Apostila FGV Financas Públicas 2016

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GRADUAÇÃO
 2016.1
FINANÇAS 
PÚBLICAS
AUTOR: LEONARDO DE ANDRADE COSTA
Sumário
Finanças Públicas
PLANO DE ENSINO ............................................................................................................................................... 3
AULA 1 — PRÉ-COMPREENSÃO DO TEMA. AS NECESSIDADES PÚBLICAS E A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. BREVE HISTÓRICO 
DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM FACE DA EVOLUÇÃO SOCIAL. ........................................................ 6
AULA 2 — ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO NA FEDERAÇÃO. ................................................................................... 26
AULA 3 — O ESTADO FINANCEIRO, A REPÚBLICA E O FEDERALISMO FISCAL. A DISTRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES ENTRE OS PODERES95. 43
AULA 4 — O PLANEJAMENTO E AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS (PPA, LDO E LOA) .................................................................... 65
4.2 INICIATIVA, ELABORAÇÃO, APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO DOS PROJETOS ........................................................... 70
4.3 PRAZOS DE APRESENTAÇÃO E A VIGÊNCIA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS ........................................................ 77
AULA 5 — OS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ........................................................................................................... 89
AULA 6 — OS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS ............................................................................................ 97
AULA 7 — A DESPESA PÚBLICA, A EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO E A RESPONSABILIDADE FISCAL. ........................................ 112
AULA 8 — O FINANCIAMENTO DOS GASTOS, AS OPERAÇÕES DE CRÉDITO E A DÍVIDA PÚBLICA EM FACE DO EQUILÍBRIO FISCAL. 129
AULA 9 — AS TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E A PARTILHA DE RECEITA TRIBUTÁRIA NO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO .....146
AULA 10 — A RECEITA PÚBLICA NO ÂMBITO DA TEORIA GERAL DOS INGRESSOS PÚBLICOS. .............................................. 164
AULA 11 — A RECEITA PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ....................................................................... 182
AULA 12 — O TRIBUNAL DE CONTAS E O CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA. ........................................................ 186
ANEXO — REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E EXERCÍCIOS .......................................................................................... 199
PLANO DE ENSINO
DISCIPLINA:
Finanças Públicas
CÓDIGO:
PROFESSOR:
Leonardo de Andrade Costa
CARGA HORÁRIA:
30 horas
EMENTA
AS NECESSIDADES PÚBLICAS. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. HISTÓRI-
CO DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM FACE DA EVOLUÇÃO SOCIAL. 
FEDERAÇÃO. FEDERALISMO FISCAL. DISTRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES ENTRE OS 
PODERES. PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO. LEIS ORÇAMENTÁRIAS. CRÉDITO 
ORÇAMENTÁRIO. ADICIONAIS. DESPESA PÚBLICA. RESPONSABILIDADE FISCAL. 
FINANCIAMENTO DE GASTOS. OPERAÇÕES DE CRÉDITO. EQUILÍBRIO FISCAL. 
PARTILHA DE RECEITAS. RECEITA PÚBLICA. INGRESSOS PÚBLICOS. CONTROLE 
DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA. TRIBUNAL DE CONTAS.
OBJETIVOS GERAIS
Conhecer as noções fundamentais de Finanças Públicas: a atividade financeira do Estado, o 
federalismo fiscal, o planejamento e as leis orçamentárias, assim como os princípios que orientam 
o orçamento. Examinar a forma de financiamento dos gastos estatais, a partilha de receitas tribu-
tárias, a atuação do Tribunal de Contas e o controle da execução orçamentária, com destaque para 
os controles das despesas públicas. Compreender as múltiplas faces das receitas públicas e as suas 
diversas espécies, além de noções gerais acerca do poder de tributar e da competência tributária.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
METODOLOGIA
A disciplina será conduzida por meio da combinação de exposições dialogadas com o método 
socrático de ensino. A participação dos alunos será amplamente estimulada, além da exigência de 
leituras prévias indicadas. O conteúdo também será desenvolvido com a realização de exercícios 
em sala.
PROGRAMA
18/02/16 – Aula 1 – Pré-compreensão do tema. As Necessidades Públicas e a Atividade Finan-
ceira do Estado. Breve histórico dos Tributos e das Finanças Públicas em face da evolução social
25/02/16 – Aula 2 – Atividade Financeira do Estado na Federação
03/03/16 – Aula 3 – O Estado Financeiro, a República e o Federalismo Fiscal. A distribuição 
de funções entre os Poderes
10/03/16 – Aula 4 – O Planejamento e as Leis Orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
17/03/16 – Aula 5 – Princípios Orçamentários
31/03/16 – Aula 6 – Os Créditos Orçamentários e Adicionais
07/04/16 – P1
19/04/16 – Revisão da P-1
28/04/16 – Aula 7 – A Despesa Pública, a Execução do Orçamento e a Responsabilidade Fiscal
05/05/16 – Aula 8 – O Financiamento dos Gastos, as Operações de Crédito e a Dívida Pública 
em face do equilíbrio fiscal
12/05/16 – Aula 9 – As transferências constitucionais e a partilha de receita tributária no Fede-
ralismo Fiscal Brasileiro
19/05/16 – Aula 10 – A Receita Pública no âmbito da teoria geral dos Ingressos Públicos
02/06/16 – Aula 11 – A Receita Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal
09/06/16 – Aula 12 – O Tribunal de Contas e o Controle da Execução Orçamentária
16/06/16 – P2
30/06/16 – Prova Final
CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO
Duas provas de igual peso.
BIBLIOGRAFIA OBRIGATÓRIA
COSTA, Leonardo de Andrade Costa. Finanças Públicas – Material Didático FGV DIREITO. Rio 
de Janeiro. 2016.1.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 19ª ed. Rio de Janeiro: Reno-
var, 2013.1.
HARADA, Hiyoshi. Direito Financeiro e tributário. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2015.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 5ª ed. ver. e atual. São Paulo: Edi-
tora Revista dos Tribunais, 2013.
REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. 2ª ed. São Paulo: Atlas. 2006.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 6
1 Nos termos em que será examinado 
nesta aula, as Finanças Públicas e o 
Direito Financeiro possuem o mesmo 
objeto de estudo, isto é, a atividade 
financeira do Estado. No entanto, a 
disciplina jurídica é normativa e emi-
nentemente prática, ao passo que a ci-
ência das finanças é especulativa, não 
possuindo caráter disciplinador, pois é 
pré-normativa e atinente ao campo da 
economia. Não quer dizer, entretanto, 
que a ciência jurídica possua um fim 
em si mesma e possa ser estudada, 
compreendida e aplicada sem a perma-
nente interação com os outros campos 
do conhecimento formal e da realidade 
que se interpenetram. De fato, a ca-
pacidade humana de compreender a 
realidade é limitada, o que suscita as 
inevitáveis segmentações dos objetos e 
relações sob exame e bem assim a cria-
ção de modelos simplificados e parciais 
para a sua análise. 
2 Vide artigo 2º da Constituição da Re-
pública Federativa do brasil de 1988, de 
agora em diante simplesmente CR-88, 
cujo Título iV intitula-se “Da Organi-
zação dos Poderes”. A parte relevante 
do tema para o presente estudo será 
apresentada na Aula 3 e detalhado na 
Aula 4. 
3 No caso brasileiro, a adoção da forma 
de Estado Federado está expressa, em 
especial, nos artigos 1º, 18 e 60, §4º, 
i, da CR-88. O Federalismo Fiscal será 
introduzido na Aula 2 ocasião em que 
será iniciado o estudo do Capítulo ii, 
do Título Vi, da CR-88 (art. 163 a 169), 
intitulado “Das Finanças Públicas”. O 
exame do atual regime de repartição 
de receitas tributárias na Federação 
brasileira será aprofundado na Aula 9 
e a apresentação do sistema de atri-
buição de competências tributárias 
entre os entes políticos no brasil será 
realizado na Aula 13, ocasião em que 
será iniciada a análise do Capítulo i, do 
Título Vi, da CR-88, denominado “Do 
Sistema Tributário Nacional” — art. 
145 a 162 da CR-88. 
4 O estudo da dinâmica e da ratio subja-
cente ao processo político democrático 
é de fundamental importância para a 
compreensão de quaisdeveriam ser, 
sob o ponto de vista teórico, as atri-
buições de cada um dos denominados 
Poderes da República na definição e 
execução das políticas públicas a serem 
implementadas pelos entes políticos, 
assim como o papel do planejamento 
e dos orçamentos na sociedade bra-
sileira.
5 Vide art. 2º dos Atos das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT). 
Essa questão é importante, por exem-
plo, para a compreensão dos possíveis 
efeitos sobre o exercício da compe-
tência tributária privativa dos entes 
políticos subnacionais (Estados, Distrito 
Federal e Municípios), na hipótese em 
AULA 1 — PRÉ-COMPREENSÃO DO TEMA. AS NECESSIDADES 
PÚBLICAS E A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. BREVE 
HISTÓRICO DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM FACE 
DA EVOLUÇÃO SOCIAL.
1.1 PRÉ-COMPREENSÃO DO TEMA
A compreensão de cada parte que compõe o objeto de estudo das Finan-
ças Públicas1 (juízo deôntico prescritivo do dever-ser), assim como da inte-
ração de seu conjunto e a realidade social (juízo ôntico descritivo do ser), 
pressupõe o entendimento de alguns elementos de natureza estruturante da 
atividade financeira do Estado e bem assim do caráter multifacetado dos or-
çamentos, das despesas públicas, dos tributos e das demais receitas públicas 
não tributárias.
