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BENS PÚBLICOS 
Dirley da Cunha Jr. 
 
 Nos termos do art. 98 do CC/02, “são públicos os bens do domínio 
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; 
todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem”. Todavia, a doutrina adverte que também são públicos os 
bens pertencentes as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos, quando estes bens se encontrem vinculados à 
prestação desta finalidade pública. 
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS QUANTO À DESTINAÇÃO (art. 99 do CC/02) 
De uso comum do povo De uso especial Dominicais ou dominiais 
São aqueles destinados ao uso 
comum e geral de toda a 
comunidade, tais como os rios, 
os mares, as estradas, ruas e 
praças. A finalidade específica é 
o uso coletivo. 
Destinam-se à prestação do serviço 
administrativo, tais como os 
edifícios ou terrenos destinados a 
serviço ou estabelecimento da 
própria Administração. São 
exemplos: veículos oficiais, prédios 
públicos, bens tombados, 
bibliotecas públicas e etc. 
São aqueles que constituem o 
patrimônio disponível das 
pessoas jurídicas de direito 
público. Não possuem 
destinação específica. São 
exemplos: as terras devolutas e 
os terrenos de marinha. 
Obs. 1: Dispõe o art. 99, parágrafo único, do CC/02: “Não dispondo a lei em contrário, consideram-se 
dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado”. 
Obs. 2: Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial são bens públicos com destinação 
pública específica e são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação. Já os bens dominicais não 
têm destinação específica e podem ser alienados, observando-se as exigências legais. 
Obs. 3: Por se encontrarem vinculados a uma finalidade específica, os bens comuns do povo e os de uso 
especial são denominados de bens afetados (bens do domínio público do Estado, segundo MSZP). Já os 
dominicais, pelo motivo contrário, são chamados de bens não afetados (bens do domínio privado do Estado, 
segundo MSZP). É possível, contudo, que se proceda à afetação de bens desafetados, bem como a 
desafetação de bens afetados. 
 
 
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CARACTERÍSTICAS OU REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS 
Inalienabilidade Impenhorabilidade Imprescritibilidade Não onerabilidade 
Nos termos do art. 100 
do CC/02, os bens 
públicos de uso 
comum do povo e os de 
uso especial (bens 
afetados) são 
inalienáveis. Por outro 
lado, os bens 
dominicais, consoante 
a dicção do art. 101 do 
CC/02, podem ser 
alienados, observando-
se as exigências legais. 
Nos termos do art. 100 
da CF/88, os bens 
públicos são 
impenhoráveis, eis que 
sujeitos a um processo 
de execução especial: 
os precatórios. 
Nos termos do art. 183, 
§3º e 191, parágrafo 
único, da CF/88, os 
bens públicos são 
insuscetíveis de 
prescrição aquisitiva, 
ou seja, não podem ser 
objeto de usucapião. 
Os bens públicos não 
podem sofrer oneração, 
por penhor, hipoteca ou 
anticrese. 
Obs. 1: A inalienabilidade dos bens públicos enquanto afetados é absoluta. Todavia, tais bens podem 
sofrer desafetação, podendo, a partir de então, ser alienados. Em outras palavras, os bens de uso 
comum do povo ou de uso especial, enquanto conservarem essa qualidade, não podem ser alienados, 
mas podem, depois de transformados em bens dominicais, ser objeto de alienação; 
Obs. 2: Se o bem público for IMÓVEL, a alienação dependerá de autorização legislativa, de 
avaliação prévia e de licitação na modalidade concorrência ou leilão, esta última nos casos de 
bens adquiridos por dação em pagamento ou procedimento judicial. Por outro lado, se o bem público 
for MÓVEL, a alienação dependerá tão somente de avaliação prévia e de licitação na modalidade 
leilão. 
Obs. 3: Mitigando a regra da impenhorabilidade dos bens públicos, a Constituição Federal, em seu 
art. 100, §6º, admite o sequestro de verbas públicas, nos casos excepcionais de preterimento da 
ordem de precedência para fins de precatório e de não alocação orçamentária do valor necessário à 
satisfação de débito dessa natureza. O STF, alargando o rol de exceções, já entendeu ser possível o 
bloqueio de valores públicos, a fim de assegurar o fornecimento gratuito de medicamentos em favor de 
pessoa vulnerável. 
 
