#ADMINISTRATIVO SERVIDOR PREVIDÊNCIA FREITAS DE OLIVEIRA 2013

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Previdência	dos	Servidores	Públicos
©	Ionete	de	Magalhães	Souza
J.	H.	MIZUNO	2013
Revisão:
Douglas	Dias	Ferreira
Produção	do	e-book:
Schaffer	Editorial
Ficha	Catalográfica	Elaborada	Por
Meyre	Raquel	Tosi
Bibliotecária	–	CRB	9	n.	759
351.84				Oliveira,	Raul	Miguel	Freitas	de.
S715p					Previdência	dos	servidores	públicos:	regime	próprio	e	previdência	complementar	dos	agentes	públicos	(Atualização	conforme	a	Lei	Federal
nº	12.618/2012	e	Lei	Paulista	nº14.653/2011)	/	Raul	Miguel	Freitas	de	Oliveira.
Leme:	J.	H.	Mizuno,	2013.
	
Inclui	referências.
	
1.	Previdência	–	Servidores	públicos..	2.	Serviço	público	–	Previdência.	I.	T ítulo.
	
ISBN	978-85-7789-142-9 CDU	351.84
Índice	para	o	Catálogo	Sistemático
Previdência	–	Servidores	públicos 351.84
Serviço	público	–	Previdência 351.84
	
	
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À	minha	esposa,	Juliana,
pelo	amor	e	companheirismo.
Aos	meus	filhos,	Enrico,	Beatrice	e	Augusto,
razão	de	minha	vida.
Apresentação
	
Uma	das	missões	do	professor	universitário	é	a	de	orientar	os	alunos	inscritos	em	programas	de	mestrado	e
doutorado.	No	exercício	dessa	função	tenho	criado	laços	de	amizade,	com	tudo	o	que	isso	implica	em	termos	de
estima,	carinho	e	respeito,	que	perdura	muito	tempo	depois	de	ter	o	aluno	obtido	o	título	de	mestre	e	doutor.	Isto
ocorreu	comigo	em	relação	ao	Professor	José	Cretella	Júnior,	que	foi	meu	orientador	no	mestrado	e	doutorado.	E
vem	 ocorrido	 em	 relação	 aos	 alunos	 que	 tenho	 orientado	 desde	 que	 iniciei	 a	 carreira	 docente	 na	 Faculdade	 de
Direito	 da	 Universidade	 de	 São	 Paulo.	 Muitos	 têm	 sido	 os	 que	 publicam	 as	 suas	 dissertações	 e	 teses	 e	 me
convidam	a	fazer	a	apresentação.	Sempre	aceito	com	muito	orgulho	e	satisfação.
Não	foi	diferente	o	que	ocorreu	com	Raul	Miguel	Freitas	de	Oliveira.	Foi	por	mim	orientado	no	mestrado	e	no
doutorado.	Hoje	é	Professor	Doutor	da	Universidade	de	São	Paulo,	na	Faculdade	de	Direito	de	Ribeiro	Preto,	onde
ingressou	por	concurso	público	realizado	em	fins	de	2011	e	sagrou-se	vencedor.
O	 livro	 que	 vem	 agora	 a	 público	 corresponde	 à	 sua	 dissertação	 de	 mestrado,	 que	 tratou,	 com	 muita
propriedade,	 do	 complexo	 tema	 do	 regime	 previdenciário	 próprio	 do	 servidor	 público,	 instituído	 com	 a	 Emenda
Constitucional	nº	20,	de	1998,	com	alterações	 introduzidas	pelas	Emendas	Constitucionais	nº	41,	de	2003,	e	47,
de	2005.	A	dissertação	vem	atualizada	e	enriquecida	por	um	capítulo	pertinente	à	previdência	complementar,	só
instituída	e	disciplinada	posteriormente	ao	encerramento	e	entrega	da	dissertação.
No	 trabalho,	Raul	Miguel	 analisa	 a	 evolução	histórica	da	proteção	previdenciária	 dos	 servidores	públicos	no
Brasil,	culminando	com	a	sua	inserção	no	Regime	Próprio	de	Previdência	do	Servidor	(capítulo	primeiro);	comenta
as	reformas	previdenciárias	como	uma	preocupação	mundial	e	a	forma	pela	qual	foi	feita	no	Brasil,	por	meio	das
aludidas	 emendas	 à	 Constituição	 (capítulo	 segundo);	 faz	 a	 classificação	 das	 normas	 constitucionais	 (regras	 e
princípios),	 defendendo	 a	 aplicação,	 em	 matéria	 de	 previdência	 social,	 dos	 princípios	 do	 equilíbrio	 financeiro	 e
atuarial,	 da	 contribuição	 e	 da	 solidariedade,	 todos	 decorrentes	 de	 interpretação	 da	 própria	 Constituição	 (capítulo
terceiro).	Esses	princípios	são	desenvolvidos	nos	três	capítulos	subsequentes.
No	 capítulo	 quarto	 trata	 do	 princípio	 do	 equilíbrio	 financeiro	 e	 atuarial,	 apresentando	 o	 seu	 conceito	 e
explicando	a	forma	como	são	realizados	os	cálculos	atuariais	nos	planos	previdenciários;	dá	os	conceitos	de	custo
e	 custeio,	 explica	 os	 regimes	 de	 financiamento	 de	 repartição	 simples,	 capitalização	 e	 repartição	 de	 capitais	 de
cobertura	nos	modelos	de	planos	de	benefício	definido	e	de	contribuição	definida;	trata	também	dos	conceitos	de
superávit	 e	 déficit	 nos	 planos	 de	 previdência,	 demonstrando	 a	 relação	 entre	 estes	 fenômenos	 e	 as	 hipóteses
atuariais	eleitas	na	estruturação	do	plano.
O	capítulo	quinto	é	dedicado	à	análise	do	princípio	da	contribuição,	incluindo	a	evolução	histórica,	a	natureza
jurídica,	 a	 contribuição	 dos	 inativos	 e	 pensionistas,	 e	 finalizando	 com	 a	 defesa	 da	 necessidade	 de	 uma
conformação	atuarial	na	fixação	do	montante	da	contribuição.
No	capítulo	sexto	é	explicado	o	princípio	da	solidariedade	no	regime	previdenciário	próprio	do	servidor,	a	partir
do	conceito	de	solidariedade	social.
O	capítulo	sétimo	é	o	que	foi	concluído	posteriormente	ao	término	da	dissertação.	Trata	especificamente	do
Plano	de	Previdência	Complementar	tal	como	criado	no	Estado	de	São	Paulo,	pela	Lei	nº	14.653,	de	22.12.2011,
e	na	União,	pela	Lei	nº	12.618,	de	30.4.2012.
Como	 se	 constata	 pela	 leitura	 do	 trabalho,	 o	 tema	 é	 dos	mais	 complexos	 e	 atuais	 e	 foi	 desenvolvido	 de
forma	aprofundada	pelo	seu	autor.	A	sua	 leitura	bem	revela	a	especialização	do	seu	autor	em	tema	ainda	muito
pouco	estudado	no	direito	brasileiro.	Não	é	demais	 lembrar	que	a	escolha	do	tema,	pelo	candidato	ao	mestrado,
se	deu	em	função	de	seus	anteriores	estudos	sobre	matéria.
Tenho	certeza	de	que	o	livro	será	de	consulta	obrigatória,	de	grande	ajuda,	para	os	estudiosos	do	tema	e	para
os	 profissionais	 que,	 dentro	 ou	 fora	 da	 Administração	 Pública,	 têm	 que	 enfrentar	 no	 dia-a-dia	 as	 tormentosas
questões	que	o	tema	suscita.
É	 mais	 um	 antigo	 aluno,	 hoje	 professor	 universitário,	 que	 tenho	 a	 satisfação	 de	 ter	 como	 amigo.	 Vou
continuar	 acompanhando,	 com	 muito	 carinho,	 a	 evolução	 de	 sua	 carreira	 que,	 tenho	 certeza,	 é	 das	 mais
promissoras	e	se	desenvolverá	com	muito	sucesso.
Largo	São	Francisco,	11	de	setembro	de	2012.
MARIA	SYLVIA	ZANELLA	DI	PIETRO
Professora	Titular	da	Faculdade	de	Direito	da	USP
Introdução
	
A	 presente	 obra	 tem	 por	 objetivo	 básico	 a	 compreensão	 do	 conteúdo	 normativo	 das	 expressões	 “caráter
contributivo	e	solidário”	e	 “critérios	que	preservem	o	equilíbrio	 financeiro	e	atuarial”,	constantes	no	caput	do	artigo
40	da	Constituição	Federal	de	19881,	assim	como	o	conhecimento	a	respeito	do	estágio	atual	de	desenvolvimento
do	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	e	do	Regime	de	Previdência	Complementar	aplicáveis	aos	servidores	e
demais	agentes	públicos.
As	 expressões	 “caráter	 contributivo”	 e	 “critérios	 que	 preservem	 o	 equilíbrio	 financeiro	 e	 atuarial”	 foram
introduzidas	 no	 texto	 constitucional	 pela	 Emenda	Constitucional	 n.	 20,	 de	 15	 de	 dezembro	 de	 1998,	 e	 o	 termo
“solidário”,	 pela	 Emenda	 Constitucional	 n.	 41,	 de	 19	 de	 dezembro	 de	 2003,	 com	 consequências	 marcantes	 na
conformação	 atual	 da	 previdência	 do	 servidor	 público,	 pois	 não	 existiam	 na	 redação	 original	 do	 artigo	 40	 da
Constituição	 Federal,	 no	 texto	 de	 05	 de	 outubro	 de	 1988.	 Assim	 sendo,pode-se	 concluir	 que	 a	 matéria
previdenciária	dos	servidores	públicos	recebeu	uma	nova	disciplina	jurídica	a	partir	da	inclusão	dessas	expressões
normativas	no	texto	constitucional.
As	citadas	emendas	constitucionais	foram	denominadas	genericamente	de	“Reformas	da	Previdência	Social”
e	 modificaram	 mais	 marcantemente	 a	 previdência	 social	 dos	 servidores	 públicos,	 composta	 atualmente	 pelo
Regime	Próprio	de	Previdência	Social	e	pelo	Regime	de	Previdência	Complementar	dos	agentes	públicos.
Na	exploração	do	objeto	desta	obra,	a	primeira	questão	a	ser	esmiuçada	refere-se	à	confirmação	da	natureza
principiológica	das	aludidas	expressões,	ressaltando-se	os	valores	resguardados	em	tais	princípios,	assim	como	a
função	estrutural	por	eles	desempenhada	no	regime	previdenciário	próprio	dos	servidores	públicos.
Também	é	explorada,	em	primeiro	plano,	a	forma	como	se	insere	o	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	no
Sistema	 de	 Seguridade	 Social	 brasileiro,	 assim	 como	 sua	 evolução,	 uma	 vez	 que	 esses	 aspectos	 são
indispensáveis	para	a	completa	compreensão	do	objeto	desta	obra.
Ultrapassado	o	estudo	da	confirmação	da	natureza	principiológica	de	cada	uma	das	expressões,	adentra-se
no	significado	de	cada	um	dos	princípios,	 com	vistas	a	se	buscar	o	alcance	de	cada	um	deles	na	estruturação,
reestruturação	e	manutenção	do	regime	de	previdência	social	dos	servidores	públicos	da	União,	Estados,	Distrito
Federal	 e	 Municípios,	 tanto	 para	 cobertura	 de	 benefícios	 previdenciários	 básicos	 quanto	 para	 cobertura	 dos
benefícios	complementares.
Na	segunda	parte,	procura-se	delinear	o	estudo	num	viés	mais	propositivo,	pela	elaboração	de	conceituações
para	cada	um	dos	princípios	 constitucionais	aplicáveis	à	matéria,	 pretendendo-se	 inserir	 os	efeitos	que	cada	um
desses	 princípios	 produz	 (ou	 deveria	 produzir)	 nesse	 regime	 previdenciário	 dos	 servidores	 públicos,	 quando
interpretados	como	normas	fundamentais	do	sistema.
Esta	 segunda	 parte	 da	 pesquisa	 pode	 ser	 sintetizada	 como	 uma	 procura	 de	 respostas	 ao	 seguinte
questionamento:	 como	 devem	 ser	 entendidos	 o	 princípio	 da	 contribuição,	 o	 princípio	 do	 equilíbrio	 financeiro	 e
atuarial	e	o	princípio	da	solidariedade	na	previdência	social	dos	servidores	públicos?
Na	 elaboração	 das	 respostas,	 constata-se	 que	 existem	 ainda	 muitas	 dúvidas	 quanto	 ao	 significado	 e,
principalmente,	quanto	à	realização	de	tais	princípios	por	parte	do	administrador	público	e	dos	servidores	públicos,
destinatários	finais	do	regime	de	proteção	previdenciária.
Da	 constatação	 pode	 também	 defluir	 que	 é	 reservado	 aos	 juristas	 o	 esforço	 de	 fornecer	 parâmetros	 que
possam	auxiliar	o	esgotamento	de	tais	dúvidas.
