Tópicos Especiais em Direito Público Unidade I a IV

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Tópicos Especiais em 
Direito Público
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permissão escrita da Universidade Paulista.
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Caro Aluno
Seja bem-vindo.
Nesta nossa disciplina trataremos de assuntos como a visão do Direito Público, a atuação do Estado, a 
Organização Política – Administrativa da República e os Princípios da Administração Pública. Abordaremos 
também uma visão elementar da atividade financeira do Estado e o Direito Financeiro (orçamento 
público, despesa etc.), assim como o processo administrativo, atos de improbidade administrativa e, por 
fim, os contratos administrativos. E é nossa expectativa que você aprenda bastante.
Considerando-se que será você quem administrará seu próprio tempo, nossa sugestão é que você 
dedique ao menos 4 (quatro) horas por semana para esta disciplina, estudando os textos sugeridos e 
realizando os exercícios de autoavaliação. Uma boa forma de fazer isso é já ir planejando o que estudar, 
semana a semana.
Para facilitar seu trabalho, apresentamos, na tabela abaixo, os assuntos que deverão ser estudados e, 
para cada assunto, a leitura fundamental exigida e a leitura complementar sugerida. No mínimo, você 
deverá buscar entender bem o conteúdo da leitura fundamental, só que essa compreensão será maior se 
você acompanhar, também, a leitura complementar. Você mesmo perceberá isso, ao longo dos estudos.
A – Conteúdos (assuntos) e leituras sugeridas
Assuntos/módulos
Leituras Sugeridas
Fundamental Complementar
1 – Visão do Direito Público. Direito, seus ramos e sub-ramos (Diógenes Gasparini. Curso. Direito Administrativo. 13ª 
ed. São Paulo: Saraiva, 2008)
 (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso 
de direito administrativo. 25ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2008.
2 – Prestação dos Serviços 
Públicos
Conceito. Dever de prestar. Formas 
de prestação. Princípios dos serviços 
públicos. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 
Direito administrativo. 21ª ed. São Paulo: 
Atlas, 2008
(FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito 
administrativo. 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 
2008.
3 – Organização Política 
Administrativa da República
 Federação. União. Estados. Municípios, 
e Distrito Federal. Repartição de 
Competências. Poder Executivo. Poder 
Legislativo e Poder Judiciário. (José Afonso 
da Silva, Curso de direito constitucional 
positivo. São Paulo: Editora Malheiros).
 (Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano 
Nunes Junior, Curso de direito constitucional. 
Editora Verbatin: São Paulo.
4 – Princípios da Administração 
Pública
 PPrincípio da Legalidade, Impessoalidade, 
Moralidade, Publicidade e Eficiência. 
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito 
administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008
(MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso 
de direito administrativo. 25ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2008.
5 – Atividade Financeira do 
Estado e Direito Financeiro
Conceito de atividade financeira. 
Características. Direto financeiro. Despesa 
pública. Receita pública. Orçamento 
público. (SEGUNDO, Hugo de Brito Machado. 
Direito tributário e financeiro. Vol. 24. São 
Paulo: Atlas, 2011.)
 
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6 – Contratos Administrativos
 Conceito. Características. Estudo do 
equilíbrio econômico financeiro. Extinção. 
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito 
administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008)
 MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de direito 
administrativo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 
2008.
 7 – Processo Administrativo Estudo da Lei nº 9.784/99 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008)
8 – Improbidade Administrativa Estudo da LIA – Lei nº 8.429/92. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008)
Nota: ver as referências bibliográficas para maior detalhamento das fontes de consulta indicadas.
B – Avaliações
Como é de seu conhecimento, você estará obrigado a realizar uma série de avaliações e deve tomar 
conhecimento do calendário dessas avaliações e da marcação das datas das suas provas, dentro dos 
períodos especificados.
Por outro lado, é importante destacar que uma das formas de você se preparar para as avaliações 
é realizando os exercícios de autoavaliação, disponibilizados neste sistema de disciplinas on-line. O 
que precisa ficar claro, entretanto, é que os exercícios que são requeridos em cada avaliação não são a 
repetições dos exercícios da autoavaliação.
Para sua orientação, informamos, na tabela a seguir, os assuntos que serão requeridos em cada uma 
das avaliações às quais você estará sujeito:
Conteúdos a serem exigidos nas avaliações
Avaliações Assuntos Exercícios de auto-avaliação relacionados
NP1 Visão do Direito Público. (Módulo 1) até Princípios da Administração Pública (Módulo 4) Exercícios dos módulos correspondentes
NP2
Da Atividade Financeira do Estado e Direito 
Financeiro (módulo 5) até Improbidade 
Administrativa (módulo 8)
Exercícios dos módulos correspondentes
Substitutiva Toda a matéria Todos os exercícios
Exame Toda a matéria Todos os exercícios
C – Referências bibliográficas
Livro-texto
ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 17ª ed. São 
Paulo: Verbatim, 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008.
HARADA, Kioshi. Direito financeiro e tributário. 17ª ed. Revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 2008.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de direito administrativo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
SEGUNDO, Hugo de Brito Machado. Direito tributário e financeiro. Vol. 24. 6ª ed. Série Leituras 
Jurídicas, Provas e Concursos. São Paulo: Atlas, 2011.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito positivo. São Paulo: Malheiros, 2010.
Outras referências
CRETELLA JUNIOR, José. Curso de direito administrativo. 18ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 12ª ed. São Paulo: RT, 2008.
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TÓPICOS ESPECIAIS EM DIREITO PÚBLICO
Unidade I
DIREITO PÚBLICO E PRIVADO
O homem é um ser gregário, por natureza viveu sempre em sociedade. E para tanto, abdicou de uma 
parcela de sua liberdade, buscando, como contrapartida, normas que garantissem sua segurança e os 
seus direitos. Assim, surgiu o Direito.
O Direito, como um conjunto de normas de conduta humana impostas coativamente pelo Estado, 
constitui uma unidade indivisível, maciça, monolítica. Embora seja assim enquanto ciência jurídica, 
é dividido, somente para fins didáticos, em diversos ramos, reconhecendo-se desdeos romanos dois 
grandes ramos: Público e Privado.
O Direito Público regula as relações jurídicas em que predomina o interesse do Estado. Nessa 
perspectiva, são ramos do Direito Público: o Direito Administrativo, o Direito Constitucional, Tributário, 
Penal, Processual e outros.
Por outro lado, o Direito Privado, disciplina as relações entre particulares, tutelando, sobretudo, os 
interesses individuais, de modo a assegurar a convivência harmônica das pessoas em sociedade, além 
da fruição de seus bens, pensando nas relações de indivíduo a indivíduo. São ramos do Direito Privado: 
o Direito Civil e o Direito Comercial (Direito Empresarial).
No Direito Privado, vigora o princípio da autonomia da vontade, significando que as partes 
podem eleger livremente as finalidades a alcançar e utilizar todos os meios para atingi-las, desde que 
nenhum deles, finalidades e meios, sejam proibidos pelo Direito.
No Direito Público, ao contrário, se ocupa dos interesses da sociedade como um todo, ou seja, dos 
interesses públicos. No Direito Público não vigora o princípio da autonomia da vontade, mas sim a ideia 
de função, de dever de atendimento do interesse público.
O Direito Administrativo, Direito Constitucional e o Direito Tributário, que iremos abordar ao longo 
de alguns temas dos “Especiais de Direito Público”, como ramo do Direito Público, deve, de forma 
inescusável e irrenunciável, atender ao interesse público.
DIREITO ADMINISTRATIVO COMO SUB-RAMO DO DIREITO PÚBLICO
O Direito Administrativo, como rege as relações jurídicas do Poder Público, este dotado de 
prerrogativas de autoridade na consecução do interesse público, constituiu-se um ramo do Direito 
Público.
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Unidade I
É, portanto, uma disciplina que estuda as relações entre a Administração e os administrados. Versará 
sobre atos administrativos (licenças, autorizações), desapropriações, responsabilidade civil do Estado, 
autarquias, serviços públicos. Todos esses assuntos e muitos outros são estudados pelo ramo do Direito 
Público denominado Direito Administrativo.
