Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

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AÇÃO DIRETA DE INCONSITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 
 
ENQUANTO A INCONSTITUCIONALIDADE POR AÇÃO É INCONSTITUCIONALIDADE POSITIVA, QUE SE TRADUZ NA 
PRÁTICA DE ATO VIOLADOR DA CONSTITUIÇÃO, A INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO É NEGATIVA, QUE RESULTA NA 
ABSTENÇÃO, INÉRCIA OU SILÊNCIO DO PODER POLÍTICO QUE DEIXA DE PRATICAR DETERMINADO ATO EXIGIDO PELA 
CONSTITUIÇÃO. 
ISSO SIGNIFICA QUE SÓ HÁ OMISSÃO INCONSTITUCIONAL QUANDO HÁ O DEVER CONSTITUCIONAL DE AÇÃO. A 
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PRESSUPÕE A EXISTÊNCIA CONSTITUCIONAL DE AÇÃO. 
A OMISSÃO INCONSTITUCIONAL CARACTERIZA-SE: A) PELA FALTA OU INSUFICIÊNCIA DE MEDIDAS 
LEGISLATIVAS; B) PELA FALTA DE ADOÇÃO DE MEDIDAS POLÍTICAS OU DE GOVERNO; C. PELA FALTA DE IMPLEMENTAÇÃO 
DE MEDIDAS ADMINISTRATIVAS, INCLUÍDAS AS MEDIDAS DE NATUREZA REGULAMENTAR, OU DE OUTROS ATOS DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (JORGE MIRANDA, MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL, TOMO II, P. 394). 
NO ENTANTO, RESSALTE-SE QUE NO ÂMBITO DESSE EXAME TRÊS ESPÉCIES DE INCONSTITUCIONALIDADE POR 
OMISSÃO SÓ EXIGE INTERESSE PARA A NOSSA MATÉRIA A PRIMEIRA, QUAL SEJA, A OMISSÃO LEGISLATIVA 
INCONSTITUCIONAL, POSTO SER ESSE O TEMA PRIMORDIAL DE NOSSAS AULAS. 
A OMISSÃO LEGISLATIVA RESULTA DO SILÊNCIO DO LEGISLADOR NA TAREFA DE EDITAS AS NORMAS 
NECESSÁRIAS PARA EFETIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO. TRATA-SE DO NÃO CUMPRIMENTO DO DEVER ESPECIAL DE 
LEGISLAR, QUE SE MANIFESTA CONSTITUCIONALMENTE QUANDO HÁ UMA ORDEM CONCRETA DE LEGISLAR. 
A OMISSÃO, EM SENTIDO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL, SIGNIFICA NÃO FAZER AQUILO A QUE SE ESTAVA 
CONSTITUCIONALMENTE OBRIGADO. NO DIZER DE GOMES CANOTILHO: ‘A OMISSÃO LEGISLATIVA SÓ É AUTÔNOMA E 
JURIDICAMENTE RELEVANTE QUANDO SE CONEXIONA COM UMA EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE AÇÃO, NÃO BASTANDO 
O SIMPLES DEVER GERAL DE LEGISLADOR PARA DAR FUNDAMENTO A UMA OMISSÃO CONSTITUCIONAL. UMA DEVER 
JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DE AÇÃO EXISTIRÁ QUANDO AS NORMAS CONSTITUCIONAIS TIVEREM A NATUREZA DE 
IMPOSIÇÕES CONCRETAMENTE IMPOSITIVAS...HAVERÁ A INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO SE A LEI NÃO 
ESTABELECER O PROCEDIMENTO PARA A DESAPROPRIAÇÃO POR NECESSIDADE OU UTILIDADE PÚBLICA ( ART. 5º XXIV, 
CF), OU QUANDO A LEI NÃO REGULAR A INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA ( ART. 5º, XLVI)...PODERÁ, DE UMA FORMA GERAL, 
FALAR-SE DE UMA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO QUANDO A CONSTITUIÇÃO CONSAGRA NORMAS SEM 
SUFICIENTE DENSIDADE PARA SE TORNAREM EXEQUÍVEIS POR SI MESMAS, REENVIANDO PAR O LEGISLADOR A TAREFA DE 
LHE DAR EXEQUIBILIDADE PRÁTICA (TOMEMOS A SÉRIO O SILÊNCIO DOS PODERES PÚBLICOS – O DIREITO À EMANAÇÃO 
DE NORMAS JURÍDICAS E A PROTEÇÃO JUDICIAL CONTRA AS OMISSÕES NORMATIVAS – IN AS GARANTIAS DO CIDADÃO NA 
JUSTIÇA, SÃO PAULO, ED. SARAIVA, 1993, P. 354-355). 
NESSA CONCEPÇÃO, A OMISSÃO LEGISLATIVA, JURÍDICO-CONSTITUCIONAL RELEVANTE, EXISTE QUANDO O 
LEGISLADOR NÃO CUMPRE O DEVER CONSTITUCIONAL DE EMANAR NORMAS, DESTINADAS A ATUAR AS IMPOSIÇÕES 
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CONSTITUCIONAIS PERMANENTES E CONCRETAS. ISSO SIGNIFICA QUE O LEGISLADOR VIOLOU, POR ATO OMISSIVO, O 
DEVER DE ATUAR CONCRETAMENTE, IMPOSTO PELAS NORMAS CONSTITUCIONAIS. LOGO, O CONCEITO DE OMISSÃO 
APONTA A NÃO FAZER AQUILO A QUE DE FORMA CONCRETA E EXPLÍCITA ESTAVA CONSTITUCIONALMENTE OBRIGADO, OU 
SEJA, A OMISSÃO CONSTITUCIONAL ESTÁ RELACIONADA À EXIGÊNCIA CONCRETA DE AÇÃO CONTIDA NAS NORMAS 
CONSTITUCIONAIS (CANOTILHO, CONSTITUIÇÃO DIRIGENTE E VINCULAÇÃO DO LEGISLADOR, P. 481-482). 
