Administração Pública Apostila Completa

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Sumário
	1.
	Conceitos fundamentais de Administração. Convergências e diferenças entre a
	2
	gestão pública e a gestão privada.
	
	2.
	Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático.
	13
	3.
	
	Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões
	22
	estruturais e culturais.
	
	4.
	Estratégia organizacional (planejamento estratégico).
	32
	5.
	Estrutura organizacional.
	46
	6.
	Cultura organizacional e mudança no setor público.
	54
	7.
	O paradigma do cliente na gestão pública. Excelência nos serviços públicos.
	64
	Gestão por resultados na produção de serviços públicos.
	
	8.
	Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público.
	69
	9.
	Novas tecnologias de gestão: Qualidade, Reengenharia, Balanced ScoreCard.
	72
	10.
	Tecnologias da Informação e Comunicação: impactos sobre a configuração das
	85
	organizações públicas e sobre os processos de gestão. Governo eletrônico.
	
	11.
	Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.
	89
	12.
	Administração de pessoal. Noções de SIAPE. Gestão de Pessoas por
	94
	Competências.
	
	13.
	Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais e
	107
	gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG.
	
	14.
	Questões de Concursos
	113
	15.
	Gabarito
	135
	16.
	Bibliografia
	136
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Conceitos fundamentais de Administração. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada.
1.1. Conceitos básicos
Este capítulo inicial tem como objetivo fornecer uma visão geral desse campo particular do conhecimento humano: a Administração. Trata-se de uma apresentação preliminar dos principais aspectos ligados ao conceito de “Administração” e outros semelhantes, tais como “Gestão” e “Gerência”.
Antes de partir para uma definição teórica destes termos, vamos fazer um pequeno exercício mental.
Pensemos por alguns instantes no mundo atual, que vivemos.
Podemos identificar no nosso mundo concreto uma enorme multiplicidade de empresas, órgãos públicos, organizações não governamentais, autarquias, fundações, associações, etc. Conseguimos visualizar e distinguir, com relativo acerto, algumas das atividades que estas instituições tão diferentes executam no seu dia-a-dia.
O que todas elas têm em comum?
O que têm em comum, por exemplo, uma companhia aérea, um hospital, uma padaria, uma repartição pública e uma escola comunitária?
Em primeiro lugar podemos denominá-las todas como sendo organizações humanas.
Em segundo lugar, vamos encontrar algumas semelhanças muito fortes entre todas estas organizações:
Todas elas têm objetivos a serem alcançados;
Para alcançar tais objetivos, realizam um certo conjunto de atividades;
Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma determinada quantidade de recursos (humanos, materiais, tecnológicos, financeiros, etc).
Portanto, podemos perceber que o funcionamento da companhia aérea, do hospital, da padaria, da repartição pública e da escola comunitária depende de uma espécie de “arranjo” destas três variáveis: Objetivos, Atividades e Recursos.
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Os objetivos devem ser bem definidos, para serem alcançáveis; as atividades a serem realizadas devem estar coerentes com os objetivos perseguidos; os recursos devem ser suficientes e precisam ser empregados com sabedoria na execução das atividades.
Essas três variáveis devem ser combinadas de uma forma inteligente; em outras palavras, devem ser administradas. Podemos pensar agora na Administração como sendo algo que ocorre no interior das organizações, e representa um processo de tomar decisões sobre objetivos, atividades e recursos.
Vimos que a companhia aérea, o hospital, a padaria, a repartição pública e a escola comunitária podem ser chamadas genericamente de organizações. Uma organização é um agrupamento humano em torno de um determinado objetivo, mobilizando recursos para executar as atividades necessárias ao alcance deste objetivo. O Administrador é a pessoa (ou conjunto de pessoas) que toma as decisões sobre a melhor forma de combinar as três variáveis citadas.
Tomar decisões significa basicamente fazer escolhas:
Que objetivos nossa organização deve perseguir? Que metas vamos buscar? Por que buscar determinadas metas e não outras? Em que prazo nós alcançaremos tais objetivos?
Quais são as atividades necessárias? Quem vai executar tais atividades? Em que ordem? Em que ritmo? Como fazer tais atividades? Será preciso mudar as atividades?
Que recursos nós vamos usar? Onde nós vamos encontrá-los? Como vamos mantê-los na organização? Como vamos desenvolvê-los? Como vamos motivar os membros da organização?
Enfim, como vamos fazer para tomar decisões acertadas sobre as questões anteriores? Como evitar erros no processo de tomada de decisão?
Veja, portanto, que a missão do Administrador não é nada fácil.
Vamos examinar alguns conceitos que a literatura existente sobre Administração nos apresenta:
“A tarefa da Administração é a de interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação organizacional por meio do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais adequada à situação” (Idalberto Chiavenato).
“Administração (do latim administratione): I. Ação de Administrar. II. Gestão de negócios públicos ou particulares. III. Governo, regência. IV. Conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar os fatores de produção e controlar a sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado.
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V. Prática desses princípios, normas e funções. VI. Função de administrador; gestão, gerência. VII. Pessoal que administra; direção” (Novo Dicionário Aurélio).
“Administrar é estabelecer e prescrever a maneira pela qual as pessoas devem executar o seu trabalho cotidiano”. (Frederick W. Taylor).
