) para consumar-se a afetação ou desafetação, a melhor doutrina entende que esses fenômenos dinâmicos podem se dar tanto por ato formal do poder público (promulgação de uma lei que instale em um prédio adquirido uma escola estadual = afetação) ou um fato jurídico de natureza diversa (maremoto que faz desabar um edifício público = desafetação). 
 Regime Jurídico dos Bens Públicos
Inalienabilidade como regra, os bens públicos não podem ser alienados. A inalienabilidade não é absoluta já que é possível alienar bens públicos, desde que cumpridas as formalidades legais. 
Impenhorabilidade os bens públicos não podem ser objeto de penhora. O ordenamento prescreve forma especial de execução contra a Fazenda Pública, com satisfação do crédito devido ao administrativo por intermédio de procedimento especial, via precatórios (art. 100 da Constituição Federal de 1988).
Imprescritibilidade os bens públicos não podem ser usucapidos (prescrição aquisitiva). O Código Civil de 2002 estabelece, em seu art. 102, que os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
A Constituição da República de 1988 foi clara, em seu art. 183, § 3º, ao dispor que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (em relação aos imóveis públicos urbanos). No mesmo sentido, o art. 191, parágrafo único da Carta Magna estabeleceu Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (em relação aos imóveis públicos rurais).
	ATENÇÃO! Em 14 de março de 2013 o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria, julgou parcialmente procedentes as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 4357 e 4425 para declarar a inconstitucionalidade de parte da Emenda Constitucional 62/2009, que instituiu o novo regime especial de pagamento de precatórios. Foram declarados inconstitucionais dispositivos do artigo 100 da CRFB/88, que institui regras gerais para precatórios, e integralmente inconstitucional o artigo 97 do ADCT, que cria o regime especial de pagamento. O regime especial instituído pela EC 62 consistia na adoção de sistema de parcelamento de 15 anos da dívida, combinado o regime que destina parcelas variáveis entre 1% a 2% da receita de estados e municípios para uma conta especial voltada para o pagamento de precatórios. Desses recursos, 50% seriam destinados ao pagamento por ordem cronológica, e os valores restantes a um sistema que combina pagamentos por ordem crescente de valor, por meio de leilões ou em acordos diretos com credores. Na sessão do dia 14/03/2013, a maioria dos ministros acompanhou o relator, ministro Ayres Britto, e considerou o artigo 97 do ADCT inconstitucional por afrontar cláusulas pétreas, como a de garantia de acesso à Justiça, a independência entre os Poderes e a proteção à coisa julgada. Na sessão do dia 13/03/2013, o Plenário havia decidido pela inconstitucionalidade de dispositivos do artigo 100 da CRFB/88, com a redação dada pela emenda, considerando parcialmente procedentes as ADIs em pontos que tratam da restrição à preferência de pagamento a credores com mais de 60 anos, da fixação da taxa de correção monetária e das regras de compensação de créditos.
Portanto, a maioria dos doutrinadores entende que são três as características inerentes ao regime jurídico a que são submetidos os bens públicos: inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade. Dirley da Cunha Jr. ainda faz referência a uma quarta característica: impossibilidade de oneração, como sendo a impossibilidade de incidir, sobre os bens públicos, institutos como a hipoteca, a anticrese, o penhor, etc (Op. cit., p. 361).
2.4. Aquisição de bens públicos 
	Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello (Op. cit., p. 815), os bens públicos adquirem-se pelas mesmas formas previstas no Direito Privado (compra e venda, doação, permuta etc.) e mais por formas específicas de Direito Público, como a desapropriação ou a determinação legal.
	Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que as formas de aquisição de bens públicos podem ser separadas em dois grupos: “aquelas regidas pelo direito privado, como a compra, recebimento em doação, permuta, usucapião, acessão, herança; de outro lado, as que são regidas pelo direito público, como a desapropriação, requisição de coisas móveis consumíveis, aquisição por força de lei ou processo judicial de execução, investidura.” (Op. cit., p. 706)
O objetivo principal da aquisição de bens públicos é a transferência da propriedade do bem do particular para o Poder Público, devendo estar presente o interesse público devidamente justificado.
