Aula 01 - Direito Agrário

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Aula 01
Para o entusiasta professor, ao comentar o surgimento do direito agrário, em artigo 
jurídico nominado “Direito Agrário no século XVI e o desenvolvimento rural brasileiro 
atual”, ensina que o mesmo “(...), remonta aos primórdios da humanidade e ninguém mais 
tem dúvida de que suas primeiras raízes foram fincadas com o início do aparecimento do 
homem sobre a face da terra, pensamento esse que encontra guarida nas lições de Del Veccio 
quando afirma que 'a agricultura é contemporânea, se não do homem, mas certamente da 
civilização humana' e, prosseguindo, diz o mestre que 'quem diz agricultura, diz também 
direito agrário', por isso o homem jamais pode ser dissociado desse ramo da ciência do 
direito, constituindo-se no seu objetivo primeiro”.
Dando início aos trabalhos atinentes ao direito agrário, veremos, através dos 
celebres apontamentos dos professores Ismael Marinho Falcão1 e Gláucia 
Maria Teodoro Reis2 que a propriedade agrária, por ocasião da descoberta do 
Brasil, sofreu fortes modificações, considerando que era desempenhada por nações 
indígenas que possuíam-na por direito próprio e originário, usufruindo de suas 
vantagens, de sua riqueza, sobretudo a caça, a pesca e os frutos, na qualidade de 
povos coletores.
1Advogado e Jornalista em João Pessoa (PB), Professor de Direito no Centro Universitário de João Pessoa
2Mestre em Direito Agrário pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goiás, Professora de Introdução ao Estudo de Direito da Universidade 
Paulista
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Nesse contexto reflexivo, pondera com muita propriedade que “o direito agrário, 
pois, inquestionavelmente, está ligado diretamente à atividade agrária, à agricultura, para 
dizer melhor, que é a ação exercida diretamente pelo braço humano sobre a terra a fim de 
que ela produza os gêneros alimentícios indispensáveis à sobrevivência mesma do homem”. 
Ademais, sustenta que “não se pode compreender direito agrário sem que a primeira figura 
que nos venha à mente seja a agricultura, logo, para que se tenha um direito agrário vivo, 
atuante, realista, cogente e coercitivo, temos que ter uma agricultura forte, pujante, viva, 
dinâmica, assistida e bem sustentada técnica, econômica e financeiramente, do contrário 
haverá o fracasso, a falta de alimentos, a miséria, enfim, a fome – senhora soberana de todas 
as desgraças”.
Caros alunos, de pronto verificamos que se trata de ponderações fortes e sinceras, ao 
ponto de o professor afirmar categoricamente que “ninguém sobrevive na face da terra sem a 
agricultura. Ela é básica, fundamental, para a sobrevivência humana. Nenhum rei, nenhum 
imperador, nenhum papa, nenhum governante, enfim, nenhum ser, pensante ou irracional, 
conseguirá sobreviver na face deste globo terrestre sem uma agricultura sustentável. E foi 
essa atividade, que retira da terra o sustento de todos os seres humanos, que levou o homem 
a instituir o conceito de propriedade, pois aonde estava o homem lavrando, aí estaria a 
sua propriedade, conceito que se alargou ao longo do tempo até chegar aos nossos dias, 
não mais como um produto de mero deleite pessoal, de status de grandeza entre os iguais, 
mas como autêntico bem de produção, regrado, assim, pelo princípio da função social da 
propriedade”, que doravante estudaremos.
Na mesma linha de conhecimento e paixão pela matéria, trilha a Professora Gláucia 
Maria Teodoro Reis, a qual descrevendo como se deu a ocupação do território brasileiro diz:
“(…).
A propriedade brasileira sofreu forte influência do colonizador. Nasceu sob o signo do 
capitalismo europeu. O Brasil passou, então, a fazer parte das colônias que forneciam 
matérias-primas às metrópoles européias. O colonizador queria tão-somente aquele 
produto que lhe proporcionasse grandes lucros, como forma de justificar e consolidar 
sua permanência nas terras da Colônia e a posse delas. Como ele não encontrasse, 
de imediato, as riquezas minerais que ambicionava e procurava, em 1530 introduziu-
se o plantio da cana-de-açúcar, isto porque Portugal já possuía grande experiência 
no cultivo e na industrialização dessa planta tropical proveniente das atividades na 
Ilha da Madeira e Cabo Verde, e, também, pelo alto valor comercial do açúcar no 
mercado europeu.