Em	virtude	da	novidade	da	discussão	do	tema,	verifica-se	também	que,	possivelmente,	o	real	significado	dos
princípios	 estudados	 advirá	 do	 labor	 das	 cortes	 de	 Justiça	 brasileiras,	 que	 sobre	 eles	 já	 se	 manifestaram	 em
algumas	oportunidades,	tendo	sido	a	motivação	para,	nos	capítulos	relativos	à	análise	de	cada	um	dos	princípios,
ter-se	buscado	o	entendimento,	por	exemplo,	do	Supremo	Tribunal	Federal	em	polêmicos	julgamentos	a	respeito
de	 limites	 ao	 montante	 de	 contribuições	 previdenciárias	 ou	 mesmo	 de	 sua	 obrigatoriedade	 em	 relação	 aos
servidores	públicos	inativos.
O	 último	 capítulo,	 finalmente,	 pretende	 ser	 um	 breve	 apanhado	 do	 atual	 estágio	 do	 Regime	 Próprio	 de
Previdência	Social	e	do	Regime	de	Previdência	Complementar	dos	agentes	públicos,	este	último	disciplinado	por
recentíssimas	leis	no	Estado	de	São	Paulo	e	na	União	Federal2.
A	 obra,	 em	 termos	 gerais,	 direciona-se	 à	 compreensão	 do	 significado	 e	 do	 alcance	 dos	 princípios	 da
contribuição,	do	equilíbrio	financeiro	e	atuarial	e	da	solidariedade	na	previdência	do	servidor	público,	em	especial	na
modificação	 do	 comportamento	 do	 administrador	 público	 na	 gestão	 dos	 aludidos	 regimes	 previdenciários,	 e
também	–	por	que	não	dizer?	–	do	próprio	servidor	público	usufrutuário	da	proteção,	que	poderá	ser	chamado	a
participar	 da	 construção	 de	 seu	 próprio	 futuro	 previdenciário,	 por	 exemplo,	 como	 membro	 de	 órgãos	 internos
colegiados	das	entidades	de	gestão.
1			Eis	o	conteúdo	do	artigo	40,	“caput”,	da	Constituição	Federal:	“Art.	40.	Aos	servidores	titulares	de	cargos	efetivos	da	União,	dos	Estados,	do	Distrito
Federal	e	dos	Municípios,	incluídas	suas	autarquias	e	fundações,	é	assegurado	regime	de	previdência	de	caráter	contributivo	e	solidário,	mediante
contribuição	do	respectivo	ente	público,	dos	servidores	ativos	e	inativos	e	dos	pensionistas,	observados	critérios	que	preservem	o	equilíbrio	financeiro
e	atuarial	e	o	disposto	neste	artigo.”	[grifo	nosso]
2			A	previdência	complementar	dos	agentes	públicos	paulistas,	gerida	pela	SP-PREVCOM,	foi	criada	pela	Lei	Paulista	nº	14.653,	de	22	de	dezembro	de
2011,	e	a	dos	agentes	públicos	federais,	gerida	pelo	FUNPRESP,	pela	Lei	Federal	nº	12.618,	de	30	de	abril	de	2012.
Sumário
	
CAPÍTULO	1
O	Regime	Próprio	de	Previdência	Social
1.1	O	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	no	Sistema	de	Seguridade	Social
1.2	Breve	análise	da	evolução	histórica	da	proteção	social	dos	servidores	públicos	no	Brasil
CAPÍTULO	2
As	Reformas	da	Previdência	Social
2.1	As	reformas	nos	sistemas	de	previdência	social	como	uma	preocupação	mundial
2.2	As	reformas	do	sistema	de	previdência	social	do	Brasil:	principais	modificações	e	críticas
CAPÍTULO	3
Classificação	das	Normas	Constitucionais
3.1	Conceitos	de	princípios
3.2	A	distinção	entre	regras	e	princípios	constitucionais
3.3	Tipologia	dos	princípios
3.4	Os	princípios	da	contribuição,	do	equilíbrio	financeiro	e	atuarial	e	da	solidariedade	no	RPPS
CAPÍTULO	4
O	Princípio	do	Equilíbrio	Financeiro	e	Atuarial	no	Regime	Próprio	de	Previdência	Social
4.1	Alguns	conceitos	de	equilíbrio	financeiro	e	atuarial	no	RPPS	e	no	RPC
4.2	A	realização	dos	cálculos	atuariais	nos	planos	previdenciários
4.3	O	conceito	de	custo	previdenciário	e	sua	definição	no	RPPS
4.4	O	conceito	de	custeio	previdenciário	no	RPPS
4.5	Os	regimes	clássicos	de	financiamento	dos	planos	previdenciários
4.5.1	O	modelo	teórico	puro	do	regime	de	repartição	simples	e	considerações	sobre	sua	utilização	no	RPPS
4.5.2	O	modelo	 teórico	puro	do	 regime	de	 repartição	de	capitais	de	cobertura	e	considerações	sobre	a	sua
utilização	no	RPPS
4.5.3	O	modelo	teórico	puro	do	regime	de	capitalização	e	considerações	sobre	a	sua	utilização	no	RPPS
4.6	As	modelagens	clássicas:	os	planos	previdenciários	de	Benefício	Definido	(BD)	e	de	Contribuição	Definida	(CD)
4.7	O	déficit,	o	superávit	e	o	equilíbrio	em	planos	de	previdência
4.7.1	A	relação	entre	as	hipóteses	atuariais	e	o	equilíbrio	financeiro	e	atuarial	do	plano
4.8	Algumas	questões	polêmicas	sobre	os	conceitos	de	custo,	custeio	e	regimes	de	financiamento	no	RPPS
4.9	Proposta	de	um	conceito	completo	para	o	princípio	do	equilíbrio	financeiro	e	atuarial
CAPÍTULO	5
O	Princípio	da	Contribuição	no	Regime	Próprio	de	Previdência	Social
5.1	Evolução	histórica	da	contributividade	na	previdência	do	servidor	público
5.2	Anotações	sobre	a	natureza	jurídica	da	contribuição	previdenciária
5.3	Contribuição	previdenciária	dos	inativos	e	pensionistas,	progressividade	das	alíquotas	e	limite	de	razoabilidade
5.4	A	exigência	constitucional	da	conformação	atuarial	da	contribuição	do	RPPS
CAPÍTULO	6
O	Princípio	da	Solidariedade	no	Regime	Próprio	de	Previdência	Social
6.1	A	solidariedade	social
6.2	A	solidariedade	social	na	previdência	social
6.3	A	solidariedade	enquanto	princípio	do	RPPS
CAPÍTULO	7
Do	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	dos	Servidores	Públicos	ao	Regime	de	Previdência	Complementar
dos	Agentes	Públicos
7.1	Introdução
7.2	A	previdência	complementar	dos	agentes	públicos	do	Estado	de	São	Paulo
7.3	A	previdência	complementar	dos	servidores	públicos	titulares	de	cargo	efetivo	daUnião	Federal
Referências
Capítulo	1
O	Regime	Próprio	de	Previdência	Social
1.1	O	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	no	Sistema	de	Seguridade	Social
A	Seguridade	Social	pode	ser	definida	como	um	conjunto	de	ações	da	sociedade	e	dos	poderes	públicos	para
o	 atendimento	 das	 contingências	 sociais,	 portanto	 uma	 espécie	 de	 sistema	 protetivo	 da	 sociedade	 contra
determinados	riscos	previstos	em	lei.
Segundo	Sérgio	Pinto	Martins1,	 “a	 palavra	 ‘conjunto’	 revela	 que	 a	Seguridade	Social	 é	 composta	 de	 várias
partes	organizadas,	formando	um	sistema”.
Para	o	doutrinador,	seria	esse	sistema	 formado	por	princípios	próprios	que	compõem	as	bases	das	normas
jurídicas	que	caracterizam	o	Direito	da	Seguridade	Social	como	ramo	do	Direito	didaticamente	autônomo.
O	entendimento	da	Seguridade	Social	como	um	sistema	normativo	é	 referendado	por	Wagner	Balera2,	 que
ressalta	a	relevância	do	estudo	de	cada	parte	do	todo,	no	seguinte	sentido:	“Considerando	que	a	noção	de	sistema
é	 a	 de	 conjunto	 de	 peças	 que	 compõe	 o	 todo,	 parece-nos	 adequado	 examinar	 cada	 peça	 isoladamente	 e	 no
conjunto	dentro	do	qual	a	mesma	se	encaixa”.
O	 artigo	 194	 da	 Constituição	 Federal	 de	 19883	 configura-se	 como	 a	 base	 constitucional	 do	 Sistema	 de
Seguridade	Social	composto	pela	assistência	social,	previdência	social	e	saúde:
Art.	194.	A	seguridade	social	compreende	um	conjunto	integrado	de	ações	de	iniciativa	dos	Poderes	Públicos	e	da	sociedade,	destinadas	a
assegurar	os	direitos	relativos	à	saúde,	à	previdência	e	à	assistência	social.
Wagner	Balera4	 ainda	 anota	 que:	 “Sob	 a	 designação	 genérica	 de	 seguridade	 social,	 o	Direito	Previdenciário
estuda	o	 inventário	de	mecanismos	de	proteção	social	 com	que	conta	o	aparato	normativo	a	 fim	de,	 intervindo
modeladoramente	no	mundo	fenomênico,	superar	certas	questões	sociais”.
A	previdência	social	é,	em	consequência,	parte	integrante	do	conjunto	de	ações	que	compõem	o	Sistema	de
Seguridade	Social	brasileiro,	podendo-se	dizer	que	a	ela	 também	são	aplicáveis	os	princípios	gerais	previstos	no
parágrafo	único	do	artigo	194	da	Constituição	Federal.
A	 previdência	 social	 pode	 ser	 conceituada	 também	 como	 um	 conjunto	 de	 princípios,	 regras	 e	 instituições
voltadas	à	proteção	das	pessoas	 físicas,	a	ela	vinculadas,	contra	os	riscos	sociais	previstos	nos	 incisos	do	artigo
201	 da	 Constituição	 Federal,	 dos	 quais	 são	 exemplo:	 doença,	 invalidez,	 morte,	 idade	 avançada,	 proteção	 à
maternidade,	entre	outros.
Maria	Lucia	Luz	Leiria5	assim	definiu	a	previdência	social:
A	 partir	 da	 Constituição	 de	 1988,	 a	 Previdência	 Social	 é	 parte	 do	 conjunto	 integrado	 de	 ações	 destinadas	 a	 assegurar	 os	 direitos	 aos
trabalhadores	quando	não	mais	podem	prover	seu	sustento,	seja	 temporária,	seja	definitivamente,	quer	pela	 incapacidade	temporária	ou
permanente,	quer	pela	idade	ou	fator	tempo	de	serviço	efetuado.
Wagner	Balera6,	por	seu	turno,	conceitua	a	previdência	social	ressaltando	sua	estrutura	do	seguinte	modo:
A	previdência	social	é,	antes	de	tudo,	uma	técnica	de	proteção	que	depende	da	articulação	entre	o	Poder	Público	e	os	demais	atores	sociais.
Estabelece	diversas	formas	de	seguro,	para	o	qual	ordinariamente	contribuem	os	trabalhadores,	o	patronato	e	o	Estado	e	mediante	o	qual	se
intenta	reduzir	ao	mínimo	os	riscos	sociais,	notadamente	os	mais	graves:	doença,	velhice,	invalidez,	acidentes	do	trabalho	e	desemprego.
O	 conjunto	 de	 princípios	 aplicáveis	 à	 previdência	 social,	 principalmente	 ao	 Regime	 Geral,	 é	 previsto	 no
parágrafo	único	do	artigo	3.º	da	Lei	n.	8.212,	de	24	de	julho	de	1991	(Plano	de	Custeio	da	Previdência	Social),	e	no
artigo	 2.º	 da	 Lei	 n.	 8.213,	 de	 24	 de	 julho	 de	 1991	 (Plano	 de	Benefícios	 da	Previdência	Social),	 havendo	 íntima
relação,	conforme	mencionado,	com	aqueles	princípios	da	Seguridade	Social.
A	previdência	social,	por	sua	vez,	também	pode	ser	entendida	como	um	sistema,	cujas	partes	componentes
são,	basicamente,	três	regimes	previdenciários	distintos:	o	Regime	Geral	de	Previdência	Social	(RGPS),	cuja	base
é	 o	 citado	 artigo	 201;	 o	 Regime	 de	 Previdência	 Complementar	 (RPC),	 previsto	 no	 artigo	 202,	 e,	 finalmente,	 o
Regime	Próprio	de	Previdência	Social	(RPPS),	previsto	no	artigo	40,	todos	da	Constituição	Federal.
A	 atual	 conformação	 do	 que	 se	 pode	 denominar	 de	 Sistema	 de	 Previdência	 Social	 brasileiro	 decorre
principalmente	das	modificações	introduzidas	pela	Emenda	Constitucional	n.	20,	de	15	de	dezembro	de	1998,	que
procurou	 igualar	 o	 regime	 previdenciário	 dos	 servidores	 públicos	 ao	 Regime	 Geral	 de	 Previdência	 Social,
assegurado	aos	trabalhadores	da	iniciativa	privada.