Podemos ainda entender a palavra “Administração” dentro de quatro acepções distintas:
Como uma forma de Ação;
Como um determinado Grupo de Pessoas que dirigem a organização;
Como uma Arte que exige certas habilidades na sua execução;
Como uma Disciplina, um campo específico do conhecimento humano. Vejamos cada uma destas acepções:
Administração como Ação
Vimos que o processo de administrar se constitui essencialmente na tomada de decisões, sobre como combinar bem os objetivos, atividades e recursos, através do planejamento, da organização, da direção e do controle.
Atenção: estes são considerados os quatro processos mais importantes da Administração:
Planejamento – processo de definir previamente os objetivos, as atividades e os recursos; correspondem a decisões a serem tomadas sobre “quais são os objetivos a serem perseguidos”, “em que prazo”, “quais são os resultados esperados”, “que recursos serão necessários”, “qual será o caminho a ser trilhado”, etc...
Organização – processo de dividir o trabalho a ser realizado, bem como as responsabilidades e o poder de decisão e comando; trata-se da distribuição dos recursos de acordo com um determinado critério; o processo de organização dá origem a uma determinada estrutura organizacional, que nas empresas geralmente é representada graficamente através de um organograma.
Direção– processo de garantir a execução das atividades que foram planejadas; como fazer com que as atividades sejam de fato executadas dentro das especificações e dos prazos previstos; como manter o pessoal motivado, rumo às metas; como gerenciar as relações humanas e o clima organizacional.
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Controle – processo de assegurar o cumprimento dos objetivos, e eventualmente identificar a necessidade de modificá-los. São também decisões sobre como medir o desempenho da organização, das pessoas, dos demais recursos; como perceber a necessidade de mudanças na execução das atividades e como implementar tais mudanças. O controle é um processo que acaba gerando subsídios para o Administrador reiniciar novo ciclo de planejamento.
Ao longo do texto iremos estudar com mais profundidade cada um destes processos.
Considerar a Administração como sendo processo, que se compõe de outros processos (ou funções) é a essência do chamado enfoque funcional, criado por Henri Fayol, no início do século XX.
Fayol é um dos precursores do pensamento administrativo, e lançou as bases de muitos conceitos utilizados até hoje, na vida moderna. Gradativamente iremos conhecer também o pensamento de outros importantes autores.
A importância da abordagem proposta por Fayol reside na separação da tarefa da administração das demais tarefas, operacionais e técnicas, realizadas pela organização.
O processo administrativo é importante, qualquer que seja o contexto de utilização de recursos (seja na padaria, na escola, no hospital, etc). A razão principal para estudar este processo é seu impacto sobre o desempenho das organizações, as quais assumem importância sem precedentes na sociedade e na vida das pessoas.
Afinal, a sociedade em que vivemos é uma sociedade organizacional, e a Administração é um processo fundamental na determinação do nível de desempenho das diversas organizações.
2) Administração como um Grupo de Pessoas
As pessoas que administram qualquer conjunto de recursos são os administradores ou gerentes.
São os gerentes que fazem o processo administrativo funcionar. Os gerentes formam um grupo, chamado “a administração” ou “a gerência”. As pessoas que integram esse grupo possuem autoridade formalmente constituída e assumem responsabilidades dentro da organização.
Para desempenhar suas diversas funções, os gerentes precisam empregar as técnicas adequadas para realizar com sucesso os processos de planejamento, organização, direção e controle.
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Pode-se entender também a “Administração” de uma determinada organização como sendo o seu alto escalão, o corpo gerencial que detém o poder de decisão naquela entidade.
Na grande maioria das organizações, os funcionários agrupam-se em diversos níveis, que formam uma hierarquia ou cadeia de comando.
No alto da hierarquia, no primeiro nível, ou primeiro escalão, encontram-se os executivos, dirigentes, presidentes, superintendentes, diretores, etc... As denominações são bem variadas. Nos níveis intermediários, abaixo dos executivos, encontram-se os gerentes, chefes de setor, chefes de divisão, supervisores, etc. No último nível, na base da pirâmide organizacional, vamos encontrar as pessoas que não são gerentes: os empregados, funcionários operacionais.
Observe que estamos adotando uma visão simplificada, apenas para demonstrar que em qualquer organização existem funcionários com diferentes participações na administração da mesma. Afinal, grandes organizações podem ter muitos ou poucos níveis hierárquicos, a depender do seu porte.
Assim, Executivo, Diretor, Superintendente, Presidente são palavras que indicam os ocupantes dos cargos mais importantes da hierarquia, que formam a alta administração e têm autoridade sobre todos os demais gerentes. As tarefas mais importantes da alta administração relacionam-se com a definição de objetivos e recursos estratégicos, e avaliação e correção do desempenho da organização no caminho rumo aos objetivos.
Por sua vez, os gerentes dos níveis intermediários são responsáveis pela coordenação dos grupos de trabalho: setores, departamentos, divisões ou gerências. São eles que transformam os grandes objetivos da alta administração em objetivos específicos, definem e mobilizam recursos e controlam a realização das atividades no nível de cada tarefa a ser executada.