Portugal experimentou dias difíceis com a profunda recessão que sobre ele abateu, e 
a fórmula encontrada foi a exploração do açúcar e dos minérios em todo o território 
da Colônia, a fim de que a metrópole pudesse sair da crise em que se encontrava. O 
rei concedia aos donatários grandes extensões de terras para o plantio da cana-de-
açúcar, resultando no fim da relação amistosa entre índios e portugueses. A terra 
coletiva dos índios passa a ser dominada por estrangeiros, o que gerou violentos 
embates como os que ocorreram contra os Tupiniquins, na Bahia, no século XVI, 
e os Guerén, no século XVII, dentre tantos outros, promovendo a destruição das 
aldeias, o extermínio dos povos e a escravidão.
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A experiência brasileira, que se iniciara com a implantação do primeiro engenho 
de cana-de-açúcar em 1506, era incipiente, e somente se desenvolveu depois da 
implantação dos engenhos de São Vicente em 1532, fundada que fora, a Vila, em 22 
de janeiro daquele ano.
Em 1535, fundada a Vila de Olinda, em Pernambuco, nasce aí o primeiro engenho 
para produção em escala comercial, fazendo explodir o comércio para a Colônia, 
superando em muito o que produziam os engenhos de São Vicente.
A exploração comercial do solo brasileiro criou outros tantos problemas, merecendo 
destaque a fuga de indígenas para as terras da Amazônia, provocando rebelião 
sangrenta em várias partes como em Ilhéus, com os Tupinambá.
Em 1652, registra-se o pico da exportação de açúcar, em decorrência de uma produção 
jamais verificada em todo o período colonial. Essa superprodução provocou euforia 
na órbita governamental; entretanto, no seio do povo, a fome despontava a ponto de 
forçar o governo, oito anos mais tarde, em Carta Régia, a proibir a instalação de novos 
engenhos no território da Colônia. Em 1701, para que houvesse um ameno combate a 
esse horrível fantasma, a Carta Régia concedeu aos escravos o sábado livre para que 
pudessem cuidar do seu sustento, trabalhando na lavoura de subsistência.
A legislação da época, toda ela calcada no Direito Canônico, pouco regrava ou 
disciplinava a posse e o uso da terra, daí a força do direito consuetudinário herdado do 
conquistador romano, de quem Portugal guardou fortes reminiscências. Privilégios 
só os possuíam a Igreja Católica e o Estado.
A legislação regulava o instituto da compra e venda tanto dos bens de raiz, quanto 
dos escravos e demais bens móveis e semoventes, consoante se poderá ver do Livro 
IV das Ordenações Filipinas. Para a compra e venda dos bens de raiz muito pouco 
se regrava, exigindo-se, apenas, que se estipulassem de modo expresso a condição, 
a cautela e o pacto, sob pena de nulificação. Exigência maior, no entanto, se fazia 
quanto à compra e venda de escravos, em cujos documentos o vendedor poderia 
deixar estipulado que o comprador concederia ou não a liberdade ao escravo, bem 
como vendê-lo para fora do Império. Essas condições somente foram supressas a 
partir de 1769, em virtude da pressão religiosa e política que contra isso se formou.
A avidez do lucro levou à preocupação incessante de somente se plantar cana-de-
açúcar, deixando para plano secundário a produção de gêneros alimentícios de 
subsistência, que eram produzidos por pequenos agricultores em terras arrendadas e 
pelos escravos em seus tempos livres.
À medida que o preço do açúcar aumentava no mercado internacional, a lavoura 
de subsistência diminuía, já que toda a força de trabalho estava concentradana 
lavoura canavieira, daí rarear a produção de gêneros alimentícios e a fome assolar 
assustadoramente, sobretudo no seio da população escrava. A produção de alimentos 
básicos, nesse período, foi tão reduzida que a metrópole teve de intervir com uma 
legislação que tornava obrigatório ao proprietário de terras destinar uma parte de 
seu domínio ao plantio de gêneros alimentícios de subsistência. É nessa época que 
surgem os pequenos produtores dedicados à agricultura de subsistência praticada em 
terras não doadas pela Coroa, mas cuja posse era ilegal dentro dos critérios oficiais. 