Esse	aspecto	da	reforma	previdenciária,	relativo	à	intenção	de	igualamento	dos	regimes	previdenciários	geral
e	próprio,	será	abordado	de	forma	mais	aprofundada	no	próximo	tópico.
Retornando-se	à	demonstração	da	localização	do	regime	próprio	na	atual	estrutura	do	Sistema	de	Previdência
Social	 brasileiro,	 Vicente	Greco	Filho7,	 em	 parecer	 jurídico	 exarado	 no	mês	 de	 setembro	 de	 2003,	 a	 pedido	 de
várias	entidades	de	classe,	confirma	a	referida	estrutura:
O	sistema	previdenciário	brasileiro	 responsável	pelo	amparo	aos	beneficiários	é	composto	por	um	Regime	Geral	de	Previdência	Social
(RGPS),	por	Regimes	Próprios	de	Previdência,	quais	sejam:	Regime	de	Previdência	dos	servidores	públicos	 federais,	dos	militares,	dos
parlamentares,	dos	membros	do	Poder	Judiciário,	e	dos	servidores	dos	Estados	e	Municípios,	e	por	uma	Previdência	Complementar	(aberta
e	fechada)	que	existe	em	caráter	supletivo	aos	dois	regimes	anteriores.
Mauro	 Ribeiro	 Borges8	 preferiu	 cindir	 o	 que	 denominou	 de	 “primeiro	 pilar	 ou	 previdência	 estatal	 básica
obrigatória”	 em	 dois	 fragmentos:	 “um,	 que	 alberga	 os	 trabalhadores	 do	 setor	 privado,	 o	 Regime	 Geral	 de
Previdência,	 gerido	 pelo	 INSS,	 e	 outro,	 o	 Regime	 Funcional	 de	 Previdência,	 destinado	 aos	 servidores	 públicos
titulares	de	cargos	efetivos,	gerido	pela	União,	Estados	e	Municípios”.
Além	disso,	demonstrou	o	mesmo	doutrinador9	 que	na	 legislação	aplicável	à	matéria	há	previsão	de	que	a
previdência	social	compreende	o	RGPS	e	o	RPPS:
A	 promulgação	 da	 Emenda	 20	 propiciou	 a	 edição	 do	 Decreto	 3.048,	 de	 06.05.1999.	 Segundo	 este	 diploma,	 a	 Previdência	 Social
compreende	o	Regime	Geral	 e	 os	Regimes	Próprios	de	Previdência	Social	 dos	 servidores	públicos	e	dos	militares,	 ou	 seja,	 o	Regime
Funcional.	O	Decreto	não	inclui	a	Previdência	Complementar	como	integrante	do	Regime	de	Previdência	Social,	muito	embora	dele	tenha
tratado	em	seu	art.	214,	§	9.º,	inc.	XV.	[grifo	nosso]
Aproveitando-se	o	ensejo,	segue	a	 transcrição	do	artigo	6.º	do	mencionado	Decreto	n.	3.048,	de	6	de	maio
de	1999,	que	assim	estabelece:
Art.	6.º	A	previdência	social	compreende:
I	-	o	Regime	Geral	de	Previdência	Social;	e
II	-	os	regimes	próprios	de	previdência	social	dos	servidores	públicos	e	dos	militares.
Verifica-se	dos	 trechos	doutrinários	e	 legal	 transcritos	que	o	autor	 referiu-se	ao	 regime	de	previdência	social
dos	 servidores	 públicos	 como	 “Regime	 Funcional”,	 tendo	 o	 adjetivo	 “funcional”	 relação,	 provavelmente,	 com	 a
expressão	“funcionários	públicos”,	entendida	em	sentido	amplo,	genérico.
Paulo	 Modesto10,	 em	 recente	 obra,	 também	 fez	 uso	 de	 denominação	 parecida,	 referindo-se	 ao	 regime
previdenciário	dos	servidores	públicos	titulares	de	cargo	efetivo	como	“regime	previdenciário	funcional”:	“No	regime
previdenciário	 funcional	 (previdência	 dos	 titulares	 de	 cargo	 efetivo),	 o	 resultado	 deficitário	 é	 de	 responsabilidade
exclusiva	do	ente	público	instituidor”.	[grifo	nosso]
Entretanto,	 diante	 do	 atual	 entendimento	 doutrinário	 da	 matéria	 relativa	 aos	 servidores	 públicos,	 tal
denominação	(“regime	funcional”)	não	pareceser	a	mais	adequada,	pois,	como	bem	ressalta	Maria	Sylvia	Zanella
Di	Pietro11:
Na	vigência	da	Constituição	anterior,	 utilizava-se	a	expressão	 funcionário	público	 para	 designar	 o	 atual	 servidor	 estatutário.	 A	 expressão
mantém-se	em	algumas	leis	mais	antigas,	como	é	o	caso	da	Lei	paulista	n.	10.261,	de	28.10.68,	que	instituiu	o	Estatuto	dos	Funcionários
Públicos	Civis	 do	Estado	de	São	Paulo,	 ainda	em	vigor.	 (...)	A	Constituição	de	1988,	 que	 substituiu	 a	 expressão	 funcionário	público	 por
servidor	público,	 previu,	 na	 redação	 original,	 regime	 jurídico	 único	 para	 os	 servidores	 da	 Administração	Direta,	 autarquias	 e	 fundações
públicas	(art.	39).
A	denominação	Regime	Próprio	de	Previdência	Social,	por	seu	turno,	foi	a	adotada	no	texto	da	Lei	n.	9.717,
de	27	de	novembro	de	1998,	que	dispõe	sobre	as	regras	gerais	para	organização	e	funcionamento	das	estruturas
gestoras	 da	 previdência	 social	 dos	 servidores	 públicos	 nos	 três	 níveis	 de	 governo,	 assim	 como	 no	 Decreto	 n.
3.048,	de	6	de	maio	de	1999,	denominado	“Regulamento	da	Previdência	Social”.
Focando-se	 na	 análise	 da	 estrutura	 do	 Sistema	 de	 Previdência	 Social	 brasileiro	 e,	 especialmente,	 na
visualização	da	posição	do	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	dentro	dele,	 tem-se	que	Marcelo	Barroso	Lima
de	Brito	Campos12	 confirma	 a	 estrutura	 tripartida	 e	 denomina	 cada	 parte	 componente	 de	 “espécies	 de	 regimes
previdenciários”:
Atualmente,	a	República	Federativa	do	Brasil	possui	três	espécies	de	regimes	previdenciários:
a)	o	Regime	Geral	de	Previdência	Social	(RGPS);
b)	os	regimes	próprios	de	previdência	social	(RPPS);
c)	o	regime	de	previdência	complementar	(RPC).	[grifo	nosso]
O	mesmo	autor	explicita	a	diversidade	de	regimes	próprios	de	previdência	social	na	atual	estrutura	do	sistema
previdenciário	brasileiro,	lecionando	que:
Os	regimes	próprios	de	previdência	(RPPS)	disciplinam	a	previdência	dos	servidores	públicos	titulares	de	cargos	efetivos	vinculados	a	cada
um	dos	entes	federativos	(CF,	art.	40,	caput).	Portanto,	temos	o	RPPS	dos	servidores	da	União,	dos	Estados,	dos	Municípios	e	do	Distrito
Federal,	também	denominado	de	“regime	jurídico	peculiar”	dos	servidores	públicos	na	obra	atualizada	de	Hely	Lopes	Meirelles13.
Érica	Paula	Barcha	Correia14	concebe	os	regimes	previdenciários	geral	e	próprio	diretamente	no	Sistema	de
Seguridade	Social,	ou	seja,	não	diante	do	Sistema	de	Previdência	Social,	do	seguinte	modo:
Sendo	assim,	o	Sistema	de	Seguridade	Social	brasileiro	abriga,	de	um	lado,	o	regime	geral	de	previdência	social,	regulado	pelas	Leis	8.212
e	8.213,	ambas	de	1991	e,	de	outro,	o	regime	próprio	dos	servidores	definidos	no	artigo	40	de	nosso	texto	constitucional,	regulado	pela	Lei
9.717/1998.
(...)	estamos,	conseqüentemente,	diante	de	dois	tipos	distintos	de	regime	de	previdência:
a)	-	o	regime	geral,	destinado	àqueles	que	são	agasalhados	pelas	leis	trabalhistas,	incluindo	o	servidor	que	ocupe	cargo	em	comissão,	sem
qualquer	outro	vínculo	com	a	administração	pública,	bem	como	o	exercente	de	cargo	temporário,	o	empregado	público	e	o	prestador	de
serviços;	e
b)	-	o	regime	próprio,	 implementado	por	Estados	e	Municípios,	destinado,	exclusivamente,	aos	servidores,	ocupantes	de	cargos	efetivos,
regidos	por	estatuto	específico.
(...)	Desse	modo,	somente	poderão	fazer	parte	do	regime	de	previdência	do	setor	público	os	servidores	titulares	de	cargos	efetivos	da	União,
dos	Estados,	dos	Municípios	e	do	Distrito	Federal.	[grifo	nosso]
Luis	 Roberto	 Barroso15	 explica	 que	 o	 “sistema	 constitucional	 de	 previdência	 social	 no	 Brasil”	 deve	 ser
compreendido,	primeiramente,	na	grande	divisão	entre	público	e	privado.
A	 previdência	 privada	 seria	 representada	 pelas	 entidades	 abertas	 e	 fechadas	 de	 previdência	 social,	 de
natureza	contratual,	facultativa	e	complementar,	em	consonância	com	o	artigo	202	da	Constituição	Federal.
Quanto	à	segunda	parte	do	sistema,	a	pública,	é	referida	como	“sistema	público	de	previdência,	 identificado
como	Previdência	Social”,	por	sua	vez	composta	de	“dois	modelos	de	Previdência	Social	no	Brasil”:
(i)	o	regime	geral	(RGPS),	que	congrega	todos	os	trabalhadores	da	iniciativa	privada	(bem	como	outras	pessoas	que	podem	voluntariamente
filiar-se),	e	é	gerido	pelo	INSS,	uma	autarquia	federal;	e	(ii)	o	regime	próprio	dos	servidores	públicos	(RPSP),	organizado	por	cada	uma	das
entidades	estatais	–	União,	Estados,	Distrito	Federal	e	Municípios	–,	que	reúne	os	servidores	que	ocupam	ou	ocuparam	cargos	públicos
efetivos.
Finalmente,	cabe	a	Paulo	Modesto16	uma	explicação	do	sistema	previdenciário	brasileiro	de	forma	completa
e	concisa:
O	sistema	previdenciário	brasileiro	é	complexo,	sendo	constituído	por	dois	subsistemas	básicos:	o	público	e	o	privado.	O	sistema	público,	de
natureza	estatutária,	é	subdividido	em	Regime	Geral	de	Previdência	Social	–	RGPS,	aplicável	à	generalidade	dos	empregados	privados	e
públicos,	e	os	Regimes	Próprios	de	Previdência	Social	 -	RPPS,	que	são	aplicáveis	aos	 titulares	de	cargo	efetivo.	O	sistema	privado,	de
natureza	contratual,	é	subdividido	em	previdência	complementar	aberta,	administrada	por	bancos	e	sociedades	seguradoras,	e	previdência
complementar	fechada,	administrada	por	fundos	de	pensão.
Do	que	 foi	 apresentado,	 chega-se	 à	 conclusão	 de	 que	 o	Regime	Próprio	 de	Previdência	Social	 previsto	 no
artigo	40	da	Constituição	Federal	é	um	dos	pilares	do	Sistema	de	Previdência	Social	brasileiro,	que,	por	seu	turno,
insere-se	no	Sistema	de	Seguridade	Social.
Portanto,	 a	 espécie	 Regime	 Próprio	 de	 Previdência	 Social	 sofre	 a	 influência	 dos	 princípios	 aplicáveis	 ao
gênero	Seguridade	Social	e	dos	princípios	próprios,	como	se	demonstra	no	decorrer	do	presente	trabalho.
O	 Regime	 Próprio	 de	 Previdência	 Social	 é	 nitidamente	 público,	 uma	 vez	 que,	 conforme	 mandamento
constitucional,	 o	 caracterizam	 a	 filiação	 obrigatória	 de	 seus	 segurados	 (servidores	 públicos	 titulares	 de	 cargo
efetivo)	e	o	caráter	contributivo.
Além	disso,	várias	são	as	denominações	usadas	na	doutrina	para	designar	o	Regime	Próprio	de	Previdência
Social	 dos	 servidores	 públicos,	 tal	 como	 “regime	 funcional”.	 A	 estrutura	 na	 qual	 se	 insere	 o	 Regime	 Próprio
também	recebe	diferentes	denominações:	ora	“sistema	de	previdência	social	brasileiro”,	ora	“sistema	de	seguridade
social”,	ora	“subsistema	de	previdência	social”.
Apesar	de	 tais	diferenças,	entende-se	que	a	compreensão	da	matéria	não	 fica	prejudicada	pela	adoção,	no
presente	estudo,	da	expressão	constante	na	Lei	n.	9.717/1998:	“Regime	Próprio	de	Previdência	Social”,	cuja	sigla	é
RPPS.	 Portanto,	 opta-se	 por	 uma	 denominação	 constante	 na	 aludida	 lei	 federal,	 em	 vez	 da	 multiplicidade	 de
denominações	doutrinárias.