Conforme será visto, esses temas podem ser examinados a partir do ponto 
de vista estritamente normativo, do enfoque exclusivamente econômico ou, 
ainda, da perspectiva em que o Direito, a Economia e a Política se correlacio-
nam e interpenetram. Destacam-se entre esses elementos, todos essenciais ao 
entendimento da matéria e cuja análise efetivar-se-á ao longo do curso:
1. os princípios fundantes do ordenamento jurídico brasileiro volta-
dos para a pulverização e contenção do exercício dos poderes esta-
tais, destacando-se entre eles o sistema de distribuição de funções, 
de independência e de harmonia entre os denominados “Poderes” 
da República2, assim como a Forma de Estado3 Democrático4 de 
Direito, usualmente denominados de Princípios Republicano, Fe-
derativo e Democrático, respectivamente, além da Forma e do Sis-
tema de Governo5 implementados;
2. a função de planejamento exercida pelo Estado6 e a sua ligação com 
as finanças públicas por meio dos orçamentos,7 instrumentos neces-
sários para a realização da atividade financeira pública;
3. as diversas estratificações, fases e dinâmica dos gastos públicos bem 
como das múltiplas fontes para o seu financiamento;
4. os limites à atuação do Estado atual em face dos direitos e garantias 
do cidadão contribuinte;
A necessidade do prévio entendimento desses elementos, que englobam 
múltiplas disciplinas, decorre do fato de que as Finanças Públicas e a Tri-
butação são subsistemas tanto do Direito como da Economia, e, ao mesmo 
tempo, expressão e resultante de um longo processo de sedimentação Polí-
tica e Cultural de determinado povo, localizado em território definido em 
1. Nos termos em que será exami-
nado nesta aula, as Finanças Pú-
blicas e o Direito Financeiro 
possuem o mesmo objeto de estudo, 
isto é, a atividade financeira 
do Estado. No entanto, a dis-
ciplina jurídica é normativa e 
eminentemente prática, ao passo que 
a ciência das finanças é espe-
culativa, não possuindo caráter discipli-
nador, pois é pré-normativa e atinente 
ao campo da economia. Não quer dizer, 
entretanto, que a ciência jurídica 
possua um fim em si mesma e possa ser 
estudada, compreendida e aplicada 
sem a permanente interação com os 
outros campos do conhecimento for-
mal e da realidade que se interpene-
tram. De fato, a capacidade humana de 
compreender a realidade é limitada, o 
que suscita as inevitáveis segmenta-
ções dos objetos e relações sob exame 
e bem assim a criação de modelos sim-
plificados e parciais para a sua análise. 
2. Vide artigo 2º da Constituição da 
República Federativa do brasil de 1988, 
de agora em diante simplesmente CR-
88, cujo Título iV intitula-se “Da Orga-
nização dos Poderes”. A parte relevante 
do tema para o presente estudo será 
apresentada na Aula 3 e detalhado na 
Aula 4. 
3. No caso brasileiro, a adoção da 
forma de Estado Federado está ex-
pressa, em especial, nos artigos 1º, 18 
e 60, §4º, i, da CR-88. O Federalismo 
Fiscal será introduzido na Aula 2 oca-
sião em que será iniciado o estudo do 
Capítulo ii, do Título Vi, da CR-88 (art. 
163 a 169), intitulado “Das Finanças 
Públicas”. O exame do atual regime de 
repartição de receitas tributárias na Fe-
deração brasileira será aprofundado na 
Aula 9 e a apresentação do sistema de 
atribuição de competências tributárias 
entre os entes políticos no brasil será 
realizado na Aula 1 do próximo semes-
tre, ocasião em que será iniciada a aná-
lise do Capítulo i, do Título Vi, da CR-88, 
denominado “Do Sistema Tributário 
Nacional” - art. 145 a 162 da CR-88. 
4. O estudo da dinâmica e da ratio 
subjacente ao processo político demo-
crático é de fundamental importância 
para a compreensão de quais deveriam 
ser, sob o ponto de vista teórico, as atri-
buições de cada um dos denominados 
Poderes da República na definição e 
execução das políticas públicas a serem 
implementadas pelos entes políticos, 
assim como o papel do planejamento 
e dos orçamentos na sociedade bra-
sileira.
5. Vide art. 2º dos Atos das Dis-
posições Constitucionais Transitórias 
(ADCT). Essa questão é importante, por 
exemplo, para a compreensão dos pos-
síveis efeitos sobre o exercício da com-
petência tributária privativa dos entes 
políticos subnacionais (Estados, Distrito 
Federal e Municípios), na hipótese em 
que os tratados internacionais de natu-
reza tributária firmados pelo presiden-
te da República Federativa do brasil, o 
qual é ao mesmo tempo chefe do Poder 
Executivo da União e chefe de Estado 
— da República Federativa do brasil, 
estabeleçam isenções e benefícios fis-
cais de tributos estaduais e municipais. 
Sobre o tema importante ressaltar a 
decisão do Pleno do Supremo Tribunal 
Federal (STF), por unanimidade, no 
Recurso Extraordinário (RE) 229.096-0, 
acórdão que será examinado no curso 
intitulado Sistema Tributário Nacional
6. O Estado atua, além do pla-
nejamento, que será objeto de 
estudo na Aula 4 na fiscalização 
e no incentivo, e bem assim como 
agente normativo e regula-
dor da atividade econômica (art.174 
da CR-88), na prestação de 
serviços públicos (art. 175 da 
CR-88), na exploração da ati-
vidade econômica (art. 173 da 
CR-88), em regime de monopólio ou 
não (art. 177 da CR-88), no exercício 
do poder de polícia (art. 78 da 
Lei nº 5.172/66, norma denominada de 
Código Tributário Nacional (CTN) pelo 
Ato Complementar n 36/67 e recepcio-
nada com status de lei complementar 
pela CR-88, conforme será examinado a 
partir da Aula 9).
7. O Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 7
que os tratados internacionais de natu-
reza tributária firmados pelo presiden-
te da República Federativa do brasil, o 
qual é ao mesmo tempo chefe do Poder 
Executivo da União e chefe de Estado 
— da República Federativa do brasil, 
estabeleçam isenções e benefícios fis-
cais de tributos estaduais e municipais. 
Sobre o tema importante ressaltar a 
decisão do Pleno do Supremo Tribunal 
Federal (STF), por unanimidade, no 
Recurso Extraordinário (RE) 229.096-0, 
acórdão que será examinado no curso 
intitulado Sistema Tributário Nacional
6 O Estado atua, além do planejamen-
to, que será objeto de estudo na Aula 
4 na fiscalização e no incentivo, e 
bem assim como agente normativo 
e regulador da atividade econômica 
(art.174 da CR-88), na prestação de 
serviços públicos (art. 175 da CR-88), 
na exploração da atividade econômi-
ca (art. 173 da CR-88), em regime de 
monopólio ou não (art. 177 da CR-88), 
no exercício dopoder de polícia (art. 
78 da Lei nº 5.172/66, norma deno-
minada de Código Tributário Nacional 
(CTN) pelo Ato Complementar n 36/67 
e recepcionada com status de lei com-
plementar pela CR-88, conforme será 
examinado a partir da Aula 9).
7 O Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
8 LUHMANN, Niklas. Sociologia do Di-
reito i. Rio de Janeiro: Edições Tempo 
brasileiro, 1983. Tradução de Gustavo 
bayer. p. 110 e 115. Assevera o autor 
que: “a normatização dá continuidade a 
uma expectativa, independentemente 
do fato de que ela de tempos em tem-
pos venha a ser frustrada. Através da 
institucionalização o consenso geral é 
suposto, independentemente do fato 
de não existir uma aprovação indivi-
dual (...) O direito não é primariamente 
um ordenamento coativo, mas sim um 
alívio para as expectativas. O alívio 
consiste na disponibilidade de cami-
nhos congruentemente generalizados 
para as expectativas, significando uma 
eficiente indiferença inofensiva contra 
outras possibilidades, que reduz con-
sideravelmente o risco de expectativa 
contrafática”. A contenção e os limites 
da atuação estatal na seara tributária 
serão abordados na disciplina Sistema 
Tributário Nacional.
9 Para a compreensão do tema reco-
menda-se a revisão da Aula 3 do Ma-
terial didático de Direito Constitucional 
i (2010.2) — intitulada Conceito de 
Sistema.
dado momento histórico, sob as inevitáveis influências das múltiplas intera-
ções dinâmicas de âmbito local, regional e global.
No entanto, se por um lado existe o requisito do exame multidisciplinar e 
interdisciplinar das questões envolvidas, deve-se destacar que as normas eco-
nômicas não possuem caráter impositivo formal por força de sua simples 
existência, razão da indispensabilidade da norma jurídica, pois somente esta 
reveste a coercitividade muitas vezes necessária à realização e disciplina da 
atividade financeira estatal e, ao mesmo tempo, pode, também, fixar os limi-
tes e os parâmetros para a atuação do Estado de Direito, reduzindo o risco de 
descumprimento8 das “regras do jogo” pelas partes que interagem nas rela-
ções financeiras e tributárias.
Cumpre, ainda, ressaltar que o estudo das Finanças Públicas possui cará-
ter expeculativo e abrange toda a atividade financeira do Estado, isto é, os 
orçamentos, as despesas, a dívida pública bem como as diferentes formas 
de financiamento dos gastos públicos, destacando-se entre elas os tribu-
tos, as receitas decorrentes do patrimônio do próprio Estado e o crédito 
público. Destaque-se, entretanto, que, diferentemente do que ocorre com o 
Direito Financeiro, o estudo das Finanças Públicas não tem caráter nor-
mativo, tendo em vista ter como objetivo precípuo a análise econômica e o 
estudo dos possíveis impactos da atividade financeira do Estado.