Os gerentes intermediários cuidam de áreas especializadas da organização: marketing, produção, informática, compras, finanças, atendimento aos clientes, recursos humanos, materiais, etc... Os supervisores normalmente chefiam grupos formados por funcionários técnicos, responsáveis pela realização de tarefas operacionais que fornecem produtos e serviços aos clientes. Há tantos tipos de supervisores quantas são as possibilidades de trabalho operacional.
Com o advento das técnicas da administração participativa, os supervisores se transformam gradativamente em facilitadores que ajudam os grupos a tomar decisões por conta própria. A quantidade de gerentes, o conteúdo de seu trabalho, e a extensão da hierarquia depende muito do tamanho da organização.
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3) Administração como uma Arte que exige certas habilidades
A administração pode ser considerada também como uma arte, no sentido de profissão, ofício ou área de atuação humana. Sendo arte, depende de certas habilidades essenciais.
O desempenho dos gerentes está profundamente ligado às competências, que incluem diversos tipos de habilidades. Um especialista no estudo do comportamento gerencial, Robert Katz, enunciou pelo menos três tipos de habilidades necessárias para que o administrador possa executar eficazmente o processo administrativo:
Habilidade Técnica – consiste na utilização dos conhecimentos, métodos, técnicas e equipamentos necessários para a realização de suas tarefas específicas, através de sua instrução, experiência e educação; relaciona-se com a atividade específica do gerente. Por exemplo, a habilidade técnica de um diretor financeiro significa conhecer técnicas de fluxo de caixa, contabilidade, tesouraria, aplicações, orçamentos, etc;
Habilidade Humana – consiste na capacidade de trabalhar com pessoas, compreender suas atitudes e motivações e aplicar uma liderança eficaz; abrange, portanto a compreensão das necessidades, interesses e atitudes humanas. A capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas é a expressão da habilidade humana do gerente. Essas habilidades permitirão ao gerente motivar e liderar a sua equipe;
Habilidade Conceitual – consiste na habilidade de compreender as complexidades da organização e do seu ambiente, bem como promover o ajustamento do comportamento das pessoas dentro dela. Essa habilidade permite que as pessoas se comportem de acordo com os objetivos da organização total e não apenas de acordo com os objetivos e as necessidades do seu grupo imediato. Envolve a capacidade do gerente de compreender e lidar com a complexidade de toda a organização e de formular estratégias, ou seja, a forma pela qual a organização vai se relacionar com o ambiente externo.
Uma das idéias mais importantes do modelo de Katz é que, conforme o gerente sobe na hierarquia, a importância da habilidade técnica diminui, enquanto que a habilidade conceitual torna-se mais necessária.
Para um supervisor ou gerente de primeira linha, que está diretamente ligado ao trabalho operacional, o conhecimento técnico é muito mais importante do que para um executivo da alta administração. Este, por sua vez, necessita utilizar muito mais suas competências na formulação de objetivos e adequação da empresa aos cenários desenhados parao futuro.
Observe no diagrama a seguir, que ilustra essa idéia:
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4) Administração como uma Disciplina, um campo específico do conhecimento humano.
Podemos considerar que a Administração existe desde a Antiguidade, uma vez que já estava presente, sobretudo, na organização dos reinos e impérios antigos. No entanto, como ciência, a Administração tem um desenvolvimento histórico muito recente.
A partir do final do século XIX e início do século XX, graças à necessidade de tornar mais profissional a formação dos gerentes, para aprimorar o processo administrativo, é que começaram a surgir autores em Administração. Mais tarde, surgiram escolas, pesquisadores, consultores de administração, etc. O processo de administrar organizações transformou-se em disciplina acadêmica muito recentemente.
Atualmente a Administração tem como tarefa principal a interpretação dos objetivos propostos pela organização, transformando-os em ação organizacional através do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas em todos os níveis da organização, a fim de alcançar os objetivos da maneira mais adequada à situação.
A Teoria Geral da Administração (TGA) estuda o processo de administração das empresas e demais tipos de organização, considerando a interdependência entre cinco variáveis principais:
Tarefas – abrangem as atividades que devem ser executadas para que os objetivos da organização sejam alcançados;
Estrutura – corresponde ao modo pelo qual serão organizados os recursos e de que maneira devem ser distribuídos o trabalho e o poder de comando dentro da empresa;
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Pessoas – diz respeito ao comportamento humano dentro da empresa e de que maneira suas motivações subjetivas devem ser levadas em conta;
Tecnologia – representa o “estado da arte”, ou seja, os padrões técnicos a serem observados para que se alcance os melhores níveis de produtividade possíveis.
Ambiente – significa os impactos das ações da organização sobre as outras organizações que convivem com a mesma no quadro econômico-institucional, bem como o impacto dessas forças externas sobre a mesma.
Estas cinco variáveis constituem os principais componentes no estudo da Administração. Cada qual influencia e é influenciado pelos outros componentes. Modificações em um provocam modificações em maior ou menor grau nos demais. As diversas correntes de pensamento dentro da Administração diferenciam-se justamente porque cada uma delas dá maior ênfase a uma ou duas destas varíaveis. Assim, existe uma multiplicidade de visões sobre como deve ser o processo de se administrar uma empresa.