DIREITO CONSTITUCIONAL COMO SUB-RAMO DO DIREITO PÚBLICO
O Direito Constitucional pode ser conceituado como o ramo do Direito Público que tem por objeto 
o estudo da Constituição.
E Constituição é o complexo de regras que dispõem sobre a organização do Estado, origem e 
organização dos Poderes, organização das liberdades públicas e competências estatais.
De acordo com o conceito de José Afonso da Silva, Direito Constitucional “é o ramo do Direito 
Público que expõe, interpreta e sistematiza os princípios e normas fundamentais do Estado”.
Constituição é a organização jurídica fundamental do Estado. Ela encontra-se no ápice do nosso 
ordenamento jurídico.
DIREITO TRIBUTÁRIO COMO SUB-RAMO DO DIREITO PÚBLICO
O Direito Tributário é ciência que estuda os princípios e normas que disciplinam a ação estatal de 
exigir, fiscalizar e arrecadar os tributos.
Na doutrina de Hugo de Brito Machado, verifica-se que é “o ramo do Direito que se ocupa das 
relações entre o fisco e as pessoas sujeitas às imposições tributárias de qualquer espécie, limitando o 
poder de tributar e protegendo o cidadão contra os abusos desse poder”.
DIREITO ADMINISTRATIVO – CONCEITO
Em sentido amplo, o Direito Administrativo pode ser conceituado como um ramo do Direito Público 
Interno que tem como objeto a busca pelo bem comum da coletividade e pelo interesse público.
Contudo, na doutrina brasileira, o conceito de Direito Administrativo é tema de grande divergência. 
Essa polêmica decorre de uma definição clara quanto ao seu objeto, que vem sendo sistematicamente 
ampliado, modificado, ou mesmo reduzido em alguns pontos, em virtude de novos anseios da sociedade, 
como também mutações estatais que foram vivenciadas nas últimas décadas.
Vejamos alguns:
Para Celso Antonio Bandeira de Mello1, “o Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que 
disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem”. Percebe-se que o autor 
enfatiza a ideia de função administrativa.
1 Curso de direito administrativo, p. 37.
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TÓPICOS ESPECIAIS EM DIREITO PÚBLICO
Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalístico na conceituação: os órgãos, 
agentes e atividades administrativas como instrumentos para realização dos fins desejados pelo 
Estado. Vejamos: “o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós, sintetiza-se no conjunto 
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a 
realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.2
Maria Sylvia Zanella di Pietro coloca em evidência como objeto do Direito Administrativo os órgãos, 
agentes e as pessoas integrantes da Administração Pública no campo jurídico não contencioso. 
Para a autora, o Direito Administrativo é o “ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa 
que exercer e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.3
E ainda, segundo José dos Santos Carvalho Filho4, o Direito Administrativo pode ser conceituado 
como “ramo do Direito Público que estuda princípios e normas reguladores do exercício da função 
administrativa”.
FONTE DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Fonte é o local de onde algo provém. No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde nascem 
as normas. As fontes jurídicas podem ser de dois tipos:
• primárias – nascedouro principal e imediato das normas; e
• secundárias – são instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes primárias.
No Direito Administrativo, somente a lei constitui fonte primária na medida em que as demais 
fontes (secundárias) estão a ela subordinadas.
Doutrina, jurisprudência e costumes são fontes secundárias.
A lei é o único veículo habilitado para criar diretamente deveres e proibições, obrigações de fazer ou 
não fazer, no Direito Administrativo (art. 5, II da CF).
A doutrina não cria diretamente a norma, mas esclarece o sentido e o alcance das regras jurídicas 
conduzindo o modo como os operadores do Direito devem compreender as determinações legais.
A jurisprudência, entendida como reiteras decisões dos tribunais sobre determinado tema, não tem 
a força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas influencia decisivamente a maneira como as 
regras passam a ser entendidas.
2 Direito administrativo brasileiro, p. 38.
3 Direito administrativo, p. 47.
4 Manual de direito administrativo, p. 8.
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Unidade I
Os costumes são práticas reiteras da autoridade administrativa capazes de estabelecer padrões 
obrigatórios de comportamentos. Ao serem repetidos constantemente, criam o hábito de os administrados 
esperarem aquele modo de agir, causando incerteza e instabilidade social sua repentina alteração. É 
importante relembrar que os costumes não têm força jurídica igual à da lei, razão pela qual só podem 
ser considerados vigentes e exigíveis quando não contrariarem nenhuma regra ou princípio estabelecido 
na legislação. Costumes contra legem não se revestem de obrigatoriedade.
A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Serviços Públicos
1. Serviços Públicos e Domínio Econômico
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma divisão clara entre dois setores de atuação: o 
domínio econômico (arts.170 a 174) e o serviço público (arts. 175 e 176).
O domínio econômico ou a ordem econômica é campo de atuação próprio dos particulares 
e tem como fundamentos a valorização do trabalho humano e a livre-iniciativa. Seus princípios 
estão elencados no artigo 170 da CF/88 e são: a soberania; propriedade privada; função social da 
propriedade; livre concorrência; defesa do consumidor; defesa do meio ambiente, inclusive mediante 
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos 
de elaboração e prestação; redução das desigualdades regionais e sociais; busca do pleno emprego; 
tratamento favorecido para as de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua 
sede e administração no país.
O Estado atua no domínio econômico como agente normativo e regulador. A exploração direta 
de atividade econômica pelo Estado, ressalvados os casos previstos na CF, só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou à relevante interesse coletivo (art. 173). Nessas 
hipóteses, a atuação estatal na exploração direta da atividade econômica ocorrerá por meio das empresas 
públicas e sociedade de economia mista.
No tocante à prestação dos serviços públicos, esses são de titularidade do Estado, somente 
admitindo a transferência a particulares quando houver expressa delegação estatal, como ocorre nas 
concessões e permissões.
2. Conceito
Os doutrinadores apresentam diferentes conceitos de serviço público, vejamos:
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, serviço público é “toda atividade material que a lei atribui 
ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer 
concretamente às necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente público”.5
5 Direito administrativo, p. 97.
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TÓPICOS ESPECIAIS EM DIREITO PÚBLICO
Hely Lopes Meirelles o define como sendo “todo aquele prestado pela Administração ou por seus 
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades sociais essenciais ou secundárias 
da coletividade ou simples conveniências do Estado”.6
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, “serviço público é toda atividade de oferecimento 
de utilidade e comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível 
singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por 
si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob o regime de Direito Público – portanto, consagrador de 
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos 
como públicos no sistema normativo”.7
3. Dever de Prestar
A prestação de serviços públicos é de responsabilidade da Administração Pública, ou de quem 
lhe faça as vezes, de acordo com o artigo 175 da Constituição Federal e das regras de delegação de 
serviços estipulada pela Lei nº 8.987/95. O titular da prestação de um serviço público é a Administração, 
e ela só poderá transferir a execução do serviço público para terceiros. Sendo a Administração a única 
titular da prestação desses serviços, poderá fiscalizar a execução e aplicar sanções e penalidades.
A Constituição Federal atribuiu diversos serviços públicos à União, aos Estados, aos Municípios e ao 
Distrito Federal. Vejamos como foi feita a divisão de atribuições:
• Compete à União – art. 21, X a XII: manter o serviço postal e o correio aéreo nacional, 
explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão 
ou permissão, os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens etc.
• Compete aos Estados – art. 25, 2º da CF: serviços locais de gás canalizado, na forma da lei.
• Compete aos Municípios – art. 30 da CF: organizar e prestar, diretamente ou sob regime 
de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte 
coletivo, que tem caráter essencial; prestar, com cooperação técnica e financeira da União e do 
Estado, serviços de atendimento à saúde da população.
• Compete ao Distrito Federal – são atribuídas as competências legislativas reservadas aos 
Estados e Municípios. 32, § 1º. Assim, cabem os serviços dos Estados e dos Municípios.
4. Formas de Prestação dos Serviços Públicos
A execução dos serviços públicos poderá se dar de maneira centralizada ou, ainda, de forma 
descentralizada, a seguir definidas:
6 Direito administrativo brasileiro, p. 316.
7 Curso de direito administrativo, p. 671.
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Unidade I
• Centralizada: sempre que a execução do serviço for realizada pela Administração direta do 
Estado, ou seja, pelo próprio ente político competente, que por sua vez, poderá realizá-las por 
meio do ente político ou ainda por meio de seus órgãos, visando imprimir eficiência aos serviços 
que disponibiliza, a exemplo das Secretarias, Ministérios etc.
