Política de Droga - Alemanha

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§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 551
I. O Direito Penal do Estado de Direito como sistema de referência 
para o normativamente defensável
O fenômeno da “criminalidade organizada” conta entre os comprovados 
objetos de discussão do debate político-criminal europeu. Independente de 
como se pode representar a empiria deste fenômeno, um Direito Penal e um 
Direito Processual Penal orientados por princípios de Estado de Direito 
são a pedra-de-toque para avaliação do normativamente defensável. Para 
o exequível, serve à atual Política Criminal, simplesmente, o critério da 
eficiência, todavia sem provas empíricas. Os princípios de Direito Penal do 
Estado de Direito estavam e estão, sempre, politicamente ameaçados. Este 
é um conhecimento histórico trivial, que não tem seu começo apenas com a 
abreviatura política “CO” [Criminalidade Organizada], mas é examinado, 
desde muito tempo, na discussão científica do Direito Penal, sob a rubrica 
da “continuidade” do esvaziamento político dos princípios jurídico-penais. 
Desde o surgimento da suspeita do fato, até o registro da extinção da pena, 
o poder punitivo do Estado precisa enfrentar o contrapoder de um Direito 
Penal baseado em princípios inalienáveis, protegidos pela Constituição 
(compare acima § 9).
Sem a determinação da posição do Direito Penal do Estado de Direito, 
que é o produto de penoso desenvolvimento histórico, da separação de 
poderes conquistada arduamente por meio da Revolução e do Iluminismo, 
da garantia da liberdade individual e expressão da autocompreensão do 
Estado democrático, a Política Criminal não se deixa julgar e avaliar, dos 
pontos de vista político e jurídico. A “Política Criminal moderna” nega 
estas conquistas do Iluminismo europeu. A mais moderna arma para todos 
os fins da Política Criminal – o conceito de “criminalidade organizada” – 
coloca o Direito Penal do Estado de Direito em grande perigo.
II. Criminalidade organizada – construção e desconstrução de um 
conceito
O conceito de “criminalidade organizada” é, em seu conteúdo, um 
conceito determinado pela Polícia, que é recepcionado de modo acrítico 
pela Política Criminal, mas também pela ciência do Direito Penal e pela 
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Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça552
Jurisprudência alemãs. A construção policial do conceito torna, ao mesmo 
tempo, o fundamento empírico apresentado – como é representado em 
imagens de situação e relatórios de pesquisa dos órgãos criminais federais 
–, inútil. A existência da criminalidade organizada deve, segundo isto, 
ser comprovada com base na definição de criminalidade organizada, por 
meio de uma pesquisa em rede da criminalidade organizada e mediante 
contribuição da estatística criminal policial. Neste caso, o conceito 
é fabricado como nascente ameaça global e deduzido de modelos 
internacionais.
1. Criminalidade organizada: um abstrato vocábulo de ameaça
A discussão alemã tenta vincular-se aos modelos norte-americanos. Estes 
modelos têm o real contexto histórico da Prohibition na história norte-
americana dos anos vinte, mas também são abrangidas – despidas de seu 
conteúdo – as específicas formações social, política e nacional das italianas 
Mafia, Cosa Nostra etc. 
Em estudos sobre a época da Prohibition, nos EUA, torna-se claro que o 
conceito “criminalidade organizada” serve como instrumento de processos 
de imputação, no final dos quais está a estigmatização de grupos étnicos. 
Mafia e Cosa Nostra são sinônimos para agrupamentos fechados; reduzidas 
a “determinadas formas estruturais e âmbitos de delitos”, sobretudo aqueles 
que, em relação com a Prohibition, implicam bens e serviços criminalizados, 
mas não obstante procurados (v. Lampe, 1999, 54, 92). Estes sinônimos 
servem, simultaneamente, à sugestão de que os modos de comportamento 
criminalizados estariam fora da sociedade. São criadas imagens ilusórias de 
uma aparente antinomia de comportamento legal e ilegal, de bons cidadãos 
dentro de uma sociedade e de homens malvados muito além de seus limites: 
o submundo, como conceito superior, representa obscuridade, desperta a 
impressão de potencial de ameaça, que se dirige contra a sociedade, que 
assombra esta mediante crime, corrupção etc. Sobre este conceito é fundada 
a estratégia de combate do Estado, é mobilizado o contínuo rearmamento 
da Política Interna (v. Lampe, 1999, 68 s.).
Nos EUA, este rearmamento da Política Interna, e a mediação de Lei e 
Ordem, sempre foram a prova da agulha da estratégia eleitoral para políticos 
conscientes de seu poder, que aspiravam a posição de um Governador, de 
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§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 553
Senador, de Presidente. Entretanto, as representações do “organized crime”, 
segundo as quais os cartéis criminosos, constituídos preponderantemente de 
homens italianos, dominam as grandes cidades do País, foram abandonadas 
por grande parte da literatura científica (Busch, 1992, 375). Apesar de todo 
rearmamento, o comércio de drogas e a corrupção continuam a existir, nos 
EUA, como situações sociais problemáticas. A Política Criminal alemã e 
europeia recepcionaram a terminologia do Crime Organizado da discussão 
norte-americana, todavia sem qualquer ancoragem histórica, política e 
social. A abreviatura CO [Criminalidade Organizada] atua exclusivamente 
como vocábulo de ameaça abstrata e como palavra de moda político-
criminal. 