Não existe uma teoria superior às demais; cada uma é válida dentro do contexto em que opera, tendo um maior ou menor poder explicativo sobre determinados assuntos.
O conhecimento em Administração evolui pelo acúmulo de contribuições de diversos autores ao longo do tempo, havendo naturalmente controvérsias em relação a pontos específicos, como em qualquer outra ciência. No entanto, o conhecimento em Administração se forma através dos rigores do método científico, passando por experimentos, observações, estudos de casos, etc.
Administração hoje
Neste início de século XXI, mudanças em todos os tipos de ambientes – econômico, social, político, tecnológico – levam ao surgimento de novos conceitos e técnicas para administrar as organizações. Essas inovações na teoria e na prática são chamadas novos paradigmas da Administração.
Paradigmas são modelos ou padrões, que servem como marcos de referência, para explicar e ajudar as pessoas a lidar com diferentes situações. São formados pelas premissas ou hipóteses (explicações que ajudam a entender as organizações); pelos modelos de administração (conjunto de técnicas e soluções para administrar as organizações) e pelo contexto (o ambiente, econômico, cultural e institucional, no qual as organizações atuam).
Muitas teorias da Administração nascem exatamente nos momentos em que ocorrem mudanças nos paradigmas. Foi assim desde a revolução industrial até os tempos atuais, nos quais o processo conhecido como globalização impõe mudanças drásticas no paradigma organizacional (mudanças nas premissas, nos modelos e no contexto).
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Assim, a Administração está constantemente se renovando, para se adequar às novas exigências impostas pelo rápido ritmo de transformações dos tempos atuais.
1.2. O contexto próprio da Administração Pública.
Vamos agora tratar especificamente das organizações governamentais, as quais serão objeto de nossos estudos, daqui por diante. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a expressão “Administração Pública” pode ser tomada em dois sentidos:
“Administração Pública” como sendo o conjunto de órgãos públicos, autarquias, fundações, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do Estado. É através da Administração Pública que o Estado se manifesta frente aos seus súditos, materializando-se mediante a ação destas diversas organizações formais, com suas características e prerrogativas específicas. Aqui vamos encontrar o campo de estudo próprio da disciplina denominada
Direito Administrativo.
“Administração Pública” como sendo “o modo de gestão” do aparelho do Estado, ou seja, a forma como são aplicados os processos de planejamento, organização, direção e controle pelas diversas entidades que formam o Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina denominada igualmente de Administração Pública.
Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administração Pública de acordo com a segunda acepção, relativa aos modos de gestão das organizações governamentais.
A Administração (ou Gestão) Pública abrange um vasto campo do processo administrativo do Estado, e, portanto é importante a sua conceituação e a compreensão do seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais mudanças pelas quais atravessam as organizações governamentais atualmente.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o seguinte conceito para a administração pública: todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Esta definição está de acordo com a nova relação que deve existir entre o Estado e a sociedade, onde se vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados “bons”, não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, mas porque as necessidades do “cidadão-cliente” estão sendo atendidas.
Portanto, apesar de sua proximidade com a Ciência Política, a Economia e mesmo o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a Administração Pública tem o seu próprio campo de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes à Gestão Pública, ao modo de se conduzir as ações dentro das organizações governamentais, para o atendimento das necessidades coletivas.
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Mas, será que os processos administrativos vistos anteriormente, podem ser aplicados da mesma forma nas organizações públicas, assim como o são nas organizações privadas? É o que veremos a seguir.
1.3. Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e a Gestão Privada
A Administração Pública, enquanto vertente específica da ciência da Administração, preocupa-se com muitas questões comuns a esse campo do conhecimento. De fato, também o Estadose manifesta, em suas ações, através da criação e funcionamento das organizações públicas. Estas se assemelham às organizações privadas na medida em que necessitam também da aplicação dos processos administrativos já vistos, ou seja, Planejamento, Organização, Direção e Controle.
Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas a campos tradicionais de estudo da Administração, tais como Recursos Humanos, Finanças, Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de Serviços, Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação, etc.
Como se verá mais adiante, existe atualmente uma tendência muito forte nas organizações públicas no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário algumas técnicas há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.
No entanto, cabe destacar algumas características que tornam a administração pública diferente da administração privada, o que, por conseqüência, faz com que as formas de gestão apresentem certas especificidades que as diferenciam. O quadro a seguir apresenta alguns desses aspectos:
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	Critério
	Administração Pública
	Administração Privada
	