 
 
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USO PRIVATIVO OU ESPECIAL DE BEM PÚBLICO POR PARTICULAR 
Uso de bens públicos afetados Uso de bens públicos não afetados 
1. Autorização de uso: ato administrativo unilateral; 
discricionário; precário; não exige licitação; destinado a 
atender interesse predominantemente particular. Ex.: 
autorização de uso para se colocar nas ruas pequenas 
barracas durante o carnaval, ou para se instalar bancas de 
camelôs. 
Os bens não afetados, ou de domínio privado, 
podem ser utilizados pelo particular, além dos 
meios destacados aos bens afetados, através 
de títulos próprios do regime privado. Assim, 
podem ser objeto de locação, arrendamento e 
outros. No plano do Direito Financeiro, a 
renda obtida com esses ajustes constituirá 
receita originária. 
2. Permissão de uso: ato administrativo unilateral, 
discricionário e precário. Distingue-se da autorização pela 
exigência de licitação e equivalência entre os interesses 
público e privado. Ex.: permissão de uso para instalação de 
boxes em mercado público. 
3. Concessão de uso: contrato administrativo firmado com 
prazo determinado, após prévio procedimento licitatório. 
Goza de maior estabilidade, sendo mais indicado para 
situações de maior dispêndio financeiro. Prepondera o 
interesse público. Ex.: concessão de uso de áreas nos 
aeroportos para instalação de restaurantes, livrarias e etc. 
Obs. 1: Embora sejam atos administrativos precários, a autorização e a permissão podem ser firmadas com 
prazo certo, sendo denominadas, nessas hipóteses, de qualificadas. Nesses casos, se a Administração 
descumpre o termo ou as condições estabelecidas, poderá gerar direito à indenização dos particulares pelos 
prejuízos efetivamente sofridos. Ressalte-se que o particular não tem direito de exigir a permanência do ato, 
porque ele é precário, mas terá direito à indenização em face dos danos verificados. Na concessão de uso, o 
direito à indenização é natural, já que, por ser contrato administrativo, é firmada sempre com prazo 
determinado. 
Obs. 2: Em relação aos interesses envolvidos na relação travada entre particular e o Poder Público, nos 
casos de uso de bem afetado, a doutrina é vacilante. São encontradiças conclusões de todo gênero, ora 
afirmando que na permissão ou na concessão de uso os interesses são equivalentes, ora afirmando que 
prepondera o interesse público e etc. A bem da verdade, essa distinção é criticável, pois não há como se 
 
 
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aferir se os interesses são equivalentes, ou se a relação pende mais para um lado ou para o outro. Para 
concursos públicos, recomenda-se adotar a posição da doutrina tradicional, destacada acima. 
Obs. 3: É muito importante não confundir os institutos referidos com a CESSÃO DE USO. Este é regulado 
pela Lei n.º 9.636/98 e somente se aplica aos bens de domínio privado do Estado (não afetados), embora 
seja instituto de direito público. Por meio da cessão de uso, a União faculta aos Estados e Municípios o uso 
gratuito e por prazo determinado de seus bens. Apenas não será gratuita na hipótese de utilização do bem 
para fins lucrativos. 
Obs. 4: Por sua vez, a CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO não equivale à concessão de uso, tampouco 
aos demais institutos estudados. É, ao contrário da concessão de uso, instituto de direito real resolúveldestinado à regularização fundiária de interesse social, consoante dispõe o Decreto-Lei n.º 271/67. Também 
poderá ser firmada nas hipóteses do art. 17, §2º, da Lei n.º 8.666/93. 
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MUITA ATENÇÃO: Ocupação irregular de bem público por particular: 
 É muito comum em provas CESPE (AGU/2012, PGDF/2013, 
PGEBA/2014) a cobrança do tema. Questiona-se se o particular 
ocupante de imóvel público pode se valer do regime jurídico da posse, 
para, por exemplo, ajuizar ações possessórias ou requerer indenização 
por benfeitorias. 
 No STJ, o assunto é pacífico: 
ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA POR 
PARTICULARES. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS. 
INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Hipótese em que o 
Tribunal de Justiça reconheceu que a área ocupada pelos 
recorridos é pública e não comporta posse, mas apenas 
mera detenção. No entanto, o acórdão equiparou o 
detentor a possuidor de boa-fé, para fins de indenização 
pelas benfeitorias. 2. O legislador brasileiro, ao adotar a 
Teoria Objetiva de Ihering, definiu a posse como o exercício 
de algum dos poderes inerentes à propriedade (art. 1.196 
do CC). 3. O art. 1.219 do CC reconheceu o direito à 
 