2.5. Formas de alienação de bens públicos
Conforme estabelecido no art. 100 do Código Civil de 2002, os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Por sua vez, o art. 101 do mesmo Código estabeleceque os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Desta forma, percebe-se que a inalienabilidade dos bens público não é absoluta, já que a lei pode estabelecer as exigências para a alienação dos bens públicos.
Conforme prescrito no Código Civil de 2002, os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação. Portanto, estando afetados à destinação público, conservam a característica da inalienabilidade. Para serem alienados os bens do domínio público do Estado, primeiro precisam ser desafetados, ou seja, retirada a destinação específica. Desafetados, passam a integrar o domínio privado do Estado (passam a ser qualificados como bens dominicais), podendo ser alienados, desde que obedecidos os requisitos estabelecidos em lei.
 Requisitos para Alienação dos Bens Públicos:
	A norma geral sobre a alienação de bens públicos é encontrada na Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/93), mais especificamente em seu art. 17, que dispõe que a alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às normas que passa a descrever nos dispositivos seguintes.
Podemos sistematizar os pressupostos necessários para a alienação de bens públicos dividindo-os em bens imóveis e bens móveis, conforme se segue:
A) Bens Imóveis:
existência de interesse público devidamente justificado;
autorização legislativa (para os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público);
avaliação prévia;
licitação na modalidade de concorrência.
Observação 3) A licitação pode ser dispensada nas hipóteses prescritas o art. 17, inciso I, alíneas “a” a “h” da Lei nº 8.666/93 (Ex: doação para outro órgão ou entidade da administração pública).
Observação 4) Nos imóveis adquiridos através de processo judicial ou dação em pagamento é possível a alienação utilizando-se licitação na modalidade leilão.
Observação 5) No caso de o bem imóvel pertencer ao patrimônio da União Federal, é necessária a autorização do Presidente da República (que poderá ser delegada ao Ministro da Fazenda), conforme exigência do art. 23, da Lei nº 9.636/98, devendo ser sempre precedida de parecer da SPU (Secretaria do Patrimônio da União) quanto à sua oportunidade e conveniência. A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.
B) Bens Móveis:
existência de interesse público devidamente justificado;
avaliação prévia;
licitação (também dispensada nas hipóteses do art. 17, inciso II, alíneas “a” a “f” da Lei nº 8.666/93).
2.6. Formas de utilização de bens públicos
	Os bens públicos podem ser utilizados pela pessoa de direito público titular do bem, por outro ente público ou por particulares.
Segundo Dirley da Cunha Jr., quanto ao destino principal do bem, pode ser normal ou anormal e, segundo ao aspecto da exclusividade ou não do bem, privativo ou comum (Op. cit., p. 361).
Nos termos do art. 103 do Código Civil de 2002, o uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o uso privativo do bem público é o uso que “a Administração Pública confere, mediante título jurídico individual, a pessoa ou grupo de pessoas determinadas, para que o exerçam, com exclusividade, sobre parcela de bem público.” (Op. cit., p. 692)
Os títulos jurídicos individuais podem ser públicos (obrigatórios para o uso privativo de bens do uso comum do povo e uso especial) ou privados (somente possível para os bens dominicais, nos casos previstos em lei – exemplo: locação, arrendamento, comodato, enfiteuse, etc.).
As formas de utilização de bens públicos do domínio público do Estado são:
Autorização de uso “é ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa faculta o uso de bem público para utilização episódica de curta duração” (Celso Antonio Bandeira de Mello, p. 818). Características: unilateralidade, discricionariedade (pode ser dado ou não, conforme a oportunidade e conveniência da Administração Pública) e precariedade (pode ser revogada a qualquer tempo). O interesse prevalente é do usuário.
Permissão de uso “é ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de bem público” (Celso Antonio Bandeira de Mello, pp. 819/820). Segundo Dirley da Cunha Jr., distingue-se da autorização “porque a permissão é empregada para atender interesse predominantemente público (...) exige, em regra, licitação, salvo nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade” (p. 364). O interesse prevalente é público.