ESSE ENTENDIMENTO É REITERADO POR JORGE MIRANDA QUE SUSTENTA QUE A OMISSÃO LEGISLATIVA 
APRESENTA OS SEGUINTES PRESSUPOSTOS: A) O NÃO CUMPRIMENTO DA CONSTITUIÇÃO DERIVE DA VIOLAÇÃO DE 
CERTA E DETERMINA NORMA; B) SE TRATE DE NORMA CONSTITUCIONAL NÃO EXEQUÍVEL POR SI MESMA; C) NAS 
CIRCUNSTÂNCIAS CONCRETAS DA PRÁTICA LEGISLATIVA FALTEM AS MEDIDAS LEGISLATIVAS NECESSÁRIAS PARA TORNA 
EXEQUÍVEL AQUELA NORMA ( MANUAL DIREITO CONSTITUCIONAL, TOMO II, P. 518). 
É DIZER, PARA CARACTERIZAR A OMISSÃO LEGISLATIVA, A INTERVENÇÃO DO LEGISLADOR HÁ DE ADVIR NÃO 
DO DEVER GERAL DE LEGISLAR, MAS DA ESPECÍFICA E CONCRETA INCUMBÊNCIA OU ENCARGO CONSTITUCIONAL. SURGE 
UMA VERDADEIRA ORDEM DE LEGISLAR DE CUNHO ESPECÍFICO, CUJO CUMPRIMENTO ESTÁ ADSTRITO À EMISSÃO DAS 
NORMAS CORRESPONDENTES. 
A OMISSÃO INCONSTITUCIONAL IMPLICA EM PROCESSO DE MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL. A INÉRCIA DOS 
ÓRGÃOS ESTATAIS, QUE DEIXAM DE EXERCER A OBRIGAÇÃO DE EMANAR NORMAS, DETERMINADA EM PRECEITOS 
CONSTITUCIONAIS, TRADUZ VERDADEIRO PROCESSO INFORMAL DE MUDANÇA CONSTITUCIONAL; EMBORA NÃO ALTERE A 
LETRA CONSTITUCIONAL, ALTERA-LHE O ALCANCE, NA MEDIDA EM QUE PARALISA A APLICAÇÃO CONSTITUCIONAL. TAL 
PARALISAÇÃO, NÃO DESEJADA OU PREVISTA PELO CONSTITUINTE, É DE SER TIDA COMO INCONSTITUCIONAL. COMO 
MODALIDADE DE MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL A INÉRCIA É PROCESSO PERNICIOSO, QUE ACARRETA CONSEQUÊNCIAS 
DESASTROSAS À VIDA CONSTITUCIONAL DOS ESTADOS. 
CONTUDO, A CARACTERIZAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA INCONSTITUCIONAL E SEU CONTROLE, 
PROPULSIONA UMA INVERSÃO POSITIVA NO RACIOCÍNIO JURÍDICO TRADICIONAL. SE ANTES, A IMPERFEIÇÃO, O VÍCIO E A 
DEFORMIDADE CORRESPONDIAM ÀS NORMAS CONSTITUCIONAIS NÃO AUTOEXECUTÁVEIS, DEPENDENTES DE 
LEGISLAÇÃO, COM O ADVENTO DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, O PROBLEMA SE DESLOCA PARA O ÂMBITO DA 
LEGISLAÇÃO, OU SEJA, TORNA-SE PASSÍVEL DE INCONSTITUCIONALIDADE A OMISSÃO DOS PODERES PÚBLICOS, QUANDO 
INVIABILIZAM A EFETIVIDADE DE PRECEITO CONSTITUCIONAL. ESSA VISÃO SE COADUNA COM O PRINCÍPIO DA HIERARQUIA 
E SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO, POSTO QUE MAIOR RELEVÂNCIA É ATRIBUÍDA À CONSTITUIÇÃO DO QUE À LEI, O QUE 
EXPRESSA RUPTURA COM A ANTIGA CONCEPÇÃO QUE CONFERIA MAIOR RELEVÂNCIA À OMISSÃO DOS PODERES 
CONSTITUÍDOS QUE À AÇÃO DO PODER CONSTITUINTE. 
DESDE LOGO, PODE-SE CAPTAR A IMPORTÂNCIA DO TEMA DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PARA A 
PRESERVAÇÃO E SALVAGUARDA DA CONSTITUIÇÃO E DE SEU SISTEMA DE VALORES. 
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CONSTATA-SE ASSIM QUE A INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO SE SITUA NA FRONTEIRA DA 
DISCRICIONARIEDADE DO LEGISLADOR E DO DEVER DE LEGISLAR A QUE ESTÁ SUJEITO, EM DETERMINADAS HIPÓTESES. 
COM EFEITO, O CONCEITO DE DISCRICIONARIEDADE NO ÂMBITO DA LEGISLAÇÃO TRADUZ A IDÉIA DE 
LIBERDADE E DE LIMITAÇÃO. SE É RECONHECIDO AO LEGISLADOR O PODER DE CONFORMAÇÃO DENTRO DOS LIMITES 
ESTABELECIDOS NA CONSTITUIÇÃO, VEDANDO-LHE O EXCESSO DE PODER, POR OUTRO LADO, O PODER DISCRICIONÁRIO 
DE LEGISLAR CONTEMPLA, IGUALMENTE, O DEVER DE LEGISLAR. 
A OMISSÃO INCONSTITUCIONAL É EQUIPARÁVEL, NESSA ÓTICA, À AÇÃO INCONSTITUCIONAL. CURIOSO É O 
CARÁTER AMBIVALENTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, AO MESMO TEMPO “ORDEM DE AÇÃO” E “LIMITE DE AÇÃO”. 