Além	disso,	adota-se	neste	estudo	o	entendimento	de	que	 tal	 regime	previdenciário	dos	servidores	públicos
insere-se	no	Sistema	de	Previdência	Social,	que	pode	ser,	para	fins	didáticos,	tripartido,	sendo	suas	outras	partes
componentes:
a.	 o	Regime	Geral	de	Previdência	Social	(RGPS);
b.	 o	Regime	de	Previdência	Complementar	(RPC).
Acolhendo	 o	 entendimento	 doutrinário	 majoritário	 sobre	 a	 matéria,	 entende-se	 que	 este	 Sistema	 de
Previdência	 Social,	 por	 seu	 turno,	 encontra-se	 vinculado	 ao	 Sistema	 de	 Seguridade	 Social	 brasileiro,	 composto
também	pela	Assistência	Social	e	a	Saúde.
Portanto,	a	divisão	adotada	é	semelhante	àquela	utilizada	pelo	doutrinador	Paulo	Modesto,	na	obra	de	que	foi
organizador,	 intitulada	Reforma	 da	 previdência.	 Análise	 e	 crítica	 da	 Emenda	Constitucional	 n.	 41/2003,	 editada
pela	Editora	Fórum,	no	ano	de	2004,	estrutura	esta	já	proposta,	 inclusive,	por	Augusto	Tadeu	Ferrari	e	outros,	na
obra	 editada	 pelo	 Ministério	 da	 Previdência	 e	 Assistência	 Social,	 na	 série	 Coleção	 Previdência	 Social,	 Série
Estudos,	no	ano	de	2002,	intitulada	Regimepróprio	de	previdência	dos	servidores:	como	implementar?	Uma	visão
prática	e	teórica.
Mesma	 divisão	 é	 adotada	 por	Mauro	Ribeiro	 Borges17,	 que	 considera	 ainda	 a	 necessidade	 de	 existir	 uma
sistematização	maior	dos	regimes	previdenciários	para	proporcionar	maiores	vantagens	ao	sistema:
De	qualquer	modo,	é	certo	que	o	Sistema	de	Previdência	Social	Brasileiro	compreende	os	Regimes	Geral,	Funcional	e	Complementar,	e
estes,	 de	 regra,	 deveriam	 estar	 sistematizados,	 a	 partir	 do	 texto	 constitucional,	 em	 um	 único	 documento	 legislativo,	 ao	menos	 no	 que
concerne	 às	 regras	 gerais.	 Isso	 facilitaria	 não	 só	 a	 compreensão	 como	 também	 a	 gestão	 desse	 Sistema,	 oportunizando	 uma	melhor
transparência	nas	formas	de	financiamento,	de	concessão	e	manutenção	de	benefícios.
Finalmente,	 interessante	 apontar	 a	 observação	 de	 Wagner	 Balera18	 quanto	 ao	 fato	 de	 que	 nem	 sempre
esteve	a	previdência	do	servidor	público	inserta	na	estrutura	do	Sistema	de	Seguridade	Social	brasileiro.
Segundo	o	jurista,	o	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	não	teria	sido	originalmente	agregado	ao	Sistema
de	Seguridade	Social:
É	verdade	que	o	constituinte	de	1988	não	agregou	ao	sistema	todo	o	instrumental	de	proteção	que	irá	atuar	no	Brasil.	Deixou	de	lado	os
modos	de	proteção	dos	servidores	públicos,	beneficiários	de	regimes	próprios	de	previdência	e	assistência	social.
Todavia,	tal	aspecto	é	analisado	pormenorizadamente	nos	tópicos	seguintes,	relativos	à	discussão	das	razões
que	 justificaram	 as	 reformas	 da	 previdência	 social	 brasileira,	 principalmente	 nas	 profundas	 modificações	 do
Regime	Próprio	de	Previdência	Social	dos	servidores	públicos.
Sem	prejuízo,	porém,	do	quanto	será	analisado	adiante,	pode-se	afirmar	que,	atualmente,	o	Regime	Próprio
de	 Previdência	 Social	 (RPPS),	 inaugurado	 pela	 Emenda	 Constitucional	 n.	 20,	 de	 15	 de	 dezembro	 de	 1998,	 é
entendido	como	um	dos	pilares	do	Sistema	de	Previdência	Social	brasileiro,	 juntamente	com	o	Regime	Geral	de
Previdência	Social	(RGPS)	e	o	Regime	de	Previdência	Complementar	(RPC).
1.2	Breve	análise	da	evolução	histórica	da	proteção	social	dos	servidores	públicos	no	Brasil
A	evolução	histórica	da	proteção	social	dos	servidores	públicos	no	Brasil	pode	ser	feita	tomando-se	diferentes
aspectos.	O	 primeiro	 deles,	mais	 discutido	 na	 doutrina,	 refere-se	 à	 evolução	 da	 aposentadoria,	 da	 pensão	 e	 de
outros	benefícios	assistenciais	e	previdenciários	oferecidos	aos	servidores	públicos.
Nesse	 aspecto,	 encontra-se	 a	 disciplina	 da	 matéria	 previdenciária	 dos	 servidores	 públicos	 nos	 textos
constitucionais	quase	sempre	reduzida	às	espécies	de	aposentadoria,	e,	mais	recentemente,	após	a	Constituição
Federal	 de	 1988,	 às	 condições	 para	 a	 aposentação,	 tal	 como	 tempo	 de	 serviço	 e	 contribuição	 e	 espécie	 de
proventos.
Um	segundo	aspecto	na	análise	da	mesma	evolução	refere-se	às	estruturas	públicas	constituídas	pelos	entes
públicos	para	gerirem	o	respectivo	sistema	protetivo,	hodiernamente	denominadas	entidades	gestoras.
Analisando-se	as	entidades	gestoras	da	proteção	social	dos	servidores	públicos,	pode-se	dizer	que	as	origens
e	 formas	são	distintas	em	cada	ente	público,	possivelmente	devido	às	peculiaridades	históricas	de	cada	um	e	à
autonomia	federativa.
Cabe	também	ressaltar	que	a	expressão	“proteção	social”,	adotada	no	presente	tópico,	é	mais	ampla	do	que
a	expressão	“previdência	social”,	que,	na	verdade,	pode	ser	conceituada	como	espécie	de	proteção	social.
Na	 ideia	 de	 proteção	 social	 incluem-se	 não	 só	 a	 concessão	 de	 benefícios	 previdenciários,	 tais	 como
aposentadoria	ao	servidor	e	pensão	aos	seus	dependentes,	como	também	benefícios	assistenciais,	por	exemplo
auxílio-pecúlio,	auxílio-funeral,	entre	outros,	além	de	benefícios	e	serviços	 ligados	à	saúde,	como	medicamentos,
serviços	de	fisioterapia,	odontologia	etc.
No	 direito	 previdenciário,	 em	 virtude	 do	 previsto	 no	 artigo	 18	 da	 Lei	 n.	 8.213,	 de	 24	 de	 julho	 de	 1991,
costuma-se	dividir	as	prestações	do	Regime	Geral	de	Previdência	Social	em	benefícios	(bens	materiais)	e	serviços
(atividades)	concedidos	aos	segurados	e	seus	dependentes.	Portanto,	a	mesma	classificação	pode	ser	adotada	no
presente	trabalho	para	o	Regime	Próprio	de	Previdência	Social.
Na	 doutrina	 administrativista,	 por	 seu	 turno,	 não	 é	 incomum	 se	 encontrar	 a	 abordagem	 da	 evolução	 da
proteção	 social	 dos	 servidores	 públicos	 muito	 mais	 focada	 nos	 principais	 benefícios	 previdenciários:	 a
aposentadoria	ao	servidor	e	a	pensão	aos	seus	dependentes.
Seguindo	 o	mesmo	 caminho,	 reduz-se	 a	 análise,	 inicialmente,	 à	 aposentadoria,	 benefício	 que,	 na	 lição	 do
administrativista	José	Cretella	Júnior,	possui	como	traço	 típico	o	prolongamento	 ininterrupto	do	descanso	durante
toda	 a	 vida	 do	 agente	 (a	 não	 ser	 no	 caso	 excepcional	 da	 reversão	 ao	 serviço	 público),	 ao	 contrário	 do	 que	 se
verifica	nas	licenças	e	nas	férias,	em	que	a	interrupção	do	exercício	do	cargo	é	momentânea.
O	 conceito	 fornecido	 pelo	 mencionado	 doutrinador19	 é	 o	 seguinte:	 “(...)	 o	 período	 de	 descanso,	 em	 geral
ininterrupto,	com	a	continuação	integral	ou	não	do	estipêndio,	a	que	tem	direito	funcionário	público	que	se	retira	do
exercício	ativo	por	motivos	de	idade	ou	de	invalidez”.
A	definição	de	Hely	Lopes	Meirelles20	para	aposentadoria	é	a	seguinte:	“A	aposentadoria	é	a	prerrogativa	da
inatividade	 remunerada,	 reconhecida	 aos	 funcionários	 que	 já	 prestaram	 longos	 anos	 de	 serviço	 público,	 ou	 se
tornaram	incapacitados	para	as	suas	funções”.
Sobre	 a	 origem	 etimológica	 do	 vocábulo,	 José	 Cretella	 Júnior	 esclarece:	 “(...)	 baseia-se	 na	 raiz	 pouso	 (cf.
repouso),	com	redução	do	ditongo.	As	 formas	plenas	apousentar,	apousento	 são	encontradas,	por	exemplo,	em
Camões	(...).	Pela	origem,	aposentadoria	significa	o	mesmo	que	seu	cognato	repouso”.
Para	Maria	Sylvia	Zanella	Di	Pietro21,	a	aposentadoria	é:	“(...)	direito	à	inatividade	remunerada,	assegurado	ao
servidor	público	em	caso	de	 invalidez,	 idade	ou	requisitos	conjugados	de	tempo	de	exercício	no	serviço	público	e
no	cargo,	idade	mínima	e	tempo	de	contribuição”.
Analisando	 a	 situação	 atual,	 segundo	 a	 doutrinadora,	 em	 tese	 admite-se	 diferença	 no	 regime	 adotado,
podendo	a	aposentadoria	 ser	 considerada	um	direito	de	natureza	previdenciária,	 dependente	de	 contribuição,	 ou
direito	 vinculado	 ao	 exercício	 do	 cargo	 público,	 financiado	 inteiramente	 pelo	 Poder	 Público,	 sem	 contribuição	 do
servidor.
A	 segunda	 hipótese,	 em	 que	 a	 aposentadoria	 é	 concedida	 sem	 o	 pré-financiamento	 por	 parte	 do	 servidor
público,	foi	a	tradicionalmente	adotada	pela	maioria	dos	entes	públicos	brasileiros	até	a	Emenda	Constitucional	n.
20/1998.
Tal	 aspecto	 da	 inexistência	 de	 prévio	 financiamento	 da	 aposentadoria	 pelo	 servidor	 público	 demonstra,	 de
certa	 forma,	que	esta	era	prevista	como	mais	um	direito	no	conjunto	de	direitos	do	servidor	público	previsto	nas
leis	estatutárias.	Portanto,	pode-se	afirmar	que	os	direitos	à	aposentadoria	e	pensão	aos	dependentes	incluíam-se,
desde	suas	origens,	na	política	de	pessoal	da	Administração	Pública.
Marcelo	 Barroso	 Lima	 Brito	 de	 Campos22	 aborda	 tal	 aspecto	 demonstrando	 que:	 “Uma	 característica
marcante	dos	regimes	de	previdência	dos	servidores	públicos	consiste	no	fato	de	que	a	proteção	social,	desde	o
início,	sempre	foi	tratada	como	extensão	da	política	de	pessoal”.
Mesma	opinião	é	comungada	por	Delúbio	Gomes	Pereira	da	Silva23:
A	 origem	 do	 regime	 previdenciário	 dos	 servidores	 públicos	 está	 vinculada	 à	 relação	 de	 trabalho	 pro	 labore	 facto,	 em	 que	 o	 direito	 à
aposentadoria	não	decorre	da	contribuição	aportada	ao	regime,	mas	sim	da	vinculação	do	servidor	ao	ente	público.	Neste	regime,	o	servidor
recebe	sua	aposentadoria	diretodo	Estado.	Assim,	o	aposentado	continua	como	servidor,	somente	alterando	sua	condição	de	ativo	para
inativo.
A	proteção	previdenciária	ao	servidor	reflete,	de	certo	modo,	o	sentido	que	o	próprio	termo	“servidor”	adquiriu
em	suas	origens	mais	remotas,	de	“relação	entre	o	servo	e	o	soberano	feudal,	caracterizada	pela	dependência	em
troca	de	proteção”24.
Entendido	dessa	 forma,	o	usufruto	da	aposentadoria	pelo	 servidor	 seria	uma	 “espécie	de	 sucedâneo	dessa
relação,	 de	 modo	 que	 o	 servidor	 empenhado	 na	 função	 pública	 recebe,	 em	 troca,	 a	 proteção	 do	 Estado	 na
inatividade”25.