Em suma, apesar do Direito Financeiro e as Finanças Públicas possuírem 
o mesmo objeto de estudo, isto é, a atividade financeira do Estado (AFE), a 
primeira disciplina é eminentemente normativa e a outra marcadamente es-
peculativa. Em sentido análogo, o estudo dos tributos é objeto de exame 
tanto do Direito Tributário como da Tributação, apesar do enfoque do pri-
meiro ser jurídico e do segundo ser econômico. Inquestionável, entretanto, 
que somente é possível compreender os tributos e a tributação no contexto 
das Finanças Públicas em sua interação com a Política, o Direito e a Econo-
mia, fenômenos indissociáveis9 e usualmente analisados separadamente por 
comodidade ou questões de ordem didática. O quadro abaixo sumariza de 
forma esquemática o objeto de estudo do curso bem como a interação com o 
direito tributário e as diversas disciplinas mencionadas:
8. LUHMANN, Niklas. Sociologia do 
Direito i. Rio de Janeiro: Edições Tempo 
brasileiro, 1983. Tradução de Gustavo 
bayer. p. 110 e 115. Assevera o autor 
que: “a normatização dá continuidade a 
uma expectativa, independentemente 
do fato de que ela de tempos em tem-
pos venha a ser frustrada. Através da 
institucionalização o consenso geral é 
suposto, independentemente do fato 
de não existir uma aprovação indivi-
dual (...) O direito não é primariamente 
um ordenamento coativo, mas sim um 
alívio para as expectativas. O alívio 
consiste na disponibilidade de cami-
nhos congruentemente generalizados 
para as expectativas, significando uma 
eficiente indiferença inofensiva contra 
outras possibilidades, que reduz con-
sideravelmente o risco de expectativa 
contrafática”. A contenção e os limites 
da atuação estatal na seara tributária 
serão abordados na disciplina Sistema 
Tributário Nacional.
9. Para a compreensão do tema 
recomenda-se a revisão da Aula 3 do 
Material didático de Direito Constitu-
cional i (2010.2) — intitulada Conceito 
de Sistema.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 8
10 FERREiRA, Aurélio buarque de Ho-
landa, Novo Aurélio Século XXI: o di-
cionário da língua portuguesa/ Aurélio 
buarque de Holanda. 3ª ed. totalmente 
revista e ampliada. Rio de Janeiro: Nova 
Fronteira , 1999. “finanças. A situação 
econômica de uma instituição, empre-
sa, governo ou indivíduo, com respeito 
aos recursos econômicos disponíveis, 
esp. dinheiro, ou ativo líquido; ou con-
dição financeira”.
11 O artigo 48, ii, da Constituição da Re-
pública de 1988 fixa a competência do 
Congresso Nacional para dispor sobre 
“emissões de curso forçado” e o arti-
go 315 do Código Civil de 2002 (Lei nº 
10.406, de 10.01.2002) estabelece que 
“as dívidas em dinheiro deverão ser pa-
gas no vencimento, em moeda corren-
te pelo valor nominal” salvo os casos 
previstos em legislação especial, a teor 
do disposto no artigo 318 do mesmo 
CC. Já o artigo 1° da Lei n° 10.192/2001 
determina que o pagamento das 
obrigações pecuniárias exequíveis no 
território nacional deve ser realizado 
em real, ressalvadas as exceções pre-
vistas na legislação. Nos termos dos 
artigos 5° e 42 da Lei n° 8.666/1993, 
a qual dispõe sobre as licitações e os 
contratos públicos, todos os valores, 
preços e custos utilizados em licitações 
devem ter como expressão monetária a 
moeda corrente nacional, ressalvada a 
hipótese de concorrência de âmbito in-
ternacional, cujo edital deve ajustar-se 
às diretrizes da política monetária e do 
comércio exterior e atender às exigên-
cias dos órgãos competentes. 
12 Sob o ponto de vista jurídico Caio Má-
rio da Silva Pereira pontua que “A idéia 
de patrimônio não está perfeitamente 
aclarada entre os modernos juristas, 
talvez em razão de não ter o direito 
romano fixado com segurança as suas 
linhas. Segundo a noção corrente, pa-
trimônio seria o complexo das relações 
jurídicas de uma pessoa apreciáveis 
economicamente. (...) Daí dizer-se que 
o patrimônio não é apenas o conjunto 
de bens. (...) Noutros termos, o patri-
mônio se compõe de um lado positivo 
e de outro negativo. A idéia geral é que 
a noção jurídica de patrimônio não 
importa balancear a situação, e apurar 
qual é o preponderante. Por não se te-
rem desprendido desta preocupação de 
verificar o ativo, alguns se referem ao 
patrimônio líquido, que exprime o sal-
do positivo, uma subtração dos valores 
passivos dos ativos. Ao economista in-
teressa a verificação. Também ao jurista 
tem de cogitar dela às vezes, quando 
tem de apurar a solvência do devedor, 
isto é, a aptidão econômica de resgatar 
seus compromissos com os próprios 
haveres. Mas, em qualquer hipótese o 
patrimônio abraça todo um conjunto 
de valores ativos e passivos, sem inda-
gação de uma eventual subtração ou de 
um balanço”. in. PEREiRA,Caio Mário da 
1.2 AS FINANÇAS EM SEUS MÚLTIPLOS ASPECTOS
Fixadas essas noções preliminares, torna-se importante salientar o sentido 
e o alcance da expressão finanças para melhor compreensão da matéria.
Em sentido comum10, as finanças expressam a situação de uma pessoa 
naturalou jurídica, de direito público ou de direito privado, relativamente 
aos recursos econômicos disponíveis.
Os bens e direitos, meios necessários para a satisfação dos mais variados 
desejos e objetivos de quem os possui, podem ter diversos graus de liquidez, 
ou seja, a pessoa pode dispor desde moeda corrente nacional11 ou estrangeira 
até imóveis de difícil alienação, seja em função das exigências legais para a 
autorização de sua disposição ou em função de condições de mercado.
Por outro lado, é importante ressaltar a necessidade de que seja também 
identificada, para as mesmas pessoas, titulares dos ativos, a existência e o 
montante de possíveis obrigações vinculadas a essas disponibilidades, isto é, 
se há também obrigações e dívidas assumidas, tendo em vista a relevância de 
que seja determinada a posição patrimonial líquida (capital próprio).12
Assim, a determinação da posição econômica e financeira de uma pessoa, 
de direito público ou privado, requer: (1) a definição de mecanismos para a 
quantificação monetária13 dos ativos e passivos, à exceção daqueles valores 
mantidos em caixa ou depositados em instituições financeiras, bem como dos 
passivos já expressos em moeda corrente; e (2) de um sistema para a sua evi-
dência, controle e gerenciamento ao longo do tempo.
Idealmente, o sistema adotado para evidenciar as finanças, públicas ou 
privadas, deve compreender grupos de contas que expressem a realidade da 
atividade da organização, um regime de registro e contabilização dos atos e 
fatos relevantes, bem como demonstrativos financeiros que possibilitem o 
eficiente controle e a gestão da atividade da entidade e, ao mesmo tempo, 
aptos a informar adequadamente a situação:
10. FERREiRA, Aurélio buarque de 
Holanda, Novo Aurélio Século 
XXI: o dicionário da língua portugue-
sa/ Aurélio buarque de Holanda. 3ª ed. 
totalmente revista e ampliada. Rio de 
Janeiro: Nova Fronteira , 1999. “finan-
ças. A situação econômica de uma insti-
tuição, empresa, governo ou indivíduo, 
com respeito aos recursos econômicos 
disponíveis, esp. dinheiro, ou ativo lí-
quido; ou condição financeira”.
11. O artigo 48, ii, da Constituição da 
República de 1988 fixa a competência 
do Congresso Nacional para dispor 
sobre “emissões de curso forçado” e o 
artigo 315 do Código Civil de 2002 (Lei 
nº 10.406, de 10.01.2002) estabelece 
que “as dívidas em dinheiro deverão ser 
pagas no vencimento, em moeda cor-
rente pelo valor nominal” salvo os casos 
previstos em legislação especial, a teor 
do disposto no artigo 318 do mesmo 
CC. Já o artigo 1° da Lei n° 10.192/2001 
determina que o pagamento das 
obrigações pecuniárias exequíveis no 
território nacional deve ser realizado 
em real, ressalvadas as exceções pre-
vistas na legislação. Nos termos dos 
artigos 5° e 42 da Lei n° 8.666/1993, 
a qual dispõe sobre as licitações e os 
contratos públicos, todos os valores, 
preços e custos utilizados em licitações 
devem ter como expressão monetária a 
moeda corrente nacional, ressalvada a 
hipótese de concorrência de âmbito in-
ternacional, cujo edital deve ajustar-se 
às diretrizes da política monetária e do 
comércio exterior e atender às exigên-
cias dos órgãos competentes. 12. Sob o ponto de vista jurídico Caio 
Mário da Silva Pereira pontua que “A 
idéia de patrimônio não está perfei-
tamente aclarada entre os modernos 
juristas, talvez em razão de não ter o di-
reito romano fixado com segurança as 
suas linhas. Segundo a noção corrente, 
patrimônio seria o complexo das rela-
ções jurídicas de uma pessoa apreciá-
veis economicamente. (...) Daí dizer-se 
que o patrimônio não é apenas o con-
junto de bens. (...) Noutros termos, o 
patrimônio se compõe de um lado posi-
tivo e de outro negativo. A idéia geral é 
que a noção jurídica de patrimônio não 
importa balancear a situação, e apurar 
qual é o preponderante. Por não se te-
rem desprendido desta preocupação de 
verificar o ativo, alguns se referem ao 
patrimônio líquido, que exprime o sal-
do positivo, uma subtração dos valores 
passivos dos ativos. Ao economista in-
teressa a verificação. Também ao jurista 
tem de cogitar dela às vezes, quando 
tem de apurar a solvência do devedor, 
isto é, a aptidão econômica de resgatar 
seus compromissos com os próprios 
haveres. Mas, em qualquer hipótese o 
patrimônio abraça todo um conjunto 
de valores ativos e passivos, sem inda-
gação de uma eventual subtração ou de 
um balanço”. in. PEREiRA,Caio Mário da 
Silva. Instituições de direito 
civil. 19ª ed. Volume i. Rio de Janeiro. 
Ed. Forense, 2002. p. 245.
13. Princípio Contábil do denomina-
dor comum monetário. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 9
Silva. Instituições de direito civil. 19ª 
ed. Volume i. Rio de Janeiro. Ed. Foren-
se, 2002. p. 245.
13 Princípio Contábil do denominador 
comum monetário. 