TANTO A LIBERDADE DISCRICIONÁRIA OUTORGADA AO LEGISLADOR, COMO OS LIMITES DESSA LIBERDADE, SURGEM 
COMO QUESTÃO JURÍDICA SUSCETÍVEL DE AFERIÇÃO JUDICIAL, PASSÍVEL DE SER SOLVIDA NO ÂMBITO DO CONTROLE DE 
CONSTITUCIONALIDADE. 
 
CARACTERIZAÇÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 
 
UMA DAS QUESTÕES ESSENCIAIS À PRÓPRIA CARACTERIZAÇÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 
LEGISLATIVA SE REFERE AO MOMENTO EM QUE DETERMINADO SILÊNCIO LEGISLATIVO PASSA A SER CONCEBIDO COMO 
INCONSTITUCIONAL. 
BUSCANDO DELINEAR A INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, LÍCITO AFIRMAR QUE ESTA SE VERIFICA 
SEMPRE QUE, MANDANDO A NORMA REGULADORA DE CERTA RELAÇÃO OU SITUAÇÃO PRATICAR CERTO ATO OU CERTA 
ATIVIDADE NAS CONDIÇÕES QUE ESTABELECE, O DESTINATÁRIO NÃO O FAÇA, NÃO O FAÇA NOS TERMOS EXIGIDOS, NÃO 
O FAÇA EM TEMPO ÚTIL, E A ESSE COMPORTAMENTO SE LIGUEM CONSEQUÊNCIAS. 
NESSA CONCEPÇÃO, O NÃO FAZER EM TEMPO ÚTIL PODE LEVAR À CARACTERIZAÇÃO DA 
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. TODAVIA, A NÃO ADOÇÃO DE CERTO ATO EM TEMPO ÚTIL, REMETE A DUAS 
SITUAÇÕES DIVERSAS, QUE SE VERIFICAM QUANDO: A) HÁ A FIXAÇÃO DE PRAZO PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO E B) NÃO 
HÁ FIXAÇÃO DE PRAZO PELA CONSTITUIÇÃO. 
NO PRIMEIRO CASO, SEO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL DELIMITA UM PRAZO PARA A PRÁTICA DO ATO 
(EX.: ARTS. 8º, § 3º; 12, 20, 48, 50, 59, 67, TODOS ADCT), SÓ SE CARACTERIZA A INCONSTITUCIONALIDADE POR 
OMISSÃO QUANDO ESCOADO O PRAZO, SEM A ADOÇÃO DAS MEDIDAS NECESSÁRIAS. ISTO É, NO CURSO DO PRAZO 
DETERMINADO PELA CONSTITUIÇÃO, SE INÉRCIA HOUVER, NÃO PODERÁ SER CARACTERIZADA COMO INCONSTITUCIONAL. 
MAS, BASTOU TER ULTRAPASSADO O PRAZO CONSTITUCIONAL, SEM A ADOÇÃO DAS PROVIDENCIAS EXIGIDAS, QUE A 
INÉRCIA, O SILÊNCIO, A OMISSÃO DO ÓRGÃO COMPETENTE PASSAM A CONFIGURAR INCONSTITUCIONALIDADE. 
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NA SEGUNDA HIPÓTESE, SE O TEXTO CONSTITUCIONAL NÃO DELIMITA UM PRAZO, NO CASO DE OMISSÃO DO 
ÓRGÃO COMPETENTE, HÁ DE SER QUESTIONADO QUAL SERIA O PRAZO RAZOÁVEL PARA A ADOÇÃO DA MEDIDA. PARA 
RECASÉNS SICHES, TEÓRICO DA LÓGICA DO RAZOÁVEL, A RAZOABILIDADE ESTÁ LIMITADA, CONDICIONADA E 
INFLUENCIADA PELA REALIDADE CONCRETA DO MUNDO NO QUAL OPERA O DIREITO; ESTÁ CIRCUNSCRITA, CONDICIONADA 
E INFLUENCIADA PELA REALIDADE DO MUNDO SOCIAL, HISTÓRICO E PARTICULAR, NO QUAL E PARA O QUAL SÃO 
PRODUZIDAS REGRAS JURÍDICAS; ESTÁ, AINDA, IMPREGNADA POR VALORAÇÕES, CRITÉRIOS AXIOLÓGICOS, QUE DEVEM 
LEVAR EM CONTA AS POSSIBILIDADES E TODAS AS LIMITAÇÕES REAIS (NUEVA FILOSOFIA DELA INTERPRETACIÓN DEL 
DERECHO, PORRÚA, 287). 
À LUZ, PORTANTO, DA RAZOABILIDADE E LEVANDO EM CONTA ESSE AMPLO ELENCO DE ELEMENTOS E 
FATORES SOCIAIS, HISTÓRICOS E VALORATIVOS, SE SE CONCLUIR QUE O ATO, AO LONGO DO PRAZO DECORRIDO, NÃO SÓ 
PODIA COMO DEVERIA TER SIDO EDITADO, FICARÁ CARACTERIZADA A INCONSTITUCIONALIDADE. RESTA LEMBRAR QUE, 
NO TOCANTE AOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS, A TOLERÂNCIA HÁ DE SER CONSIDERAVELMENTE REDUZIDA, 
ANTE O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA APLICABILIDADE IMEDIATA DAS NORMAS DEFINIDORAS DOS DIREITOS E 
GARANTIAS FUNDAMENTAIS. 
 
OUTROS ASPECTOS RELEVANTES DA ADI POR OMISSÃO 
 
AFETADO POR UMA LACUNA NORMATIVA OU PELA EXISTÊNCIA DE UM ATO NORMATIVO REPUTADO 
INSATISFATÓRIA OU INSUFICIENTE. NÃO SE DESTINA À SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIA ENTRE PARTES DE UM LITÍGIO, 
OPERANDO SEUS EFEITOS APENAS NO PLANO NORMATIVO, ABSTRATO ( AGREG ADI 1.254). 