Delúbio	Gomes	Pereira	da	Silva26,	Diretor	do	Departamento	dos	Regimes	Próprios	de	Previdência	Social	no
Serviço	Público,	órgão	do	Ministério	da	Previdência	Social,	defende	que:
Quando	da	formação	do	Estado	brasileiro,	existia	uma	concepção	de	Estado	altamente	patrimonialista,	 justificada	por	nossa	herança	de
colonização	portuguesa.	Assim,	o	servidor	era	considerado	um	bem	do	Estado:	como	tal	deveria	ser	protegido	pelo	mesmo.	Em	razão	disto,
os	mecanismos	de	proteção	previdenciários	para	servidores	públicos	e	militares	surgiram	anteriormente	aos	destinados	para	trabalhadores
brasileiros	em	geral.	Como	exemplo,	já	em	1795,	um	século	antes	de	Otto	Von	Bismarck	instituir	o	primeiro	sistema	previdenciário	para	os
trabalhadores	alemães	em	1883,	foi	instituído,	no	Brasil,	o	“Plano	de	Benefícios	dos	Órfãos	e	Viúvas	dos	Oficiais	da	Marinha”.
Na	 tradicional	 doutrina	 de	 José	Cretella	 Júnior27	 encontra-se	 anotação	 que	 confirma	 tal	 tese:	 “pelo	 fato	 da
aposentadoria,	 não	 perde	 o	 funcionário	 suas	 qualidades	 de	 agente	 do	 Estado,	 não	 cessam	 as	 relações	 de
emprego	público,	ponto	este,	aliás,	pacífico	na	doutrina	como	na	legislação	de	todos	os	países”.
Mauro	 Ribeiro	 Borges28,	 finalmente,	 de	 forma	 elucidativa	 aborda	 o	 assunto,	 confirmando	 que	 o	 servidor
público,	 em	 muitos	 casos,	 era	 considerado	 espécie	 de	 patrimônio	 do	 Estado,	 merecendo	 uma	 proteção
previdenciária	independentemente	de	contribuição	pecuniária	prévia:
Desde	os	primórdios	da	formação	dos	Estados,	deparamo-nos	com	políticas	de	concessão	de	benesses	àqueles	cidadãos	que,	próximo	ao
centro	do	poder,	serviam	ao	seu	detentor.	Essa	política	de	concessão	de	rendas	vitalícias	aos	“fiéis	servidores”	ou	mesmo	de	pensão	aos
seus	familiares,	como	retribuição	pelos	“bons	serviços	prestados”	ao	Estado,	comum	em	todas	as	sociedades,	sempre	se	deu	a	expensas	do
erário	público.
Essa	prática	foi	assimilada,	sofisticada	e	ampliada	pelo	Estado	moderno.	Note-se	que,	ainda	hoje,	concedemos	aposentadorias	e	pensões
vitalícias	a	ex-prefeitos,	governadores,	presidentes	e	suas	respectivas	viúvas,	isso	tudo	como	contrapartida	por	terem	exercido	o	poder	em	um
pequeno	lapso	temporal.
Desse	modo	 se	 criaram	 em	 favor	 dos	 servidores	 públicos,	 muito	 antes	 do	 que	 para	 os	 cidadãos	 contribuintes,	 regimes	 de	 benefícios
previdenciários.	Esses	regimes,	constituídos	a	partir	de	uma	relação	pro	labore	facto,	ou	seja,	em	razão	do	 trabalho,	estabeleciam	que	o
servidor,	visto	como	verdadeiro	patrimônio	do	Estado,	deveria	ter	sua	manutenção	integral	bancada	pelo	governo,	e,	como	não	podia	deixar
de	ser,	à	custa	dos	recursos	públicos.
Pelas	 opiniões	 transcritas	 percebe-se	 que	 são	 utilizados	 diversos	 fundamentos	 para	 explicar	 a	 origem	 da
concessão	da	aposentadoria	pelo	Estado	aos	seus	servidores,	sem	financiamento	prévio	pelo	futuro	beneficiário.
A	 proteção	 previdenciária	 específica	 para	 os	 servidores	 públicos,	 em	 regime	 previdenciário	 diverso	 daquele
voltado	 aos	 trabalhadores	 da	 iniciativa	 privada,	 denota-se	 que	 decorreu	 sempre	 da	 relação	 jurídica	 também
peculiar	existente	entre	a	pessoa	do	servidor	e	o	Estado,	relação	jurídica	previdenciária	que	é	encontrada	também
em	sistemas	jurídicos	alienígenas.
O	 jurista	 em	 matéria	 previdenciária	 José	 Manuel	 Almansa	 Pastor29,	 ao	 examinar	 a	 lei	 previdenciária	 da
Espanha,	justificou	a	necessidade	de	se	manter	um	regime	previdenciário	diferenciado	aos	servidores	públicos,	em
virtude	do	“caráter	administrativo	dos	serviços	prestados”,	da	seguinte	forma:
Y	el	grado	superlativo	de	la	especialidad	deriva	de	la	propia	L.B.S.S.,	la	cual	permitió	que	la	seguridad	social	de	los	funcionarios	publicos
civiles	pudiese	ordenarse	en	forma	distinta	al	sistema	que	articulara	la	Ley	de	Seguridad	Social.	(...)	La	especialidad	del	régimen	frente	al
régimen	 general	 se	 justifica	 por	 el	 carácter	 administrativo	 de	 los	 servicios	 prestados	 por	 los	 sujetos	 protegidos,	 y	 por	 ser	 el	 Estado	 el
destinatario	 de	 tales	 servicios.	 Sin	 embargo,	 la	 máxima	 especialidad	 del	 régimen	 se	 explica	 por	 el	 mantenimiento	 de	 los	 sistemas	 de
protección	de	derechos	pasivos	y	de	ayuda	familiar	junto	al	del	mutualismo	administrativo,	que	es	el	más	apegado	a	los	principios	del	sistema
de	seguridad	social.	[grifo	nosso]
Quanto	 à	 evolução	 do	 benefício	 de	 aposentadoria	 para	 o	 servidor	 público,	 a	 previsão	 constitucional	 mais
remota	é	a	do	artigo	75	da	Carta	Magna	de	1891,	nos	seguintes	termos:	“Art.	75.	A	aposentadoria	só	poderá	ser
dada	aos	funcionários	públicos	em	caso	de	invalidez	no	serviço	da	Nação”.
A	 aposentadoria,	 dessa	 forma	 prevista,	 seria	 suportada	 integralmente	 pelo	 erário,	 independentemente	 de
contribuição	do	servidor.
Nesse	 período	 histórico,	 as	 primeiras	 estruturas	 previdenciárias	 foram	 formadas	 sob	 a	 denominação	 de
montepios.	Delúbio	Gomes	Pereira	da	Silva30,	citando	Jaime	Araújo	de	Oliveira	e	Sonia	Fleury	Teixeira31,	 explica
que:
No	período	compreendido	entre	1827	e	1835,	início	do	Império,	foram	instituídos,	respectivamente,	o	“Montepio	do	Exército”	e	o	“O	Montepio
Geral	da	Economia”.	Já	com	a	proclamação	da	República,	entre	1888	e	1892,	os	funcionários	do	Ministério	da	Fazenda,	funcionários	civis
do	Ministério	da	Guerra	e	operários	efetivos	do	Arsenal	da	Marinha	da	Capital	Federal	 receberam	a	proteção	previdenciária	do	Estado.
Também	neste	período	foram	contemplados	com	a	proteção	previdenciária	os	funcionários	da	Imprensa	Nacional	e	os	funcionários	das
Estradas	de	Ferro	Central	do	Brasil,	logo	mais	estendida	a	todos	os	empregados	de	estradas	de	ferro.
Do	 anotado	 pode-se	 concluir	 que	 o	 servidor	 público	 foi	 a	 categoria	 que	 primeiro	 recebeu	 proteção
previdenciária	no	Brasil,	até	por	estar	mais	diretamente	ligada	ao	Estado,	podendo-se	supor	uma	maior	facilidade
para	constituição	de	grupo	de	pressão	para	criação	de	leis	que	a	previssem.
Os	 montepios	 também	 foram	 importantes	 estruturas	 para	 a	 extensão	 do	 benefício	 de	 pensão	 aos
dependentes	do	servidor	público,	assim	como	de	serviços	assistenciais	(saúde,	medicamentos,	odontologia	etc.).
A	estrutura	dos	montepios	tornou-se	relevante	na	vida	do	servidor	público,	chegando	José	Cretella	Júnior32	a
qualificar	 de	 “direito	 ao	 montepio”	 o	 direito	 do	 funcionário	 público,	 previsto	 em	 estatuto,	 de	 deixar	 a	 seus
dependentes	uma	cobertura	financeira	após	seu	falecimento	ou	inabilitação.
Em	precisa	lição,	o	mesmo	doutrinador	conceituou	tal	direito:
Dá-se,	 no	Brasil,	 nome	de	montepio	 à	 quantia	 cuja	 finalidade	é	prover	 à	 subsistência	 e	 amparar	 o	 futuro	das	 famílias	 dos	 funcionários
públicos,	quando	estes	falecerem	ou	ficarem	inabitados	para	sustentá-las	decentemente.	(...)
O	montepio	é	uma	pensão.	O	seu	caráter	não	é,	porém,	o	de	graça,	mas	o	de	justiça,	porque	o	funcionário	é	que	concorre	para	a	existência
dele.
O	fundamento	do	montepio	é	evidente:	a	situação	às	vezes	inesperada,	em	que	fica	a	família	do	funcionário	que	falece,	impressionou,	há
longos	anos,	os	estadistas,	e	trouxe	a	instituição	do	antigo	montepio,	pago	por	cotas	mensais	ou	de	uma	só	vez	em	capital.	Procurou-se
desse	modo	suavizar	a	mudança	de	condição	da	família,	profundamente	transformada	pelo	desaparecimento	de	seu	arrimo.
A	criaçãode	montepios	destinados	aos	servidores	públicos	civis	 intensificou-se	a	partir	do	Decreto	n.	942-A,
de	31	de	outubro	de	1890,	 quando	o	Conselheiro	Rui	Barbosa	estava	à	 frente	do	Ministério	da	Fazenda,	 tendo
sido	criado	um	montepio	para	as	famílias	dos	funcionários	de	tal	Ministério.
No	âmbito	 federal,	 ainda	em	1890,	 também	 foram	criados	montepios	para	os	dependentes	dos	 servidores
públicos	 civis	 do	 Ministério	 da	 Justiça	 (Decreto	 n.	 956,	 de	 6	 de	 novembro	 de	 1890),	 do	 Ministério	 da	 Marinha
(Decreto	n.	984,	de	8	de	novembro	de	1890),	do	Ministério	do	Interior	(Decreto	n.	1.036,	de	14	de	novembro	de
1890),	do	Ministério	da	Agricultura,	Comércio	e	Obras	Públicas	(Decreto	n.	1.045,	de	21	de	novembro	de	1890)	e
do	Ministério	da	Instrução	Pública,	Correio	e	Telégrafos	(Decreto	n.	1.077,	de	27	de	27	de	novembro	de	1890).
Dado	histórico	importante	é	o	fato	de	que,	a	partir	da	década	de	1920,	principalmente	após	o	chamado	marco
histórico	 da	 previdência	 social	 brasileira:	 a	 Lei	 Eloy	 Chaves	 (Decreto	 n.	 4.682,	 de	 24	 de	 janeiro	 de	 1923),
paralelamente	várias	outras	categorias	profissionais,	diferentes	dos	servidores	públicos,	constituíram	suas	Caixas
de	Aposentadorias	e	Pensões	-	CAPs,	estruturadas	por	empresas.
Sérgio	 Pinto	 Martins33	 ressalta,	 contudo,	 que	 a	 partir	 de	 1930	 o	 sistema	 previdenciário	 começou	 a	 se
estruturar	por	categorias	profissionais,	nas	mesmas	CAPs.
Essas	 caixas	 originaram	 os	 Institutos	 de	 Aposentadorias	 e	 Pensões	 –	 IAPs,	 que	 possuíam	 abrangência
nacional	e	ofereciam	benefícios	e	serviços	de	assistência	médica	e	pensão	aos	dependentes	de	seus	filiados.
O	Instituto	de	Previdência	e	Assistência	dos	Servidores	do	Estado	–	IPASE	foi	criado	pelo	Decreto	n.	288,	de
23	 de	 fevereiro	 de	 1938,	 como	 reunião	 de	 vários	 montepios	 de	 diferentes	 categorias	 de	 servidores	 públicos
federais.	Segundo	Marcelo	Barroso	Lima	Brito	de	Campos34:
Caracterizava-se	a	proteção	do	servidor	federal	por	benefícios	previdenciários	e	assistenciais,	especialmente	no	que	tange	à	saúde.	Não	se
tratava	propriamente	de	um	instituto	de	aposentadorias	e	pensões,	mas	de	previdência	e	assistência,	diversamente	dos	demais	 institutos
existentes	na	época,	mesmo	porque	as	aposentadorias	de	seus	servidores	públicos	se	constituíam	em	encargos	do	Tesouro,	enquanto	os
demais	benefícios	e	serviços	eram	prestados	pelo	IPASE.