(a) Patrimonial, em determinado momento do tempo, bem como as 
suas variações entre períodos determinados (mutações ou variações 
patrimoniais);
(b) Financeira, propriamente dita, adequada ao gerenciamento de li-
quidez de curto prazo e do fluxo de caixa necessário ao financia-
mento das atividades operacionais correntes e de investimentos, 
bem como da estrutura de capital e de solvência de longo prazo; e
(c) Orçamentária, que expresse se foram, e em que grau, atingidas as 
metas estabelecidas, além de permitir o gerenciamento das ações 
planejadas, tendo em vista que o orçamento moderno (orçamento-
programa) é instrumento essencial de ligação entre o planejamento 
das ações e as finanças, permitindo a operacionalização efetiva e 
concreta dos planos de trabalho, na medida em que os monetariza, 
isto é, quantifica-os em moeda permitindo o estabelecimento de 
cronogramas físico-financeiros.
Nesse sentido, cabe salientar que o correto entendimento dos mecanis-
mos de quantificação monetária dos bens, direitos e obrigações, assim como 
das respectivas demonstrações financeiras que os evidenciam, é pressuposto à 
compreensão das Finanças Públicas e, em especial, de aspectos essenciais da 
tributação da renda, que ao lado do consumo e do patrimônio consubstan-
ciam os substratos econômicos de incidência tributária (vide nota 8).
Também é preliminar ao exame da matéria a distinção entre dois modelos 
de medidas adotados em análise econômica, denominadas, respectivamente, 
(1) stock measure, relacionado ao conceito de estoque, e (2) flow measure, vin-
culado à quantificação de fluxos. O fluxo é definido ao longo de um período 
específico de tempo (por ano, mês, dia etc.), ao passo que o estoque refere-se 
a um dado momento no tempo, e não durante e ao longo de um dado perí-
odo de tempo. Essa análise permite o acompanhamento da execução do que 
foi programando, por meio da verificação da execução dos orçamentos, o 
que explicita a situação patrimonial e financeira em um dado momento do 
tempo e ao longo do período. Assim, em termos gerais e de forma esquemá-
tica, visando à compreensão dos elementos constitutivos básicos da análise da 
situação patrimonial e financeira de uma organização, pode-se representar o 
que se deseja alcançar no momento da seguinte forma:
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 10
 
 Fluxo de Receita (por dia, mês etc.) – situação dinâmica 
 
 
Tempo 
 
 
 tempo 1 tempo 2 
 situação estática 1 situação estática 2 
 momento no tempo Fluxo de Despesa (por dia, mês etc) 
situação dinâmica 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
100 100 100 100 
100 100 100 100 100 100 100 100 
Ativo 
= 150 
 Patrimônio 
Líquido = 
100 
 
Passivo = 50 
Ativo 
= 550 
 Patrimônio 
Líquido = 
500 
Passivo = 50 
Total = 800 
Total = 400 
Receitas 800 
Despesas <400> 
Resultado +400 
Balanço Patrimonial2 
Balanço Patrimonial 1 
Ao fluxo de receitas é contraposto o conjunto de despesas do período, o 
que permite determinar a situação líquida do patrimônio, ao final do cada 
exercício, bem como as variações patrimoniais entre dois momentos determi-
nados no tempo. Cabe ressaltar, entretanto, a possibilidade de existir fluxo fi-
nanceiro sem impacto no Patrimônio Líquido, o que será examinado durante 
o curso. No exemplo, não foi alterada a situação do passivo ao longo do perí-
odo a fim de facilitar essa análise inicial. Saliente-se, que parte da dificuldade 
da gestão e do controle financeiro e patrimonial, público e privado, decorre 
do fato de que a despesa ou a receita gerada em determinado exercício — sob 
o ponto de vista jurídico ou econômico — nem sempre é realizada financei-
ramente no mesmo período, podendo ocorrer, portanto, desconexões entre: 
(1) o fluxo monetário; e (2) a contabilização do evento que altera a situação 
patrimonial líquida.
Nesse sentido, importante frisar que o curso deste semestre se inicia com 
uma visão geral da matéria e da Atividade Financeira do Estado ao longo 
da história. Precipuamente, serão abordados os diversos temas atinentes ao 
campo tradicionalmente definido como pertinente ao Direito Financeiro e às 
Finanças Públicas, tais como o Financiamento dos Gastos e a Receita Pública 
no âmbito da Teoria Geral dos Ingressos Públicos, a Despesa Pública, a Res-
ponsabilidade Fiscal, os Orçamentos (a Lei do Orçamento Anual — LOA, 
a Lei do Plano Plurianual —PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias — 
LDO), o Controle da Execução Orçamentária, a Dívida Pública e o sistema 
de Repartição Constitucional de Receitas Tributárias..
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 11
14 Fábio Nadal e Marcio Cozatti apontam 
no sentido de que “a necessidade públi-
ca não se confunde com necessidade 
individual (cujo grupamento dá lugar 
às necessidades gerais que são, por ex-
celência, homogêneas) e necessidade 
coletiva (não revestida de homogenei-
dade e que surge da contraposição de 
interesses)”. NADAL, Fábio e COZATTi, 
Márcio Faria. Direito Financeiro sim-
plificado para concursos públicos. 
São Paulo: impactus, 2008. p. 19.
15 importante salientar a existência da 
denominada reserva do possível, adota-
da pela jurisprudência alemã, princípio 
associado à constatação de que todos 
os direitos têm custo e que os recursos 
públicos são limitados, razão pela qual 
haverá sempre e em qualquer circuns-
tância a necessidade de escolha entre 
o que será e o que não será realizado 
pelo Poder Público. SCHWAbE, Jürgen 
(Organizador). Cinqüenta Anos de 
Jurisprudência do Tribunal Consti-
tucional Federal Alemão. Tradução 
Leonardo Martins e outros. Montivideo: 
Fundação Konrad Adenauer, 2005. p. 
660-664.bVERFGE 33, 303. De fato, a 
própria Convenção Americana sobre 
Direitos Humanos, denominado Pacto 
de San José da Costa Rica, aprovada no 
brasil pelo Decreto Legislativo 27, de 
25.09.1992 e promulgada pelo Decreto 
678, de 06.11.1992, estabelece em seu 
art. 26, intitulado “desenvolvimento 
progressivo”, que: “os Estados partes 
comprometem-se a adotar as provi-
dências, tanto no âmbito interno, como 
mediante cooperação internacional, 
especialmente econômica, a fim de 
conseguir progressivamente a plena 
efetividade dos direitos que decorrem 
das normas econômicas, sociais e sobre 
educação, ciência e cultura, constantes 
da Carta da Organização dos Estados 
Americanos, reformada pelo Protocolo 
de buenos Aires, na medida dos recur-
sos disponíveis, por via legislativa ou 
por outros meios apropriados.” 
16 bALEEiRO, Alimoar. Uma introdução 
à ciência das finanças. 16ª. ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2006. p. 3-4.
17 Art. 3º i, ii, iii e iV da CR-88.
1.3 AS NECESSIDADES PÚBLICAS E A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.
Os indivíduos possuem interesses e demandas variadas, as quais, em seu 
conjunto, formam o que se denomina de necessidades gerais ou sociais14. 
Nesse sentido, as demandas coletivas seriam a resultante abstrata do soma-
tório das necessidades individuais. O Estado, entretanto, considerando, por 
um lado, a limitação15 dos recursos disponíveis (naturais, humanos, tecnoló-
gicos, financeiros etc.), e, por outro, as demandas individuais e sociais infini-
tas, elege, por meio do processo político, que varia de forma e conteúdo no 
tempo e no espaço, aquelas para as quais alocará esforços visando ao seu aten-
dimento: são as chamadas necessidades públicas. Assim, uma vez fixado 
normativamente o dever do Estado em realizar apenas algumas demandas 
coletivas politicamente determinadas — as políticas públicas-, o que ocorre 
modernamente por meio dos orçamentos, conforme será estudado nas pró-
ximas aulas, as mesmas se convolam e transmudam em necessidades públi-
cas, a serem satisfeitas por meio dos serviços públicos, os quais se qualificam 
como o conjunto de bens e pessoas sob a responsabilidade do Estado. Os 
serviços públicos, que são instrumentos do Estado para o alcance dos fins a 
que se propõe, se realizam, atualmente, quase que exclusivamente, por meio 
da utilização da atividade financeira do Estado. Nesse sentido ensina Alio-
mar Baleeiro16 que:
se, em tempos remotos, foi usual, e hoje, excepcionalmente, ainda 
se verifica a requisição pura e simples daquelas coisas e serviços dos 
súditos, ou a colaboração gratuita e honorífica destes nas funções go-
vernamentais em verdade, na fase contemporânea, o Estado costuma 
pagar com dinheiro os bens e o trabalho necessários ao desempenho 
da sua missão. É o processo da despesa pública, que substitui, com 
vantagem, o da requisição, o da gratuidade de cargos, o do apossa-
mento dos cabedais dos inimigos vencidos, embora de tudo isso ainda 
perdurem resquícios, notadamente em tempo de guerra. A regra, hoje, 
é o pagamento em moeda e, por isso, constitui atividade financeira a 
que o Estado, as províncias e municípios exercem para obter dinheiro 
e aplicá-lo ao pagamento de indivíduos e coisas utilizadas na criação e 
manutenção de vários serviços públicos.
No atual contexto brasileiro, de determinação pelo processo político demo-
crático das denominadas necessidades públicas, a serem atendidas pelo insubs-
tituível instrumento da atividade financeira do Estado moderno, é importante 
destacar que o poder constituinte originário definiu ser objetivo fundamental 
da República Federativa do Brasil17: “construir uma sociedade livre, justa e 
solidária”, “garantir o desenvolvimento nacional”, “erradicar a pobreza e a 
14. Fábio Nadal e Marcio Cozatti 
apontam no sentido de que “a neces-
sidade pública não se confunde com 
necessidade individual (cujo grupa-
mento dá lugar às necessidades gerais 
que são, por excelência, homogêneas) e 
necessidade coletiva (não revestida de 
homogeneidade e que surge da contra-
posição de interesses)”. NADAL, Fábio e 
COZATTi, Márcio Faria. Direito Fi-
nanceiro simplificado para 
concursos públicos. São Paulo: 
impactus, 2008. p. 19.