 
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indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, no caso 
do possuidor de boa-fé, além do direito de retenção. O 
correlato direito à indenização pelas construções é previsto 
no art. 1.255 do CC. 4. O particular jamais exerce 
poderes de propriedade (art. 1.196 do CC) sobre imóvel 
público, impassível de usucapião (art. 183, § 3º, da CF). 
Não poderá, portanto, ser considerado possuidor 
dessas áreas, senão mero detentor. 5. Essa 
impossibilidade, por si só, afasta a viabilidade de 
indenização por acessões ou benfeitorias, pois não 
prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255 do CC). 
Precedentes do STJ. 6. Os demais institutos civilistas que 
regem a matéria ratificam sua inaplicabilidade aos imóveis 
públicos. 7. A indenização por benfeitorias prevista no 
art. 1.219 do CC implica direito à retenção do imóvel, 
até que o valor seja pago pelo proprietário. 
Inadmissível que um particular retenha imóvel 
público, sob qualquer fundamento, pois seria 
reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem 
coletivo, o que está em desarmonia com o Princípio da 
Indisponibilidade do Patrimônio Público. 8. O art. 1.255 
do CC, que prevê a indenização por construções, dispõe, 
em seu parágrafo único, que o possuidor poderá adquirir 
a propriedade do imóvel se “a construção ou a plantação 
exceder consideravelmente o valor do terreno”. O 
dispositivo deixa cristalina a inaplicabilidade do instituto 
aos bens da coletividade, já que o Direito Público não se 
coaduna com prerrogativas de aquisição por particulares, 
exceto quando atendidos os requisitos legais (desafetação, 
licitação etc.). 9. Finalmente, a indenização por 
benfeitorias ou acessões, ainda que fosse admitida no caso 
de áreas públicas, pressupõe vantagem, advinda dessas 
 
 
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intervenções, para o proprietário (no caso, o Distrito 
Federal). Não é o que ocorre em caso de ocupação de áreas 
públicas. 10. Como regra, esses imóveis são construídos 
ao arrepio da legislação ambiental e urbanística, o que 
impõe ao Poder Público o dever de demolição ou, no 
mínimo, regularização. Seria incoerente impor à 
Administração a obrigação de indenizar por imóveis 
irregularmente construídos que, além de não terem 
utilidade para o Poder Público, ensejarão dispêndio de 
recursos do Erário para sua demolição. 11. Entender de 
modo diverso é atribuir à detenção efeitos próprios da 
posse, o que enfraquece a dominialidade pública, 
destrói as premissas básicas do Princípio da Boa-Fé 
Objetiva, estimula invasões e construções ilegais e 
legitima, com a garantia de indenização, a apropriação 
privada do espaço público. 12. Recurso Especial provido. 
(REsp 945.055, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, 
Dje 20.08.2009) 
 
 Em resumo, o entendimento que deve ser levado para as provas 
segue o seguinte raciocínio: 
(i) Nos termos do art. 1.196 do CC/02, possuidor é aquele que 
exerce algum dos poderes inerentes à propriedade; 
(ii) O particular jamais pode exercer poderes inerentes à 
propriedade sobre bem público. Logo, não pode ser considerado 
possuidor, mas mero detentor: não há posse, mas simples 
detenção. 
 