Segundo	 Sérgio	 Pinto	 Martins35,	 o	 IPASE	 não	 era	 apenas	 um	 IAP,	 pois	 concedia	 assistência	 médica	 e
dentária.
Após	tal	fase,	nacionalmente	ocorreu	a	uniformização	dos	princípios	gerais	aplicáveis	aos	institutos,	por	força
do	Regulamento	Geral	dos	Institutos	de	Aposentadorias	e	Pensões	(Decreto	n.	35.448,	de	1.º	de	maio	de	1954),
direcionando-se	a	previdência	social	no	sentido	da	unificação.
A	Lei	n.	3.807,	de	26	de	agosto	de	1960,	denominada	Lei	Orgânica	da	Previdência	Social	–	LOPS,	pode	ser
considerada	 o	 marco	 dessa	 uniformização,	 tendo	 introduzido	 novos	 benefícios	 e	 estabelecido	 normas	 que
compendiavam	as	então	existentes.
Apesar	 de	 várias	 modificações,	 a	 LOPS	 manteve	 a	 multiplicidade	 de	 institutos,	 que	 só	 foi	 extinta	 com	 o
Decreto-lei	n.	72,	de	21	de	novembro	de	1966,	norma	unificadora	dos	 institutos	de	aposentadorias	e	pensões	no
Instituto	Nacional	de	Previdência	Social	–	INPS,	implantado	no	ano	seguinte.
Tal	 retrospectiva	 da	 previdência	 social	 no	 regime	 voltado	 aos	 trabalhadores	 da	 iniciativa	 privada	 (que
atualmente	 é	 entendida	 como	Regime	Geral	 de	Previdência	Social)	 é	 importante	 para	 demonstrar,	 entre	 outros
fatos,	que	o	IPASE	sobreviveu	à	unificação	dos	IAPs	no	INPS,	tendo	sido	extinto	apenas	uma	década	depois	da
implementação	deste,	no	ano	de	1977,	quando	foi	criado	o	Sistema	Nacional	de	Previdência	e	Assistência	Social	-
SINPAS.
Pelo	exposto,	pode-se	constatar	que	a	evolução	das	estruturas	gestoras	do	Regime	Próprio	de	Previdência
Social	deu-se	de	forma	diversa	no	âmbito	de	cada	ente	público	que	o	abrigou	para	seus	servidores	públicos.
Nos	 primórdios	 da	 estruturação	 dos	 regimes	 de	 proteção	 social	 dos	 servidores	 públicos,	 não	 há	 notícia	 da
existência	de	normas	jurídicas	unificadoras	nas	esferas	da	União,	Estados,	Distrito	Federal	e	Municípios.
Neste	 ponto,	 importante	 notar	 que,	 até	 o	 momento,	 fez-se	 uma	 retrospectiva	 histórica	 da	 matéria
previdenciária	do	servidor	público	no	aspecto	amplo	do	direito	à	aposentadoria	e	à	pensão	e	de	forma	mais	restrita
no	que	diz	respeito	às	estruturas	dos	entes	públicos	voltadas	ao	atendimento	de	tais	direitos.
Assim,	analisando-se	as	estruturas	públicas	responsáveis	pela	concessão	dos	benefícios	previdenciários	aos
servidores	públicos,	tem-se,	primeiramente,	o	próprio	tesouro	dos	entes	públicos,	podendo	existir	também	pessoas
jurídicas	da	Administração	Pública	indireta,	como	autarquias	e	fundações.
Quanto	à	existência	de	normas	jurídicas	unificadoras	da	previdência	social	dos	servidores	públicos,	constata-
se	 que	 coube	 sempre	 às	 Constituições	 Federais	 o	 papel	 de	 estabelecer	 um	 núcleo	 fundamental	 de	 direitos
previdenciários	aos	servidores	públicos.
Na	Constituição	Federal	de	24	de	 fevereiro	de	1891,	apenas	o	artigo	75	previa	a	aposentadoria	do	servidor
público,	restrita	à	hipótese	de	invalidez.
Na	 Constituição	 Federal	 de	 16	 de	 julho	 de	 1934,	 apenas	 o	 artigo	 170,	 7.º,	 previa	 que	 os	 proventos	 da
aposentadoria	dos	servidores	públicos	não	podiam	exceder	a	remuneração	da	ativa,	nada	mais	havendo	quanto	à
matéria	previdenciária.
No	 artigo	 156,	 alínea	 d,	 da	 Constituição	 Federal	 de	 10	 de	 novembro	 de	 1937,	 previu-se	 a	 aposentadoria
compulsória,	não	existindo	mais	norma	relativa	à	previdência	dos	servidores.
Na	Constituição	Federal	de	18	de	setembro	de	1946,	houve	um	sensível	aumento	da	disciplina	da	matéria
previdenciária	 do	 servidor	 público:	 no	 artigo	 191	 previram-se	 as	 espécies	 de	 aposentadoria	 (por	 invalidez,
compulsória	 e	 voluntária);	 no	artigo	192,	 a	 regra	de	 cômputo	de	 tempo	de	 serviço	municipal,	 estadual	 e	 federal
para	disponibilidade	e	aposentadoria;	e	no	artigo	193,	a	regra	da	revisão	dos	proventos,	em	razão	da	alteração	do
poder	aquisitivo	da	moeda	ou	de	mudança	na	remuneração	dos	servidores	em	atividade.
Na	 Constituição	 Federal	 de	 15	 de	 março	 de	 1967,	 no	 artigo	 100,	 foram	 previstas	 as	 modalidades	 de
aposentadoria	 e	 no	 artigo	 101,	 as	 espécies	 de	 proventos	 de	 aposentadoria	 (integrais	 ou	 proporcionais),	 com	 os
respectivos	tempos	de	serviço,	constando	no	§	2.º	do	mesmo	artigo	a	regra	da	revisão	dos	proventos	por	motivo
de	alteração	do	poder	aquisitivo	da	moeda	ou	modificação	dos	vencimentos	dos	então	“funcionários”	em	atividade.
Finalmente,	comparando-se	com	os	textos	constitucionais	anteriores,	a	Constituição	Federal	de	5	de	outubro
de	 1988	 foi	 a	 que	 mais	 detalhou	 a	 previdência	 dos	 servidores	 públicos,	 chegando	 a	 prever	 tempo	 de	 serviço
específico	para	os	ocupantes	de	função	de	magistério,	por	exemplo.
Na	 redação	 original	 do	 texto	 constitucional	 de	 1988,	 foram	previstas,	 nos	 incisos	 I,	 II	 e	 III	 do	 artigo	 40,	 as
modalidades	de	aposentadoria,	esmiuçando-se	as	regras	de	elegibilidade	ao	benefício,	principalmente	o	tempo	de
serviço	e	os	limites	de	idade.
Da	mesma	 forma	 que	 na	Constituição	 de	 1946	 e	 1967,	manteve-se	 a	 regra	 da	 revisão	 dos	 proventos	 de
aposentadoria	 na	 hipótese	 de	modificação	da	 remuneração	dos	 servidores	 em	atividade,	 detalhando-se,	 porém,
como	 extensão	 aos	 inativos	 quaisquer	 benefícios	 ou	 vantagens	 posteriormente	 concedidos	 aos	 servidores	 em
atividade,	inclusive	quando	decorrentes	da	transformação	ou	reclassificação	do	cargo	ou	função	em	que	se	deu	a
aposentadoria.
Na	mesma	redação	original	da	Constituição	Federal	de	1988	também	se	incluiu,	no	§	5.º	do	artigo	40,	regra
relativa	à	pensão,matéria	até	então	inexistente	em	texto	constitucional,	prevendo-se	que	a	mesma	corresponderia
à	totalidade	dos	vencimentos	ou	proventos	do	servidor	falecido,	até	o	limite	estabelecido	em	lei.
Como	se	vê,	até	a	Emenda	Constitucional	n.	20,	de	16	de	dezembro	de	1988,	as	regras	que	uniformizavam
a	 proteção	 previdenciária	 dos	 servidores	 públicos	 restringiam-se	 aos	 critérios	 de	 elegibilidade	 aos	 benefícios	 de
aposentadoria,	à	paridade	dos	proventos	com	a	remuneração	dos	servidores	ativos	e	à	 integralidade	do	valor	da
pensão	dos	dependentes	do	servidor	público.
A	 Reforma	 da	 Previdência,	 implementada	 pela	 Emenda	 Constitucional	 n.	 20/1998,	 trouxe	 à	 tona	 a
necessidade	de	uniformização	também	das	estruturas	gestoras	da	previdência	social	dos	servidores	públicos.
Na	esteira	de	regulamentação	dos	dispositivos	da	emenda,	foi	editada	a	Lei	n.	9.717,	de	27	de	novembro	de
1998,	que	dispõe	sobre	regras	gerais	para	organização	e	funcionamento	dos	regimes	próprios	de	previdência	social
dos	servidores	públicos	da	União,	dos	Estados,	do	Distrito	Federal	e	dos	Municípios,	dos	militares	dos	Estados	e
do	Distrito	Federal.
Sandra	Cristina	F.	de	Almeida36,	membro	da	Consultoria	Legislativa	da	Câmara	dos	Deputados,	corrobora	tal
fato	 considerando	 que	 a	 uniformização	 das	 regras	 relativas	 aos	 regimes	 próprios	 de	 previdência	 dos	 servidores
públicos	foi	uma	das	mudanças	mais	relevantes	da	reforma:
As	mudanças	mais	importantes	foram,	contudo,	a	unificação	das	regras	aplicadas	ao	regime	do	servidor	civil	em	nível	federal,	estadual	e
municipal,	bem	como	a	permissão	para	que	a	União,	o	Distrito	Federal	e	os	Municípios	passassem	a	adotar	o	teto	para	pagamento	dos
proventos	de	aposentadoria	e	pensões	igual	ao	fixado	pelo	regime	geral	de	previdência	social,	desde	que	fosse	implementada	previdência
complementar	para	seus	servidores.	(...)
Em	1998,	a	organização	dos	regimes	próprios	de	previdência	dos	Estados	e	Municípios	foi	objeto	de	lei	específica.	[grifos	nossos]
A	 Lei	 n.	 9.717/1998	 foi	 denominada	 Lei	 Geral	 da	 Previdência	 Pública,	 tendo	 sido	 submetida	 a	 alterações
desde	 que	 foi	 editada,	 informação	 confirmada	 pelo	 apontamento	 do	 ex-Ministro	 da	 Previdência	 e	 Assistência
Social,	 José	 Cechin37,	 que,	 em	 março	 de	 2002,	 na	 apresentação	 da	 obra	 Previdência	 no	 serviço	 público:
consolidação	 da	 legislação	 federal,	 v.	 1,	 editada	 pelo	 Ministério	 da	 Previdência	 e	 Assistência	 Social	 –	 MPAS,
assim	se	manifestou	sobre	a	referida	Lei:
Quase	que	 concomitantemente	à	Emenda	20,	 houve	a	 edição	da	Lei	 9.717/98,	 que	estabelece	normas	gerais	 para	 a	 organização	dos
regimes	 próprios	 de	 previdência.	 Essa	 lei	 tem	 sido	 aprimorada	 anualmente	 como	 resultado	 das	 discussões	 com	 especialistas	 e	 com
representantes	dos	regimes	próprios	da	União,	Estados	e	Municípios.	Nesse	debate	tem	sido	muito	importante	a	participação	do	Conselho
Nacional	dos	Dirigentes	de	Previdência	no	Setor	Público	–	CONAPREV.	[grifo	nosso]
Na	 mesma	 apresentação,	 o	 ex-Ministro	 da	 Previdência	 e	 Assistência	 Social	 informou	 que,	 no	 âmbito	 do
MPAS,	 foi	 criada	 uma	 estrutura	 própria	 para	 cuidar	 dos	 regimes	 próprios	 de	 previdência	 social,	 “algo	 até	 então
inexistente	no	setor	público”:	 “Foi	assim	que	surgiu	o	atual	Departamento	dos	Regimes	de	Previdência	Social.	A
partir	 daí,	 tornou-se	 possível	 o	 levantamento	 e	 a	 sistematização	 dos	 dados	 que	 permitem	 o	 conhecimento	 do
problema	e	o	encaminhamento	de	seu	equacionamento”.
Portanto,	no	presente	momento	histórico,	a	proteção	previdenciária	dos	servidores	públicos	titulares	de	cargo
efetivo	encontra-se	uniformizada	segundo	as	regras	da	Lei	Geral	da	Previdência	Pública,	que	disciplina	os	regimes
próprios	de	previdência	social	da	União,	Distrito	Federal,	Estados	e	Municípios.
Os	parâmetros	e	diretrizes	gerais	da	aludida	Lei,	por	seu	turno,	 foram	previstos	na	Portaria	MPAS	n.	4.992,
de	 5	 de	 fevereiro	 de	 1999,	 motivada	 pela	 necessidade	 de	 propiciar	 a	 transparência,	 segurança,	 confiabilidade,
solvência	e	liquidez	dos	regimes	próprios.
Na	 Portaria	 MPAS	 n.	 4.992/1999	 foram	 previstas	 medidas	 para	 a	 estruturação	 dos	 regimes	 próprios,	 por
meio	da	realização	de	avaliações	atuariais,	previsão	de	fontes	de	financiamento,	entre	outras	que	serão	objeto	de
análise	nos	capítulos	seguintes.