Nasce, assim, a pequena propriedade rural no Brasil, como autênticos apêndices da 
grande propriedade”.
Nesse prisma, podemos ver que a propriedade, depois do descobrimento, sofreu, por 
óbvio, forte influência do colonizador, principalmente pelo fato de o mesmo “querer” a todo 
custo um produto que rendesse ávidos lucros. Contudo, verificou-se que essa experiência 
iniciada de forma tímida teve o seu apogeu contrastando com outras culturas de subsistência, 
necessárias ao desenvolvimento da população.
Não bastasse o incansável interesse no lucro da Coroa, em desprestígio daqueles que 
trabalhavam na terra, a legislação existente privilegiava, tão-somente, os poderosos, razão 
pela qual acabou por fazer fracassar o regime de divisão das terras, tidas como sesmarial. 
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É o que a professora Gláucia Maria aponta. Vejamos:
Com o objetivo de povoar as terras e implantar um processo produtivo, implantou-se 
o sesmarialismo como a primeira forma de organização político-administrativa da 
terra no Brasil.
O regime sesmarial foi instituído em Portugal pela Lei Régia em 16.06.1375, sob o 
reinado de D. Fernando, o Formoso, que objetivava corrigir distorções no uso e posse 
de terras rurais, com o intuito de promover o aumento na produção de alimentos e 
diminuição do acentuado êxodo rural.
Em que pesem as diferenças das condições e circunstâncias encontradas aqui no 
Brasil, Portugal, receando as investidas estrangeiras nas novas terras e na tentativa de 
uma exploração mais eficiente do solo, decidiu por implantar aqui o mesmo processo 
de distribuição de terras”.
De acordo com RAIMUNDO LARANJEIRA:
'Os propósitos de povoar as terras e fazê-las produzir se estamparam na primeira das 
Ordenações do Reino, as Afonsinas de 1446; e as regras que se lhes correspondiam 
puderam também se conter, depois - ao tempo da empresa colonizadora inicial para 
o Brasil, a de Martim Afonso -, já nas ordenações Manuelinas, de 1512, cujo Título 
67, § 3º do Livro IV serviu de escopo à implantação do sesmarialismo entre nós, 
bem como de suporte à continuidade do sistema até 1822, preservado que ele ficara 
sendo com a última das Ordenações, as Filipinas de 1603, com a definição seguinte, 
no Título 43 do Livro IV: Sesmarias são propriamente as dadas de terras casaes e 
pardieiros que foram ou são de alguns senhorios, e que já em outro tempo foram 
lavradas e aproveitadas e agora o não são'.
De acordo com essa base jurídica, nasce o primeiro instituto jurídico no Brasil. 
Segundo FERREIRA MARQUES,
'as sesmarias não se adequavam ao Brasil, pelo menos com o sentido que tinham 
naquele outro país. Aqui as terras eram virgens, enquanto lá já haviam sido 
aproveitadas e lavradas. Outro aspecto diferenciador residia na natureza jurídica das 
sesmarias em Portugal. Ali, eram consideradas um verdadeiro confisco, enquanto 
no Brasil, guardavam perfeita similitude com o instituto da enfiteuse, pois só se 
transferia o domínio útil. Os poderes outorgados ao colonizador Martim Afonso de 
Sousa, pelo rei D. João III, que o nomeou Governador-geral, permitiam-lhe conceder 
terras às pessoas que consigo viessem e quisessem aqui viver e povoar, inclusive 
com efeito de transmissão causa mortis'.
Como o plano de colonização, através dos Governos-gerais, tivesse gerado 
insatisfações, resolveu D. João III dividir a Colônia em capitanias hereditárias, mas 
continuando com a concessão de sesmarias. O Rei de Portugal instituiu, então, o sistema 
donatarial. Tal sistema, de acordo com vários autores, transferia aos donatários o domínio 
pleno da terra da capitania.
No entanto, a realidade demonstrava outra situação. Os capitães recebiam como 
patrimônio individual apenas uma área de dez léguas, e as cinqüenta léguas restantes 
continuavam a pertencer ao Reino. O Rei ordenava que os capitães donatários doassem tais 
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terras a quaisquer pessoas, desde que fossem cristãs. Caso não as cultivassem, deveriam 
devolvê-las à Coroa para que fossem redistribuídas a outros interessados. Surge aí o termo 
devolutas, significando devolvidas.