2. “CO” [Criminalidade organizada]: hipótese e tautologia 
Demonstrar a existência da criminalidade organizada é inteiramente 
reconhecido como problema (Hassemer, 1995, 487). O que o conceito 
deve abranger, que extensão apresenta, já permanece terminologicamente 
nebuloso. Fala-se de um “complexo fenômeno de criminalidade”. É 
lamentado, por exemplo, pelo BKA [Departamento Federal Criminal], 
que a criminalidade organizada se apresentaria “de modo não aberto” e 
que prognósticos seguros sobre o desenvolvimento posterior do fenômeno 
da criminalidade não poderiam ser feitos (BKA, 2003). 
a) CO como hipótese de trabalho de uma profecia autorrealizável
É pesquisado um objeto que, em primeiro lugar, precisaria ser definido. 
A criminalidade organizada é uma hipótese de trabalho, cuja prova 
primeiro precisa ser produzida. É significativo para isto quando o BKA, 
em relação com o conceito, fala de “criminalidade de controle”. Com isto 
é considerado que a identificação da criminalidade se correlaciona com a 
extensão e a intensidade das investigações jurídico-penais (BKA, ibidem). 
O que pode ser visto como “CO”, portanto, resulta somente através 
do fornecimento de informações. Mas levantamento de informações 
somente pode dar bom resultado mediante ampliadas competências de 
investigação. Para consolidar a existência empírica da CO, necessita-se da 
desformalização e da ampliação do Direito Penal. 
Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça554
O Sistema de Justiça Criminal torna-se, com isto, o instrumento de 
um levantamento absurdo, porque tautológico: quanto menos se encontra, 
tanto mais forte torna-se a pressão sobre o ordenamento jurídico-penal de 
precisar comprovar a existente hipótese do crime organizado. Nada seria 
pior do que a confissão de que a motivação política para a abolição de 
princípios do Estado de Direito, permanece sem o sugerido fundamento 
empírico. A hipótese serve como fundamentação de intervenções do Direito 
Penal, na esperança racionalmente infundada de que ela já se provará 
como correta. A Criminalidade Organizada tem o caráter de uma profecia 
autorrealizável. O Direito Penal do Estado de Direito é subordinado, de 
modo tão leviano, a interesses de conhecimento politicamente dirigidos.
Atua, como fundamentação empírica praticamente desamparada, 
a declaração do BKA de que os 5.669 procedimentos de investigação, 
trabalhados desde 1991,comprovariam claramente a existência da 
criminalidade organizada (BKA, 2003). Assim, o modelo de funil do 
processamento jurídico-penal do comportamento desviante pôde esclarecer 
que o Sistema de Justiça Criminal resolve, ainda antes da sentença, 
uma grande parte de seus processos. O início de um procedimento de 
investigação pode comprovar, talvez, que o órgão de investigação estava 
ativo na investigação de um comportamento incriminado, mas não o 
conteúdo de criminalidade da própria matéria investigada. 
b) Definições formais de fundamentação carente
A definição de “CO” (Anexo E 2.1. RiStBV), contida nas Diretrizes 
para o processo penal e processo de multa (RiStBV), configura o ponto de 
partida da discussão empírica com a criminalidade organizada:
“Criminalidade organizada é o planejado cometimento de fatos 
puníveis, determinados pela ambição de lucro ou ambição de poder, que 
são de considerável significação particular ou no seu todo, quando mais 
de dois participantes, em divisão do trabalho de duração prolongada ou 
indeterminada, atuam em conjunto
a) com emprego de estruturas profissionais ou similares aos negócios,
b) com utilização de violência ou de outros meios apropriados para 
intimidação, ou
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§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 555
c) com influência na Política, na Mídia, na Administração Pública, na 
Justiça ou na Economia. 
O conceito não abrange os fatos puníveis de terrorismo.”
Esta definição é vaga, porque não pode separar o objeto do conceito, 
com precisão, das formas tradicionais de criminalidade. Critérios como 
ambição de lucro ou ambição de poder, procedimento em divisão do 
trabalho, emprego de violência, fatos puníveis de considerável significação, 
caracterizam qualquer fato punível complexo e profissionalmente realizado, 
no qual autor principal e partícipes são identificados (compare Ambos, 
2003, 678s.).
As características de ordenação, que devem servir para classificação de 
um fato como um [fato] relacionado com a criminalidade organizada, não 
são menos problemáticas. Aqui, o discurso é sobre planejamento preciso, 
realização qualificada do fato, forte orientação por lucro e comportamento 
conspiratório do autor (Anexo do Anexo E, RiStBV). Todas estas podem 
ser circunstâncias acessórias de conhecidos tipos penais – como furto, 
estelionato, talvez mesmo roubo. Por que devem existir aqui componentes 
de um fenômeno especialmente ameaçador e, por isso, fazendo 
necessária uma demolição de garantias do Estado de Direito, permanece 
empiricamente infundado. 