A FISCALIZAÇÃO POR OMISSÃO ASSUME MAIOR DESTAQUE EM CONSTITUIÇÕES COMPROMISSÁRIAS OU 
DIRIGENTES. É O CASO DE NOSSA CF QUE, MAIS QUE ORGANIZAR E LIMITAR O PODER POLÍTICO, INSTITUI DIREITOS 
CONSUBSTANCIADOS EM PRESTAÇÕES MATERIAIS EXIGÍVEIS E IMPÕE METAS VINCULANTES PARA O PODER CONSTITUÍDO, 
MUITAS VEZES CARENTES DE DENSIFICAÇÃO. 
A CONSTITUIÇÃO NÃO COMINA AO LEGISLADOR APENAS COMPETÊNCIAS PARA REGULAR OU REGULAMENTAR 
DETERMINADAS MATÉRIAS QUE NELA ESTÃO INSERIDAS DE MODO INCOMPLETO OU INSUFICIENTES, CARECEDORAS DE 
COMPLEMENTO. NA CARTA TAMBÉM ESTÃO INSERTAS NORMAS COGENTES, POR MEIO DAS QUAIS SE VEDA OU SE IMPÕE 
A REALIZAÇÃO DE CERTAS CONDUTAS. EM FACE DISSO, IMPERATIVO SE DISTINGUIR O QUE O CONSTITUINTE PROIBIU 
DAQUILO QUE ELE DETERMINOU FOSSE FEITO, POIS VIOLAR UMA PROIBIÇÃO CONSTITUCIONAL NÃO É O MESMO QUE 
DESCUMPRIR O QUE A CONSTITUIÇÃO ORDENOU QUE SE FIZESSE. 
KELSEN DEMONSTROU QUE TODA “PROIBIÇÃO DE UMA DETERMINADA CONDUTA É A IMPOSIÇÃO DA OMISSÃO 
DESSA CONDUTA” E QUE “TODA IMPOSIÇÃO DE UMA DETERMINADA CONDUTA É A PROIBIÇÃO DA OMISSÃO DESSA 
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CONDUTA.”1 AFIRMA AINDA QUE, EMBORA TODA PROIBIÇÃO POSSA SER DESCRITA COMO IMPOSIÇÃO, E VICE-VERSA, 
EXISTEM DIFERENÇAS QUANTO AO TIPO DE OBJETO DA PRESCRIÇÃO NORMATIVA. A CONDUTA PRESCRITA PELA NORMA 
PODE SER UMA AÇÃO OU UMA OMISSÃO DESTA AÇÃO.2 DAÍ, NOVAMENTE COM BASE NAS LIÇÕES DE KELSEN, É NÃO SÓ 
POSSÍVEL COMO TAMBÉM NECESSÁRIO IDENTIFICAR SE A CONDUTA PRESCRITA PELA NORMA QUALIFICA-SE COMO UM 
NÃO-AGIR OU UM FAZER. 
DESSA MANEIRA, TRAÇANDO FRONTEIRA ENTRE A INCONSTITUCIONALIDADE POR AÇÃO E A 
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, UM CONCEITO “PURO” DE OMISSÃO JURIDICAMENTE RELEVANTE HÁ DE SE 
BASEAR NÃO NO DESCUMPRIMENTO DE QUAISQUER NORMAS CONSTITUCIONAIS, MAS SOMENTE DAQUELAS QUE 
IMPONHAM, PREVIAMENTE, OBRIGAÇÃO CERTA E DETERMINADA DE ATUAÇÃO A QUEM TENHA DE IMPLEMENTAR A 
APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS. SEM ESSA PREDETERMINAÇÃO DAQUILO QUE DEVE SER FEITO, NÃO HÁ 
PARÂMETROS PARA CONTROLAR O QUE NÃO SE FEZ. 
NESSE RUMO, SE A FISCALIZAÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE OMISSIVA OPERA, COMO VISTO, NO CAMPO DA 
IMPLEMENTAÇÃO DA APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, ENTÃO JÁ SE PODERIAM EXCLUIR DO PARÂMETRO 
DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS “PURAS” OMISSÕES CONSTITUCIONAIS TODAS AQUELAS NORMAS 
DOTADAS DE AUTO-APLICABILIDADE3 OU, NA DICÇÃO DE AFONSO DA SILVA, DE “APLICABILIDADE DIRETA”.4 
 
1 Teoria geral das normas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1986, p. 121. 
2 KELSEN: “A função específica de uma norma é a imposição de uma conduta fixada. ‘Imposição’ 
é sinônimo de ‘prescrição’. Descrição é o sentido de um ato de conhecimento; prescrição, 
imposição, o sentido de um ato de vontade. Descreve-se algo, como ele é, prescreve-se algo – 
especialmente uma certa conduta –, ao exprimir-se como a conduta deve ser. Mas isto não são 
duas diferentes funções, mas uma e a mesma função com referência à conduta diferente: uma 
ação e uma omissão desta ação. Toda proibição pode ser descrita como uma imposição. (...) O 
conceito de conduta compreende o fazer ou a ação, e a omissão passiva de um fazer ou de 
ação. Tendo-se em vista só o fazer ativo, precisa-se distinguir entre imposição de um fazer fixado 
e a proibição desse fazer, e tendo-se em vista só a omissão passiva, precisa-se distinguir a 
imposição de uma omissão e a proibição dessa omissão, e obtém-se assim a impressão de duas 
diferentes funções normativas. Mas o objeto de uma norma: a conduta não pode ser apenas um 
fazer fixado. Qualificando-se corretamente a ‘conduta’ como objeto da norma, então cabe a 
necessidade de distinguir entre a imposição e a proibição.”, idem, p. 120-121.) 