• Descentralizada: quando os serviços forem prestados por pessoas físicas ou jurídicas que não 
se confundem com a Administração direta, mas que podem ou não integrar a Administração 
Pública indireta ligada ao ente político competente para a prestação do serviço. Se estiverem 
dentro da Administração Pública indireta, poderão ser autarquias, fundações, empresas públicas 
ou sociedades de economia mista (Administração indireta do Estado – por outorga). Se estiverem 
fora da Administração, serão particulares e poderão ser concessionários e permissionários. 
(prestação indireta por delegação).
5. Princípios do Serviço Público
A prestação de serviços públicos está submetida à incidência de todos os princípios gerais do 
Direito Administrativo. Além desses, existem diversos princípios específicos aplicáveis exclusivamente à 
prestação dos serviços públicos. São eles:
a) Continuidade: não podem ser interrompidos por quaisquer motivos.
b) Igualdade: encontra respaldo no art. 5º da CF/88 – não se pode fazer, no oferecimento dos serviços 
públicos, distinção a quem quer que seja. Todos têm direito aos serviços.
c) Eficiência: exige atualização do serviço.
d) Mutabilidade do regime jurídico: a Administração Pública está autorizada a promover mudanças 
no regime de prestação de serviços a fim de adequá-los sempre ao interesse coletivo.
Requisitos: os serviços públicos devem ser prestados aos usuários com a observância de certos requisitos, 
afim de que os mesmos estejam sempre adequados à forma em que foram propostos (conforme o art. 175, 
§ únicos, IV – CF/88). Portanto, os requisitos mais apontados pela doutrina e jurisprudência são:
a) Regularidade: prestado segundo padrões de qualidade e quantidade definidos e impostos pela 
Administração Pública; envolve um conjunto de condições e técnicas exigidas na prestação dos 
serviços.
b) Continuidade: caráter de contínuo e sucessivo. Uma vez instituído e regulamentado, deve ser 
prestado normalmente.
c) Eficiência: a eficiência exige sempre a preocupação com bons resultados, sem desperdícios. 
Máximo de resultados com o mínimo de investimentos.
d) Segurança: a prestação dos serviços não deve colocar os usuários em riscos.
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TÓPICOS ESPECIAIS EM DIREITO PÚBLICO
e) Atualidade: acompanhar as modernas técnicas de oferecimento.
f) Generalidade: o oferecimento do serviço público deve ser igual para todos. Decorrente do princípio 
da igualdade, tracejado no art. 5º da CF.g) Cortesia: obriga a Administração a oferecer aos usuários de seus serviços um bom tratamento.
h) Modicidade: impõe que sejam os serviços públicos prestados mediante taxas ou tarifas justas, pagas 
pelos usuários para remunerar os benefícios recebidos e permitir o seu melhoramento e expansão.
6. Classificação
Vários os critérios têm sido adotados pela doutrina para classificar os serviços públicos. Para Hely 
Lopes Meirelles, eles podem ser:
1) Quanto à essencialidade:
a) Serviços públicos propriamente ditos/essenciais: são os imprescindíveis à sobrevivência da 
sociedade e, por isso, não admitem delegação ou outorga. Devido ao reconhecimento de sua 
necessidade e essencialidade, a Administração presta de forma direta e exclusiva. Ex.: polícia, 
saúde, defesa nacional etc.
b) Serviços de utilidade pública: são úteis, mas não essenciais; atendem ao interesse da continuidade; 
podem ser prestados diretamente pelo Estado ou por terceiros, mediante remuneração paga pelos 
usuários e sob constante fiscalização. São nominados de pró-cidadão.
Ex.: transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefonia etc.
2) Quanto à adequação:
a) Serviços próprios do Estado: não encontram possibilidade de delegação, em face da necessidade 
das atribuições próprias do Poder Público para sua execução.
Ex.: a imposição do Princípio as Supremacia do Interesse Público. Dessa forma, somente serão 
prestados por entes da Administração Pública. Possuem ainda como características a possibilidade 
de serem gratuitos ou de baixo custo. Ex.: saúde púbica, higiene, segurança e justiça para o usuário.
b) Serviços impróprios do Estado: apesar de não possuírem características de necessidades essenciais 
à comunidade, estes atendem aos interesses comuns de seus membros. Sendo assim, o particular 
que necessitar de tal serviço pagará por sua prestação, quer seja aos entes da Administração que 
os presta (como autarquias), ou pelos delegados da Administração (como os concessionários, 
permissionários ou autorizados). São serviços prestados de forma descentralizada.
Ex.: serviço telefônico e serviço de distribuição de energia.
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Unidade I
3) Quanto à finalidade:
a) Serviços administrativos: visam as necessidades internas, burocráticas ou até introduzem e 
preparam outros serviços que serão prestados ao público. A Administração Pública os presta a si 
mesma. A administração executa para compor melhor sua organização.
Ex.: como o que implanta centro de pesquisas, ou edita a Imprensa Oficial do Estado de São Paulo 
para divulgação dos atos administrativos.
b) Serviços industriais: não são atividades próprias do Estado. São os que produzem renda para 
aquele que os presta. A remuneração decorre de tarifa ou preço público, devendo ser prestados 
por terceiros e pelo Estado, de forma supletiva. (art. 173 da CF).
Ex.: energia elétrica, transporte público.
Há ainda a classificação em:
Serviços gerais ou uti universi: são os que não possuem usuários ou destinatários específicos, 
são prestados pela Administração Pública à coletividade em geral, sem atender a uma coletividade 
específica. Têm como característica sua indivisibilidade, por não poderem ser mensuráveis em sua 
utilização. Encontram sua remuneração originária por meio de impostos.
Ex.: iluminação pública, calçamento público, asfaltamento das ruas, implantação de abastecimento 
de água, prevenção de doenças e outros do gênero.
Serviços individuais Ou uti singuli: são os que podem ser mensurados e são divisíveis, pois sua 
necessidade é auferida de acordo com a utilização de cada usuário; são remunerados por taxas ou 
tarifas controladas pelo Estado.
Ex.: serviços de telefonia, iluminação domiciliar. Cada usuário utiliza dos serviços conforme sua 
necessidade e paga na proporção de sua utilização.
7. Direitos dos Usuários
Nos ternos do disposto no art. 7º da Lei nº 8987/95, são direitos e obrigações dos usuários, além 
daqueles estabelecidos no Código de Defesa do Consumidor:
a) receber serviço adequado;
b) receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses 
individuais ou coletivos;
c) obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando 
for o caso, observadas as normas do poder concedente;
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d) levar ao conhecimento do Poder Público e da concessionária as irregularidades de que tenham 
conhecimento, referentes ao serviço prestado etc.
Obs.: consultar a lei 8.987/95
8. Remuneração dos Serviços Públicos
Entre a oferta dos serviços públicos e o preço cobrado por tal prestação, deve existir uma “equidade”. 
Ou seja, o preço não deve ser excessivo e nem a oferta ruim; entre ambos deve existir uma equivalência:
a) Remuneração por taxa: quando a fruição tiver natureza compulsória; deve obedecer ao Princípio 
da Anterioridade (cf. art. 145, II CF/88); deve ser definida por lei;
b) Remuneração por tarifa: ocorre quando a fruição for facultativa; pode ser definida por Decreto, 
não estando sujeita ao princípio da anterioridade;
A taxa ou tarifa deve compensar adequadamente os serviços; os usuários devem pagar o capital, o 
melhoramento, a expansão e o lucro se for prestado por terceiros.
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Unidade II
ORGANIZAÇÃO POLÍTICA – ADMINISTRAÇÃO DA REPÚBLICA
Federação
1. Introdução
A organização e estrutura do Estado podem ser analisadas sob três aspectos: forma de governo, 
sistema de governo e forma de Estado.
Forma de governo: República ou Monarquia.
Sistema de governo: presidencialismo ou parlamentarismo.
Forma de Estado: Estado unitário ou Federação.