Esta carente fundamentação do conceito de “criminalidade 
organizada” manifesta-se no Anexo E 2.2 do RiStBV, quando diz que as 
formas de aparição da criminalidade organizada seriam múltiplas. Assim, 
demonstram também pesquisas mais recentes que “criminalidade organizada” 
não é nenhum fenômeno constante, fechado em si mesmo, mas abrange 
múltiplos aspectos da realidade, que ocorrem em diferentes constelações 
e são dependentes de concretas condições sociais, culturais, econômicas e 
políticas. Assim existe pouca esperança de poder desenvolver um conceito, 
cientificamente fundado, para compreensão e explicação do “organized 
crime” (v. Lampe, 1993, 345). 
c) CO como conceito substitutivo
Em que deve consistir, portanto, a especificidade da “criminalidade 
organizada”? A resposta é lacônica, mas insatisfatória: criminalidade 
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Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça556
organizada é o conceito substitutivo para estruturas sentidas como 
ameaçadoras, na economia e na sociedade, que são dificilmente acessíveis 
à intervenção política e, com isto, estão em condições de desestabilizar a 
estabilidade da própria ordem política.
Isto se pode ilustrar com o exemplo da criminalidade econômica: 
os tipos legais do Direito Penal Econômico, incriminados e agravados 
nos últimos anos – são planejados outros agravamentos no âmbito da 
corrupção –, representam o grosso daqueles fatos puníveis, que são vistos 
como campos principais da “CO”. Fraude de subvenção e de investimento 
de capitais, lavagem de dinheiro, proibição do tráfico de influência são 
criminalizações de modos de comportamentos econômicos, que devem 
assegurar a confiança na integridade moral da economia social de 
mercado. Os processos econômicos ocultos por trás das criminalizações 
são complexos, politicamente difíceis de regular. A ordem econômica é 
ameaçada como um todo, na qual podem se impor métodos ilícitos de 
otimização do lucro. Acrescenta-se a isto, que o tráfico de bens furtados 
para o Exterior, a promoção da prostituição ilegal etc. possivelmente 
também têm por acompanhante a corrupção de funcionários do Estado. 
Com isto, o perigo não é visto, por último, nas ações criminosas, portanto, 
em fatos individualmente imputáveis, mas na possibilidade de influenciar 
processos de decisão econômicos e políticos, através do capital ganho e 
multiplicado (Gusy, 1995, 320s.).
Tomando por base estas estruturas econômicas e políticas, a total 
imprecisão do conceito de criminalidade organizada torna-se de novo 
clara. Os limites entre comportamento desviante e conforme à norma, 
precisamente no setor empresarial, são fluidos. Quando se considera os 
acordos de cartéis e os casos de corrupção dos últimos anos, verifica-se que 
eram empresas completamente legais, que recorreram a meios econômicos 
proibidos. No Sistema de Justiça Criminal praticamente ninguém pensa, 
aqui, em falar de criminalidade organizada. Este conceito também não 
presta, nem mesmo, para uma descrição aproximativa dos problemas 
estruturais que deve apreender. Ao contrário, reduz conscientemente 
a sua complexidade (Gössner, 1995, 67 s.). Seu emprego dispensa da 
responsabilidade de reformar politicamente, isto é, sob discurso e ação 
democráticas, as estruturas reconhecidas como portadoras de risco. O 
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§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 557
conteúdo de sentido político-criminal dominante da sigla “CO” desvia, 
com isto, dos reais problemas estruturais na sociedade e na economia. 
Em um mais recente trabalho panorâmico, Kinzig chega à conclusão, na 
observação de inúmeras características, que ele indica em processos de 
criminalidade organizada, que “antes [parece] adequado falar, simplesmente, 
de ‘criminalidade de difícil investigação’...” (Kinzig, 2004, 779).
3. Contraimagens do Direito Penal liberal – fenômenos do conceito de 
Política criminal autoritária, em perspectiva histórica 
Esta situação político-criminal atual não é nova. O conceito de 
criminalidade organizada está na continuidade de conceitos que têm 
utilizado o Estado, a sociedade, a Política e a Jurisprudência como alavanca 
para deslocar, passo a passo, a ideia do Direito Penal de Estado de Direito, 
que consistia no equilíbrio de liberdade e eficiência legalmente garantidas. 
São três os elementos que caracterizam o significado destes conceitos:
����Por um lado, situações sociais problemáticas, que esperam por uma 
solução política, são traduzidas jurídico-penalmente, quando se cria 
bens jurídicos, cujo conteúdo consiste na redução do próprio problema.
����Por outro lado, o bem jurídico corresponde com pessoas que são 
consideradas como ameaçadoras para sua existência.
����Finalmente: bem jurídico ameaçado e pessoa ameaçadora exigem 
medidas – na visão da Política –, que tentam se legitimar, teoricamente, 
com expressões jurídico-estatais e jurídico-penais de fundamentação da 
prevenção. 