15. importante salientar a existência 
da denominada reserva do possível, 
adotada pela jurisprudência alemã, 
princípio associado à constatação de 
que todos os direitos têm custo e que os 
recursos públicos são limitados, razão 
pela qual haverá sempre e em qualquer 
circunstância a necessidade de escolha 
entre o que será e o que não será rea-
lizado pelo Poder Público. SCHWAbE, 
Jürgen (Organizador). Cinqüenta 
Anos de Jurisprudência 
do Tribunal Constitucional 
Federal Alemão. Tradução Le-
onardo Martins e outros. Montivideo: 
Fundação Konrad Adenauer, 2005. p. 
660-664.bVERFGE 33, 303. De fato, a 
própria Convenção Americana sobre Di-
reitos Humanos, denominado Pacto 
de San José da Costa Rica, apro-
vada no brasil pelo Decreto Legislativo 
27, de 25.09.1992 e promulgada pelo 
Decreto 678, de 06.11.1992, estabelece 
em seu art. 26, intitulado “desenvolvi-
mento progressivo”, que:“os Estados 
partes comprometem-se a adotar as 
providências, tanto no âmbito interno, 
como mediante cooperação internacio-
nal, especialmente econômica, a fim de 
conseguir progressivamente a plena 
efetividade dos direitos que decorrem 
das normas econômicas, sociais e sobre 
educação, ciência e cultura, constantes 
da Carta da Organização dos Estados 
Americanos, reformada pelo Protocolo 
de buenos Aires, na medida dos 
recursos disponíveis, por via 
legislativa ou por outros meios apro-
priados.” 
16. bALEEiRO, Alimoar. Uma 
introdução à ciência das 
finanças. 16ª. ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2006. p. 3-4.
17. Art. 3º i, ii, iii e iV da CR-88.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 12
18 VASCONCELLOS, Marco Antonio S. e 
GARCiA, Manuel E. Fundamentos de 
Economia. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 
2006. p. 91.
19 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de 
Direito Financeiro e Tributário. 11ª 
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 
7. Assevera o autor que: “A expressão 
atividade financeira tem a mesma 
extensão do termo “finanças” que, sur-
gindo na idade Média por derivação da 
palavra finare, é sinônimo de finanças 
públicas, e não se aplica às finanças 
privadas.”
20 HARADA, Hiyoshi, Direito Financeiro 
e Tributário. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 
2008. p. 4.
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” e “promover o 
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer 
outras formas de discriminação”. Para alcançar tais mandamentos constitucio-
nais, o poder público disciplina as relações econômicas e sociais, planeja e 
executa uma série de ações, entre as quais se destaca a política macroeconô-
mica, cujos objetivos, correlatos àqueles fundamentais constitucionalmente 
qualificados, podem ser sumarizados como: (a) a busca de alto nível de empre-
go; (b) a estabilidade de preços; (c) a distribuição equitativa da renda; e (d) o 
crescimento econômico. Os principais instrumentos utilizados na condução 
da política macroeconômica para atingir esses fins são “as políticas fiscal, mone-
tária, cambial e comercial, e de rendas”18, todas integrantes da denominada 
atividade financeira do Estado, caso adotado um conceito amplo19 para o 
termo. De fato, inquestionável a relevância e a interpenetração de cada uma 
dessas políticas econômicas, em especial para atingir consistência e coordena-
ção entre as políticas públicas que ensejam as despesas do governo e as metas 
macroeconômicas, matéria cujo exame detalhado extrapola o objeto deste cur-
so. Nessa toada, serão abordados nesse semestre apenas os aspectos mais rele-
vantes dessas questões, na medida em que o estudo dos instrumentos direta-
mente relacionados (1) à obtenção das receitas e financiamento dos gastos, 
(2) à realização das despesas, (3) ao planejamento orçamentário e à gestão 
fiscal e patrimonial do Poder Público suscitem uma análise mais detalhada 
dos aspectos macroeconômicos que se imbricam. Assim, pode-se representar 
graficamente o objeto de estudo das próximas aulas pela figura que se segue:
Nessa mesma linha de pensamento, Kyoshi Harada20 conceitua a “atividade 
financeira do Estado como sendo a atuação estatal voltada para obter, gerir e 
aplicar os recursos necessários à consecução das finalidades do Estado que, em 
última análise, se resumem na realização do bem comum” (grifo nosso).
18. VASCONCELLOS, Marco Antonio S. 
e GARCiA, Manuel E. Fundamen-
tos de Economia. 2ª Ed. São 
Paulo: Saraiva, 2006. p. 91.
19. TORRES, Ricardo Lobo. Cur-
so de Direito Financeiro e 
Tributário. 11ª ed. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2004. p. 7. Assevera o autor 
que: “A expressão atividade fi-
nanceira tem a mesma extensão do 
termo “finanças” que, surgindo na ida-
de Média por derivação da palavra fi-
nare, é sinônimo de finanças públicas, 
e não se aplica às finanças privadas.”
20. HARADA, Hiyoshi, Direito Fi-
nanceiro e Tributário. 17ª ed. 
São Paulo: Atlas, 2008. p. 4.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 13
21 bALEEiRO. Op. Cit., p. 4.
22 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de 
Direito Constitucional Financeiro e 
Tributário. Volume V. O Orçamento na 
Constituição. 3ª ed. revista e atualiza-
da. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p.1. 
identifica o autor que: a “Constituição 
Orçamentária é um dos subsistemas 
da Constituição Financeira, ao lado da 
Constituição Tributária e da Monetária, 
sendo uma das Subconstituições que 
compõem o quadro maior da Constitui-
ção de Estado de Direito, em equilíbrio 
e harmonia com outros subsistemas, 
especialmente a Constituição Econômi-
ca e a Política”
23 ADAMS, Charles. For good and evil: 
the impact of taxes on the course 
of civilization. 2nd ed. United States: 
Madison books, 2001. p. 1-2. Revela o 
autor: “Taxes are the fuel that makes 
civilization run. There is no known 
civilizations that did not tax. The first 
civilization we know anything about 
began six thousand years ago in Su-
mer, a fertile plain between the Tigris 
and Euphrates rivers in modern iraq. 
The dawn of history, and tax history, 
is recorded on clay cones excavated at 
Lagash, in Sumer. The people of Lagash 
instituted heavy taxation during a ter-
rible war, but when the war ended, the 
tax men refused to give up their taxing 
powers. From one end of the land to 
the other, these clay cones say, ‘there 
were the tax collectors.’ Everything 
was taxed. Even the dead could not 
be buried unless a tax was paid. The 
story ends when a good king named 
Urukagina, ‘established the freedom’ of 
the people, and once again, ‘There were 
no tax collectors’. This may not have 
been a wise policy, because shortly 
thereafter the city was destroyed by 
foreign invaders. There is a proverb 
about taxes on other clay tablets from 
this lost civilization which reads: You 
can have a Lord, you can have a King, 
but the man to fear is the tax collectors” 
(grifo nosso). 
Aliomar Baleeiro21, por sua vez, adotando conceito mais amplo, define 
que a “atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o di-
nheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou 
cometeu àqueloutras pessoas de direito público” (grifo nosso). De fato, a 
própria CR-88 estabelece a competência da União para emitir moeda, atri-
buição a ser exercida exclusivamente por meio do Banco Central, em seu ar-
tigo 164, dispositivo inserido no Capítulo II, do Título VI, da CR-88, inti-
tulado “Das Finanças Públicas”. Dessa forma, tanto o eminente autor como 
a Constituição incluem a política monetária diretamente no escopo da análi-
se da atividade financeira do Estado, o que será realizado neste curso apenas 
de forma tangencial.
Pode-se concluir pelo que foi até aqui exposto, que a atividade financeira 
é meramente instrumental, na medida em que apenas viabiliza a consecução 
das políticas públicas, as quais traduzem os objetivos estatais fixados pelo 
processo político (ex: educação, saúde, segurança pública, transporte etc.). 
Portanto, a atividade finanaceira não constitui uma finalidade do Estado ten-
do em vista não possuir um fim em si mesma.
Assim sendo, sob o ponto de vista jurídico, o objeto de estudo do semestre 
será a Constituição Financeira, a qual, segundo a melhor doutrina, é compos-
ta pelas Constituições Tributária, Orçamentária e Monetária22 (artigos 145 a 
169 da CR-88), além dos dispositivos pertinentes à fiscalização orçamentária 
dos Municípios (artigo 31 da CR-88); ao controle interno, externo e social 
da execução orçamentária e da Administração Pública (artigos 70 e seguintes 
da CR-88), ao orçamento do Poder Legislativo (artigos 51, IV, e 52, XIII, da 
CR-88), do Poder Judiciário (artigo 99) e do Ministério Público (artigo 127). 
Antes, porém, serão examinados, de forma sucinta, os principais períodos e 
características mais relevantes da história dos tributos e das finanças públicas, 
o quecertamente auxiliará a compreensão da realidade e o atual estágio de 
desenvolvimento da matéria.
1.4 BREVE HISTÓRICO DOS TRIBUTOS E DAS FINANÇAS PÚBLICAS.
A leitura de diversos episódios marcantes em todo o curso da história da 
humanidade revela uma verdade inquestionável, independentemente do lu-
gar objeto da pesquisa, os tributos as finanças públicas sempre tiveram e 
continuam a ter influência determinante no curso das civilizações.
A primeira civilização de que se tem conhecimento23 concreto, cerca de 
seis mil anos atrás, era denominada Sumer, uma localidade entre os rios Tigre 
e Eufrates, no que hoje é o Iraque. Os acontecimentos históricos lá ocorridos 
revelam a grande influência dos tributos já naquela época, e estão gravados 
em hieróglifos encontrados em escavações em Lagash, localizado em Sumer. 
21. bALEEiRO. Op. Cit., p. 4.
22. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado 
de Direito Constitucional 
Financeiro e Tributário. Volu-
me V. O Orçamento na Constituição. 3ª 
ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2008. p.1. identifica o autor 
que: a “Constituição Orçamentária é 
um dos subsistemas da Constituição 
Financeira, ao lado da Constituição Tri-
butária e da Monetária, sendo uma das 
Subconstituições que compõem o qua-
dro maior da Constituição de Estado de 
Direito, em equilíbrio e harmonia com 
outros subsistemas, especialmente a 
Constituição Econômica e a Política”
23. ADAMS, Charles. For good 
and evil: the impact of ta-
xes on the course of civili-
zation. 2nd ed. United States: Madi-
son books, 2001. p. 1-2. Revela o autor: 
“Taxes are the fuel that makes civiliza-
tion run. There is no known civilizations 
that did not tax. The first civilization we 
know anything about began six thou-
sand years ago in Sumer, a fertile plain 
between the Tigris and Euphrates rivers 
in modern iraq. The dawn of history, 
and tax history, is recorded on clay co-
nes excavated at Lagash, in Sumer. The 
people of Lagash instituted heavy ta-
xation during a terrible war, but when 
the war ended, the tax men refused to 
give up their taxing powers. From one 
end of the land to the other, these clay 
cones say, ‘there were the tax collec-
tors.’ Everything was taxed. Even the 
dead could not be buried unless a tax 
was paid. The story ends when a good 
king named Urukagina, ‘established the 
freedom’ of the people, and once again, 
‘There were no tax collectors’. This 
may not have been a wise 
policy, because shortly 
thereafter the city was des-
troyed by foreign invaders. 
There is a proverb about taxes on other 
clay tablets from this lost civilization 
which reads: You can have a Lord, you 
can have a King, but the man to fear is 
the tax collectors” (grifo nosso). 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 14
24 ADAMS. Op. Cit. p. 5. Destaca o autor 
que: “Egyptian civilizatian was highli-
ghted by its enduring length. An advan-
ced form of civilized life was in full bloom 
along the Nile before 3000 b.c., and it 
perpetuated itself until the fall of Rome”.
Após um período de incidência tributária de forma generalizada e bastante 
gravosa, um rei, chamado Urukagina, determinou a “liberdade”, por meio da 
extinção dos coletores do rei. O que parecia ser a solução de todos os proble-
mas ensejou um final amargo para o bondoso monarca e àqueles até então 
submetidos à tirania fiscal: a localidade, após alcançada a almejada “liberda-
de”, foi totalmente destruída por invasores externos.
Abaixo, reproduz-se a figura (extraída do livro de Charles Adams, p. 2, 
vide nota 21) contendo os símbolos que registraram e informam a existência 
da lei libertadora de Urikagina.
Esse exemplo reflete um problema crucial, a necessidade de recursos para 
implementação de uma organização mínima e de proteção contra invasores 
— questão que, mesmo após a criação dos denominados Estados-Nações 
Absolutistas continuou a se fazer presente.
Já na civilização egípcia, caracterizada por sua longevidade24, em contra-
ponto à experiência libertária ocorrida em Lagash, era possível identificar, 
após o descobrimento de escritos e desenhos dentro de pirâmides e tumbas 
milenares, a existência de períodos de forte “pressão” de fiscais dos faraós para 
garantir-lhes o recebimento da parcela de 20% (vinte por cento) a eles per-
tencentes. Constata-se por meio de figuras e escritos milenares que nada era 
ocultado, nem mesmos os ovos sob as aves.
24. ADAMS. Op. Cit. p. 5. Destaca o 
autor que: “Egyptian civilizatian 
was highlighted by its en-
during length. An advanced 
form of civilized life was in full 
bloom along the Nile before 
3000 b.c., and it perpetuated 
itself until the fall of Rome”.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 15
25 CiCERO, Marcus Tullius. On Duties ii. 
in: Cícero. On the Good life. Tradução 
Michael Grant . New York: Penguin 
Classics, 1971. p. 162. Disponível em: 
http://books.google.com.br. Pesquisa 
realizada em 01.01.2009. 
26 CAMPOS, Diogo Leite de. A Jurisdici-
zação dos impostos: Garantias de Ter-
ceira Geração. in: MARTiNS, ives Gandra 
da Silva. O Tributo. Reflexão Multidisci-
plinar sobre a sua natureza. São Paulo: 
Editora Forense, 2007, p. 87-88.
Por sua vez, o grande jurista Marcus Tullius Cícero25 (106 — 43 a.C) di-
fundiu no Império Romano a ideia grega contra os chamados tributos dire-
tos, nos seguintes termos, um ano antes de sua morte (44 a.C):
When constant wars made the Roman treasury run short, our fore-
fathers often used to levy a property tax. Every effort must be made to 
prevent a repetition of this; and all possible precaution must be taken 
to ensure that such a step will never be needed … But if any govern-
ment should find itself under necessity of levying a tax on property, the 
utmost care has to be devoted to making it clear to the entire popula-
tion that this simply has to be done because no alternative exists short 
o complete national collapse.
Cabe salientar, entretanto, que o Império Romano é um exemplo clássico de 
como a exigência de tributos com fundamento apenas na força, sem referência 
ao valor justiça, transforma o direito de propriedade em um sistema de servi-
dões sobre o homem, conforme assevera o professor Diogo Leite Campos26:
Eis, pois, o legado de Roma em matéria fiscal: o imposto como pro-
duto e instrumento da opressão, crescendo à medida que se desenvolve 
a máquina político-administrativa; assente na força pura, sem referên-
25. CiCERO, Marcus Tullius. On Du-
ties ii. in: Cícero. On the Good life. 
Tradução Michael Grant . New York: 
Penguin Classics, 1971. p. 162. Dispo-
nível em: http://books.google.com.br. 
Pesquisa realizada em 01.01.2009. 
26. CAMPOS, Diogo Leite de. A Ju-
risdicização dos impostos: Garantias 
de Terceira Geração. in: MARTiNS, 
ives Gandra da Silva. O Tributo. 
Reflexão Multidisciplinar sobre a sua 
natureza. São Paulo: Editora Forense, 
2007, p. 87-88.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 16
27 GALVÊAS, Ernani. breve História dos 
Tributos. in: MARTiNS, ives Gandra da 
Silva. O Tributo. Reflexão Multidisci-
plinar sobre a sua natureza. São Paulo: 
Editora Forense, 2007, p. 318. 
28 ADAMS. Op. Cit. p. 164. Um dos ca-
pítulos da Magna Carta trata da livre 
circulação de mercadorias, conforme 
se extrai do texto, in verbis: “Let all 
merchants have safety and security to 
go out of England, to come into England, 
and to remain in and go about through 
England, as well by land as by water, for 
the purpose of buying and selling, wi-
thout payment of any evil or injust tolls, 
on payment of ancient and just customs”. 
Conforme aponta o autor tal normativa 
foi seguida pelos Estados Unidos e Ca-
nadá: “the United States and Canadian 
constitutions adopted this principle of 
internal free trade. Commerce moving 
within the nation cannot be taxed. Fre-
edom to travel in and out the country 
cannotbe curtailed. The Russians find 
difficult to understand why the West em-
phasizes this basic human right. Magna 
Carta is the source.”
29 Cf. pontua Ana Alice De Carli, in: bem 
de Família do Fiador e o Direito Hu-
mano Fundamental à Moradia. Rio de 
Janeiro: Editora Lumen Júris, 2009: “Na 
seara da promoção e positivação dos di-
reitos humanos, pode-se apontar como 
marco histórico, a Carta Magna inglesa, 
de 1215, a qual consagrou alguns direi-
tos-garantias como o habeas corpus, o 
devido processo legal, a propriedade 
privada, e o princípio da legalidade. 
Não obstante, a questionável legitimi-
dade da referida Constituição — pois, 
na verdade, consubstanciou apenas a 
concretização dos interesses da bur-
guesia -, ela representa um capítulo da 
história do constitucionalismo inglês.”. 
Cumpre, realçar, que o princípio da le-
galidade tributária antecede a própria 
noção de legalidade em sentido lato.
30 ADAMS. Op. Cit., p. 163. Esclarece o 
autor que: “John’s attempt to stretch 
the revenue devices of the realm had 
failed, but not entirely. Extra taxation 
could be collected with consent. In time 
the consent concept expanded. A rising 
class of wealthy commoners were cal-
led to meet in a House of Commons, to 
approve taxation for commoners in the 
same way the Great Council, approved 
taxation for the nobility. The king now 
became a politician. When extra revenue 
was needed, he did not need to steal it 
or arbitrarily increase taxation, he would 
call together his two councils of taxpayer 
representatives and present a case for 
more taxation.” 
31 GALVÊAS. Op. Cit., 318.
cia à justiça. O imposto ‘nasceu’ em Roma caracterizado pela odiositas, 
fundado sobre a sua essência de mal necessário, de limitação do Direito 
pela força do ‘princeps’, de instrumento de dominação, ‘de império’. 
Enquanto as relações civis retiravam a sua força da justiça que realiza-
vam como instrumento de cooperação entre homens livres e iguais. O 
carácter do imposto como produto e instrumento de um sistema de 
dominação foi evidente desde a grave crise do que o Império Romano 
atravessou a partir do século III. No decurso do principado de Diocle-
ciano a economia e a sociedade são organizadas em termos de acampa-
mento militar. O imperador estabelece a coacção como único instru-
mento de estabilização. Impõe-se uma escala de preços máximos para 
uma imensa lista de bens e serviços, estabelecendo como única sanção, 
para infractores, a morte. Simultaneamente, os impostos, destinados a 
manter uma máquina administrativa e militar crescente, aumentaram 
rapidamente. Criou-se um conjunto de impostos para financiar o apa-
relho administrativo e militar; um imposto geral sobre as vendas; um 
imposto sobre o rendimento; múltiplas prestações de serviços obrigató-
rias (transporte, fabrico de pão etc.). As atividades profissionais foram 
organizadas em corporações, elementos e instrumentos do Estado, com 
carácter coactivo e hereditário. Na última fase da sua história, a roma-
nidade transforma-se numa comunidade em que todos trabalham, mas 
ninguém para si próprio. A propriedade mantém-se, é certo, como o 
‘fundamento inamovível das relações humanas’; mas a sua função dei-
xou de ser ligada ‘naturalmente’ à satisfação das necessidades de seu 
titular, para satisfazer os interesses públicos.