O Brasil adotou a forma republicana de governo, o sistema presidencialista de governo e a 
forma federativa do Estado.
A Federação (ou Estado federativo) é uma modalidade de forma de Estado, caracterizado pela 
descentralização política.
A forma federativa de Estado foi introduzida no Brasil em 1889, juntamente com a República. Foi 
mantida no texto das Constituições posteriores, sendo também consagrada em nossa Constituição de 
1988, em seu artigo 1º.
É cláusula pétrea, isto é, há limitação material ao Poder Constituinte Derivado Reformador, sendo 
inconstitucional qualquer proposta de emenda constitucional tendente a aboli‑la (art. 60, 4º, I, da CF).
Características do Estado Federal:
Autonomia dos entes federativos – numa federação, a autonomia de seus componentes está 
baseada na capacidade de:
a) auto‑organização – capacidade de criarem documento jurídico próprio (Ex.: Estados editam 
suas próprias Constituições);
b) autogoverno – capacidade que os entes tem de elegerem os representantes do Poder Executivo 
e Legislativo;
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c) autoadministração e autolegislação – capacidade de exercerem competências administrativas, 
legislativas e tributárias previstas na Constituição Federal.
Princípio da indissolubilidade do vínculo federativo – a República Federativa do Brasil é formada 
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. Portanto, não é admitido o 
direito de secessão, isto é, não é conferido a nenhum ente federativo o direito de se retirar da federação. 
A tentativa de retirada é causade decretação de intervenção federal (art. 34, I, da CF/88).
2. Entes federativos no Brasil
Segundo o artigo 18 da CF/88, são entes federativos: União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios.
Obs.: atualmente nós não temos mais nenhum território, mas nossa Constituição trouxe a 
previsão de sua instituição. Caso sejam criados, eles integrarão a União. Não são entes da federação 
brasileira.
ENTE FEDERATIVO ORGANIZAÇÃO GOVERNO
UNIÃO Constituição Federal. Presidente da República e Congresso Nacional.
ESTADOS – MEMBROS Constituições Estaduais. Governadores dos Estados e Assembleias Legislativas.
MUNICÍPIOS Leis Orgânicas Municipais. Prefeitos Municipais e Câmaras de Vereadores.
DISTRITO FEDERAL Lei Orgânica do Distrito Federal. Governador do Distrito Federal e Câmara Legislativa.
3. Repartição de Competências na CF/88
Conceito: “competência é a faculdade atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público 
para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou 
entidades estatais para realizar suas funções”.8
Obs.: o princípio básico para a distribuição de competências na CF/88 foi o da predominância do 
interesse.
União – interesse geral.
Estados‑membros – interesse regional.
Municípios – interesse local.
Distrito Federal – regional + local.
8 José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo, p. 419.
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Unidade II
Assim, temos competências administrativas (material) e competências legislativas:
COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA 
(MATERIAL) COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
UNIÃO a) Exclusiva (art. 21 da CF);b) Comum (art. 23 da CF).
a) Privativa (art. 22, da CF);
b) Concorrente (art. 24, da CF).
c) Tributária: expressa (art. 153); 
residual (art. 154, I); e extraordinária 
(art. 154, II), da CF.
ESTADOS
a) Comum (art. 23 da CF)
b) Residual (art. 25, § 1º, da CF);
c) Enumerada (art. 25, § 2º, da CF).
a) Expressa (art, 25, caput, da CF);
b) Delegada pela União (art. 22, p.u, 
da CF);
c) Residual (art. 25, § 1º, da CF);
d) Concorrente (art. 24 da CF)
e) Tributária expressa (art. 155 da CF).
MUNICÍPIOS a) Comum (art. 23 da CF);b) Privativa (art. 30 II, da CF);
a) Expressa (art. 29, caput, da CF);
b) Interesse local (art. 30, I, da CF);
c) Suplementar (art. 30, II, da CF);
d) Plano Diretor (art. 182, § 1º, da CF);
e) Tributária expressa (art. 156 da CF).
DISTRITO FEDERAL a) Comum (art. 23 da CF).
Todas as conferidas aos Estados + as 
conferidas aos Municípios (art. 32, § 
1º, da CF).
Separação dos Poderes
1. Origem teórica
As primeiras bases teóricas para a tripartição de Poderes foram lançadas na Antiguidade grega 
por Aristóteles, em sua obra Política, em que se vislumbrou a existência de três funções estatais 
distintas, todas exercidas por um único poder: a função de editar normas gerais a serem observadas 
por todos (Legislativa), a de aplicar as referidas normas ao caso concreto (Administrativa) e a função de 
julgar, dirimir os conflitos (Judiciário).
Montesquieu, na sua obra Espírito das leis, trouxe grande avanço ao sugerir que tais funções 
estavam intimamente conectadas a três órgãos distintos, autônomos e independentes entre si. 
Cada função corresponderia a um órgão, não sendo mais concentradas nas mãos de um único 
soberano.
2. Separação de Poderes na Constituição Federal de 1988
Dispõe o artigo 2º da CF: “São poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, 
o Executivo e o Judiciário”.
A separação de poderes é cláusula pétrea, isto é, limitação material ao Poder Constituinte Derivado 
Reformador, sendo inconstitucional qualquer proposta de emenda tendente a abolia‑la (art. 60, § 4º, III, 
da CF/88).
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3. Funções típicas e atípicas dos poderes
Cada poder exerce uma função típica, isto é, função predominante, inerente e ínsita à sua natureza. 
Mas cada poder exerce também função atípica.
 Funções típicas Funções atípicas‑ exemplos
Poder Legislativo a) Função legislativa;b) Fiscalização financeira do Poder 
Executivo.
a) O Senado julga o Presidente 
da República nos crimes de 
responsabilidade (função jurisdicional);
b) O Poder Legislativo concede férias 
e licenças a seus servidores (função 
administrativa).
Poder Executivo Função administrativa.
a) O Presidente da República edita 
medidas provisórias, que têm força de 
lei (função legislativa);
b) O Poder Executivo aprecia e julga 
defesas e recursos administrativos 
(função jurisdicional).
Poder Judiciário Função jurisdicional.
a) O Poder Judiciário concede 
licenças e férias aos magistrados e 
serventuários (função administrativa);
b) O Poder Judiciário elabora o 
regimento interno dos seus tribunais 
(função legislativa).
Poder Executivo
Exercendo funções típicas, o órgão executivo, como vimos anteriormente, pratica atos de chefia 
de Estado, chefia de governo e atos da administração. Atipicamente, o Executivo legisla, por exemplo, 
via medida provisória (art. 62) e julga, no “contencioso administrativo”, exercido em caso de defesa de 
multa de transito, TIT etc.
O artigo 2º o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias determinou a realização de plebiscito, 
no de 1993, para definir a forma (república ou monarquia constitucional) que deveriam vigorar no País. 
O plebiscito em questão foi realizado em 21 de abril de 1993 (EC 2/1992), restando mantida a República 
Presidencialista posta no texto original da Constituição.
Poder Executivo na CF/88
União: Presidente da República (que exerce as funções de chefe de Estado e chefe do governo na 
figura de uma única pessoa), auxiliado pelos Ministros de Estado.
Estado: Governador de Estado, auxiliado pelos Secretários de Estado, sendo substituído (no caso de 
impedimento) ou substituído (no caso de vaga) pelo Vice‑Governador, com ele eleito.
Distrito Federal: Governador do Distrito Federal e Vice‑Governador.
Município: Prefeito Municipal e Vice‑Prefeito.
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Responsabilidade do Presidente e de outras autoridades federais (infração 
político‑administrativa).
A CF erigiu o instituto dos crimes de responsabilidade como o meio adequado de apuração da 
responsabilidade do Presidente da República e outras autoridades. (Ex.: Vice‑Presidente da República, 
Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, entre outros).
Os crimes de responsabilidade não são crimes próprios, mas, na verdade, constituem infrações 
político‑adminsitrativas (crimes que atentam contra a Constituição Federal – art. 85 da CF), cuja 
incidência enseja o chamado processo de impeachment. (vem do verbo inglês to impeach e serve para 
designar tanto o processo parlamentar bifásico contra o Presidente da República e outras autoridades 
como a pena finalmente atribuível, qual seja, a destituição do cargo ocupado).9
Obs.: somente os atos que caracterizam crimes de responsabilidade, que, como se sabe, não são 
crimes propriamente ditos, mas infrações político‑administrativas, podem provocar o impeachment 
(consultar Lei 1.079/50).