Em detalhe e com maior precisão: a ciência do Direito Penal, com o 
Programa de Marburg de von Liszt, voltou-se para uma fundamentação 
empírica da pena. Estava ligada com esta legitimação empírica a busca 
pelas características exteriores do autor,suas estruturas psíquicas, ou seja, 
a completa penetração da sua pessoa. A empiria continha a classificação 
do autor. Diretriz da classificação era o bem jurídico, que o autor tinha 
lesionado. Tratava-se do ladrão, do defraudador, do assassino. 
A esta personificação jurídico-penal limitada do comportamento 
desviante seguiram, já no Império do Kaiser, mas depois, em todo caso, 
Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça558
na República de Weimar, outras tipificações de pessoas, que foram 
compreendidas como riscos políticos ou econômicos. No Império do 
Kaiser ainda se tratava do social-democrata perigoso para o público, 
depois em Weimar, do inimigo da República, do usurário, do beneficiário 
da inflação. Paralelo a isto, com a proteção da República e da ordem 
econômica, desenvolveram-se novos bens jurídicos. O desenvolvimento 
de tipos de autor e a definição de situações estruturais problemáticas, 
que deveriam ser enfrentadas jurídico-penalmente, estavam interligadas. 
Assim, em consideração à primeira grave crise econômica de Weimar, no 
ano de 1923, foram introduzidos os tipos legais da usura e – no Direito 
Penal Secundário – da especulação, e do chamado “comércio em cadeia”. 
Ambos os tipos legais referem-se a mecanismos econômicos condicionados 
pela inflação, que pessoas particulares utilizavam para otimização dos 
lucros (Braum, 1996, 126). Ao mesmo tempo, com a ruptura dos limites 
do Direito Penal material, produziu-se a instituição de Justiças especiais e 
a redução dos recursos legais, mediante a Lex-Emminger. Os protagonistas 
político-criminais viam necessidade de ação, para poder apresentar a uma 
população insegura a prova da competência da ordem. O agravamento 
do Direito Penal e a demolição de garantias processuais penais foram, do 
ponto de vista teórico-preventivo, fundadas com o topos da confiança do 
cidadão na ordem jurídica do Estado de Weimar (Braum, 1996, 108). Era 
de se observar, nos debates políticos, uma irrefletida situação de mistura 
das representações de prevenção geral. Com a ampliação da lei penal 
deveriam ser atingidos efeitos intimidantes que, por sua vez, aparentemente 
fortaleciam a validade da norma.
As mesmas conexões teóricas valem para a legislação de proteção da 
República. É criminalizada a participação em uma associação hostil ao 
Estado, a ofensa pública de representantes da República, é criado um 
Tribunal de Justiça do Estado, que é materialmente competente para 
julgamento destes fatos (compare Primeira Lei para Proteção da República, 
de 21 de julho de 1922). Competências do Tribunal do Reich, em matéria 
de recursos jurídicos, são deslocadas para os Tribunais Estaduais Superiores, 
com a consequência de que as vias de audiência judicial, para o acusado 
condenado, são reduzidas. 
§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 559
Breve: no Império do Kaiser, mas sobretudo em Weimar, surgem os tipos 
de autor. O tipo de autor é um elemento da reação estatal no trato com 
situações problemáticas estruturais. Serve para uma personalização individual-
concreta destas situações problemáticas. É fundado, empiricamente, sob o 
mandamento do Direito Penal orientado pelas consequências, e tem em suas 
costas o agravamento do Direito Penal. O topos da confiança do cidadão 
na ordem jurídica garante, teórico-preventiva e político-socialmente, a 
criminalização de tipos de autor. O tipo de autor torna-se, nos anos vinte 
desse século, um conceito político. A ciência do Direito Penal, oportunista 
em face da política do poder, apropria-se dele.
O tipo de autor desenvolve-se, depois, na figura do criminoso habitual 
perigoso. Esta [figura] personifica um autor, que foi levado ao seu fato 
pela atuação de seu mau caráter. A figura permite segregar, encarcerar 
tudo o que era politicamente indesejado ao domínio autoritário nacional-
socialista, através da recém nascida via de execução da medida de segurança. 
Pesquisas sobre criminosos habituais perigosos estão, aparentemente, 
preocupadas com realidades. Ocupam-se com características corporais, 
origem étnica e traços de caráter. São empiricamente absurdas e ocultam 
que, com o criminoso habitual, foi criada uma figura mítica, que torna 
aceitáveis os princípios políticos e científicos do Estado nacional-socialista 
burguês-autoritário, e que devia fundamentar a completa abolição do já 
previamente esburacado Direito Penal do Estado de Direito. O criminoso 
habitual não descreve nenhum fenômeno social existente, mas personifica 
o inimigo imaginado do sistema político. A periculosidade do criminoso 
habitual resulta, no sistema de pensamento do Estado nacional-socialista, 
não somente do fato, mas de sua suposta atitude interna dirigida contra 
o Estado. À diferença do pensamento em tipos de autor, a figura do 
criminoso habitual perigoso não é mais configurada de modo concreto, 
mas de modo abstrato, como ponto culminante de todo comportamento 
hostil ao sistema. O criminoso habitual perigoso torna-se, por seu caráter 
de delimitação, ao mesmo tempo, um elemento integrador e estabilizador 
da dominação política.