Conclui-se então que o dar terras não significava que o recebedor adquiriria o seu 
domínio pleno, mas tão-somente o domínio útil.”
Ambos doutrinadores são concordes em dizer que o regime sesmarial fracassou, 
apontando cada um ao seu modo as fases em que se deram no Brasil.
a) Inicialmente, as cartas ou dadas de sesmarias podiam ser outorgadas pelos 
capitães-mores, sendo que uma de suas obrigações era explorar a capitania, 
pagando os dízimos correspondentes à exploração do pau-brasil, aos produtos da 
caça, da pesca, além do quinto incidente sobre a produção mineral, especiarias e 
drogas;
b) Num segundo período, o direito de outorgar as sesmarias passou para os 
governadores-gerais, registrando-se um aumento no número de concessões;
c) Por último, a Coroa, através de prepostos, escolhia os sesmeiros e concedia-lhes 
as respectivas Cartas.
Entretanto, aponta a professora, “o regime adotado na Colônia, diferentemente do 
que ocorria em Portugal, além de em nada ter contribuído para o crescimento da agricultura, 
não trouxe qualquer desenvolvimento à agricultura de subsistência, considerando que essa 
atividade muito pouco representava em termos de rendimento econômico para os grandes 
senhores de terras, daí ter a aristocracia colonial passado do cultivo da cana-de-açúcar, no 
início do século XVIII, para o cultivo intensivo da lavoura do café, que apresentava fabulosos 
lucros, aliada à atividade mineradora. Com o tempo, a mineração acabou estimulando o 
desenvolvimento do setor agrícola de subsistência, não só com a participação do pequeno 
produtor, mas também com a atuação do grande proprietário”.
Por conseguinte, “o regime sesmarial, tal como concebido na Corte, guardava em 
si a grande preocupação do Monarca em fazer com que as terras do seu reinado fossem 
produtivas, para não faltarem legumes e gêneros alimentícios nas mesas de todos os povos, 
consoante disso cuidou minuciosamente o Título XLIII do Livro IV das Ordenações Filipinas, 
a ponto de ficar autorizada a concessão da terra de quaisquer Grandes e Fidalgos a quem as 
quisesse trabalhar e nelas produzir. Mas isso era viável em Portugal, onde as áreas dadas 
em sesmaria eram relativamente pequenas, e bem mais fácil de serem cultivadas, o que não 
acontecia nas bandas brasileiras, onde as sesmarias eram descomunais, tendo de frente 10 
(dez) léguas para o mar e para os fundos”.
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Vemos, pois, que outra não fora o destino desta partilha utilizada, porquanto a sua 
“extinção (...), em 1822, pela Carta Régia de 17 de julho, aliada à agitação geral causada 
pela independência naquele ano, que provocaria uma vacatio legis, isto é, a ausência de uma 
legislação definida sobre terras no País, estimularam, consideravelmente, o aparecimento 
de pequenos produtores rurais”. De efeito, “meses depois da vigência da Resolução de 17 
de julho, que extinguiu o sistema sesmarialista, não se cuidou de um Código nacional, na 
nova era, propriamente brasileira. O ato da Assembléia Constituinte - Lei de 20.10.1823 - 
apenas recomendou asua elaboração, determinando que continuassem a vigorar, aqui, as 
mesmas Ordenações Portuguesas, bem como as demais leis, regimentos, alvarás, decretos 
e resoluções com que se governava o Brasil, até 25.04.1821, e enquanto não fossem eles 
especialmente alterados”.
Assim, somente “em 1824, a primeira das nossas constituições prescreveu que se 
organizasse um Código Civil, que foi elaborado muito tempo depois e trouxe uma regra básica, 
fundamental para a modelagem do Direito Agrário: a garantia do direito de propriedade e 
a viabilidade de cessão desta para "uso ou emprego destinado ao bem público, mediante 
indenização" (art. 22)”.
Portanto, passados “dois séculos de sesmarialismo, caracterizado por favores 
oficiais, gigantismo das doações e multiplicações de todos os defeitos da Coroa, deixaram 
marcas indeléveis na estrutura agrária brasileira, gerando os enormes latifúndios e 
uma mentalidade retrógrada voltada apenas para a monocultura”, que hoje tanto causa 
desconforto entre aqueles que estão na posse da terra daqueles que buscam ter acesso à 
mesma.