3 Exatamente por entender que o dispositivo constitucional tido por violado era auto-aplicável, o 
STF não conheceu da ADIMC 297/DF, Rel. OCTÁVIO GALLOTTI, DJU de 25/04/96, p. 43.199. 
Cf. também a ADI 480/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD, DJU de 25/11/94, p. 32.298. 
4 Por aí se vê que o problema da definição dos parâmetros de controle das omissões 
inconstitucionais desperta grande interesse pela tipologia a respeito da aplicabilidade e eficácia 
das normas constitucionais. Entretanto, o presente trabalho não se propõe a tratar dessa 
intrincada matéria, daí por que utilizará conceitos trabalhados anteriormente pela doutrina, sem 
querer problematizá-los a fundo. Sobre o assunto, cf., v.g., SILVA, José Afonso da. 
Aplicabilidade..., cit; DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. São Paulo: Saraiva, 
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POIS BEM. NA LINHA DE CANOTILHO, CABE SUSTENTAR QUE, INCLUSIVE NO BRASIL, A MORA QUANTO À 
IMPLEMENTAÇÃO DE “NORMAS-FIM OU NORMAS-TAREFA”5 ABSTRATAMENTE IMPOSITIVAS NÃO DÁ ENSEJO AO 
SURGIMENTO DE OMISSÃO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL6. É DIFERENTE DIZER QUE HÁ OMISSÃO INCONSTITUCIONAL 
QUANDO O LEGISLADOR NÃO ADOTA MEDIDAS LEGISLATIVAS NECESSÁRIAS PARA EXECUTAR PRECEITOS 
CONSTITUCIONAIS QUE ESTABELECEM OBRIGAÇÕES PERMANENTES E CONCRETAS (COMO ATUALIZAR O SALÁRIO MÍNIMO, 
ORGANIZAR SERVIÇOS DE SEGURANÇA SOCIAL, GARANTIR ENSINO BÁSICO UNIVERSAL, OBRIGATÓRIO E GRATUITO), DO 
QUE QUANDO A LEI NÃO CUMPRE “NORMAS-FIM E NORMAS-TAREFA QUE, DE FORMA PERMANENTE MAS ABSTRATA, 
IMPÕEM A PROSSECUÇÃO DE CERTOS OBJETIVOS.”7 O NÃO-ATENDIMENTO DOS FINS E OBJETIVOS DA CONSTITUIÇÃO, 
EMBORA POSSA IGUALMENTE SER CONSIDERADO INCONSTITUCIONAL, NÃO É JURIDICAMENTE CONTROLÁVEL. A 
CONCRETIZAÇÃO DESSAS “NORMAS-FIM” OU “NORMAS-TAREFA”, COMO BEM EXPÕE CANOTILHO, “DEPENDE 
ESSENCIALMENTE DA LUTA POLÍTICA E DOS INSTRUMENTOS DEMOCRÁTICOS”8. 
CLÈVE APONTA, MAIS, A NECESSIDADE DE OUTRA RESTRIÇÃO PARAMÉTRICA: COMO A OMISSÃO DEVE SERJURIDICAMENTE RELEVANTE, NÃO HÁ COMO CENSURAR COMPORTAMENTOS OMISSIVOS DE “PROVISÃO EXTERIOR AO 
UNIVERSO DO DIREITO”, RAZÃO PELA QUAL AS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUE IMPLIQUEM ATUAÇÃO MATERIAL DO 
 
1989; PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais 
programáticas. São Paulo: Max Limonad, 1999; BARROSO, Limites e possibilidades..., cit.; e 
MORO, Sérgio Fernando. Desenvolvimento e efetivação judicial das normas constitucionais. São 
Paulo: Max Limonad, 2001. 
5 Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma 
sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza 
e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de 
todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de 
discriminação. 
6 Direito constitucional e teoria..., p. 967. Em sentido equivalente, afirma HAGE, “somente as 
verdadeiras ‘normas programáticas’ (que correspondem ao conceito de ‘policies’ de Dworkin) é 
que constituem diretrizes ou objetivos políticos a serem perseguidos pelo Estado e pela 
comunidade como um todo, é que podem ter sua concretização condicionada ou dependente do 
julgamento ou da oportunidade, dos legisladores, e da avaliação das disponibilidades (o que vale 
dizer, de prioridades) materiais e financeiras dos administradores que detenham poder político 
neste ou naquele momento. Jamais podem ficar nessa dependência, ao arbítrio das prioridades 
selecionadas pelas forças políticas, os princípios jurídicos, que representam imperativos de 
justiça, de igualdade, de integridade, de solidariedade, de ética, de honestidade, e de outros 
valores morais, que, longe de lhe serem alheios, fazem parte do conceito de Direito, e que se 
expressam, acima de tudo, nos próprios direitos fundamentais do cidadão.” [Negritos do 
original.] (HAGE, Jorge. Omissão inconstitucional e direito subjetivo. Brasília: Brasília Jurídica, 
1999, p. 38.) 
7 Direito constitucional e teoria..., p. 967. Contrariamente, cf. CLÉVE, op. cit., p. 325. 
8 Direito constitucional e teoria..., p. 968. 
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ESTADO, COMO A ORGANIZAÇÃO DE DETERMINADOS SERVIÇOS, A ALOCAÇÃO DE RECURSOS OU A CONSTRUÇÃO DE 
OBRAS, NÃO FAZEM PARTE DO PARÂMETRO DE FISCALIZAÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE ABSTRATA DAS OMISSÕES.9 
DESLOCANDO A DISCUSSÃO PARA OS ASPECTOS TEMPORAIS DO PARÂMETRO DE CONTROLE DOS ATOS 
OMISSIVOS, TAMPOUCO HÁ COMO DECLARAR INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO BASEANDO-SE EM PARÂMETROS 
CONSTITUCIONAIS SUPERADOS. COMO JÁ DECIDIU O STF, A AÇÃO (NO CASO, A ADO) FICA PREJUDICADA QUANDO “A 
NORMA REVOGADA FOR A QUE NECESSITAVA DE REGULAMENTAÇÃO PARA A SUA EFETIVIDADE”10. 