Na história alemã do pós-guerra, as estruturas sociais problemáticas não 
são mais personalizadas, mas em troca são elevadas a um nível de ameaça 
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Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça560
geral. A criminalidade organizada é o disfarce para estruturas desconhecidas, 
o ponto de referência para conhecimento impreciso. Como sinônimo de 
incapacidade de reforma democrática, apenas finge configuração política. 
A criminalidade organizada é um pretexto historicamente amadurecido 
da Política, que possibilita deixar não resolvidas as estruturas propriamente 
responsáveis pelos problemas de uma sociedade e, não obstante, poder 
vencer a luta pela competência da ordem. 
III. O significado da “criminalidade organizada” para o desenvolvimento 
da Política interna europeia
1. “Criminalidade organizada” e “segurança interna” como fórmulas 
da Política interna
Quando se fala do conjunto da política interna europeia, depara-se 
também, inevitavelmente, com o topos da “criminalidade organizada”. 
Com este topos, ao mesmo tempo, a fórmula da “segurança interna” é 
posta na ordem do dia da política europeia. Acredita-se reconhecer que 
o comportamento desviante opera crescentemente através das fronteiras, 
e que desvio e transposição de fronteiras ocorrem de forma organizada. 
Os Estados-Membros da União tentam criar prescrições e instituições, 
com as quais parece estar ligado um controle social do comportamento 
desviante transcendente do Estado nacional. O Acordo de Schengen e a 
instituição da Europol representam o esforço de acelerar o controle social, 
em favor de suas formas policiais formalizadas (Nelles, 1997, 735s.). 
As discussões na Comissão Europeia, no Parlamento Europeu, assim 
como no Comitê Econômico e Social da União Europeia comprovam 
a importância que é atribuída aos topoi da “criminalidade organizada” e 
da “segurança interna” (compare Albrecht/Braum, 1998, 477). Ambos os 
topoi servem como fórmulas de legitimação da política interna europeia, 
que tem por objeto um massivo e dinâmico programa de deslocamento 
do controle, do nível do Estado nacional para o nível europeu (compare 
Kaiafa-Gbandi, 2004, 4 s.). 
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§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 561
2. “Criminalidade organizada”: vocábulo de ameaça abstrata do 
Direito Penal Econômico europeu
A criminalidade organizada, como objeto da política europeia do Direito, 
vincula-se com os tipos legais de sanções e suas características, como foram 
produzidos pela organização burocrática dos interesses econômicos. O 
conceito de “irregularidade” é usado como sinônimo de “fraude”, e vice-
versa. Fraude em prejuízo da sociedade não significa nenhum tipo legal,com uma ação de engano, com um erro, uma disposição de patrimônio e 
um dano patrimonial, mas abrange qualquer comportamento, contrário 
aos interesses, a cargo do orçamento comunitário. Sonegação de 
impostos, infidelidade ou desfalque fraudulento são, também, subsumidos 
no conceito de fraude (compare as indicações em Müller-Graff, 1996, 17). 
A fraude atua, simplesmente, como conceito geral para comportamento 
desviante, que é compreendido como “criminalidade econômica”. Esta 
também está exposta à suspeita de política interna, de ser “organizada”. 
Isto tem consequências formais e materiais.
a) Consequências formais
Objetivos da política jurídica são formulados sobre a base imprecisa de 
normas de autorização europeias. A “grande delinquência econômica”, 
a “fraude transnacional” e as “piores irregularidades” devem determinar, 
decisivamente, a política jurídica e a política interna comuns (Albrecht/
Braum, 1998, 467s.). Tais conceitos de valor incumbem ao poder de 
definição daqueles que estão politicamente interessados na expansão do 
controle social vigilante e sancionador. 
b) Consequências materiais
Nas motivações dos Atos de Direito europeus é indicado que, com a 
suposta organização do comportamento contrário ao interesse econômico, 
também existem elevados perigos para o patrimônio da comunidade. Este 
perigo deve ser enfrentado ampliando-se ações típicas e se renunciando à 
descrição precisa das lesões de bens jurídicos. 
O tipo legal de irregularidade, acessório da administração, oferece um 
exemplo (Albrecht/Braum, 1998, 474). Aqui deve bastar, se a infração contra 
uma determinação de conduta “teria provocado” um dano (compare art. 1°, 
Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça562
seção 2, do Regulamento da União Europeia n. 2988/95, ABl. n. L 312/2, 
de 23.12.1995). Por trás disto não se sugere a simples não consumação 
do tipo legal, de modo que, com a formulação infeliz, seria estatuída uma 
simples punibilidade da tentativa. Ao contrário, é de supor que, com base 
na vontade legislativa, os caracteres empregados devem conter causalidade 
hipotética: se – assim quer dizer o Legislador – a ação contrária ao Direito 
da comunidade teria causado, pelo curso não interrompido, um dano às 
custas do orçamento comunitário, portanto, se existiu um perigo para o 
patrimônio da comunidade, então o tipo legal de irregularidade deve ser 
visto como preenchido. 