Interessante	notar	que	pouco	tempo	depois	da	referida	portaria	veio	a	lume	o	Decreto	n.	3.452,	de	9	de	maio
de	2000,	que	alterou	o	§	3.º	do	artigo	10	do	Decreto	n.	3.048,	de	6	de	maio	de	1999	(Regulamento	da	Previdência
Social,	voltado	ao	RGPS),	definindo	o	que	é	regime	próprio	de	previdência:
Art.	10.	O	servidor	civil	ocupante	de	cargo	efetivo	ou	o	militar	da	União,	Estado,	Distrito	Federal	ou	Município,	bem	como	o	das	respectivas
autarquias	e	fundações,	são	excluídos	do	Regime	Geral	de	Previdência	Social	consubstanciado	neste	Regulamento,	desde	que	amparado
por	regime	próprio	de	previdência	social.
(...)
§	3.º	Entende-se	por	regime	próprio	de	previdência	social	o	que	assegura	pelo	menos	as	aposentadorias	e	pensão	por	morte	previstas	no	art.
40	da	Constituição	Federal	[grifo	nosso]
Na	 redação	 original	 da	 referida	 portaria	 não	 havia	 sido	 previsto	 um	 conceito	 para	 o	 Regime	 Próprio	 de
Previdência	Social,	o	que	foi	acrescentado	pela	Portaria	n.	777,	de	10	de	julho	de	2002,	da	seguinte	forma:
Parágrafo	único.	Entende-se	por	regime	próprio	de	previdência	social	o	que	assegura	por	lei,	inclusive	constituição	estadual	ou	lei	orgânica
distrital	ou	municipal,	a	servidor	público	titular	de	cargo	efetivo,	pelo	menos	as	aposentadorias	e	a	pensão	por	morte	previstas	no	art.	40	da
Constituição	Federal.
Contudo,	 tal	 dispositivo	 da	Portaria	 n.	 777/2002	 foi	 revogado	 pela	Portaria	MPS	n.	 838,	 de	 28	 de	 julho	 de
2004,	editada	para	fixar	novo	prazo	para	cumprimento	de	medida	para	a	obtenção	de	certificado	de	regularidade
previdenciária,	pelos	regimes	próprios,	perante	o	MPAS.
Com	a	mencionada	revogação,	o	conceito	para	o	Regime	Próprio	de	Previdência	Social	que	permanece	é	o
do	Decreto	n.	3.048/1999.
Finalmente,	não	se	deve	olvidar	que	a	proteção	previdenciária	dos	servidores	militares	federais	não	foi	objeto
de	modificação	pelas	reformas	da	previdência.
Deve-se	ressaltar	que	tais	servidores	militares	são	somente	os	membros	das	Forças	Armadas	(Aeronáutica,
Exército	e	Marinha),	conforme	disciplina	do	§	3.º	do	artigo	142	da	Constituição	Federal.
Tal	 fato	 também	 foi	 apontado	 por	 Sandra	 Cristina	 F.	 de	 Almeida38,	 que,	 porém,	 não	 fez	 o	 indispensável
relevo	 de	 tratar-se	 apenas	 dos	 servidores	 militares	 federais,	 uma	 vez	 que	 os	 servidores	 militares	 estaduais	 e
distritais	 (aqueles	 cuja	 disciplina	 constitucional	 encontra-se	 no	 artigo	 42	 da	 Constituição	 Federal)	 tiveram	 sua
proteção	previdenciária	modificada.	Assim	anotou	a	referida	doutrinadora:
Os	servidores	públicos	militares	mantiveram	seu	regime	de	aposentadoria	próprio,	o	que	lhes	foi	permitido	pelas	Emendas	Constitucionais	n.
18	e	20,	de	1998.	No	entanto,	algumas	mudanças	 também	 incidiram	sobre	as	 regras	 relativas	a	sua	contribuição	e	aos	seus	direitos	à
aposentadoria	e	à	pensão	por	morte.
A	 abordagem	 das	 peculiaridades	 do	 regime	 previdenciário	 dos	 servidores	 titulares	 de	 cargo	 efetivo,	 das
vicissitudes	 para	 concretização	 dos	 dispositivos	 legais	 da	 Lei	 Geral	 da	 Previdência	 Pública,	 da	 fiscalização	 dos
órgãos	 federais	 de	 regulação	 dos	 RPPS,	 entre	 outros	 temas,	 encontra-se	 nos	 tópicos	 seguintes	 do	 presente
trabalho.
1			Direito	da	seguridade	social.	21.	ed.	São	Paulo:	Atlas,	2004,	p.	44.
2			Sistema	de	seguridade	social.	2.	ed.	São	Paulo:	LTr,	2002,	p.	11.
3			BRASIL.	Constituição	(1988).	Constituição	da	República	Federativa	do	Brasil.	São	Paulo:	RT,	2005.
4			Noções	preliminares	de	direito	previdenciário.	SãoPaulo:	Quartier	Latin,	2004,	p.	28.
5			Direito	previdenciário	e	Estado	Democrático	de	Direito:	uma	(re)discussão	à	luz	da	hermenêutica.	Porto	Alegre:	Livraria	do	Advogado,	2001,	p.	127.
6			Noções	preliminares	de	direito	previdenciário,	cit.,	p.	49.
7			Parecer	sobre	a	Lei	Paulista	n.	943,	de	23	de	junho	de	2003	(contribuição	de	inativos)	solicitado	por	APEOESP,	SINDISAÚDE,	ADUSP,	ADUNESP,
UDEMO,	 CPP,	 ADUNICAMP,	 STU,	 SINTUNESP,	 APASE,	 SINDAFRESP,	 AFRESP,	 ASJCOESP.	 Disponível	 em:
<http://www.adusp.org.br/previdencia/acao/LC%20943-03.rtf>.	Acesso	em:	17	maio	2005.
8			Previdência	funcional	e	regimes	próprios	de	previdência.	Curitiba:	Juruá,	2003,	p.	58.
9			BORGES,	Mauro	Ribeiro.	Op.	cit.,	p.	87.
10	MODESTO,	Paulo	(org.).	Reforma	da	previdência.	Análise	e	crítica	da	Emenda	Constitucional	n.	41/2003.	Belo	Horizonte:	Fórum,	2004,	p.	33.
11	Direito	administrativo.	17.	ed.	São	Paulo:	Atlas,	2004,	p.	435-436.
12	Regime	próprio	de	previdência	social	dos	servidores	públicos.	Belo	Horizonte:	Líder,	2004,	p.	60.
13	Direito	municipal	brasileiro.	São	Paulo:	RT,	1964,	v.	II.
14	“Aspectos	da	reforma	da	aposentadoria	no	setor	público”,	2001.	Tese	de	Doutorado	em	Direito	Previdenciário.	São	Paulo:	Faculdade	de	Direito	da
Pontifícia	Universidade	Católica	de	São	Paulo,	2001,	p.	55.
15	“Constitucionalidade	e	Legitimidade	da	reforma	da	previdência	(ascensão	e	queda	de	um	regime	de	erros	e	privilégios)”.	 In:	TAVARES,	Marcelo
Leonardo	(org.).	A	reforma	da	previdência.	Temas	polêmicos	e	aspectos	controvertidos.	Rio	de	Janeiro:	Lumen	Juris,	2004,	p.	53.
16	MODESTO,	Paulo	(org.).	Op.	cit.,	p.	22.
17	Op.	cit.,	p.	87.
18	Sistema	de	seguridade	social,	cit.,	p.	12.
19	Tratado	de	direito	administrativo.	Rio	de	Janeiro:	Forense,	1967,	p.	337.
20	Op.	cit.,	v.	II,	p.	732.
21	Direito	administrativo,	cit.,	p.	466.
22	Op.	cit.,	p.	41.
23	Regime	de	previdência	social	dos	servidores	públicos	no	Brasil:	perspectivas.	São	Paulo:	LTr,	2003,	p.	15.
24	CAMPOS,	Marcelo	Barroso	Lima	Brito.	Op.	cit.,	p.	42.
25	Loc.	cit.
26	Op.	cit.,	p.	16.
27	Tratado	de	direito	administrativo,	cit.,	p.	338.
28	Op.	cit.,	p.	88.
29	Derecho	de	la	seguridad	social.	7.	ed.	Madrid:	Tecnos,	1991,	p.	631.
30	Op.	cit.,	p.	16.
31	(Im)previdência	social:	60	anos	de	história	da	previdência	no	Brasil.	Rio	de	Janeiro:	Vozes,	1985,	p.	19-20.
32	Tratado	de	direito	administrativo,	cit.,	p.	342-343.
33	Direito	da	seguridade	social,	cit.,	p.	34.
34	Op.	cit.,	p.	44.
35	Direito	da	seguridade	social,	cit.,	p.	36.
36	 Mudanças	 realizadas	 na	 previdência	 social.	 Brasília:	 Câmara	 dos	 Deputados,	 2003,	 p.	 4.	 Disponível	 em:
<http://www2.camara.gov.br/biblarq/temasselecionados>.	Acesso	em:	20	jun.	2005.
37	BRASIL.	Ministério	da	Previdência	e	Assistência	Social.	Previdência	no	serviço	público:	consolidação	da	legislação	federal.	2.	ed.	Brasília:	MPAS/SPS,
2002.	Coleção	Previdência	Social,	Série	Legislação,	v.	1,	p.	5.
38	Op.	cit.,	p.	7.
Capítulo	2
As	Reformas	da	Previdência	Social
2.1	As	reformas	nos	sistemas	de	previdência	social	como	uma	preocupação	mundial
As	reformas	nos	sistemas	previdenciários	têm	sido	uma	realidade	constante	em	diversos	países	do	mundo,
caracterizando-se	por	debates	intensos	nos	quais	diversificadas	teorias	foram	geradas	e	discutidas.
A	 análise	 de	 alguns	 pontos	 básicos	 dessas	 teorias	 que	 embasaram	 tais	 reformas	 é	 indispensável	 para	 a
compreensão	do	atual	modelo	previdenciário	brasileiro,	podendo	adicionar	elementos	ao	perfeito	entendimento	dos
princípios	ora	estudados.
Além	das	teorias,	construídas	muitas	vezes	no	seio	de	organismos	internacionais,	como	o	Banco	Mundial,	a
Organização	 Internacional	 do	Trabalho,	 entre	 outros,	 relevante	 também	o	entendimento	dos	 fatos	que	 têm	sido
apontados	como	as	causas	básicas	de	tais	reformas.
Um	 primeiro	 fato,	 que	 tem	 sido	 ressaltado	 como	 razão	 para	 a	 implementação	 de	 reformas	 em	 países	 da
América	Latina	e	Europa,	é	a	denominada	“crise	fiscal	do	Estado”,	conforme	apontado	por	Ademir	Alves	da	Silva1:
A	Europa	 e	 a	América	 Latina	 têm	 sido	 palco	 de	 intensa	 polêmica	 e	 de	medidas	 inovadoras	 em	 torno	 da	 reforma	de	 seus	 sistemas	 de
seguridade	social	em	 razão	da	chamada	crise	 fiscal	do	Estado.	De	 fato,	o	desequilíbrio	das	contas	públicas	vem	constituindo	o	grande
argumento	em	favor	da	redução	das	despesas	previdenciárias,	como	no	caso	da	América	Latina	e,	particularmente,	do	Brasil	–	uma	das
formas	de	liberar	recursos	para	o	pagamento	de	juros	e	encargos	da	dívida	pública.
Tal	crise	teria	se	acentuado	a	partir	da	década	de	1980,	época	em	que	vários	países	começaram	a	discutir	e
realizar	 suas	 reformas,	 informação	 confirmada	 por	Wagner	 Balera2:	 “Sem	 embargo,	 os	 anos	 oitenta	 e	 noventa
foram	aqueles	nos	quais	houve	a	mais	intensa	e	extensa	temporada	de	reformas	previdenciárias	mundo	afora”.
Mesmo	dado	é	registrado	por	Reinhold	Stephanes3:
A	crise	que	afetou	o	mundo	 inteiro	na	década	de	1980	evidenciou	o	esgotamento	das	 fontes	 tradicionais	de	 financiamento.	Houve	uma
generalização	 do	 déficit	 público	 da	maioria	 das	 nações	 e,	 em	 conseqüência,	 uma	 busca	 por	 saídas	 que	 não	 fossem	 o	 aumento	 dos
impostos	ou	o	endividamento.	 (...)	Percebe-se	 também	que	os	países	da	América	Latina	demoraram	para	 iniciar	seu	ciclo	de	 reformas.
Somente	no	início	da	década	de	1980,	o	Chile	daria	a	largada	adotando	um	modelo	que	continua	servindo	de	inspiração	para	os	demais,
com	raras	exceções.
O	mesmo	autor	ressaltou	também	que,	atualmente,	“dos	dez	países	de	maior	expressão	socioeconômica	da
região,	 à	 exceção	 do	 Brasil,	 sete	 estão	 com	 seus	 sistemas	 de	 previdência	 estruturados	 ou	 em	 fase	 de
reestruturação,	e	em	apenas	dois	deles	não	há	registro	de	reformas”.