ALÉM DISSO, O ELEMENTO CRONOLÓGICO TEM CRUCIAL IMPORTÂNCIA NO EXAME DA EVOLUÇÃO DAS 
CHAMADAS SITUAÇÕES CONSTITUCIONAIS IMPERFEITAS, NAS QUAIS “A DEMORA DO LEGISLADOR EM REGULAMENTAR 
DETERMINADO TIPO DE NORMA FAZ COM QUE SE CONVERTAM EM VERDADEIRA INCONSTITUCIONALIDADE POR 
OMISSÃO”11. ONDE ANTES NÃO HAVIA INCONSTITUCIONALIDADE, O TRANSCURSO DE DETERMINADO TEMPO E A INÉRCIA 
NA IMPLEMENTAÇÃO DA APLICABILIDADE DE CERTAS NORMAS CONSTITUCIONAIS DETERMINAM O SURGIMENTO DE 
INCONSTITUCIONALIDADES OMISSIVAS IMPUTÁVEIS AOS ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS PELO INTEGRAL DESENVOLVIMENTO DA 
EFICÁCIA DA CONSTITUIÇÃO. 
ISSO QUER DIZER QUE A OMISSÃO NÃO SE CARACTERIZA SEM O DECURSO DE ALGUM PRAZO. INEXISTINDO 
MEIOS PARA CONCEDER, DE HORA PARA OUTRA, APLICABILIDADE DIRETA À CONSTITUIÇÃO, PERCEBE-SE QUE AO 
CONCEITO DE OMISSÃO SE DEVE AGREGAR ALGUM JUÍZO VALORATIVO SOBRE O PERÍODO RAZOAVELMENTE NECESSÁRIO 
PARA BAIXAR OS ATOS NORMATIVOS NECESSÁRIOS À EXEQUIBILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS12. 
A INADIMPLÊNCIA NORMATIVA NÃO SE CONFIGURA SEM O DECORRER DO TEMPO. COMO AFIRMA PFEIFFER, ENQUANTO 
“O PRAZO RAZOÁVEL PARA A EDIÇÃO DA LEI NÃO SE ESGOTAR, ESTAREMOS DIANTE DE UMA SITUAÇÃO CONSTITUCIONAL 
IMPERFEITA. TRANSCORRIDO TAL LAPSO TEMPORAL, A INÉRCIA LEGISLATIVA TRANSFORMA-SE EM 
 
9 Op. cit., p. 344. 
10 ADI-QO 1.836/SP, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJU de 04/12/98, p. 10. 
11 CANOTILHO, Constituição dirigente..., p. 205. 
12 A propósito, já decidiu o STF: “A mora - que é pressuposto da declaração de 
inconstitucionalidade da omissão legislativa -, é de ser reconhecida, em cada caso, quando, dado 
o tempo corrido da promulgação da norma constitucional invocada e o relevo da matéria, se deva 
considerar superado o prazo razoável para a edição do ato legislativo necessário à efetividade da 
Lei Fundamental; vencido o tempo razoável, nem a inexistência de prazo constitucional para o 
adimplemento do dever de legislar, nem a pendência de projetos de lei tendentes a cumpri-lo 
podem descaracterizar a evidência da inconstitucionalidade da persistente omissão de legislar.” 
(MI 361/RJ, Rel. desig. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJU de 17/06/94, p. 15.707.) 
Ainda sobre o assunto, comentando caso em que se considerou que o legislador ultrapassou, 
sem justificação, o prazo razoável para editar legislação referente a televisões por cabo, cf. 
RODRÍGUEZ, José Julio Fernández. Consideraciones en torno de la jurisprudencia constitucional 
de 1994 sobre la televisión por cable en relación a la inconstitucionalidad por omisión. Revista 
Española de Derecho Constitucional, Madrid, n. 48, p. 227-240, set./dez. 1996. 
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INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO”13. NA LINHA INVERSA, PORÉM, CONSIDERANDO QUE A VOCAÇÃO NATURAL DO 
PARLAMENTO É FAZER LEIS QUE REGULAMENTEM A CONSTITUIÇÃO, A TENDÊNCIA É QUE A OCORRÊNCIA DE OMISSÕES 
FORMAIS PERCA ESPAÇO PARA A DAS MATERIAIS,14 SEM EMBARGO DAS CONSTANTES REFORMAS CONSTITUCIONAIS NO 
DIREITO BRASILEIRO. 
EXCEPCIONALMENTE, CONTUDO, ALGUNS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS JÁ PREVÊEM PRAZO DETERMINADO 
PARA QUE O LEGISLADOR LHES CONCEDA APLICABILIDADE.15 NESSAS HIPÓTESES, DESCUMPRIDO O TERMO PREFIXADO 
PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO, AFLORA TIPO MAIS GRAVE E EVIDENTE DE INÉRCIA, UMA ESPÉCIE DE MORA QUALIFICADA 
DO ÓRGÃO OMISSO. 
DESSE MODO, COMO É O TRANSCURSO DO TEMPO QUE IRÁ DETERMINAR SE A INÉRCIA REGULAMENTAR 
ACARRETA SITUAÇÃO CONSTITUCIONAL IMPERFEITA OU INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, O PARÂMETRO DO 
CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS OMISSIVOS CONSISTIRÁ NÃO SOMENTE DO MERO ASPECTO MATERIAL 
DA NORMA CONSTITUCIONAL, MAS DEPENDERÁ AINDA DA AVALIAÇÃO DO ELEMENTO CRONOLÓGICO, NUMA EQUAÇÃO 
ASSIM EXPRIMÍVEL: PARÂMETRO DE CONTROLE = NORMA CONSTITUCIONAL + DECURSO TEMPO. DE SUA VEZ, A 
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PARECE SER RESULTADO DA OPERAÇÃO: PARÂMETRO DE CONTROLE − 
ATUAÇÃO NORMATIVA REQUERIDA = INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. 