No Acordo para Proteção dos Interesses Financeiros da Comunidade 
(ABl. n. C 316/94, de 27.11.1995) é criminalizada, também, a obtenção, 
contrária ao Direito da comunidade, de recursos do orçamento da União 
Europeia. Trata-se lá, ainda, de saber que estes recursos foram realmente 
obtidos (art. 1°, seção 1, letra a), deve bastar para produção de um tipo 
legal de fraude, segundo a proposta feita no chamado “Corpus Iuris”, que a 
conduta contrária ao Direito da comunidade represente um perigo para as 
finanças do orçamento da União Europeia (Delmas-Marty, 1998, 46). 
No desenvolvimento do Direito Penal europeu, o delito de perigo abstrato 
ameaça tornar-se a regra, o Direito Penal orientado pelo dano e pela lesão 
da liberdade [ameaça] tornar-se a exceção. A predominância do delito de 
perigo abstrato, que está se desenhando por toda Europa, corresponde à 
obscuridade criminológica relativa ao objeto, que o conceito de “criminalidade 
organizada” deve descrever. O que é compreendido como algo oculto, 
secreto, escapa aos critérios que ainda caracterizavam o clássico Direito 
Penal garantidor da liberdade do Iluminismo, e produz pressupostos típicos 
que devem ser aplicados, de modo igualmente impreciso e imprevisível, ao 
imprecisamente determinado. A criminalidade organizada, como “vocábulo 
de ameaça abstrata”, domina a gênese normativa e a discussão científica do 
Direito Penal Europeu. 
3. “Criminalidade organizada” como conceito jurídico do Acordo de 
Amsterdã 
No Acordo de Amsterdã, a “criminalidade organizada “ é elevada a 
um conceito jurídico. É característica normativa do fundamento de 
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§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 563
autorização do art. 34, 31 e, do Acordo da União Europeia. Configura 
uma característica normativa, que escapa a uma interpretação racional, de 
conteúdo determinável. No Parlamento Europeu, é criticada a ausência de 
uma definição vinculante (compare documento do Parlamento Europeu 
223 427/def. p. 9, número marginal 16).
No nível europeu, as definições existentes (ibidem, número marginal 
17) mostram os problemas conhecidos: a separação, em relação ao 
comportamento desviante “normal”, não alcança nitidez; a complexidade 
das áreas problemáticas, nas quais a criminalidade organizada aparentemente 
domina, é reduzida de modo inadmissível. Criminalidade organizada é 
uma palavra de moda político-criminal, sua empiria, aparentemente 
racional, orienta-se pelos modelos norte-americanos, cuja recepção, para 
as condições europeias, permanece sem uma real ancoragem sócio-política. 
Com o nada conceitual da “Criminalidade Organizada” elevado a 
conceito jurídico, tudo se torna possível para o aplicador da norma. 
Fatos puníveis econômicos, o Direito Penal ambiental, delitos contra a 
autodeterminação sexual, fraude, desfalque e furto valem como áreas 
de atuação da “organizada” conduta desviante. Com o conceito jurídico 
de “criminalidade organizada”, a União Europeia pode se proporcionar 
a competência, na via de trabalho comum dos contratos de unificação, 
mediante Atos de Direito vinculantes, tornando-se mediatamente eficazes 
– Decisões-modelo e Convênios –, para influenciar e transformar, de modo 
duradouro, o Direito Penal nacional. Assim, o processo de integração 
europeia ameaça retirar do Legislador nacional a competência legislativa, 
no âmbito do Direito Penal. Esta subtração se executa sob o fundamento de 
normas de competência jurídico-europeias, de conteúdo indeterminável. 
Os princípios da legalidade penal e da democracia são lesionados (compare 
Kaiafa-Gbandi, 2004, 6s.). 
IV. Funções do fenômeno da criminalidade organizada
Empiricamente infundado e dotado de tendências antiliberais, o 
conceito de criminalidade organizada recebe sua legitimação dos interesses 
de poder político dos que o empregam e recepcionam. Os interessados e 
os receptores do conceito se encontram na Polícia, na Justiça e na Política. 
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Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça564
1. Interesses policiais
Estes se tornam claros no resultado, que o conceito significa, para a 
posição de poder da Polícia dentro do Sistema de Justiça Criminal. A 
Polícia mobiliza – em teoria de organização, inteiramente plausível – 
recursos que, de outro modo, dificilmente lhe são postos à disposição. 
O Legislador de orçamento quase não pode escapar das exigências de 
combater a criminalidade organizada. O preço – como outrora, no 
combate da RAF (Fração do Exército Vermelho) – é a redistribuição 
de recursos materiais e pessoais no interior da Polícia e, na verdade, às 
custas dos setores que não têm de enfrentar as “modernas” exigências de 
combate da criminalidade. O policial de patrulha e o policial de delegacia 
utilizam, como de costume, os instrumentos antiquados, que é melhor não 
apresentar a uma coletividade assustada, para que as perdas de confiança 
nos aparatos de segurança pública não se tornem demasiado grandes. 