Porém,	 importante	dado	histórico	foi	registrado,	em	obra	do	ano	de	1986,	por	Carmelo	Mesa-Lago4:	muitos
países	da	América	Latina	sofriam	crises	em	seus	sistemas	de	seguridade	social	desde	a	década	de	cinquenta	e
sessenta	do	século	passado,	em	virtude	da	forma	como	foram	estruturados	em	seus	nascedouros:
Además	algunos	países	 latinoamericanos	han	sufrido	prematuramente	 los	efectos	negativos	de	 la	crisis	de	 la	seguridad	social.	Para	 los
primeros	países	adoptantes	de	la	seguridad	social,	la	existencia	de	programas	antiguos	y	de	benefícios	demasiado	generosos,	combinada
con	los	recursos	escasos,	provocó	dificultades	y	crisis	financieras	en	los	años	cincuenta	y	sessenta,	mucho	antes	del	surgimiento	de	crisis
similares	en	Norteamérica	y	Europa.	Dichos	países	estudiaron	los	problemas	y	propusieron	reformas	que	se	retrasaron	a	veces	hasta	por	un
cuarto	de	siglo	debido	a	la	fuerte	oposición	de	grupos	de	presión.	[grifo	nosso]
Conclui-se,	 do	 exposto,	 que	 a	 falta	 de	 recursos	 financeiros	 para	 o	 atendimento	 das	 várias	 necessidades
públicas	pelo	Estado,	entre	elas	a	previdência	social,	com	a	consequente	necessidade	de	reformas	nos	sistemas
previdenciários,	 é	 realidade	 que	 vários	 países	 da	América	 Latina	 e	 Europa	 têm	 vivenciado,	 desde	 a	 década	 de
1880.
Nesse	 período,	 também,	 começou-se	 a	 associar	 os	 movimentos	 reformadores	 às	 tendências	 de
desregulamentação	e	privatização	nas	políticas	públicas,	em	substituição	às	políticas	estatizantes	e	reguladoras	do
passado.
Não	 se	 deve	 também	 olvidar	 que	 os	 sistemas	 previdenciários	 da	 América	 Latina,	 nas	 décadas	 de	 1980	 e
1990,	atingiram	sua	maturidade	caracterizada	pelo	envelhecimento	de	suas	populações.
Tal	 fato,	 aliado	 ao	 momento	 histórico	 marcado	 por	 fortes	 crises	 econômicas	 e	 políticas,	 possivelmente
contribuíram	para	a	deterioração	das	desgastadas	estruturas	previdenciárias.
Adiciona-se	a	esse	contexto	a	publicação	do	 relatório	Averting	 the	old	age	crisis:	 policies	 to	protect	 the	old
and	 promote	 growth	 (“Prevenindo	 a	 crise	 da	 terceira	 idade:	 políticaspara	 proteger	 o	 idoso	 e	 promover
crescimento”),	pelo	Banco	Mundial,	no	ano	de	1994.
Em	 tal	 documento	 foram	 lançadas	 as	 bases	 teóricas	 das	 reformas	 concretizadas	 nos	 países	 da	 América
Latina	(por	exemplo,	o	Chile)	e,	mais	tardiamente,	nos	antigos	países	socialistas	do	chamado	Leste	Europeu.
Wagner	Balera5	corrobora	a	sua	importância	da	seguinte	forma:
Poucos	documentos	terão	tido	tanta	influência	pelo	mundo	afora	quanto	o	célebre	informe	do	Banco	Mundial:	Averting	the	old	crisis:	Policies
to	protect	the	old	and	promote	growth,	que	foi	dado	à	estampa	em	1994.
A	proposta,	em	suma,	pretendia	que	os	regimes	de	repartição	deveriam	ser	substituídos	pelo	de	capitalização.
O	modelo	constante	nele	é	denominado	de	“modelo	do	Banco	Mundial”,	que	é	costumeiramente	interpretado
como	 uma	 proposta	 de	 privatização	 dos	 sistemas	 previdenciários	 públicos,	 pela	 instalação	 dos	 chamados	 ‘três
pilares’:
a.	 um	de	benefício	definido	financiado;
b.	 um	de	contribuição	definida,	mandatória,	de	gerenciamento	privado;	e
c.	 um	pilar	privado	voluntário.
Mesmo	entendimento	foi	esposado	pelo	jurista	Wagner	Balera6:
As	reformas	detiveram-se	no	que	se	pode,	acompanhando	a	terminologia	usual,	denominar	esquema	dos	três	pilares:	o	plano	público,	o
plano	dos	fundos	de	pensão	e	o	plano	das	seguradoras	privadas,	no	subsistema	de	previdência.
Flávio	Martins	Rodrigues7	aborda	os	três	pilares	da	seguinte	forma:
O	modelo	previdenciário	observado	na	grande	maioria	dos	países	desenvolvidos	organiza-se	em	três	vertentes	principais,	também	chamados
os	 três	pilares	da	previdência.	O	primeiro	pilar	é	de	natureza	pública	e	de	participação	compulsória	de	 toda	a	massa	de	 trabalhadores,
funciona	em	 regime	de	custeio	por	 repartição	simples	 (e,	portanto	sem	a	acumulação	de	 recursos)	e	possui	 contribuições	de	natureza
tributária	para	o	seu	custeio.	O	segundo	pilar	é	de	natureza	complementar	ao	primeiro,	de	iniciativa	conjunta	do	empregador	(por	razões	de
responsabilidade	social)	e	dos	empregados,	seus	destinatários,	seu	custeio	é	feito	de	forma	capitalizada.	São	os	grandes	fundos	de	pensão
que	associam,	de	forma	solidária	e	sem	visar	o	lucro,	todos	os	trabalhadores	de	uma	empresa,	grupo	de	empresas	ou	segmento	econômico.
O	terceiro	pilar	é	iniciativa	individual	dos	trabalhadores,	em	geral	para	repor	a	totalidade	de	sua	remuneração,	quando	da	inatividade,	e	se
operacionalizam	através	de	seguradoras	ou	grupos	financeiros.
Muitos	pesquisadores	da	matéria	previdenciária	 costumam	 também	afirmar	que	vários	mitos	 foram	criados
sobre	as	bases	teóricas	do	modelo	do	Banco	Mundial,	como	apontaram	Peter	R.	Orszag	e	Joseph	E.	Stiglitz8,	na
Conferência	do	Banco	Mundial	 “Novas	 idéias	sobre	a	seguridade	da	 terceira	 idade”,	em	14	e	15	de	setembro	de
1999.
Tais	doutrinadores9	 chamaram	atenção	para	o	 fato	de	que	 foi	 criada	uma	concepção	de	que	seria	possível
conceber	 uma	 receita	 pronta	 e	 acabada	a	 ser	 aplicada	 a	 todos	 os	 países	 do	mundo	na	 reestruturação	 de	 seus
sistemas	 previdenciários.	 Ao	 contrário	 de	 tal	 opinião	 generalista,	 os	 autores	 explicaram	 que	 os	 três	 pilares
propostos	pelo	Banco	Mundial	são	por	demais	amplos	e	costumam	ser	interpretados	de	forma	superficial:
Em	princípio,	os	“três	pilares”	delineados	em	Averting	the	Old	Age	Crisis	(Prevenindo	a	crise	da	terceira	idade)	são	amplos	o	suficiente	para
refletir	qualquer	combinação	potencial	de	medidas	políticas	–	especialmente,	se	o	segundo	pilar	financiado	incorpora	ambos	sistemas	–
gerenciados	 privativa	 e	 publicamente.	 Mas,	 na	 prática,	 o	 “modelo	 do	 Banco	 Mundial”	 tem	 sido	 interpretado	 como	 envolvendo	 uma
constelação	específica	de	três	pilares:	um	pilar	de	benefício	definido	financiado;	um	pilar	de	contribuição	definida	financiada;	e	um	pilar
privado	voluntário.
Apregoa-se	também	que	o	mesmo	modelo	proporia	a	substituição	do	regime	financeiro	de	repartição	simples
por	capitalização,	em	modelos	previdenciários.
Nessa	 linha	é	que	muitos	 teóricos	da	economia,	 ao	analisarem	a	 realidade	previdenciária	de	 vários	países,
costumam	apontar	que	as	preocupações	atuais	devem	se	focalizar	em	tal	detalhe:	a	substituição	dos	regimes	de
financiamento,	 levando	 o	 debate,	 quase	 sempre,	 a	 proporções	 que	 extrapolam	 o	 real	 significado	 de	 tais
mecanismos,	conforme	adiante	se	demonstrará.
Lawrence	Thompson10,	porém,	com	clareza,	assim	resume	o	cerne	das	reformas	previdenciárias	cujo	pano
de	fundo	é	a	discussão	do	regime	financeiro	de	repartição	simples:
Uma	preocupação	é	que	os	sistemas	previdenciários	 tradicionais	em	regime	de	repartição,	o	nível	geral	de	promessas	de	benefícios	se
tornou	generoso	demais,	a	relação	entre	contribuições	e	benefícios	é	demasiadamente	tênue	e	grupos	políticos	influentes	têm	tido	excessivo
êxito	 na	 obtenção	 de	 privilégios	 injustificáveis.	 Além	 disso,	 como	 resultado	 direto	 dessas	 tendências	 ou	 de	 outros	 desenvolvimentos
econômicos	e	políticos,	as	autoridades	já	não	conseguem	arrecadar	uma	parcela	significativa	das	contribuições	devidas,	o	que	as	deixa
sem	condições	de	financiar	as	atuais	promessas	de	benefícios	e	solapa	a	confiança	nas	instituições	respectivas.	Essas	preocupações	são
mais	comuns	com	relação	aos	sistemas	da	América	Latina	e	dos	antigos	países	socialistas.
Os	 defensores	 da	 adoção	 do	 regime	 de	 financiamento	 capitalizado,	 conforme	 explicado	 pelo	 próprio
economista,	 entendem	 que	 o	 sistema	 previdenciário,	 assim	 estruturado,	 pode	 ser	 usado	 como	 um	 instrumento
para	 a	 geração	 de	 capital	 adicional,	 o	 aprimoramento	 e	modernização	 dos	mercados	 de	 capitais,	 possibilitando
taxas	de	contribuição	mais	baixas.
Em	que	pesem	tais	argumentos,	nem	todos	os	países	do	mundo	têm	adotado	tal	regime	de	financiamento,
pois	as	causas	das	reformas	e	ajustes	não	são	as	mesmas	em	todos	eles,	conforme	referido.
Em	países	desenvolvidos,	 nos	quais	 os	 sistemas	previdenciários	 foram	estruturados	e	mantidos	em	bases
racionais,	 tais	 como	 Alemanha,	 Estados	 Unidos	 e	 Dinamarca,	 normalmente	 se	 aponta	 o	 envelhecimento	 da
população	como	a	principal	causa	das	reformas.
Nos	países	em	desenvolvimento,	como	Chile,	Uruguai,	Argentina	e	Brasil,	as	causas	apontadas	relacionam-
se	com	a	estruturação	e	a	administração	inadequadas.
Intrigante	comentário	a	respeito	das	diferentes	causas	das	reformas	em	países	europeus	e	latino-americanos
é	 apresentado	 por	 Gosta	 Esping-Andersen11,	 confirmando	 tais	 diferenças,	 mas	 também	 certas	 semelhanças,
principalmente	com	países	como	a	Itália:
Como	 na	 Europa,	 os	 programas	 previdenciários	 latino-americanos	 eram	 majoritariamente	 sistemas	 de	 repartição	 que	 financiavam
benefícios	atuais	com	as	 receitas	das	atuais	contribuições.	Da	mesma	 forma	que	na	Europa,	 tornaram-se	alvo	de	 reforma	porque	eram
manifestamente	inviáveis	financeiramente,	como	também	politicamente	corruptos.	(...)	Sem	dúvida,	as	causas	dessas	proporções	cada	vez
mais	problemáticas	são	muito	diferentes.	Na	América	Latina	evidentemente	não	se	trata	de	envelhecimento	da	população,	isto	é,	taxas	de
fertilidade	em	queda	e	longevidade,	mas	principalmente	da	baixa	cobertura	e	dos	índices	precários	de	contribuição	entre	os	trabalhadores,
fatos	 responsáveis	pelos	 rombos	 financeiros.	Observa-se	que	esses	desequilíbrios	 financeiros	 inerentes	 foram	criados	pela	 interferência
política	 generalizada	 nos	 fundos	 previdenciários,	 que	 são	 utilizados	 para	 outros	 fins.	 E	 o	 caráter	 clientelista	 e	 corporativista	 de	 muitos
sistemas	 latino-americanos	 significa	 provavelmente	 gastos	 excessivos	 com	 grupos	 favorecidos.	 (...)	 Parte	 considerável	 dos	 déficits
financeiros	 dos	 programas	 previdenciários	 europeus	 corresponde	 geralmente	 à	 necessidade	 de	 pagar	 aposentadorias	 precoces,	 como
também	 benefícios	 de	 assistência	 para	 não-contribuintes	 (como	 a	 pensione	 sociale	 da	 Itália).