	
	Forma de obtenção de recursos
	Receitas derivadas de Tributos
	Receitas advindas de pagamentos
	
	
	para o funcionamento da
	(impostos, taxas e contribuições);
	feitos por livre e espontânea vontade
	
	
	Organização
	caráter compulsório, sem uma
	por parte dos clientes (consumidores
	
	
	
	necessária contrapartida em termos
	dos produtos e serviços).
	
	
	
	de prestação direta de serviços.
	
	
	
	
	
	
	
	
	Destinatário das ações
	O cidadão: membro da sociedade que
	O cliente: indivíduo que manifesta suas
	
	
	empreendidas pela organização
	possui direitos e deveres. Interesses
	escolhas no mercado. Interesses
	
	
	(interesses atendidos)
	coletivos, sociais, difusos.
	particulares, privados, individualizados.
	
	
	
	
	
	
	
	Mecanismo de controle do
	Controle político, por meio de eleições
	Controle pelo Mercado, através da
	
	
	desempenho dos dirigentes.
	periódicas dos governantes.
	concorrência com outras organizações.
	
	
	
	
	
	
	
	Subordinação ao ordenamento
	Tudo o que não está juridicamente
	Tudo o que não está juridicamente
	
	
	jurídico existente.
	determinado está juridicamente
	proibido está juridicamente facultado;
	
	
	
	proibido; Princípio da Legalidade;
	preponderância de normas de direito
	
	
	
	preponderância de normas de direito
	privado (contratual; direito civil e direito
	
	
	
	público (direito constitucional e
	comercial).
	
	
	
	administrativo).
	
	
	
	
	
	
	
	
	Garantia da sobrevivência das
	Tempo de existência indeterminado: o
	Sobrevivência depende da eficiência
	
	
	organizações
	Estado não vai à falência.
	organizacional; competitividade
	
	
	
	
	acirrada no mercado.
	
	
	
	
	
	
	
	Características do Processo de
	Decisões mais lentas, influenciadas
	Decisões mais rápidas, buscando a
	
	
	Tomada de decisão
	por variáveis de ordem política.
	racionalidade. Políticas Empresariais
	
	
	
	Políticas Públicas de acordo com os
	voltadas para objetivos de mercado.
	
	
	
	programas de Governo.
	
	
	
	
	
	
	
	
	Modo de criação, alteração ou
	Através de Lei
	Através de instrumento contratual ou
	