MAS SE TODAS ESSAS CONCLUSÕES PARECEM ACEITÁVEIS EM RELAÇÃO ÀS OMISSÕES FORMAIS (ABSOLUTAS 
E TOTAIS), A FIXAÇÃO DO PARÂMETRO DE CONTROLE DAS OMISSÕES MATERIAIS (PARCIAIS E RELATIVAS) CARECE DE 
NOVOS APONTAMENTOS. 
EM PRIMEIRO LUGAR, SABENDO QUE AS OMISSÕES PARCIAIS TAMBÉM EXIGEM A PRÉVIA DETERMINAÇÃO DO 
DEVER CONCRETO DE IMPLEMENTAR A APLICABILIDADE DE ALGUMA NORMA CONSTITUCIONAL, A ELAS SE APLICA A 
MESMA RESTRIÇÃO ACERCA DO CONJUNTO DAS NORMAS PARAMÉTRICAS DA CONSTITUCIONALIDADE DAS OMISSÕES 
FORMAIS. ASSIM, SOMENTE PRECEITOS CONSTITUCIONAIS DESPROVIDOS DE APLICABILIDADE DIRETA É QUE PODEM 
COMPOR O PARÂMETRO DE CONTROLE DAS OMISSÕES PARCIAIS. CONTUDO, A CARACTERIZAÇÃO DELAS NÃO DEPENDE 
NECESSARIAMENTE DE ANÁLISES TEMPORAIS, POIS SE COSTUMA NOTAR A INSUFICIÊNCIA DA PROVIDÊNCIA A PARTIR DO 
PRÓPRIO MOMENTO EM QUE O ATO NORMATIVO INCOMPLETO É PRODUZIDO. SEM EMBARGO, O TEMPO PODE SER 
INDISPENSÁVEL PARA SE CONFIGURAR UMA OMISSÃO PARCIAL, COMO NA HIPÓTESE DE O PRECEITOEDITADO SER 
 
13 PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. Mandado de injunção. São Paulo: Atlas, 1999, p. 71. 
Na mesma linha, ensina CLÈVE, com apoio em PAULO MODESTO, a omissão inconstitucional 
configura um plus em relação às “situações jurídicas imperfeitas”, porquanto exigem juízo sobre o 
transcurso do tempo (Op. cit., p. 221). 
14 Nesse sentido, MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição constitucional. São Paulo: Saraiva, 1996, 
p. 292. 
15 Cf., v.g., arts. 12, 20 e 48 do ADCT. No entanto, para a grande maioria dos casos que podem 
ensejar omissão juridicamente relevante, não há cominação de prazo. 
 9 
CONSIDERADO “AINDA CONSTITUCIONAL”, DADO O GRAU DE DIFICULDADE INERENTE À EXEQÜIBILIDADE DA NORMA 
PARAMÉTRICA.16 
DE OUTRO LADO, É DIVERSO O PROBLEMA DO PARÂMETRO DAS OMISSÕES RELATIVAS. É QUE O CONCEITO 
DESSE TIPO DE OMISSÃO REFOGE PARCIALMENTE DOS PRESSUPOSTOS UTILIZADOS PARA DEFINIR O REGIME DAS 
DEMAIS. AS OMISSÕES RELATIVAS, ALÉM DE DESCONHECEREM A NECESSIDADE DE PRÉVIA DETERMINAÇÃO DE ATUAÇÃO 
NORMATIVA, SÃO IDENTIFICADAS A PARTIR DE JUÍZO VALORATIVO FUNDADO EM PRECEITOS AUTO-APLICÁVEIS. E MAIS: JÁ 
SE SABE DE ANTEMÃO QUE O PARÂMETRO DE CONTROLE DELAS SERÁ SEMPRE ALGUMA NORMA LIGADA AO PRINCÍPIO DA 
ISONOMIA. DAÍ A DIFICULDADE PARA INCLUIR AS OMISSÕES RELATIVAS NO GRUPO DAS OMISSÕES “PURAS”. 
NÃO OBSTANTE, PODE-SE DEDUZIR QUE AS OMISSÕES RELATIVAS E AS PARCIAIS PODEM IGUALMENTE SE 
ENQUADRAR NO CONCEITO DAS INDEFINIDAS, MAS SOMENTE AS PRIMEIRAS ADMITEM SER QUALIFICADAS COMO 
OMISSÕES DEFINIDAS. ISSO PORQUE EMBORA TANTO AS INDEFINIDAS QUANTO AS DEFINIDAS PRESSUPONHAM 
SOLUÇÕES CONTIDAS NO PRÓPRIO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL, A TIPIFICAÇÃO DESTAS ÚLTIMAS EXIGE QUE O 
PARÂMETRO DE CONTROLE SEJA COMPOSTO SOMENTE POR NORMAS CONSTITUCIONAIS DOTADAS DE APLICABILIDADE 
DIRETA, POIS SÓ ESSE CASO DÁ ENSEJO À ADOÇÃO DE UMA ÚNICA SOLUÇÃO CONSTITUCIONALMENTE OBRIGATÓRIA. 
 
CASO CONCRETO DE OMISSÃO LEGISLATIVA INCONSTITUCIONAL - A OMISSÃO LEGISLATIVA 
INCONSTITUCIONAL QUANTO À ELABORAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL PREVISTA NO § 4º , DO ART. 18, DA 
CONSTITUIÇÃO. 