Kinzig resume suas reflexões sobre a relação de Polícia e Criminalidade 
Organizada nisto, que no nível normativo, é de se reconhecer reformas, 
“cuja necessidade foi fundada com a exigência de um efetivo combate 
da criminalidade organizada, [que levam] a um desgaste da Polícia e do 
Direito Processual Penal, com simultâneo acréscimo de poder da Polícia, 
às custas do Ministério Público” (Kinzig, 2004, 788). Ele vê, na tessiturade 
normas para combate da Criminalidade Organizada, até um “sinal de um 
novo procedimento de investigação e de um novo processo penal” (Kinzig, 
2004, 792), em que alterações legislativas conduzem a múltiplas erosões 
das garantias do Estado de Direito, no Direito Constitucional, no Direito 
Processual Penal, no Direito de administração e de execução da pena. 
2. Interesses jurídicos
O conceito de criminalidade organizada oferece ao Sistema de Justiça 
Criminal a legitimação de purificar o processo penal de elementos 
normativos, pretensamente complicadores e obstrutores do processo. Isto 
é discutido e ajuizado de modo elegante, sob o aspecto da capacidade de 
função da Justiça penal. Diversas reformas legislativas dos últimos tempos 
transformaram o procedimento de investigação em um procedimento 
secreto, entregaram terceiros não participantes, em uma extensão até agora 
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§ 43 - O fenômeno da “criminalidade organizada” 565
desconhecida, ao aparato estatal de investigação, e esburacaram direitos 
fundamentais, tudo junto (compare, em detalhe, § 15 acima). O processo 
penal se atrofia em um produto do todo poderoso Executivo. 
3. Interesses políticos
A Política fica de olho nos meios de comunicação. Eleições são ganhas com 
clichês, a especificidade atrapalha na comunicação entre partidos e eleitores. 
Comunicar fatos complicados, apesar do aumento das possibilidades de 
informação, torna-se cada vez mais difícil. Uma vez introduzidos os clichês 
da realidade e da indústria cultural, através da opinião publicada, estes 
se tornam altamente atrativos para a Política. A criminalidade organizada 
torna-se um tema prioritário de campanha eleitoral e surge uma corrida 
de competição político-partidária em torno das mais sutis estratégias de 
combate. A cultura do Direito paga o preço pela aniquilação dos princípios 
jurídicos garantidores da liberdade. 
Isto já prossegue no nível europeu. Com o Acordo de Amsterdã, um 
fenômeno da Política Criminal, de determinação empiricamente incerta, 
tem ingresso na aplicação do Direito Europeu. O abstrato vocábulo de 
moda “criminalidade organizada” dirige, também, a influência europeia 
sobre o Direito Penal nacional. Fora da ordem do Direito Penal nacional, 
é posto um fator jurídico-penalmente relevante, que se despede dos 
princípios do Direito Penal do Estado de Direito – legalidade penal, 
legalidade processual, culpabilidade, garantia de direitos fundamentais 
–, e se orienta por interesses executivos da nova organização estatal. A 
“criminalidade organizada” descreve aquele inimigo no interior da Europa, 
em torno do qual são reconstruídos os limites da liberdade. 
Na história do Direito Penal alemão sempre existiram tais conceitos, que 
eram apropriados para suspender as liberdades do clássico, rigorosamente 
delimitado Direito Penal nuclear, que destruíram, a longo prazo, estas 
liberdades. Neste caso, estes conceitos sempre se referiam a imagens 
tipificadas de inimigos, com base nos quais a ordem estatal precisava, 
supostamente, pôr-se à prova. A ameaça irreal pelo “inimigo”, tornou-
se logo a ameaça real pelo Estado, que ampliava de modo constante, no 
confronto com o aparentemente irracional, seu poder burocrático-racional. 
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Capítulo 14 - Cenários político-criminais de ameaça566
Os princípios atuais de um “Direito Penal europeu” atuam como 
uma via nova, internacional do Direito Penal, que reforça as erosões do 
Direito Penal nacional e ameaça dissolver as ancoragens, ainda existentes, 
no princípio da democracia e no princípio da legalidade (Albrecht/Braum, 
1998, 481). Tão desenfreada avança a integração europeia, quanto será 
necessário reclamar direitos fundamentais e direitos de liberdade, no “Direito 
Penal europeu” (Denninger, 1996, 585s.). O Direito Penal pressupõe 
constitucionalidade democrática. Sobre a base dos cenários de ameaça 
político-criminais, que suportam as permanentes campanhas eleitorais dos 
partidos, um Direito Penal europeu, que se sente comprometido com os 
princípios jurídicos tradicionais, não se poderá desenvolver.