	
	extinção da pessoa jurídica
	
	societário
	
Importa ainda destacar que as organizações públicas se situam no âmbito do Estado e este, por sua vez, é o único ente, na sociedade, que possui os atributos do poder extroverso e da soberania.
O poder extroverso caracteriza-se pela capacidade de gerar unilateralmente obrigações para os demais entes sociais, portanto exorbitando suas próprias fronteiras. Somente o Estado tem o poder de criar normas jurídicas, legais e administrativas que vinculam a ação e o comportamento dos demais membros da sociedade.
Além disso, o Estado possui soberania, que é a capacidade de se autodeterminar, logicamente dentro dos limites impostos pelo próprio ordenamento constitucional do Estado de Direito. No plano internacional, a soberania revela-se no fato de que o Estado não se submete ao ordenamento jurídico de outros Estados estrangeiros.
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Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático.
2.1. A evolução dos modelos de gestão na Administração Pública
Vamos a partir de agora tratar da Administração Pública no Brasil, considerando a evolução histórica do modo pelo qual a gestão das organizações governamentais vem sendo praticada em nosso país.
A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evolução ao longo das décadas.
Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.
Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções clássicas do Estado:
Função alocativa: prover os bens e serviços não adequadamente fornecidos pelo mercado
Função distributiva: promover ajustamentos na distribuição da renda;
Função estabilizadora: evitar grandes flutuações nos níveis de inflação e desemprego.
De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 (ano do choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande expansão econômica, levando este período a ser denominado de “era dourada”. Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também chamado de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Houve uma grande expansão do Estado (e, consequentemente, da Administração Pública), logicamente com um crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública.
A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado começa a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Esta situação, aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de
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realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.
Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora gradativamente, à medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não consegue acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, educação, segurança pública, saneamento, etc...
Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”.
Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema dealcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.
Em resumo, a Crise do Estado define-se como:
Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o déficit público um fator de redução de investimentos na área privada;
Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado;
Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial.
No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram:
O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas;
A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição internacional;
A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios;
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A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;
A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de que este, a princípio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente.
Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se transferir para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão, melhorando a capacidade do Estado de implementar as políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a ineficiência da sua máquina administrativa.
2.2. As três formas de Administração Pública
No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em
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dimensão, os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um novo tipo de administração: a administração gerencial.
Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
Administração Pública Patrimonialista
Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado.
O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.
Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à discricionariedade do governante.
A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares.
Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.
As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.
Administração Pública Burocrática
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios
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orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal.
Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o nepotismo. A forma de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realização das tarefas.
Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos.
Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.
A principal qualidade da administração pública burocrática éo controle dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”.
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar mais evidente a partir da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos.
Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”.
Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros aspectos das sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns à maioria das organizações formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizações burocráticas seriam máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais - regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais.
Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridade-obediência (ou processo de dominação) que, no caso das organizações modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expressões “organização formal” e “organização burocrática” são sinônimas.
“Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou dominação legítima (aquela que conta com o acordo dos dominados):
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Dominação de caráter carismático
Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é devida ao líder pela confiança pessoal em sua revelação, heroísmo ou exemplaridade, dentro do círculo em que se acredita em seu carisma.
A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é marcada pela devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, condutores de multidões de adeptos. O carisma está associado a um tipo de influência que depende de qualidades pessoais.
Dominação de caráter tradicional
Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram desde tempos distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição para exercer a autoridade.
A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A obediência dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominação tradicional, as pessoas têm autoridade não por causa de suas qualidades intrínsecas, como acontece no caso carismático, mas por causa das instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as corporações militares.
Dominação de caráter racional
Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos de mando das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo exercício da autoridade. A autoridade, portanto, é a contrapartida da responsabilidade.
No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas impessoais e objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdição. A autoridade racional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organização. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal.
Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrática. É uma burocracia.
A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A burocracia, ou organização burocrática, possibilita o exercício da autoridade e a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiança.
Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia identifica precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A
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sociedade organizacional é, também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações.
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente.
O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características principais que diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais:
Formalidade: significa que as organizações são constituídas com base em normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes.
Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações burocráticas são governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta é o cargo e não a pessoa. A formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas.
Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira profissional e meios de vida. A participação nas burocracias tem caráter ocupacional.
Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organização, as burocracias podem muitas vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir:
Particularismo - Defender dentro da organização interesses de grupos internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material.
Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro da organização.
Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção de determinado serviço.
Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder.
Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situações alienantes.
Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou dificuldades: em primeiro lugar, certas disfunções, que as descaracterizam e as desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias não apresentassem distorções, sua estrutura rígida é adequada a certo tipo de ambiente externo, no
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qual não há grandes mudanças. A estrutura burocrática é, por natureza, conservadora, avessa a inovações; o principal é a estabilidade da organização.
Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a necessidade de mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático torna-se superado.
Administração Pública Gerencial
Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior.
Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário, resultando numa maior eficiência da administração pública. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma culturagerencial nas organizações.
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como:
A admissão segundo rígidos critérios de mérito (concurso público);
A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração (planos de carreira);
A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas equipes de trabalho);
O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional.
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa profissionalização da administração pública continua sendo um princípio fundamental.
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para:
A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;
A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;
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3. O controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas.
No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado.
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.
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Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais.
3.1. Breve Histórico da Administração Pública no Brasil
a) A Reforma do DASP
No Brasil, o modelo de administração burocrática surge a partir dos anos 30. Emerge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços.
A partir da reforma ocorrida no governo Vargas, a administração pública sofre um processo de racionalização que se manifestou no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é conseqüência do desenvolvimento de um capitalismo moderno no país.
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1938.
Nesse momento, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Frederick Taylor, considerado o “Pai” da Administração Científica.
No início do século XX, nos EUA, Taylor foi pioneiro ao defender a aplicação de métodos racionais na administração da produção, visando à redução de erros e a otimização das tarefas, levando a aumentos na produtividade e menores custos. Assim, o Taylorismo se constituiu numa verdadeira “escola” da Administração, ao preconizar a substituição de métodos empíricos de gerência por métodos científicos, calcados no estudo de tempos e movimentos, padronização de rotinas e procedimentos, profissionalização e especialização dos trabalhadores.
Nas reformas promovidas pelo DASP, percebe-se a influência do Taylorismo na simplificação, na padronização, na aquisição racional de materiais, na revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes preconizados por Max Weber, baseada no princípio da competência e do mérito profissional.
Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar
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consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse efetivamente às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
b) Rumo à Administração Gerencial
Diante das inadequações do modelo burocrático, aconteceram diversas tentativas de reforma. Porém, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática.
Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços.
Porém o marco inicial para a introdução da administração gerencial é apontado pela literatura especializada como sendo a reforma trazida pelo Decreto-Lei nº 200/67, constituindo-se o mesmo numa tentativa de superação da rigidez burocrática.
O decreto-lei 200/67 promoveu atransferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.
Como princípios de racionalidade administrativa, foram instituídos o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (através dos processos de desconcentração e descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central.
Na realidade, o núcleo burocrático foi enfraquecido indevidamente através de uma estratégia do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores
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públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.
Nos anos 70, a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização, constitui-se numa nova iniciativa modernizadora da administração pública. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.
No início dos anos 80 a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização - PrND foi uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial.
Os objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67.
c) A Constituição de 1988
Bresser Pereira, principal teórico da Reforma do Estado de 1995 (e um de seus promotores, à frente do extinto MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado) considera este um momento de “retrocesso burocrático”.
A transição democrática de 1985 representou uma grande vitória democrática, mas teve como um de seus custos a ocupação dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados por políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.
A conjunção desses dois fatores levou, na Constituição de 1988, ao chamado “retrocesso burocrático”, conforme a visão de Bresser Pereira. O Congresso Constituinte estendeu aos serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico, acarretando um engessamento do aparelho estatal.
A nova Constituição determinou ainda a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos
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Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.
Estas medidas foram uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Mas foram também resultado de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, procurou salvaguardar seus interesses.
Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplos, a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou sem a contribuição do servidor.
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial.
d) A Reforma da Era FHC
Para enfrentar os principais problemas que representavam obstáculos à implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, tornou-se necessário definir um modelo conceitual, que distinguisse os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado.
Em 1995 foi lançado o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Estado, conduzido pelo citado MARE, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso.
Segundo a lógica conceitual do PDRAE, o Estado é visto como a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um
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determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. O aparelho do Estado ou administração pública lato sensu, compreende os seguintes componentes:
Um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três Poderes,
Um corpo de funcionários públicos;
Uma força militar e policial.
O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses e de todos os demais direitos.
Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que regula não apenaso próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado.
No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:
NÚCLEO ESTRATÉGICO.
Corresponde ao Governo, em sentido amplo. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e exige o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas de governo são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS.
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar e fiscalizar. Exemplos: cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, controle do meio ambiente, emissão de passaportes, etc.
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS.
