Ação Declaratória de Constitucionalidade
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Ação Declaratória de Constitucionalidade


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CONTROLE DE 
CONSTITUCIONALIDADE 
 
A AÇÃO DECLARATÓRIA DE 
CONSTITUCIONALIDADE 
 
 
DIREITO CONSTITUCIONAL III 
 
PROF. GASSEN ZAKI GEBARA 
 
 
BASE DOUTRINÁRIA \u2013 GILMAR 
FERREIRA MENDES 
 
 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, [art. 102, I, a] e arts. 13 e ss da Lei 9.868/99 
 
 
No contexto da reforma constitucional-tributária 
de emergência patrocinada pelo Governo Federal 
em 1993, foi introduzida no nosso ordenamento a 
chamada ação declaratória de constitucionalidade, 
cuja decisão definitiva, nos termos expressos da 
Constituição, há de ser dotada de eficácia erga 
omnes e efeito vinculante para os órgãos do Poder 
Judiciário e do Poder Executivo (CF, art. 102, I, 
"a", e § 2º). 
 
Já a proposta de emenda relativa à ação 
declaratória provocara intensa polêmica. As 
associações de magistrados manifestaram o seu 
veemente protesto. Juristas de nomeada 
sustentaram a sua inocuidade, inconveniência e 
inconstitucionalidade. 
 
A Ordem dos Advogados do Brasil reuniu grupo 
de juristas formado pelos Professores Geraldo 
Ataliba, Sérgio Sérvulo, Souto Maior Borges, 
Eduardo Bottallo e Misabel Derzi para apreciar a 
proposta, tendo os referidos professores 
vislumbrado inúmeras inconstitucionalidades na 
proposta, como se pode depreender do elenco de 
vícios apontados1: 
-- o instituto estaria eivado de grave e irreparável 
vício técnico, porquanto não seria possível 
identificar-se o réu - e, assim, definir seu respectivo 
universo - e afastar-se-ia qualquer simetria com a 
Ação Declaratória de Inconstitucionalidade. 
 
-- tal ação possuiria características mais graves do que a avocatória, pois 
comprometeria a garantia do devido processo legal (C.F. art. 5º, LIV), os princípios da 
ampla defesa, do contraditório e da dupla instância de julgamento (art. 5º, LV). 
Ademais, afetar-se-ia severamente o direito de acesso do cidadão ao Judiciário, 
contrariando o princípio da inafastabilidade do controle judicial (art. 5º, XXXV). Pela 
ofensa a tais direitos fundamentais, seria evidente a inconstitucionalidade da 
emenda em face ao disposto no art. 60, § 4º (IV) da Constituição. 
 
-- a ação direta de constitucionalidade converteria o Judiciário em legislador, 
afastando-o da função que lhe é inerente -- a saber, a distribuição da Justiça no caso 
 
1. Cf. artigo intitulado "Juristas analisam emenda 3/93", publicado in: A Voz do Advogado, órgão oficial da 
OAB- secção do DF, junho de 1993, nº 100, p. 13-14. 
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concreto -- e ofendendo o princípio da divisão de poderes. Ademais, verificar-se-ia o 
bloqueio do acesso do cidadão ao Poder Judiciário, prejudicando o princípio da 
universalidade da jurisdição. Ter-se-ia, ainda, a destruição do controle difuso2; 
 
-- ação declaratória comprometeria o órgão de cúpula com a elaboração legislativa, 
inibindo o Judiciário todo e, via de conseqüência, impediria os cidadãos de invocarem 
a proteção jurisdicional. Ao abolir o contraditório, a emenda criou um processo sem 
parte, sem duplo grau de jurisdição e sem recursos3. 
 
 
Ives Gandra sustentou a inconstitucionalidade da ação declaratória por entender 
que, na sua atual conformação, ela acarreta ofensa ao princípio do devido processo 
legal e do contraditório4. Consideremos mais detidamente as principais objeções 
suscitadas. 
 
A ação declaratória como processo objetivo 
 
Um aspecto que não pode ser esquecido é que no controle concentrado (ADI por 
ação ou por omissão; ação declaratória de constitucionalidade e ADPF autônoma), 
o processo não tem autor nem réu, é dizer: o que o STF examina \u2013 de modo direto, 
objetivo, em tese, abstrato \u2013 É SE A LEI IMPUGNADA VIOLA OU NÃO A 
Constituição. Não há discussão subjetiva, que envolva direitos das pessoas. No 
controle concentrado qualquer legitimado pela própria Constituição (art. 103, I a 
IX) propõe a ação, na petição inicial indica os dispositivos da lei que reputa 
inconstitucional, apresenta os fundamentos jurídicos da pretensão e requerer à 
Corte que dê sentença \u2013 de caráter DECLARATÓRIO \u2013 de que a norma afronta, 
formal e/ou material a Constituição. 
 