Apontam os professores Ismael e Gláucia Maria que “a partir da proibição imperial 
da concessão de sesmarias, iniciou-se o regime da Posse de Terrenos Devolutos em 1822, 
prolongando-se até 1850, com a promulgação da primeira Lei de Terras no Brasil”. E que 
“entre a revogação da legislação sesmarial, que se deu no ano de 1822, e a vigência da 
Lei de Terras, houve, portanto, um vazio legal. Este período recebeu o nome de período 
extralegal ou das posses. Inexistia então uma legislação específica para a questão agrária 
no País. Não se concediam mais sesmarias”.
O fator diferencial encontrado nesse momento histórico deveu-se ao fato de o 
posseiro poder explorar a terra e, posteriormente, poder obter do Estado a devida legalização, 
diferentemente do caso do sesmeiro que, primeiro, recebia o título para depois trabalhar a 
terra. Com efeito, nessa nova fase era estabelecido um vínculo entre “produção e trabalho”, 
propiciando ao agricultor a sua mantença através do trabalho familiar.
Todavia, ensinam os professores que o trabalho familiar, característica da pequena 
propriedade instalada no Brasil logo foi tendo outra conformação territorial, segundo o 
doutrinador Fernando Pereira Sodero, que citado por eles, observava que “a humilde posse 
com cultura efetiva, cedo, entretanto, se impregnou do espírito latifundiário, que a legislação 
das sesmarias difundira e fomentara. E ainda: a tendência para a grande propriedade estava 
já definitivamente arraigada na psicologia de nossa gente”. 
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Interessante que, “mesmo nos últimos anos de vigência da legislação sesmarial, 
muitos passaram a ocupar terras aparentemente sem dono, para não se submeterem ao 
processo burocrático de obtenção de uma carta de sesmaria”. Parece até que essa moda 
ainda existe, porquanto à época, “resultava às pessoas, então, em ocupar uma determinada 
área e torná-la produtiva, esperando que o direito viesse algum dia legalizar-lhes as posses, 
o que veio a acontecer com o advento da Lei n.º 601/1850, posteriormente regulamentada 
pelo Decreto-Lei n.º 1.318, de 30.01.1854”.
A aludida ocupação salientam os historiadores, acabou por originar duas formas de 
se explorar a terra, muitas vezes contadas através da literatura e telenovelas, quando encenam 
a grande propriedade latifundiária que, monocultora, explorou inicialmente a produção de 
cana-de-açúcar e, posteriormente, o café, o cacau e a borracha, utilizando infelizmente como 
mão-de-obra o trabalho escravo; de outro lado, a propriedade familiar que, através da simples 
posse, produzia principalmente culturas de subsistência como feijão, mandioca, pequenas 
criações domésticas, cuja mão-de-obra se resumia à família do posseiro (entidade familiar).
Como consequência da exploração da terra, o quadro fundiário do Brasil resultou em 
ocupações desordenadas, cujas características deram-se através das sesmarias concedidas e 
totalmente regularizadas; sesmarias simplesmente concedidas, faltando aos concessionários 
cumprir as exigências legais; terras sem ocupação não concedidas ou já revertidas ao Poder 
Público por não-atendimento às regras contidas no sistema de sesmarias; e, por fim, glebas 
ocupadas mas sem um título legal capaz de gerar direitos aos ocupantes, o que forçou o 
Império a dotar o País de sua primeira Lei Orgânica de Terras no Brasil. 
Essa heterogeneidade na ocupação no meio rural acabou por causar certa 
instabilidade que ensejou a apresentação de um projeto de Lei de Terras que propunha uma 
reforma à legislação de sesmarias, e a instituição de normas que disciplinavam o problema 
da colonização no País, tendo sido sancionada em 18.09.1850, foi conhecida como a primeira 
Lei de Terras (Lei n.º 601), pois tratava sobre as terras devolutas do Império e sobre as 
titularizadas pelas sesmarias ainda não legalizadas, proibindo a aquisição daquelas por outro 
título que não fosse o da compra, por simples títulos de posse mansa e pacífica.