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder extroverso. Porém, o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser
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transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO.
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a devida regulação.
Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas.
Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.
Como estes setores se relacionam com as diferentes formas de administração pública?
Vimos, anteriormente, duas formas principais de administração pública:
A Burocrática, que, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões.
A Gerencial, caracterizada fundamentalmente pela busca da eficiência nos serviços prestados aos cidadãos.
Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.
Nos setores das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga,
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obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.
Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a Propriedade Estatal e a Propriedade Privada, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a Propriedade Pública Não-Estatal, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.
O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal.
Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço, por definição, subsidiado.
A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo em que favorece a parceria entre sociedade e Estado.
As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição.
No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra.
A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo nesse caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação.
Segue quadro resumo da distribuição dos setores do Estado versus tipos de propriedade:
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Essa divisão do Estado em setores de atuação e a correspondente correlação com as formas de gestão e formas de propriedade mais adequadas embasou uma série de reformas durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Como resultados tivemos uma onda de privatizações, criação de agências reguladoras, reestruturação de carreiras no serviço público, fim da estabilidade absoluta do servidor público, etc.
Introduziu-se na Administração Pública uma série de elementos típicos da administração gerencial, embora o Estado não tenha abandonado de forma alguma muitas das principais características burocráticas.
e) Governo Lula e a busca por um novo modelo de gestão
As eleições presidenciais de 2002 representaram a substituição do grupo político no poder, com a ascensão de novas lideranças nos níveis mais elevados da burocracia federal. O Partido dos Trabalhadores assumiu o comando do governo federal propondo um modelo de gestãointitulado “Brasil de Todos”, que questionou muitos dos métodos empregados na gestão anterior. Argumentou-se que o diagnóstico contido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento elaborado em 1995, e que deu sustento teórico às reformas da era FHC, era equivocado ao considerar o Estado como um problema, como o elemento causador da crise pela qual o país atravessava.
O novo enfoque trata o Estado como parte da solução, como um elemento que pode de fato recolocar o país no caminho do desenvolvimento. No entanto, não se advoga o retorno às formas burocráticas; pelo contrário, continua a busca de melhorias na gestão pública, incorporando-se em grande medida a visão de serviços públicos orientados ao cidadão. O tema da Reforma do Estado cede lugar à chamada Reconstrução do Estado, operada mediante a recomposição da força de trabalho, modificações na legislação e estabelecimento de parcerias.
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O fato é que a administração pública brasileira continua, nos dias atuais, sua trajetória em direção a uma administração pública gerencial, mais apta a responder aos novos desafios colocados por um mundo em constantes transformações.
3.2. Novas modalidades Administrativas no Brasil
Como consequência das reformas implementadas nos anos 90, surgiram no panorama das organizações governamentais novas variedades, que refletem as novas concepções na administração pública brasileira, as quais passamos a descrever a seguir:
Agências Reguladoras
São novas entidades jurídicas acrescentadas à estrutura formal da Administração Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às mesmas a forma de autarquias em regime especial.
As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização com a função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia possível perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas: Estado, setores regulados e sociedades.
A seguir citamos algumas agências reguladoras hoje em funcionamento no Brasil:
Agência Nacional do Petróleo – ANP
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL
Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
Agência Nacional de Águas – ANA
Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS
Contrato de Gestão
Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos recursos públicos, e está previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o qual transcrevemos a seguir:
Par. 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
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II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.
Assim, o contrato de gestão é um ajuste firmado entre a Administração Direta e alguma entidade da Administração Indireta ou ainda entre órgãos da própria administração direta, em função de um compromisso, assumido por estes órgãos, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca, mais liberdade em sua atuação administrativa. Há, porém, controle quanto ao atingimento dos resultados buscados.
Tais contratos podem ser firmados também com entidades privadas denominadas “Organizações Sociais”, constituindo-se no instrumento que vai viabilizar o processo de publicização, conforme concebido desde o PDRAE.
Agências Executivas
Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo às autarquias e às fundações públicas que sejam responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão obedecer para poderem se qualificar como Agências Executivas: periodicidade mínima de um ano, estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, recursos necessários e critérios e instrumentos para a avaliação de desempenho.
A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o Ministério responsável.
Organizações Sociais
Não se constituem em figura jurídica nova, porém trata-se de inovação institucional. As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científica, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e a saúde.
A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que podem celebrar contrato de gestão com órgãos da administração direta, no processo conhecido como publicização. Poderão assim receber recursos orçamentários e utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária contrapartida de obrigações assumidas – resultados esperados na sua atuação, ao disponibilizar serviços ao cidadão.
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Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo – OSCIP
Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o poder público. As OSCIP foram criadas na Lei 9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida lei como, por exemplo, a assistência social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da segurança alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc.
A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, mas difere basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, da exigência de documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura da entidade.
Estratégia organizacional (planejamento estratégico).
4.1. O Processo de Planejamento
Vamos iniciar nossa discussão sobre o processo de planejamento. Trata-se de uma ferramenta utilizada pelas organizações em geral para determinar suas relações com o futuro. Colocando-se em outros termos, o planejamento envolve o processo de tomada de decisões com relação ao futuro, tentando de alguma forma, influenciá-lo.
Podemos definir o ato de planejar de várias maneiras:
Planejar é definir objetivos para organização, determinando que resultados devam ser alcançados, e quando isto deve ocorrer;
Planejar é também dimensionar os meios necessários à obtenção dos resultados pretendidos;
Planejar é intervir na realidade, de forma a produzir mudanças na organização de acordo com uma situação desejada no futuro, superior à situação vivida no presente;
Planejar é tomar decisões de forma antecipada, no presente, para reduzir as incertezas inerentes ao futuro.
Faz parte do trabalho do administrador o processo de tomar decisões de planejamento. A própria criação da organização se dá com a tomada de decisões
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básicas sobre o seu funcionamento e sobre sua relação com o ambiente organizacional.