O procedimento do impeachment contra o Presidente da República. É bifásico, havendo:
a) juízo de admissibilidade na Câmara dos Deputados;
b) julgamento no Senado Federal.
Juízo de admissibilidade na Câmara dos Deputados Julgamento no Senado Federal
Feita a acusação, a Câmara dos Deputados pode, por 
maioria qualificada de2/3 de seus membros, admiti‑la, 
autorizando a instauração do processo de impeachment.
Autorizado pela Câmara, o Senado Federal instaurará 
o processo (sob a Presidência do Presidente do STF) e 
procederá ao julgamento.
A condenação será preferida por 2/3 dos votos do Senado 
Federal.
Sanções previstas no processo de impeachment contra o Presidente da República
Condenado o Presidente da República pelo Senado Federal, sofrerá sem prejuízo de outras sanções 
judiciais cabíveis, as seguintes sanções:
a) perda do cargo;
b) inabilitação para o exercício de qualquer função pública por 8 anos.
Poder Legislativo
O Poder Legislativo em âmbito federal é bicameral, sendo formado por duas casas: a Câmara dos 
Deputados e o Senado Federal.
9 Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Junior. Curso de Direito Constitucional, p. 286.
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Câmara dos Deputados Senador Federal
Componentes Representantes do povo. Representantes dos Estados e do Distrito Federal.
Número de componentes
513
O número de Deputados será 
proporcional à população de cada 
Estado e do Distrito Federal, não 
podendo nenhum deles ter menos 
do que 8 e nem mais do que 70 
Deputados Federais.
81
Há 3 Senadores para cada 
Estado e ainda 3 para o 
Distrito Federal.
Mandato 4 anos (uma legislatura), havendo eleições a cada 4 anos.
8 anos (duas legislaturas), 
havendo eleições a cada 
4 anos, renovando‑se, 
alternadamente, 1/3 e 2/3 dos 
cargos.
Sistema eleitoral Proporcional. Majoritário por maioria simples.
Idade mínima para ocupar o cargo 21 anos. 35 anos.
Já o Legislativo Distrital, Estadual e Municipal é unicameral, formado por uma única Câmara. 
Vejamos:
Unidade da Federação Órgão do Poder Legislativo Componentes
Estados Assembleia Legislativa. Deputados Estaduais.
Distrito Federal Câmara Distrital. Deputados Distritais.
Municípios Câmara Municipal. Vereadores.
Obs.: Tribunais de Contas não Integram o Poder Legislativo, mas o auxiliam na fiscalização 
contábil, financeira e orçamentária da Administração.
O processo legislativo compreende a elaboração de: Emendas Constitucionais, Lei complementar/lei 
ordinária, Medidas Provisórias, lei delegada, Decreto Legislativo e Resoluções (art. 59 da CF).
Processo Legislativo (regra geral, válida para as leis ordinárias e complementares): conjunto de 
atos preordenados visando a criação de normas de Direito. Esses atos são: iniciativa; discussão e votação; 
sanção ou veto; promulgação e publicação.
a) Iniciativa: é o ato pelo qual se inicia o processo legislativo, com a apresentação do projeto de lei 
perante a Casa Legislativa competente. Pode ser concorrente ou privativa.
b) Discussão e Votação: ato coletivo das Casas do Congresso. Em regra, os projetos de lei devem 
ser apresentados para a Câmara dos Deputados, que funciona como a Casa iniciadora. Discutido e 
aprovado na Câmara dos Deputados, o projeto segue para o Senado Federal, que funciona como 
Casa revisora.
Exceção: se a iniciativa do projeto de lei for de um Senador ou de Comissão do Senado, então o 
Senado Federal será a Casa iniciadora e a Câmara dos Deputados, a revisora.
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c) Sanção e veto: são atos de competência exclusiva do Presidente da República. A sanção ou veto 
somente recaem sobre projetos de lei.
d) Sanção: é a anuência, a concordância do Chefe do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado 
pelo Poder Legislativo. Pode ser expressa ou tácita.
e) Veto: é o modo de o Chefe do Executivo exprimir sua discordância com o projeto aprovado, por 
entendê‑lo inconstitucional ou contrário ao interesse público. Pode ser total se recair sobre todo 
o projeto, e parcial, se atingir parte do projeto, mas este somente abrangerá o texto integral do 
artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (art. 66, § 2º, da CF).
f) Promulgação da lei: não configura atos de natureza legislativa. A promulgação não passa de 
mera comunicação, aos destinatários da lei, de que esta foi criada com determinado conteúdo.
g) Publicação da lei: a lei só se torna eficaz com sua publicação.
Poder Judiciário
Composição do Poder Judiciário
1. STF – arts. 101, 102 e 103‑A da CF/88.
2. STJ – arts. 104 e 105 da CF/88.
3. Órgão não Jurisdicional – Conselho Nacional de Justiça – art. 103‑B da CF/88.
4. Justiça Comum:
a) Justiça Federal – arts. 106 a 110 da CF/88.
b) Justiça Estadual – arts. 125 e 126 da CF/88.
5. Justiça Especial:
a) Justiça do Trabalho – arts. 111 a 116 da CF/88.
b) Justiça Eleitoral – arts. 118 a 121 da CF/88.
c) Justiça Militar – arts. 122 e 123 da CF/88.
Obs.: a Justiça Desportiva não integra o Poder Judiciário. É órgão administrativo que tem a 
atribuição de julgar as questões relacionadas às infrações disciplinares e às competições desportivas. O 
Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após esgotarem‑se 
as instâncias da Justiça Desportiva.
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Regra do Quinto Constitucional – art. 94 da CF/88
Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e 
Territórios será composto de membros do Ministério Público (com mais de dez anos de carreira) e de advogados 
(de notório saber jurídico e de reputação ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional).
A indicação dos membros do Ministério Público e dos advogados para a composição dos referidos 
Tribunais é feita em lista sêxtupla pelos órgãos de representação das respectivas classes.
Recebidas as indicações, o tribunal formará uma lista tríplice, enviando‑a ao Poder Executivo, que 
escolherá um dos integrantes para nomeação.
Garantias dos Membros do Poder Judiciário (art. 95 da CF/88)
— Vitaliciedade – é adquirida, em primeiro grau de jurisdição, após 2 anos de efetivo exercício, 
superado o estágio probatório. E uma vez adquirida, o juiz só perderá o cargo mediante sentença 
judicial transitada em julgado.
— Inamovibilidade – o juiz não pode ser removido, sem o seu consentimento, de seu cargo 
ou de suas funções, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do respectivo 
Tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, por voto da maioria absoluta dos seus membros, 
assegurada a ampla defesa.
— irredutibilidade de subsídio – a remuneração do juiz não pode ser reduzida.
Conselho Nacional de Justiça – CNJ (art. 103 – B da CF/88)
O Conselho Nacional de Justiça é órgão que foi introduzido pela EC 45/2004. Presidido pelo Presidente 
do Supremo Tribunal Federal e, nas suas ausências e impedimentos, pelo Vice‑Presidente do STF. É órgão 
meramente administrativo do Poder Judiciário. Não exerce função jurisdicional, não podendo analisar o 
conteúdo dos atos jurisdicionais proferidos pelos juízes.
Suas atribuições estão elencadas no artigo 103‑ B, § 4º, da CF/88. Compete ao CNJ o controle da atuação 
administrativa e financeira do Poder Judiciário e o cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, dentre outras.
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Direito Administrativo brasileiro não é codificado. Por isso, as funções sistematizadora e unificadora 
das leis, em outros ramos desempenhadas por códigos, no Direito Administrativo cabem aos princípios.
Princípios são regras gerais que a doutrina identifica como condensadores dos valores fundamentais de um 
sistema. Por meiode um processo lógico denominado abstração indutiva, os estudiosos extraem da totalidade 
de normas específicas as ideias‑chave que animam todo o complexo de regras. Assim, os princípios informam o 
sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo essencial da ordem jurídica.