Dando um salto na cronologia da história, outro momento merece desta-
que na abordagem que se estabelece neste curso é o século XIII d.C., o qual, 
para alguns autores27, representa o início da sistemática tributária que se con-
sagra na atualidade, uma vez que foi a partir da promulgação da Carta Magna 
inglesa de 121528 que a legalidade ascendeu como princípio norteador das 
relações tributárias, impondo ao Rei João-sem-Terra o dever de observar li-
mites para a criação de tributos. Na realidade, tal documento29 é decorrência 
da indignação dos barões proprietários de terras que forçaram King John a 
assinar a Magna Carta, pois já não concordavam com os constantes desres-
peitos do monarca aos costumes tributários da realeza impondo-lhes excessi-
va carga tributária. De fato, tributação adicional somente poderia ser exigida 
com consentimento30, cujo conceito foi se alterando e expandindo ao longo 
do tempo, haja vista que a anuência da classe comum então ascendente eco-
nomicamente passou também a ser exigida.
No mesmo período, isto é, ainda no século XIII, conforme ressalta Gal-
vêas31, o rei Eduardo I foi compelido a ir além e aceitar a norma segundo a 
27. GALVÊAS, Ernani. breve História 
dos Tributos. in: MARTiNS, ives Gandra 
da Silva. O Tributo. Reflexão Mul-
tidisciplinar sobre a sua natureza. São 
Paulo: Editora Forense, 2007, p. 318. 
28. ADAMS. Op. Cit. p. 164. Um dos 
capítulos da Magna Carta trata da livre 
circulação de mercadorias, conforme se 
extrai do texto, in verbis: “Let all 
merchants have safety and 
security to go out of England, 
to come into England, and 
to remain in and go about 
through England, as well by 
land as by water, for the pur-
pose of buying and selling, 
without payment of any evil 
or injust tolls, on payment of 
ancient and just customs”. 
Conforme aponta o autor tal normati-
va foi seguida pelos Estados Unidos e 
Canadá: “the United States and 
Canadian constitutions adop-
ted this principle of internal 
free trade. Commerce moving 
within the nation cannot be 
taxed. Freedom to travel in 
and out the country cannot be 
curtailed. The Russians find di-
fficult to understand why the 
West emphasizes this basic 
human right. Magna Carta is 
the source.”
29. Cf. pontua Ana Alice De Carli, in: 
bem de Família do Fiador e o Direito 
Humano Fundamental à Moradia. 
Rio de Janeiro: Editora Lumen Júris, 
2009: “Na seara da promoção e posi-
tivação dos direitos humanos, pode-
-se apontar como marco histórico, a 
Carta Magna inglesa, de 1215, a qual 
consagrou alguns direitos-garantias 
como o habeas corpus, o devido 
processo legal, a propriedade privada, 
e o princípio da legalidade. Não obs-
tante, a questionável legitimidade da 
referida Constituição - pois, na verdade, 
consubstanciou apenas a concretização 
dos interesses da burguesia -, ela repre-
senta um capítulo da história do cons-
titucionalismo inglês.”. Cumpre, realçar, 
que o princípio da legalidade tributária 
antecede a própria noção de legalidade 
em sentido lato.
30. ADAMS. Op. Cit., p. 163. Esclarece 
o autor que: “John’s attempt to 
stretch the revenue devices of 
the realm had failed, but not 
entirely. Extra taxation could 
be collected with consent. In 
time the consent concept ex-
panded. A rising class of we-
althy commoners were called 
to meet in a House of Com-
mons, to approve taxation for 
commoners in the same way 
the Great Council, approved 
taxation for the nobility. The 
king now became a politician. 
When extra revenue was nee-
ded, he did not need to steal 
it or arbitrarily increase taxa-
tion, he would call together 
his two councils of taxpayer 
representatives and present a 
case for more taxation.” 31. GALVÊAS. Op. Cit., 318.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 17
32 idem. ibidem. p. 318-319.
33 TORRES. Op. Cit. p. 3-4. 
qual “nenhum tributo poderá ser lançado pelo rei, sem o consentimento dos 
arcebispos, bispos, condes, barões, cavaleiros, burgueses e todos os homens 
livres...”.
Alguns séculos depois, já no ano de 1628, a Inglaterra edita o Bill of Ri-
ghts, o qual proclama que “a partir desta data, nenhum cidadão será obrigado 
a conceder qualquer dádiva ou empréstimo ao soberano, ou a pagar qualquer 
tributo, sem a aprovação do Parlamento”; ou seja, concretizou-se o princípio 
da legalidade consubstanciado no imperativo categórico no taxation without 
representation (aliás, tal expressão foi largamente difundida pelos americanos 
no período da revolução americana). Conforme preleciona Galvêas32a referi-
da norma-princípio é a base em que se fundam os orçamentos públicos dos 
países modernos. Destaque-se, no entanto, nos termos apontados pelo pro-
fessor Ricardo Lobo Torres33 que:
É inútil procurar antes das revoluções liberais dos séculos XVII e 
XVIII a figura do orçamento. No mundo patrimonial já surgia a au-
torização dos estamentos e das cortes para a cobrança de impostos. Na 
Inglaterra a partir de 1215 e em Portugal, mas remotamente, tornava-
se necessário o consentimento para que o Rei pudesse lançar tributos, 
que tinha o caráter extraordinário e só se justificavam quando insufi-
cientes os ingressos dominiais. Mas esses impostos, a rigor, não se con-
fundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir 
da instauração da estrutura liberal de Governo, posto que eram apro-
priados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos 
permanentes. Era difícil distinguir a Fazenda do Rei e a do Estado, as 
despesas do Rei e do Reino, as rendas da Coroa e do Reino. Assim 
sendo, não havia necessidade nem de autorização para a cobrança 
dos ingressos dominiais nem para a realização da despesa, pelo que 
descabe cogitar de orçamento no Estado Patrimonial. (grifo nosso)
Portanto, o período denominado de Patrimonialismo é caracterizado pelo 
Estado protetor contra as guerras e invasões externas, sendo as finanças fun-
damentadas em rendas patrimoniais e dominiais dos príncipes bem como da 
exploração das colônias. A receita extrapatrimonial de tributos nesse período 
é secundária e excepcional, não havendo a necessidade de autorização parla-
mentar para a sua efetivação, como regra geral, tampouco para a realização das 
despesas, motivo pelo qual não existia orçamento sequer em sua concepção 
tradicional, confundindo-se e entrelaçando-se as finanças do Rei e a do Estado.
O século XVIII, por sua vez, foi marcado pela independência americana e 
pela revolução francesa, a qual proclama a proteção de alguns direitos huma-
nos fundamentais — em especial a propriedade e a liberdade —, uma vez que 
o Estado era visto como “inimigo da liberdade individual, e qualquer restri-
32. idem. ibidem. p. 318-319.
33. TORRES. Op. Cit. p. 3-4. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 18
34 DALLARi, Dalmo de Abreu. Elemen-
tos de Teoria Geral do Estado. 16. ed. 
atual. ampl. São Paulo: Editora Saraiva, 
1991. p. 233.
35 Ver GALVÊAS. Op. Cit., 318-320.
36 SiLVA, De Plácido e. Vocabulário 
Jurídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. 
Rio de Janeiro, 2002. p. 361. “Fiscal. 
Derivado do latim, de fiscus, é vocá-
bulo que nos vem do Direito Romano 
com a significação de relativo ao fisco 
ou ligado ao fisco, em que continua a 
ser tido, tomado adjetivamente. Como 
substantivo, designa a pessoa a quem 
se comete a função ou atribuição de 
vigiar ou zelar o cumprimento ou a exe-
cução de certas leis, preceitos ou regu-
lamentos de ordem fiscal ou tributária, 
ou empenhar-se pelo cumprimento de 
regras jurídicas e disciplinares em cer-
tos estabelecimentos públicos ou par-
ticulares, e para manter a regularidade 
na exação de certos atos de negócios, 
que devem ser executados ou pratica-
dos por outrem”.
ção ao individual em favor do coletivo era tida como ilegítima”, preleciona 
Dallari.34
A Declaração de Independência dos Estados Unidos da America, de 4 de 
julho de 1776, proclama entre as razões da insatisfação com o King of Great 
Britain: “For imposing taxes on us without our consent”. A Constituição dos 
Estados Unidos, por sua vez, ratificada em julho de 1787, estabelece em seu 
artigo 1º, seção 8, que:
The Congress shall have the Power 1. to lay and collect taxes, du-
ties, imposts and excises, to pay the debts and provide common de-
fense and general welfare of the United States; but all duties, imposts 
and excises shall be uniform throughout the United States. (grifo nos-
so)
Na mesma linha, a Constituição francesa de 03.09.1791 foi categórica na 
contenção da prerrogativa impositiva, tendo em vista a necessidade de reno-
vação anual da autorização parlamentar para tributar:
Titre V, art. 1 er: Les contributions publiques seront délibérées et fixées chaque 
année par le Corps Legislatif, et ne pourront subsister au dela du dernier jour de 
La session suivante, si elles n’ont pás été expressément renouvelée.
Se com o constitucionalismo nasce a idéia de orçamento incorporando 
as garantias normativas da liberdade, por outro lado a marca do período 
era a intervenção mínima do Estado na seara privada, apontando a liberda-
de contratual como um direito natural das pessoas. Com efeito, o pensador 
Adam Smith sustentava que as relações econômicas deveriam ser regidas pelo 
princípio da liberdade de negociar, sem a participação do Estado. Era a de-
nominada fase do Estado Liberal — caracterizado como Estado Mínimo ou 
Estado de Polícia —, cuja premissa sob o aspecto econômico era por alguns 
denominada como a primazia da mão invisível do mercado para reger a eco-
nomia.
A Revolução Industrial também merece realce, porquanto trouxe mudan-
ças de diversas ordens, inclusive no campo da tributação, possibilitando a 
imposição de tributos sobre a produção industrial, sobre o consumo, bem 
como sobre o lucro e a renda auferida dos titulares de propriedade, acentua 
Galvêas35.