 
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(iii) Assim, não havendo posse, não deve ser aplicado o seu regime 
jurídico, que contempla as ações possessórias e os direitos do 
possuidor de boa-fé. 
 
 
Recentemente, o tema foi cobrado na segunda fase da PGM Palmas 
2016 da seguinte forma: 
 
 
A fictícia Fundação Pública Municipal “Universidade Para Todos”, no 
ato de sua criação, recebeu do município vasta área localizada no 
perímetro urbano. Sr. Ambrósio Celestino, de boa-fé, adentrou em parte da 
área e construiu um imóvel residencial, com uma lanchonete na frente da 
construção, erguida sem projeto arquitetônico nem alvará de construção, 
local onde reside com sua família e retira seu sustento. Aproximadamente 
48 (quarenta e oito) meses após a ocupação, Sr. Ambrósio recebe uma 
notificação para desocupar o local. Imediatamente, procurou um 
Advogado, que propôs uma Ação Judicial de Interdito Proibitório com 
pedido alternativo de Indenização pela construção e Retenção até que a 
indenização seja paga. 
Como Procurador do Município, quais fundamentos jurídicos Vossa 
Senhoria utilizaria para defender os interesses da Fundação Pública 
Municipal, em relação a cada pedido formulado pelo autor? 
 
O espelho, como esperado, trouxe os fundamentos abordados 
linhas atrás: 
A ocupação do Sr. Ambrósio não pode ser considerada como 
posse, mas sim como mera detenção, sendo inadmissível o pleito da 
proteção possessória contra o órgão público ou para proteger mera 
detenção. 
 
 
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Não terá direito à indenização pelas acessões feitas, mesmo que de 
boa-fé, pois como não tem posse não exerce poderes inerentes à 
propriedade. A indenização por benfeitorias ou acessões pressupõe ainda, 
vantagem ao proprietário e impede que haja enriquecimento sem causa, já 
com a ocupação de áreas públicas não há vantagem, pois, além da 
construção não ter utilidade para o Poder Público, ensejará dispêndio para 
sua demolição, o que afasta o pleito indenizatório e por consequência o 
direito de retenção. O Estado deve fornecer moradia aos desamparados 
através das Políticas Públicas de Habitação e não beneficiando aqueles 
que invadem bens públicos. 
 
Todavia, CUIDADO! No início de 2016, o STJ, em julgado noticiado 
no informativo 579, incrementou o tema, analisando a possibilidade de o 
particular manejar ação possessória contra outro particular para defesa 
de bem público ocupado irregularmente. Nessa situação (particular X 
particular), a Corte entendeu de modo diverso, aceitando a viabilidade da 
defesa possessória: 
É cabível o ajuizamento de ações possessórias por 
parte de invasor de terra pública contra outros 
particulares. A ocupação de área pública, sem 
autorização expressa e legítima do titular do domínio, não 
pode ser confundida com a mera detenção. Aquele que 
invade terras e nela constrói sua moradia jamais exercerá 
a posse em nome alheio. Não há entre ele e o proprietário 
uma relação de dependência ou subordinação. Ainda que 
a posse não possa ser oposta ao ente público, senhor 
da propriedade do bem, ela pode ser oposta contra 
outros particulares, tornando admissíveis as ações 
possessórias entre invasores. (STJ. 3ª Turma. REsp 
 
 
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1.484.304-DF, Rel. Min. Moura Ribeiro, julgadoem 
10/3/2016 - Info 579). 
Embora a fundamentação aparente contradição, para fins de 
concursos, o candidato deve conhecer a distinção de tratamento, a partir 
do polo passivo da ação possessória: 1) se figurar o ente público detentor 
do domínio do bem, a ação possessória não será cabível; 2) se figurar 
outro particular, a defesa possessória do bem público será cabível, 
mesmo que a ocupação do autor seja irregular.