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Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, “princípio é, pois, por definição, mandamento 
nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre 
diferentes normas, compondo‑lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e 
inteligência delas, exatamente porque define a lógica e racionalidade do sistema normativo, 
conferindo‑lhes a tônica que lhe dá sentido harmônico”. E completa: “violar um princípio é muito 
mais grave do que violar uma norma.10
O Direito Administrativo, como vimos anteriormente, como ramo que se destaca do Direito Público, 
caracteriza‑se por ser informado por princípios próprios.
Conforme ensina ainda o mestre Celso Antonio Bandeira de Mello, o Direito Administrativo é 
regido por dois supraprincípios, que são: supremacia do interesse público sobre o particular e a 
indisponibilidade do interesse público.
O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, também chamado 
simplesmente de princípio do interesse público ou da finalidade pública, significa que os interesses da 
coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, como 
defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não extensivos aos particulares. A 
outorga dos citados poderes projeta a Administração Pública a uma posição de superioridade diante do 
particular. Em termos práticos, cria uma desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados. 
São exemplos de prerrogativas especiais conferidas à Administração Pública e seus agentes decorrentes 
da supremacia do interesse público: a possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade 
privada em pública (desapropriação); autorização para usar propriedade privada em situações de 
iminente perigo público (requisição de bens); prazos processuais em dobro para recorrer e em quádruplo 
para contestar; presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos; impenhorabilidade 
dos bens públicos dentre outras.
O princípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não 
são donos do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes 
públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado 
pela legislação.
Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os agentes renunciem aos 
poderes legalmente conferidos ou que transacionem em juízo.
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
A Constituição Federal trouxe inovação ao fazer menção a alguns dos princípios a que se submete 
a Administração Pública. O rol consta do artigo 37, mas não é taxativo, simplesmente explicativo. 
Inicialmente constavam os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Com o 
advento da Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98, acrescentou‑se o princípio da eficiência.
10 Curso de direito administrativo, p. 53.
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TÓPICOS ESPECIAIS EM DIREITO PÚBLICO
Pode‑se chamá‑los de princípios constitucionais expressos ou explícitos.
Para memorizar os nomes dos cincos princípios mencionados no artigo 37, caput, pode ser usada a 
seguinte regra mnemônica: LIMPE = legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
1. Princípio da Legalidade
Já vimos anteriormente que no Direito Privado vige o princípio da autonomia da vontade, ou seja, 
as partes podem fazer tudo o que a lei não proíbe, podendo livremente eleger os fins que pretendem 
alcançar e utilizar de todos os meios para atingi‑los, desde que fins e meios não sejam proibidos 
pelo Direito. No Direito Público, diferentemente, a Administração Pública somente pode praticar atos 
previamente autorizados pela lei, só lhe é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza. Vige a 
ideia de função, de dever do atendimento do interesse público.
Esse princípio está contido no artigo 37, caput, assim como no artigo 5º, II, ambos da Constituição 
Federal.
Hely Lopes Meirelles o define com maestria: “Enquanto na administração particular é lícito fazer 
tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” (pág. 86).
Assim, a Administração Pública, em toda sua atividade está presa aos mandamentos da lei, deles não 
se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor.
A Administração, diferentemente do particular, só pode agir, quando, como e se a lei autoriza. Vale 
dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo em situações excepcionais 
(grave perturbação da ordem e guerra quando irrompem inopinadamente).
2. Princípio da Impessoalidade
A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida a todos os cidadãos 
em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza.
Este princípio estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo 
discriminações ou privilégios indevidamente dispensados a particulares no exercício da função pública.
A relação desse princípio com a noção de finalidade pública é indiscutível. Para Hely Lopes Meirelles, 
o princípio da impessoalidade “nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao 
administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que 
a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal”.11 Assim, 
ao agir visando a finalidade pública prevista na lei, a Administração Pública necessariamente imprime 
impessoalidade e objetividade na atuação, evitando tomar decisões baseadas em preferência pessoal ou 
sentimento de perseguição.
11 Direito administrativo brasileiro, p. 89‑90.
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Unidade II
A impessoalidade possui outro aspecto. A atuação dos agentes públicos é imputada ao Estado, 
significando um agir impessoal da Administração. Assim, as realizações não devem ser atribuídas aos 
agentes públicos que os praticam, mas à pessoa jurídica a que os agentes se encontram vinculados. 
Trata‑se da aplicação da Teoria do Órgão.
A própria Constituição Federal dá um exemplo da aplicação deste princípio ao estabelecer a vedação de que 
constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos 
em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos. (art. 37, § 1º, da CF).
3. Princípio da moralidade
A moralidade tratada no caput do artigo 37 é a moralidade administrativa. O referido princípio tem 
hoje status constitucional.
A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito de bom administrador, aquele que, 
usando de sua competência, determina‑se não só pelos preceitos legais vigentes, como também pela 
moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público. Por essa razão, 
veda‑se à Administração Pública qualquer comportamento que contrarie os princípios da lealdade, 
boa‑fé, ética, probidade, decoro e honestidade.
Assim, o Administrador não deve agir apenas etão somente de acordo com a lei, mas também de 
acordo com a moral.
A legislação brasileira prevê diversos instrumentos de proteção da moralidade administrativa. 
Merecem destaque: a Ação Popular; a Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa (Lei de 
Improbidade Administrativa – Lei nº 8.429/92); Controle exercido pelos Tribunais de Contas e as 
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).
4. Princípio da Publicidade
Esse princípio torna obrigatória a divulgação oficial dos atos administrativos. Todos os atos, 
contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração direta e indireta devem ser levados a 
conhecimento público para que possam surtir efeito. A publicidade dos atos administrativos é a 
regra, sendo excepcionada nos casos de sigilo previstos em lei.
O próprio texto Constitucional definiu três exceções ao princípio da publicidade, autorizando o sigilo nos 
casos de risco para: a) segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF) – ex.: informações militares; b) a segurança 
da sociedade (art. 5º, XXXIII, da CF) – ex.: sigilo das informações sobre o interior de usina nuclear para evitar 
atentados terroristas; c) a intimidade (art. 5º, X, da CF) – ex.: processos administrativos disciplinares.
Na Constituição Federal há disposições a respeito da abrangência do princípio da publicidade:
Artigo 5º, inciso XIV: “é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, 
quando necessário ao exercício profissional”.
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TÓPICOS ESPECIAIS EM DIREITO PÚBLICO
Artigo 5º, inciso XXXIII: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos as informações de seu 
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena 
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado”.
Artigo 5º, inciso LXXII: “conceder‑se‑á habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de 
registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê‑lo por processo sigiloso, judicial ou 
administrativo”.
A impetração do habeas data é cabível quando a informação for relativa ao próprio impetrante. Fora 
dessa hipótese, a obtenção de informação sonegada pelo Estado pode ser viabilizada pela utilização de 
mandado de segurança individual e mandando de segurança coletivo.
5. Princípio da Eficiência
Este princípio foi acrescentado ao artigo 37, caput, da Constituição Federal pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 04/06/98. Foi um dos pilares da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo 
de Administração Pública Gerencial, voltada para um controle de resultados de atuação estatal.
A eficiência deve existir tanto na estruturação dos órgãos administrativos como na atuação dos 
agentes públicos.
Segundo Diógenes Gasparini, a Administração Pública direta e indireta deve realizar suas 
atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo 
da legalidade. O desempenho com rapidez significa que este deve ser oferecido de forma a satisfazer 
os interesses dos administrados, em particular da coletividade em geral. Nada justifica qualquer 
procrastinação. Assim, é inconcebível o Estado, uma vez solicitado a colocar para‑raios numa escola, 
procrastinar sua instalação.