Referida lei ainda dispunha “(...) sobre as terras devolutas do Império e sobre as que 
eram possuídas por títulos de sesmarias, sem preenchimento das condições legais, bem como 
por simples títulos de posse mansa e pacífica. Instituía, ainda, que, demarcadas as terras 
devolutas, fossem elas cedidas a título oneroso, tanto para empresas particulares, como para 
o estabelecimento de colônias, assentando, principalmente os imigrantes. Esse ato legislativo 
integra um conjunto de leis promulgadas no período entre 1840 e 1850, responsáveis pela 
nova ordem social instaurada durante o processo de consolidação do Estado Imperial”.
Em relação às terras possuídas, que não tinham um título formal de propriedade, a Lei 
propiciava a sua legitimação mediante registro do terreno possuído na freguesia, mas exigia-
se a moradia do pretendente e o respectivo cultivo da terra, ponto esse de muita relevância 
que transcende o tempo, ou seja, havia a imposição de o campesino utilizar adequadamente 
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o imóvel, situação regulamentada através do Decreto n.º 1.318/1854 e também pelo registro 
paroquial de terras, oriundos das anotações e legitimações de propriedade feitas pela Igreja.
As normas acima referidas, especialmente a Lei de Terras, previram a reserva de 
terras devolutas para a imigração, que propiciou a distribuição de lotes aos colonos italianos 
no Rio Grande do Sul, e a instituição do regime da pequena propriedade.
Num contrassenso, houve um obstáculo no que pertine ao crescimento da pequena 
propriedade destinada à agricultura para produção de alimentos, vez que ao tempo em que 
favoreceu o grande proprietário rural (pois somente ele tinha recursos financeiros para 
efetuar a compra de grandes áreas), o simples colono e o escravo não possuíam dinheiro, 
razão porque aquele, além desse favorecimento, contava, ainda, com a força de trabalho do 
imigrante, submetido à condição de servidão nas grandes lavouras de café.
A Lei de Terras manteve-se atuante até a promulgação da Constituição Republicana 
de 1891, que concedia autonomia legislativa aos Estados da Federação. Entretanto, no que 
diz respeito às leis agrárias os estados, exceto por alterações muito superficiais, acabaram por 
endossar os princípios e normas da Lei de Terras.
Caros alunos, essa compilação da evolução histórica ocorrida em relação ao meio 
rural, mostra que para a época houve certa evolução, contudo, se houvesse maior sensibilidade 
do legislador, e não detrimento aos vocacionados que trabalhavam a terra, haveria hoje uma 
pacificação no meio rural. Mas, veremos mais adiante uma crescente evolução de acesso à 
propriedade rural.
No que toca ao período de vigência da primeira ConstituiçãoRepublicana no Brasil, 
ocorrida entre 1891 a 1930, a sua principal característica deu-se no aspecto agrarista, pois 
as terras devolutas da União passaram para o domínio dos Estados. Vejamos o artigo 64: 
“pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas em seus respectivos territórios, 
cabendo à União somente a porção do território que for indispensável para a defesa das 
fronteiras, fortificações, construções militares e estrada de ferro federais”. 
Sobre a aludida carta magna, o Código Civil de 1916 e o de 2002, o professor Ismael 
comenta que:
“Em virtude dessa transferência de competência, coube, então, aos Estados legislarem 
sobre a matéria, ressalvando-se a competência privativa do Congresso sobre as terras 
de propriedade da União, e na adoção de um modelo mais conveniente de segurança 
para as fronteiras.
Nessa Constituição, o direito de propriedade continuava intangível. O § 17 do 
art. 72 mantinha esse instituto em sua plenitude, ressalvando a desapropriação 
por necessidade ou utilidade públicas, sempre sob indenização prévia. A terra se 
concentrava cada vez mais nas mãos de uma aristocracia agrária que não permitia a 
reformulação da estrutura da terra no País.
O texto do art. 64 da Lei Maior de 1891 possibilitou as soluções mais díspares e 
os abusos mais flagrantes que se podem imaginar. No elenco do gênero "terras 
públicas", nem todos os Estados souberam distinguir a espécie "terras devolutas". 
Houve Estados que confundiram estas com as federais, com as de outros estados, 
com os terrenos de marinha, concedendo as ordine juris non servato e até admitindo 
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superposição de concessões, corrigíveis em posterior medição compensatória 
reclamada pelo prejudicado.