§ 44. O fenômeno do “terrorismo”
Literatura: Arnold, J., Der Einfluss des BverfG auf das nationale Straf- und Strafverfahrensrecht, 
StraFo 2004, 402 s.; ders., Teil II, StraFo 2005, 2 s.; Barak, A., The Supreme Court and the 
Problem of Terrorism, in: Judgements of the Israel Supreme Court: Fighting Terrorism within 
Law, 2005, p. 9 s.; Beste, H., Die Anschläge des 11. September in sozialwissenschaftlicher 
Rezeption, Krim. Journal 2003, 30 s.; Bunyan, T., Geheimverfahren gegen Terroristen? G8-
Modelle für die Eu, Bürgerrechte & Polizei/Cilip 80 (1/2005), 61 s.; Cilip 70 (3/2001), 
Terrorismusbekämpfung – alte und neue Irrwege; Funk, A., Krieg als Terrorismusbekämpfung, 
Krim. Journal 2002, 132 s.; Hess, H., Spielarten des Terrorismus, Krim. Journal 2002, 84 
s.; ders., Terrorismus und Weltstaat, Krim. Journal 2002, 143 s.; Hummriche, M., “Krieg 
gegen Terror” – keine (Menschen)Rechte für Terroristen?, DriZ 2004, 193 s.; Holzberger, 
M., Reaktionen der Eu auf den 11. September, Bürgerrechte & Polizei/Cilip 70 (3/2001), 
Terrorismusbekämpfung – alte und neue Irrwege, 55 s.; International Law Comission, Principles 
of International Law Recognized in the Charter of the Nürnberg Tribunal and in the Judgement 
of the Tribunal, www.un.org/law/ilc/texts/nurnberg/htm; Jakobs, G., Bürgerstrafrecht und 
Feindstrafrecht, HRRS 3/2004, 88 s.; Kant, M., Bilanz der Rasterfahndung nach dem 11. 
September 2001, Bürgerrechte & Polizei/Cilip 80 (1/2005), 13 s.; Karstedt, S., Terrorismus 
und “Neue Kriege”, Krim. Journal 2002, 124 s.; Lederer, A., Terrorwarnungen und was davon 
blieb, Bürgerrechte & Polizei/ Cilip 80 (1/2005), 32 s.; Pelzer, M., Fremden-Polizeirecht: 
Anti-Terrorismus und Zuwanderungsgesetz, Bürgerrechte & Polizei/Cilip 80 (1/2005), 21 
s.; von Plottnizt, R., § 129a StGB: Ein Symbol als ewiger Hoffnungsträger, ZRP 2002, 351 
s.; Pütter, N., Terrorismusbekämpfung als Ermächtigungspolitik, Bürgerrechte & Polizei/
Cilip 80 (1/2005), 27 s.; Scheerer, S., Nachteil und Nutzen kritischer Kriminologie in 
Zeiten des Terrorismus, Krim. Journal 2002, 35 s.; Tröndle, H./Fischer, T., Strafgesetzbuch 
und Nebengesetze, 52. Auflage, 2004; Unger, E.-M., Schutzlos ausgeliefert? Der Europäische 
Haftbefehl – Ein Beispiel für die Missachtung europäischer Bürgerrechte -, 2005; Voss, R., 
Wehret den Anfägen, DriZ 2004, 194.
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§ 44 - O fenômeno do “terrorismo” 567
Em 11 de setembro de 2001, são sequestradas quatro aeronaves nos 
EUA. Duas aeronaves são dirigidas pelos sequestradores para dentro das 
torres do World Trade Center, em Nova Iorque, uma é derrubada sobre 
o Pentágono, em Washington. Uma outra cai com mais de 200 pessoas 
à bordo, antes de poder atingir outro alvo visado. Imagens televisivas 
transportam o medo por todo o mundo. Por algumas semanas, o mundo 
vacila além da normalidade. A fragilidade dos sistemas civilizatórios se 
torna evidente (compare, sobre isto, também Beste, 2003, 30 s.). Não 
obstante, o terrorismo não é nenhum fenômeno dos tempos modernos; 
também não está limitado a uma parte determinada do mundo. Ataques 
terroristas ocorreram em todos os tempos (compare, sobre isto, Karstedt, 
2002, 124 s.; Scheerer, 2002, 35 s.).
A. Problema de definição: o que é terrorismo?
O conceito de terrorismo é difuso. Suas variantes são quase tão 
numerosas quanto as diferentes formas de aparição do próprio terrorismo. 
O perigoso potencial da definição de terrorismo resulta, sobretudo, do 
extraordinariamente extenso catálogo de fatos puníveis e, na verdade, 
internacional, em todos os ordenamentos jurídicos. 
I. Alemanha
A República Federal da Alemanha olha, retroativamente,para suficientes 
experiências legislativas com o processamento jurídico de acontecimentos 
motivados pelo terrorismo. O § 129 a CP positiva um extenso catálogo 
de fatos puníveis. Esta prescrição foi introduzida em 1976 e, desde então, 
constantemente modificada, ou seja, ampliada (por último, 34ª Lei de 
Alteração Penal, de 22.8.2002). O antigo Ministro da Justiça do Estado 
do Hessen, von Plottnitz, analisou o resultado dos esforços legislativos para 
o § 129 a CP: “Muita esperança e dispêndio, pouco retorno e utilidade 
prática” – em torno de 8 condenações por ano, em todo território nacional 
(von Plottnitz, 2002, 352).