Concessão de uso “é o contrato administrativo pelo qual, como o nome já indica, a Administração trespassa a alguém o uso de bem público para uma finalidade específica” (Celso Antonio Bandeira de Mello, pp. 820). Ainda segundo o Professor Dirley da Cunha Jr., “distingue-se da permissão e da autorização, que são atos administrativos unilaterais e precários, enquanto que a concessão, por ser contrato, goza de maior estabilidade e gera direito à indenização quando rescindida antes do prazo.” (p. 364)
2.7. Bens públicos em espécie
	A CRFB/88 enumera, em seu art. 20, os bens pertencentes à União. O art. 26, por sua vez, enumera, exemplificativamente, bens dos Estados Membros.
Art. 20 da CRFB/88) São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Art. 26 da CRFB/88) Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Celso Antonio Bandeira de Mello (p. 808), deixando de lado os bens móveis, quanto à natureza física divide os bens em dois grandes grupos:
bens do domínio hídrico
a.1) águas correntes (mar, rios, riachos, etc.)
a.2) águas dormentes (lagos, lagoas, açudes)
a.3) potenciais de energia hidráulica
bens do domínio terrestre
b.1) do solo
b.2) do subsolo 
Observação 6) A faixa de fronteira compreende uma faixa de até 150 quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, sendo considerada fundamental para defesa do território nacional.
Observação 7) As terras devolutas são as terras públicas (portanto, não integram o patrimônio privado de qualquer pessoa) que não estão afetadas ao uso comum do povo nem aouso especial, integrando o domínio privado do Estado. 
Observação 8) As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios pertencem à União e são bens de uso especial. 
Observação 9) O mar territorial, conforme a Lei nº 8.617/1993 (que dispõe sobre os espaços marítimos) compreende uma faixa de 12 milhas marítimas de largura (1 milha marítima equivale a 1852 metros), medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil. O mar territorial NÃO tem mais 200 milhas náuticas de largura.
Observação 10) A zona econômica exclusiva brasileira (ZEE) nos termos da Lei nº 8.617/1993, compreende uma faixa que se estende das 12 às 200 milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial. Na ZEE, o Brasil tem direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não-vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que se refere a outras atividades com vistas à exploração e ao aproveitamento da zona para fins econômicos.
Observação 11) Os terrenos de marinha são formados pela porção de terras banhada pelas águas dos rios e lagoas navegáveis ou pelas águas do mar em uma profundidade de 33 metros para terra, medidos horizontalmente, da posição da linha do preamar médio de 1831. São terrenos acrescidos ao de marinha os que foram formados, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. São bens dominicais da União.
Observação 12) Nos termos do art. 225, § 4º da CRFB/88, a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Ponto 03: Restrições do Estado sobre a propriedade privada
3.1. Fundamentos 
 Propriedade: sob o aspecto individualista, o direito de propriedade revela-se como um direito individual que assegura ao seu titular os poderes de usar, gozar e dispor da coisa como bem entender.
No passado, este direito tendia a ser exercido de forma absoluta por seu titular, segundo a concepção liberal.
A CRFB/88, contudo, estabeleceu limites ao exercício deste direito ao impor que a propriedade deve atender a sua função social.
O art. 5º, inciso XXII, da CRFB/88 dispõe que é garantido o direito de propriedade, mas em seu inciso XXIII prescreve que a propriedade atenderá a sua função social. 
O art. 170 da CRFB/88, que revela os princípios da ordem econômica, dispõe, em seu inciso III, que deve ser observada a função social da propriedade.
O ordenamento jurídico estabelece consequências para o proprietário que não adequar o exercício de seu direito à função social da propriedade, como a desapropriação para fins de reforma agrária, prevista no art. 184 da CF/88.
Assim, o fundamento principiológico que informa os institutos de restrição do Estado sobre a propriedade privada é a adequação da propriedade à sua função social (princípio da função social da propriedade).