Esse dispositivo representou a vitória dos republicanos teóricos na Assembléia 
Constituinte da Primeira República, uma vez que desejavam dar à organização 
político-administrativa do Brasil uma feição idêntica à dos Estados Unidos da 
América, onde as antigas colônias, antes independentes entre si, resolveram contratar 
uma vida política em comum, na Constituição de 1789.
Foi grande a celeuma levantada, sustentando, os mais veementes imitadores da 
América do Norte, que a Federação ou Regime Federativo implicava, de qualquer 
modo, a autonomia estadual, devendo ser obedecido fielmente o modelo norte-
americano, porque as províncias tinham sido elevadas à categoria de Estados.
Nos Estados Unidos da América do Norte prevaleceu o princípio de pertencerem 
aos Estados as terras devolutas, e, se hoje aquela União se acha no domínio delas, é 
porque as houve por compra ou conquista aos índios, por cessão dos Estados, gratuita 
ou onerosa. 
Segundo LINHARES DE LACERDA, "verdadeiro condomínio está estabelecido nas 
terras devolutas, entre a União e os Estados", tendo em vista que pertencem àquela 
as terras necessárias à defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e 
estradas de ferro. "Nessa situação, é muito comum haver atrito de direitos, porque a 
União pretende efetuar discriminações, administrativas ou judiciais, do seu domínio, 
e porque os Estados, alegando sua autonomia, resolvem titular as terras devolutas de 
seus territórios às pessoas que as desejem adquirir".
Assim, é muito difícil dizer, em tese, se o titular de domínio outorgado em título do 
Estado estará garantido quando a União manifestar o seu direito expresso na CF.
Observa o autor citado que "nas legislações de posses e nas revalidações das antigas 
concessões, as províncias, pelos seus governos, tinham atuação saliente, cabendo-
lhes a execução da maior parte dos processos de terras".
Por essas razões, "quando foi proclamada a República e o domínio das terras devolutas 
passou para os Estados, estes já estavam afeiçoados ao processo das legitimações, 
segundo normas vigentes para toda a Nação, de modo que a legislação de terras de 
cada unidade da Federação passou a ser modelada na Lei Federal, transplantando 
desta os princípios dominantes a respeito do assunto". 
Entretanto, o próprio autor admite que algumas leis estaduais descem a peculiaridades 
regionais. A transferência das terras devolutas existentes em seus territórios para os 
Estados, nos termos do art. 64 da CF de 1891, não mereceu aplausos unânimes dos 
juristas. Tal transferência se baseou na doutrina segundo a qual se deve outorgar aos 
Estados Federados brasileiros todo e qualquer poder ou direito a eles não negado por 
cláusula expressa ou implicitamente contida em cláusula expressa da CF.
A Constituição de 1891, de modo geral, permitiu que os Estados organizassem como 
entendessem o seu governo e administração. Em matéria de alienação de terras 
devolutas os Estados não se regiam pelas leis da União, mas pelas que livremente 
adotassem, salvo as restrições constitucionais.
A partir dessa Constituição, os Estados passaram a legislar sobre as suas terras 
devolutas, dispondo sobre os seguintes principais pontos:
a) conceituação jurídica;
b) apuração física; e 
c) legítima titulação de seus possuidores.
Quanto ao problema da titulação dos possuidores de terras devolutas, MESSIAS 
JUNQUEIRA nota que, apesar das peculiaridades de cada Estado-membro, todos eles 
compreenderam perfeitamente a finalidade de todas as leis de terras, que é "titular 
todo aquele que mantém no solo devoluto posse manifestada pelos dois modos 
clássicos, exigidos tradicionalmente na L. 601: cultura efetiva e morada habitual". 
Conforme foi dito, cada Estado desenvolveu sua política de concessão de terras. O Rio 
Grande do Sul, por exemplo, promulgou sua Lei de Terras Públicas, estabelecendo 
módulos de 25 a 50 hectares com o intuito de promover a colonização. São Paulo 
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também editou suas leis, criando núcleos rurais em distintas regiões e concedendo 
gratuitamente glebas de terras.
Essas medidas legislativas não tiveram grandes resultados, pois, mesmo baseadas 
no princípio do federalismo, não tinham como objetivo central a reestruturação da 
propriedade agrária. A multiplicação de atos legislativos e a adoção em cada Estado 
de uma política própria de colonização favoreceram o surgimento de minifúndios.