As atribuições também devem ser executadas com perfeição, valendo‑se das técnicas e 
conhecimentos necessários a tornar a execução a melhor possível, evitando sua repetição e 
reclamos por parte dos administrados. Por fim, tais competências devem ser praticadas com 
rendimento, isto é, com resultados positivos para o serviço público e satisfatório para o 
interesse da coletividade. Resultados positivos não significam lucros, embora, em alguns casos, 
possam existir. Deve‑se com esse desempenho, rápido e perfeito, atingir um maior numero de 
beneficiados. Procura‑se maximizar os resultados em toda e qualquer intervenção da alçada da 
Administração Pública.12
12 Direito administrativo, p. 76.
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Unidade II
Além dos princípios constitucionais previstos no caput do artigo 37 da CF, existem princípios 
infraconstitucionais básicos que regem a Administração Pública, em consonância com os preceitos 
da CF. São eles:
1. Principio da Presunção de Legitimidade ou Veracidade;
2. Princípio da Especialidade;
3. Princípio do Controle Administrativo ou Tutela;
4. Princípio da Autotutela;
5. Princípio da Hierarquia;
6. Princípio da Continuidade do Serviço Público;
7. Princípio da Motivação; dentre outros.
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Unidade III
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E DIREITO FINANCEIRO
ATIVIDADE FINANCEIRA
1) Conceito
Segundo Aliomar Baleeiro (Uma introdução à Ciência das Finanças. São Paulo: Forense, 2008, p.8), a 
atividade financeira consiste em “obter, criar, gerir e despender dinheiro indispensável às necessidades, 
cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àquelas outras pessoas de direito público. Embora expressa 
em algarismos em dinheiro, a atividade financeira, do ponto de vista econômico, desloca, do setor 
privado para o setor público, uma massa considerável de bens e serviços, retirando-os uns e outros ao 
consumo e ao investimento dos particulares”.
Assim, a atividade financeira é aquela marcada pela realização de uma receita ou pela administração 
do produto arrecadado ou pela realização de um dispêndio ou investimento.
2) Características
A) O sujeito ativo é sempre uma pessoa jurídica de direito público: União, Estados, Municípios, 
Distrito Federal e suas respectivas autarquias, excluídas as atividades desenvolvidas por pessoas 
de direito privado no exercício de função ou serviço.
B) Trata-se de atividade de conteúdo econômico, mas somente na medida em que cuida do 
ingresso e da saída de recursos financeiros.
C) Não se trata de atividade-fim, porque ela representa um meio de arrecadar recursos que serão 
aplicados para atender as necessidades públicas e não para armazená-los.
3) Fins
Esta atividade de obter recursos para a manutenção e o funcionamento do Estado não é uma 
atividade-fim, como a manutenção da ordem interna, a defesa do inimigo externo, a prestação da 
jurisdição, a oferta de ensino e assim por diante. Mas a separação entre atividade-fim e atividade-meio 
é feita somente para efeitos didáticos, quando menos porque a atividade financeira está intimamente 
ligada aos fins do Estado.
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Unidade III
DIREITO FINANCEIRO
1) Conceito
Direito Financeiro é a disciplina jurídica da atividade financeira.
2) Delimitação
As operações de natureza financeira praticadas pelos particulares obedecem a regras de direito 
privado, ao passo que o Direito Financeiro, que é ramo do direito público, rege exclusivamente as 
finanças públicas. O Direito Administrativo cuida de administrar bens que o Estado possui e o 
Direito Financeiro cuida de arrecadar o que o Estado não tem. Há discricionariedade na aplicação 
das normas de Direito Administrativo e isto praticamente inexiste no Direito Financeiro.
3) Aspectos constitucionais e infraconstitucionais do Direito Financeiro
A CF/88 é fonte inquestionáveldo Direito Financeiro, dita a disciplina em diversos dispositivos, 
tais como nos artigos 157 a 164; 70 a 75 e 165 a 169. E no campo infraconstitucional, sob o prisma 
orçamentário, a Constituição estabeleceu três leis que tratam do orçamento público e que são de 
iniciativa do Poder Executivo de cada ente, ou seja, União, Estados e Municípios. São as denominadas 
Espécies Orçamentárias, a saber:
PPA – Plano Plurianual (instruiu, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes – art. 165, § 1o da 
CF);
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias (compreende as metas e prioridades da Administração 
Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientando 
a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo, ainda, sobre as alterações na legislação tributária 
e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras à apreciação do Congresso Nacional. 
Deve, ainda, preceder a elaboração do orçamento, por estabelecer suas metas e prioridades – art. 165, 
§ 2o, da CF);
LOA – Lei Orçamentária Anual (compreende o orçamento fiscal referente aos três Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público, além do orçamento de investimentos da empresas estatais, assim como o 
orçamento da seguridade social – art. 165, § 5 o da CF).
A. Despesa pública
1) Conceito
É a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, 
baseada em autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do governo. O título da dívida 
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Tópicos EspEciais Em DirEiTo público
pública equipara-se ao dinheiro. A despesa pública deve ser sempre antecedida de previsão orçamentária 
(CF, 167, II).
“O conceito de despesa pública, de resto, há de ser construído em termos de poder abranger 
realidades tão distintas como, por exemplo, o pagamento de um funcionário público, o gasto 
com a construção de uma estrada, a concessão de um subsídio a uma empresa, a amortização 
de um empréstimo anteriormente contraído pelo Estado, a aquisição de material de guerra, a 
atribuição de uma bolsa de estudo etc.” SOUSA FRANCO, Antonio L. de. Finanças públicas e direito 
financeiro. 2a ed. Coimbra: Almedina, 1988, p.269, apud Celso Ribeiro Bastos, op. cit. na bibliografia, 
p.53, nota de rodapé 49.
2) Aspectos da função econômica da despesa pública
Em um contexto liberal, em que há o convencimento de que o Estado consome e não produz, a 
despesa pública deve limitar-se ao mínimo indispensável (segurança nacional e ordem interna, por 
exemplo). Em oposição, a doutrina intervencionista prega o reconhecimento do Estado como um 
redistribuidor de riquezas.
3) Evolução da despesa pública
Algumas causas do aumento real da despesa pública: progresso técnico (armas, por exemplo), 
alteração do papel do Estado (meio ambiente), guerras, causas financeiras (manutenção de inflação 
baixa por meio de juros altos).
4) Classificação da despesa pública
Produtivas (limitam-se a criar utilidades), reprodutivas (aumentam a capacidade produtora do país), 
despesa-compra (pagamento de funcionários), despesa-transferência (subsídio).
5) Disciplina jurídica da despesa pública – CF. 167.
B. Receita pública
1) Conceito
Receita pública é todo ingresso de dinheiro nos cofres de uma pessoa jurídica de direito público.
2) Classificação – possui várias classificações. Então vejamos:
Receitas ordinárias e extraordinárias (essa classificação leva em consideração a periodicidade 
com que a receita adentra nos cofres públicos. Assim, temos as receitas ordinárias que são entradas 
constantes, periódicas ou permanentes, ou seja, aquelas anualmente previstas, que ingressam com 
regularidade e, com isso, são usadas para atender as despesas regulares do Estado, como é o caso dos 
impostos. Já as receitas extraordinárias são aquelas cuja entrada é de caráter menos constante e, 
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Unidade III
por não estarem previstas no orçamento, surgem em caráter excepcional, por força de uma situação 
momentânea que exigirá a intervenção do Estado no patrimônio particular, como são os casos dos 
tributos contidos nos artigos 148, II e 154, II da CF);
Receitas ordinárias e derivadas (levam em consideração a origem da receita, ou seja, como o 
Estado obtém essa receita. Ordinária é aquela que tem origem no próprio patrimônio público imobiliário 
do Estado. A derivada é aquela arrecada compulsoriamente, derivando do patrimônio dos particulares);
Receita patrimonial (gerada pelo patrimônio do Estado – terras, casas, empresas, direitos), Receita 
tributária (gerada pela cobrança de tributos) e Receita Creditícia (operação voluntária pela qual o 
particular empresta dinheiro ao Estado).
C. Orçamento público
1) Conceito
Previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de cobri-las, incorporando 
a autorização concedida à Administração Financeira para cobrir receitas e realizar despesas, limitando os 
poderes financeiros da Administração em cada ano.
2) Elementos essenciais
Econômicos (previsão da gestão orçamentária), político (assegura direitos fundamentais e controla 
o Executivo por meio do Legislativo) e jurídico (previsões legais – CF, 165/169).
3) Disciplina jurídica
Quanto mais o Estado intervém na economia, mais numerosas são as previsões constitucionais a 
respeito do orçamento.