No pólo passivo aparece(m) a(s) autoridade(s) que participou (ram) do processo 
legislativo: presidente da república, mesa da câmara, mesa do senado ou mesmo o 
Congresso Nacional. Essas autoridades são notificadas NÃO PARA APRESENTAR 
CONTESTAÇÃO, mas para justificar a \u201cconstitucionalidade\u201d da lei atacada. Não há, 
pois, revelia ou confissão e nem se admite intervenção de terceiros (salvo dos 
amici curiae)5. 
 
Se o STF julgar procedente ou improcedente a ação direta ou a ação declaratória, a 
respectiva sentença produzirá efeitos ABSTRATOS, isto é, NÃO INCIDIRÃO 
IMEDIATAMENTE NOS CASOS SUBJETIVOS AFETADOS PELA LEI APONTADA NA 
INICIAL; ESSA TAREFA É DE ÍNDOLE PROCESSUAL, VERSA SOBRE A 
COMPETÊNCIA, JURISDIÇÃO PARA O JUIZ APLICAR AO CASO CONCRETO AQUELA 
DECISÃO ABSTRATA. É que o STF, salvo nos casos que a Constituição prevê 
 
2. Misabel Derzi, op. loc. cit. 
3. Professor Geraldo Ataliba, op e loc. cit. 
4. Gandra, Ives, Emenda viola direitos dos cidadãos, in: o Estado de São Paulo, 01.06.1993. 
5 Com a EC 45, de 2004, a legitimação para propositura da ADC foi ampliada, aplicando-se o art. 103, I a 
IX, CF. 
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expressamente (art. 102, I e alíneas), não tem competência originária para 
conhecer e julgar as ações. Por exemplo: se o STF, numa ADI ou ADC julgar 
procedente a respectiva ação, para essa decisão valer concretamente, o interessado 
deve requerer essa providência (vinculativa \u2013 art. 102, § 2º, CF) ao juiz 
competente. Se não o fizer não estará isento de cumprir a lei. Essa providência 
deverá ser requerida através do ajuizamento de uma ação ordinária, um mandado 
de segurança, um habeas corpus, uma ação de obrigação de fazer ou não fazer, etc. 
 
Por isso, convém assinalar que a não identificação de um "réu" na ação declaratória 
não constitui qualquer atecnia ou aberração, como apontado por alguns dos 
pronunciamentos doutrinários. Em verdade, sabe-se com von Gneist, desde 1879, 
que a idéia, segundo a qual, como pressuposto de qualquer pronunciamento 
jurisdicional, devem existir dois sujeitos que discutam sobre direitos subjetivos, 
assenta-se em uma petição de princípio civilista. 
 
Já na primeira metade do século XX, sustenta doutrina de vanguarda que os 
processos de controle de normas deveriam ser concebidos como processos 
objetivos. No conhecido estudo sobre "a natureza e desenvolvimento da jurisdição 
constitucional", que, quanto mais políticas fossem as questões submetidas à 
jurisdição constitucional, tanto mais adequada pareceria a adoção de um processo 
judicial totalmente diferenciado dos processos ordinários. Quanto menos se cogitar, 
nesse processo, de ação, de condenação, de cassação de atos estatais \u2013 mais 
facilmente poderão ser resolvidas, sob a forma judicial, as questões políticas, que são, 
igualmente, questões jurídicas. 
 
Em tempos mais recentes, passou-se a reconhecer, expressamente, a natureza 
objetiva dos processos de controle abstrato de normas, que não conhecem partes e 
podem ser instaurados independentemente da demonstração de um interesse 
jurídico específico7. 
 
A ação declaratória de constitucionalidade configura típico processo objetivo, 
destinado a elidir a insegurança jurídica ou o estado de incerteza sobre a 
legitimidade de lei ou ato normativo federal. Os eventuais requerentes atuam no 
interesse de preservação da segurança jurídica e não na defesa de um interesse 
próprio. Tem-se, aqui, tal como na ação direta de inconstitucionalidade, um 
processo sem partes, no qual existe um requerente, mas inexiste requerido. Tal 
como na