Com o poder legislativo deslocado para os Estados da Federação, iniciam-se, segundo 
JOSÉ DE SOUZA MARTINS, 10 transferências maciças de propriedades fundiárias 
para grandes fazendeiros e grandes empresas de colonização imobiliária.
Na vigência dessa CF, foi instituído o CC, L. 3.071/1916, ainda em vigor na 
legislação brasileira. O Código não contempla como matéria exclusiva a questão 
agrária ou agrícola, embora faça referências ao arrendamento rural e à parceria 
agrícola e pecuária. Inclui em seu Livro II, referente ao direito das coisas, nos Títulos 
I e II, dois institutos que são a verdadeira base do Direito Agrário: a posse e o direito 
de propriedade.
O Código, preliminarmente em seu art. 1º, regula os direitos e obrigações de ordem 
privada concernentes às pessoas, aos bens e às suas relações. Não faz distinção entre 
as pessoas rurais e civis, nem entre a propriedade urbana e a rural.
O CCB, diversamente do francês e de outros diplomas que o seguiram, não define a 
propriedade. Prefere, simplesmente, enunciar os poderes de que dispõe o proprietário 
sobre seus bens, deixando à doutrina o encargo de sua conceituação.
Assim, o art. 524 descreve o conteúdo, ao prescrever: "a lei assegura ao proprietário 
o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem 
injustamente os possua".
Esse artigo fornece subsídios para a formulação dos conceitos: "Propriedade é o 
direito que tem uma pessoa de tirar diretamente da coisa toda a sua utilidade jurídica". 
E ainda "o poder assegurado pelo grupo social à utilização dos bens da vida psíquica 
e moral". 
Os elementos que constituem a propriedadecorrespondem ao jus utendi, fruendi et 
abutendi e à rei vindicatio. A propriedade não é, entretanto, a soma desses elementos 
e, sim, "é um direito que compreende o poder de agir diversamente em relação ao 
bem, usando, gozando ou dispondo dele". Esses atributos podem concentrar-se 
num só indivíduo, caso em que a propriedade é plena, ou desmembrar-se, quando 
se transfere a outrem um de seus atributos, como na constituição do direito real de 
usufruto, em que o proprietário tem o domínio eminente, embora o uso da coisa passe 
ao conteúdo patrimonial.
É importante ressaltar que o CC hora nenhuma faz referência à função social da 
propriedade. Tutela a propriedade como um direito exclusivo do proprietário, 
conceituando-a como um direito individual e absoluto. Não permite a exata 
compreensão da noção de direito de propriedade rural, porque não considera a natureza 
específica da terra, seu caráter sociológico e sua função social, desconsiderando o 
cumprimento da destinação natural da terra que visa ao atendimento das necessidades 
sociais e econômicas de um conjunto de pessoas e não apenas de seu titular. 
Reafirma ser a terra um bem de valor e estar em seu título a salvaguarda do direito 
do proprietário.
Em suma, a visão de propriedade estabelecida pelo Código de 1916, não acompanhava 
o aspecto sociológico da propriedade rural, estando em descompasso com o Direito 
Agrário que assegura uma nova dimensão, pois tem a propriedade rural apoio na 
doutrina da função social, que entende ser a terra um bem de produção e, como tal, 
a propriedade é condicionada pelo bem comum, de forma a atender o interesse da 
coletividade.
O Novo Código Civil, em seu art. 1.228, diz, que o proprietário tem a faculdade 
de usar, gozar e dispor da coisa e o direito de reavê-la do poder de quem quer que 
injustamente a possua, ou detenha. No entanto, em seu § 1º, promove alterações 
no sentido de implementar que o direito de propriedade deve ser exercido em 
consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, de modo a preservar o 
equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico.
Direito - Direito Agrário - Robson Moraes dos Santos - UNIGRAN 
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__REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil - Nº 17 - Mai-Jun/2002 - ESTUDOS 
JURÍDICOS
FALCÃO, Ismael Marinho. Direito Agrário no século XVI e o desenvolvimento rural 
brasileiro atual. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 38, 1 jan. 2000. Disponível em: <http://
jus.uol.com.br/revista/texto/1666>. Acesso em: 25 jul. 2011.