3.2. Modalidades
São modalidades de restrição do Estado sobre a propriedade privada:
Limitação administrativa
Ocupação temporária
Requisição administrativa
Servidão administrativa
Tombamento
Parcelamento e edificação compulsórios
Desapropriação
Limitação Administrativa “restrições gerais e abstratas emanadas do exercício do Poder de Polícia do Estado, que atingem o caráter absoluto da propriedade privada, tolhendo o poder de uso, gozo e disposição de um número indeterminado de propriedades particulares” (Dirley da Cunha Jr., p.383). 
Características: 	- instituído por lei ou ato administrativo
incide sobre bens móveis, imóveis e atividades
objeto indeterminado
via de regra não há indenização
definitividade
Exemplos: normas sobre segurança contra incêndio e pânico, limitação de altura de edificações na orla marítima, etc.
Ocupação Temporária “utilização transitória, remunerada ou gratuita, de bens particulares pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público” (Hely Lopes Meirelles, p. 592).
Características: 	- instituído por ato administrativo
incide sobre bens imóveis
objeto determinados
pode haver indenização posterior, se houver dano
temporária
Exemplos: ocupação de terreno ao lado de uma obra pública para instalação de alojamentos para os trabalhadores.
Requisição Administrativa “é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e auto-executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado” (Celso Antonio Bandeira de Mello, p. 797).
Características: 	- instituído por ato administrativo
pode ter como objeto bens, móveis ou imóveis, e serviços
objeto determinados
pode haver indenização posterior, se houver dano
temporária
Exemplos: requisição de prestação de serviços em eleições como mesário; requisição de veículo particular para prestar socorro. 
Servidão Administrativa “é o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública”. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, p. 150).
Características: 	- instituído por acordo ou sentença
incide sobre bens imóveis
objeto determinados
pode haver indenização prévia, se houver prejuízo
definitividade
Exemplos: servidão a favor das fontes de águas minerais, servidão em torno de aeródromos, servidão de energia elétrica. 
Tombamento “pode ser definido como um meio de intervenção na propriedade que traz restrições ao seu uso, tendo por objetivo a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional” (Celso Spitzcovsky, p. 514). 
Segundo o IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional), o tombamento é um ato administrativo realizado pelo Poder Público com o objetivo de preservar, por intermédio da aplicação de legislação específica, bens de valor histórico, cultural, arquitetônico, ambiental e também de valor afetivo para a população, impedindo que venham a ser destruídos ou descaracterizados.
Podem ser objeto de tombamento os bens móveis e imóveis, de interesse cultural ou ambiental (fotografias, livros, mobiliários, utensílios, obras de arte, edifícios, ruas, praças, cidades, regiões, florestas, cascatas etc). 
Cabe destacar que o tombamento não se confunde com a desapropriação pois não altera a propriedade de um bem, apenas proíbe que venha a ser destruído ou descaracterizado. Assim, o bem tombado somente será objeto de desapropriação se o proprietário do bem não conservá-lo conforme a exigência legal.
Quanto ao processo de tombamento, este é uma ação administrativa do Poder Executivo, que começa pelo pedido de abertura de processo, por iniciativa de qualquer cidadão ou instituição pública. Este processo, após avaliação técnica preliminar, é submetido à deliberação dos órgãos responsáveis pela preservação. Caso seja aprovada a intenção de proteger um bem cultural ou natural, é expedida uma Notificação ao seu proprietário. A partir desta Notificação o bem já se encontra protegido legalmente, contra destruições ou descaracterizações, até que seja tomada a decisão final. 
O processo termina com a inscrição no Livro Tombo e comunicação formal aos proprietários.
Exemplos: tombamento do prédio do hotel atlântico na praia do Gonzaga.
 Desapropriação
A desapropriação é a forma mais drástica de restrição do Estado sobre a propriedade já que implica a própria perda do direito de propriedade sobre o bem considerado para desapropriação.
- Dispositivos constitucionais:
Art.