4) Fiscalização do orçamento
“A regra básica do Estado de Direito é que a Administração se subordina à lei. Esse princípio amplo da 
legalidade que informa toda a Administração restaria letra morta se não houvesse um sistema destinado 
a garantir-lhe a eficácia. Daí surgir a necessidade do desempenho de um função fiscalizadora [...]”. (CF, 
70).
5) Tribunais de contas – CF, 71 e 75
6) Princípios orçamentários
Assim como todo ramo do Direito, o Direito Financeiro também pauta-se em uma série de princípios. 
Assim, passaremos a abordar alguns princípios orçamentários.
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a) Anualidade orçamentária: a dinâmica da Administração Pública faz com que haja uma 
necessidade de implementação do orçamento de forma anual, com o objetivo de que possa 
sofrer as alterações necessárias para a implementação das diretrizes previstas na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias. Nesse sentido, o art. 2o da Lei no 4320/64 foi recepcionado pelo art. 165, III, e § 9o 
da CF, que estabelece uma programação anual entre receita e despesa, atualmente exteriorizada 
pela Lei Orçamentária Anual. Destaque-se que a anualidade orçamentária ainda persiste no Direito 
brasileiro e não deve ser confundida com a anualidade tributária.
b) Unidade: este princípio não significa que o orçamento deva ser elaborado em um documento 
único, mas, sim, que o sistema orçamentário seja elaborado em harmonia com todos os seus 
elementos sob o aspecto formal. Ver art. 165, § 5o da CF.
c) Universalidade: este princípio está intimamente relacionado ao princípio da unidade, pois, para 
que o orçamento seja uno, as leis orçamentárias terão que prever de uma só vez todas as receitas 
e despesas dos Poderes, dos órgãos, fundos e entidades da Administração direta e indireta pelos 
seus totais, vedadas quaisquer deduções.
d) Legalidade: este é o princípio norteador de todo o sistema orçamentário;por isso, a Constituição, 
em seu art. 165, disciplinou o aspecto formal em que deve ser pautado, reservando, contudo, 
ao Poder Executivo a competência privativa para encaminhar projeto de lei orçamentária, em 
especial o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
e) Publicidade orçamentária: é um princípio conhecido do Direito Administrativo, previsto no art. 37 
caput da CF. Especificamente no Direito Financeiro, esse princípio vem disposto no art. 165, § 3o, quando 
estabelece que o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária. Prevê ainda a CF, no art. 166, § 7o, que sejam aplicadas 
ao Plano Plurianual a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, no que não contrariar 
o disposto na seção dos orçamentos e as demais normas relativas ao processo legislativo.
f) Proibição de estorno: este princípio técnico está previsto no art. 167, VI da CF, que simplesmente 
veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
Cabe esclarecer que há, ainda, os princípios do equilíbrio orçamentário-financeiro, o da clareza ou 
transparência, o da exclusividade, não vinculação, racionalidade, continuidade, aderência, especificação 
dentre outros.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1) Conceito
Segundo Hely Lopes Meirellesn, é “o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, 
firma com particulares ou outra entidade administrativa para consecução de objetivos de interesse 
público, nas condições estabelecidas pela própria Administração”.
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2) Prévia licitação
Em regra, a celebração do contrato administrativo exige prévia licitação, exceto nos casos de 
contratação direta previstos na legislação.
3) Normas aplicáveis
No texto Constitucional, há basicamente dois dispositivos aplicáveis à disciplina dos contratos: art. 
22, XXVII e art. 37, XXI.
Já no plano infraconstitucional, diversas leis disciplinam o instituto do contrato administrativo e 
suas várias espécies:
a) Lei 8666/93 – art. 54 e seguintes – válidas para os três Poderes;
b) Lei 8883/94;
c) Lei 8987/95 – disciplina concessões e permissões de serviço público;
d) Lei 9637/98 – prevê a celebração de contratos de gestão entre governo federal e as organizações 
sociais;
e) Lei 11.079/2004 – institui normas gerais para licitação e contratação de parcerias público-privada 
(PPP) no âmbito dos Poderes da união, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios;
f) Lei 11.107/2005 – celebração de consórcios públicos entre as entidades federativas;
g) Lei 12.232/2010 – dispõe sobre normas gerais para licitação e contratos de serviços de publicidade 
do governo.
4) Características dos contratos administrativos
A doutrina apresenta diversas características dos contratos administrativos que os diferenciam dos 
contratos privados. As mais importantes são as seguintes:
a) submissão ao Direito Administrativo;
b) presença da Administração em pelo menos um dos polos;
c) desigualdade entre as partes;
d) mutabilidade – diferentemente do que ocorre no Direito Privado, em que vigora o princípio 
segundo o qual os contratos devem ser cumpridos tal como escritos (pacta sunt servanda), 
no Direito Administrativo, a legislação autoriza que a Administração Pública possa promover 
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alterações unilateral das cláusulas do contrato, instabilizando a relação contratual diante de 
causas supervenientes de interesse público. Porém, os dispositivos contratuais que tratam da 
remuneração do particular nunca podem sofrer alteração unilateral, à medida que eventuais 
modificações em tais cláusulas pressupõem a anuência do contratado;
e) existência de cláusulas exorbitantes – estas são disposições contratuais que definem poderes 
especiais para a Administração dentro do contrato, projetando-se para uma posição de 
superioridade em relação ao contratado. São exemplos de cláusulas exorbitantes: 1) possibilidade 
de revogação unilateral do contrato por razões de interesse público; 2) alteração unilateral do 
objeto do contrato; 3) aplicação de sanções contratuais;
Vejamos resumidamente cada uma dessas cláusulas exorbitantes:
1 - Rescisão Unilateral – art. 58, II define como prerrogativa especial da Administração rescindir 
unilateralmente os contratos administrativos. As hipóteses mais relevantes dessa rescisão estão 
enumeradas no artigo 78 da Lei 8666/93;
2 - Fiscalização – a execução dos contratos deve ser amplamente acompanhada e fiscalizada por 
representantes da Administração, permitida a contratação de terceiros para essa finalidade 
específica (art. 67);
3 - Aplicação de penalidades – o artigo 87 da Lei 8666/93 prevê a aplicação de sanções administrativas 
ao contratado pela inexecução total ou parcial do contratando, garantindo-se a prévia defesa. As 
penalidades cabíveis são: advertência/multa/suspensão temporária do direito de participação em 
licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 anos/
declaração de idoneidada e para licitar ou contratar com a Administração.
Constituiu cláusula exorbitante a aplicação de penalidades contratuais porque as referidas sanções 
são aplicadas pela própria Administração.
As referidas penas somente podem ser aplicadas após a instauração de processo administrativo com 
garantia de contraditório e ampla defesa.
4 - Ocupação provisória (art. 58V) – faculta à Administração, nos casos de serviços essenciais, ocupar 
provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, seja 
para garantir a apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado ou na hipótese de 
rescisão do contrato administrativo.
f) formalismo: os contratos administrativos não têm forma livre, devendo observar o cumprimento 
de requisitos intrínsecos e extrínsecos. Em regra, os contratos administrativos devem ter a forma 
escrita. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal. Entretanto, no caso de pequenas compras 
de pronto pagamento, feitas em regime de adiantamento, a Lei 8666/93 admite contrato 
administrativo verbal (art. 60, p. único). São consideradas de pequeno valor as compras de até 
R$ 4.000,00 (quatro mil reais);
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Unidade III
g) bilateralidade: prevê obrigações para as duas partes.
5) Formalização dos contratos administrativos
Como regra geral, os contratos administrativos devem ter a forma escrita. (Art. 60 p. único)
Porém, o referido dispositivo admite importante exceção a tal regra, autorizando a celebração de 
contrato verbal para pequenas compras de pronto pagamento feitas em regime de adiantamento. 
Consideram-se pequenas compras aquelas de até R$ 4.000,00.
Constitui requisito indispensável para a produção de efeitos a publicação resumida do contrato e 
seus aditivos na imprensa oficial.
Nos termos do art. 62 da Lei 8666/93, o instrumento do contrato é obrigatório nos casos de 
concorrência e de tomada de preços, assim como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam 
compreendidos nos limites dessas duas modalidades de licitação e facultativo nos demais, em que a 
Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de 
empenho de despesa, autorização