A visão clássica e mais difundida desse contexto, que perdura desde a fase 
final do século XVIII, todo o século XIX até o início do século XX, é no 
sentido de que a atividade financeira do Estado Liberal era neutra, geralmen-
te classificada como finanças neutras ou fiscais36, pois tinha apenas a função de 
arrecadar para fazer face às despesas decorrentes das prestações por ele exerci-
34. DALLARi, Dalmo de Abreu. Ele-
mentos de Teoria Geral do 
Estado. 16. ed. atual. ampl. São Pau-
lo: Editora Saraiva, 1991. p. 233.
35. Ver GALVÊAS. Op. Cit., 318-320.
36. SiLVA, De Plácido e. Vocabulário 
Jurídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. 
Rio de Janeiro, 2002. p. 361. “Fiscal. 
Derivado do latim, de fiscus, é vocá-
bulo que nos vem do Direito Romano 
com a significação de relativo ao fisco 
ou ligado ao fisco, em que continua a 
ser tido, tomado adjetivamente. Como 
substantivo, designa a pessoa a quem 
se comete a função ou atribuição de 
vigiar ou zelar o cumprimento ou a exe-
cução de certas leis, preceitos ou regu-
lamentos de ordem fiscal ou tributária, 
ou empenhar-se pelo cumprimento de 
regras jurídicas e disciplinares em cer-
tos estabelecimentos públicos ou par-
ticulares, e para manter a regularidade 
na exação de certos atos de negócios, 
que devem ser executados ou pratica-
dos por outrem”.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 19
37 ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. Manual 
de Direito Financeiro e Direito Tribu-
tário. 15. ed. Rio de Janeiro: Editora 
Renovar, 2001, p. 4-5.
38 ADAMS. Op. Cit., (1) p. 133-134 e (2) 
p.333. 
das, de caráter essencial, como as relacionadas à justiça, política, diplomacia, 
defesa contra agressão externa e segurança da ordem interna. Os tributos, 
conforme assevera Luiz Emygdio F. da Rosa Jr37, também eram caracterizados 
pelo fim exclusivamente fiscal, posto que a exigência dos mesmos objetivaria 
tão-somente a obtenção de recursos para financiar a atividade financeira.
Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somente 
visava à obtenção de numerário para fazer face às citadas despesas pú-
blicas, isto é, as finanças públicas tinham finalidades exclusivamente 
fiscais. Gaston Jéze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade 
financeira desenvolvida pelo Estado no período clássico, ao enunciar: 
‘Il y a dês dépenses publiques; Il faut lês couvrir’. Assim, as despesas 
tinham um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas 
visavam apenas a possibilitar a satisfação dos gastos públicos. Nesse 
período, portanto, o tributo tinha fim exclusivamente fiscal porquevisava apenas a carrear recursos para os cofres do Estado.
Percebe-se que a expressão fiscalidade é utilizada em dois âmbitos e con-
textos distintos, isto é, tanto no que se refere ao papel das finanças públicas 
ao longo da história como também em relação às possíveis funções do tribu-
to, que é atualmente, na maioria dos países, a principal fonte de receita pú-
blica. Sob o ponto de vista histórico das finanças públicas em geral, referida 
doutrina traz vantagens para a compreensão da evolução do papel da ativida-
de financeira do Estado sobre as ordens econômica e social ao longo dos di-
ferentes períodos, enfatizando características que seriam distintas em cada 
época. É possível vislumbrar alguns pontos positivos na aludida segmentação 
sob o ponto de vista didático, haja vista marcar de forma clara e precisa, em 
períodos cronologicamente distintos (1) a fiscalidade — finanças neutras e 
tributos somente com finalidade arrecadatória — de um lado; e a (2) extra-
fiscalidade e a parafiscalidade — finanças ativas e os tributos com finalida-
de não apenas arrecadatória, a partir da segunda década do século XX-. No 
entanto, apesar dessa vantagem pontual, conforme será examinado abaixo, o 
estudo de determinados fatos isolados da história nos permite afirmar que a 
dissociação temporal entre a fiscalidade de um lado e a extrafiscalidade de 
outro apenas facilita a compreensão da ênfase da intenção com que os tribu-
tos foram utilizados em cada período da história, na medida em que os mes-
mos também foram exigidos com outros objetivos que não meramente arre-
cadatórios em diversos momentos antecedentes ao denominado Estado de 
Bem-estar Social intervencionista, ou seja, de forma não neutra ou com fins 
outros que não meramente “fiscais”, ainda que não qualificada a política tri-
butária com a denominação referida (“extrafiscalidade” ou “parafiscalidade”). 
Nesse sentido apresenta Adams38 diversos exemplos históricos, dentre os 
37. ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. 
Manual de Direito Finan-
ceiro e Direito Tributário. 
15. ed. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 
2001, p. 4-5.
38. ADAMS. Op. Cit., (1) p. 133-134 e 
(2) p.333. 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 20
quais duas passagens emblemáticas, e que se referem, respectivamente: (1) à 
utilização de tributos para influenciar a religião, como no caso do islamismo 
na Idade Média e, também, (2) das tarifas aduaneiras e o conflito Norte e Sul 
que marca a confederação americana no período que antecedeu a guerra civil:
(1) The humanity in the tax policy of the Moslems was of utmost 
importance. The Arabs brought peace and gentleness to an overtaxed 
world. They liberated the old Roman world from decadent, oppres-
sive, and corrupt taxation. Nothing illustrates better than the tax re-
funds they made to Christians and Jews in Palestine in A.D. 636. At 
that time the Moslems had conquered most of the lands of Judea, but 
their forces were overextended, and large body of Roman troops was 
on the march from Antioch. At a war council the Moslems decided to 
evacuate most of the conquered territories. After this decision made 
the Moslem leader called in the chief tax collector and gave him these 
instructions: ‘ You should therefore refund the entire amount of money 
realized from them that our relations with them remains unchanged 
but that as we are not in a position to hold ourselves responsible for 
their safety, the pool tax, which is nothing but the price of protection, 
is reimbursed to them’. Accordingly, the entire sum collected from the 
Christian and Jewish communities was refunded to them. This affected 
the Christians to such a degree that tears trickled down their faces and, 
one and all, they passionately exclaimed: ‘May God bring you back to 
us.’ The effect on the Jews was still more marked. They cried out with 
vehemence: ‘By the law ant the prophets, the Roman emperor shall not 
take this city as long as the spark of life scintillates in our bodies’. It’s 
too bad the Jews and Moslems today don’t feel that way. The Moslems 
used taxation to bring converts into the faith. The spread of Islam 
has been attributed to the sword and many historians harp on the Mos-
lem cry of ‘Death to the infidel. The Koran (9:29) certainly justifies 
that course of action. In practice, the Moslems acted to the contrary. 
Slaughter was not the normal modus operandi of even the most fanati-
cal Moslems. Vanquished people were given three choices: death, taxes, 
or conversion to the faith. With these options it was not necessary for 
conquered people to lose their heads or their religion. (…)
(2) The tariff of 1828 was called ‘the tariff of abomination,’ a biblical 
term meaning the greatest evil. Prior to that time the tariff was needed 
to repay the national debt from the wars of 1812 and the revolution 
itself. By 1832 the national debt was paid and there was no jus-
tification for the import taxes at high rates, except to promote a 
monopoly in the hands of Northern industrialists to raise prices for 
Southern consumers. The South exported about three-quarters of its 
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 21
39 bALEEiRO. Op. Cit., p. 30-31.
goods and in turn used the money to buy European goods which car-
ried the high import tax. This means that the South paid about three-
quarters of all federal taxes, most of which were spent in the North. If 
they didn’t buy foreign goods and pay high taxes the alternative was 
to buy Northern manufactured products at excessively high prices. Ei-
ther way Southern money ended up in the North. The injustice of this 
arrangement dominated Southern hostilities toward the North. Said 
one historian: ‘Indignation against the tariff as an unfair tax injurious 
to their economy was general throughout the South’ A southerner, a 
year after the Civil War ended expressed that indignation in a book 
appropriately clalled The lost Cause: ‘ In every measure that ingenuity 
of avarice devise the North exactes from the South a tribute, which 
could only pay at the expense and the character of an inferiour [sic] in 
the Union’.
Nessa toada, analisando as finanças funcionais e a utilização dos impostos 
alfandegários com fins extrafiscais em períodos remotos Aliomar Baleeiro39 
pontua:
Os progressos das ciências econômicas, sobretudo depois do impul-
so que lhes imprimiu a teoria geral de Keynes, refletiram-se na Política 
Fiscal e esta, por sua vez, revolucionou a concepção da atividade finan-
ceira, segundo os preceitos dos financistas clássicos.
Ao invés das ‘finanças neutras’ da tradição, com seu código de omis-
são e parcimônia tão ao gosto das opiniões individualistas, entendem 
hoje alguns que maiores benefícios a coletividade colhera de ‘finanças 
funcionais’, isto é, a atividade financeira orientada no sentido de influir 
sobre a conjuntura econômica.
Destarte, o setor público — ‘a economia pública’ não se encolhe 
numa vizinhança pacífica e tímida junto às lindes da economia privada. 
A benefício desta é que deve invadi-la, para modificá-la, como elemen-
to compensador nos desequilíbrios cíclicos.
Em verdade, a despeito das novidades terminológicas, a ‘Política 
Fiscal’ é apenas nova aplicação dos instrumentos financeiros para 
fins ‘extrafiscais’. A Política Fiscal, no campo econômico, era bem 
conhecida dos clássicos para o protecionismo por meio de impos-
tos alfandegários. Alguns advogam para fins “sócio-políticos”, como 
preferia dizer Seligman referindo-se às tendências de reforma social 
pelo tributo, defendidas por Wagner. Hoje a política anticíclica de mo-
dificação da conjuntura e da estrutura atrai as atenções em finanças 
extrafiscais.
39. bALEEiRO. Op. Cit., p. 30-31.
FiNANçAS PúbLiCAS
FGV DIREITO RIO 22
40 ROSA JR. Op. Cit., p. 5-6.
Ademais, sob o ponto de vista econômico, os tributos, em regra, ainda 
que seja possível instituí-los com