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ASSENTOU O ENTENDIMENTO SEGUNDO O QUAL O ART. 18, § 4O, DA CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA, COM A REDAÇÃO DETERMINADA PELA EC N° 15/96, É NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA17, DEPENDENTE, 
 
16 Acerca do assunto da lei “ainda constitucional”, cf. MENDES, Gilmar Ferreira. A declaração de 
constitucionalidade e a lei ainda constitucional. Consulex-Revista Jurídica, Brasília, n. 35, p. 32-35, 
nov. 1999. Ainda sobre o tema, o Min. PERTENCE já afirmou que “a alternativa radical da 
jurisdição constitucional ortodoxa entre a constitucionalidade plena e a declaração de 
inconstitucionalidade da lei com fulminante eficácia ex tunc faz abstração da evidência de que a 
implementação de uma nova ordem constitucional não é fato instantâneo, mas um processo, no 
qual a possibilidade de realização da norma da Constituição - ainda quando teoricamente não se 
cuide de preceito de eficácia limitada - subordina-se muitas vezes a alterações na realidade 
fáctica que a viabilizem.” (STF, 1ª Turma, RE 147.776/SP, DJU de 19/06/98, p. 9.) No mesmo 
sentido, atrelando a inconstitucionalidade à verificação de situação de fato, no HC 70.514/RS, o 
STF entendeu que não era de “ser reconhecida a inconstitucionalidade do §5º do art. 1º da Lei n 
1.060, de 05.02.1950, acrescentado pela Lei n 7.871, de 08.11.1989, no ponto em que confere 
prazo em dobro, para recurso, às Defensorias Públicas, ao menos até que sua organização, nos 
Estados, alcance o nível de organização do respectivo Ministério Público, que é a parte adversa, 
como órgão de acusação, no processo da ação penal pública.” (Plenário, Rel. Min. SYDNEY 
SANCHES, DJU de 27/06/97, p. 30.225.) 
17 SILVA, José Afonso da Silva. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 6ª ed. São Paulo: 
Malheiros; 2007. 
 10 
PORTANTO, DA ATUAÇÃO LEGISLATIVA NO SENTIDO DA FEITURA DA LEI COMPLEMENTAR NELE REFERIDA PARA PRODUZIR 
PLENOS EFEITOS. AINDA QUE DESPIDA DE EFICÁCIA PLENA, CONSIGNOU-SE QUE TAL NORMA CONSTITUCIONAL TERIA O 
CONDÃO DE INVIABILIZAR A INSTAURAÇÃO DE PROCESSOS TENDENTES À CRIAÇÃO DE NOVAS MUNICIPALIDADES, ATÉ O 
ADVENTO DA REFERIDA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. ASSIM, COM BASE NESSAS PREMISSAS, O TRIBUNAL, EM DIVERSOS 
JULGADOS, DECLAROU A INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS ESTADUAIS, POSTERIORES À EC N° 15/96, INSTITUIDORAS DE 
NOVOS MUNICÍPIOS, POR AUSÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL PREVISTA PELO ART. 18, § 4O, DA CONSTITUIÇÃO 
(ADI-MC N° 2.381/RS, REL. MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 14.12.2001; ADI N° 3.149/SC, REL. MIN. JOAQUIM 
BARBOSA, DJ 1.4.2005; ADI N° 2.702/PR, REL. MIN. MAURÍCIO CORRÊA, DJ 6.2.2004; ADI N° 2.967/BA, REL. MIN. 
SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 19.3.2004; ADI N° 2.632/BA, REL. MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 12.3.2004)18. 
A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 15, DE 1996, COMO TODOS SABEM, FOI ELABORADA COM O CONHECIDO INTUITO DE 
COLOCAR UM PONTO FINAL NA CRESCENTE PROLIFERAÇÃO DE MUNICÍPIOS OBSERVADA NO PERÍODO PÓS-88. A 
REDAÇÃO ORIGINAL DO ART. 18, § 4O, DA CONSTITUIÇÃO, CRIAVA CONDIÇÕES MUITO PROPÍCIAS PARA QUE OS ESTADOS 
DESENCADEASSEM O PROCESSO DE CRIAÇÃO, FUSÃO, INCORPORAÇÃO E DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS, POR LEIS 
PRÓPRIAS, RESPEITADOS PARÂMETROS MÍNIMOS DEFINIDOS EM LEI COMPLEMENTAR, TAMBÉM ESTADUAL. 
A JUSTIFICAÇÃO APRESENTADA NA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N° 22, DE 1996, NO SENADO FEDERAL, 
ESCLARECE OS MOTIVOS DA MUDANÇA CONSTITUCIONAL (FL. 55): 
“O APARECIMENTO DE UM NÚMERO ELEVADO DE MUNICÍPIOS NOVOS, NO PAÍS, TEM CHAMADO ATENÇÃO PARA O 
CARÁTER ESSENCIALMENTE ELEITOREIRO QUE ENVOLVE SUAS CRIAÇÕES, FATO ESTE LAMENTÁVEL. AO 
DETERMINAR A RESPONSABILIDADE DA CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS AOS ESTADOS, A CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
CONSIDEROU CORRETAMENTE AS PARTICULARIDADES REGIONAIS A QUE DEVEM OBEDECER OS REQUISITOS 
PARA A CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS. 
CONTUDO, O TEXTO DO § 4O DO ART. 18 NÃO APRESENTOU AS RESTRIÇÕES NECESSÁRIAS AO CONSENTIMENTO 
DOS ABUSOS, HOJE OBSERVADO, E QUE NÃO LEVAM EM CONTA OS ASPECTOS MAIS RELEVANTES PARA A 
CRIAÇÃO OU NÃO DE NOVOS MUNICÍPIOS. 
A DETERMINAÇÃO, NO MESMO PARÁGRAFO, DE QUE FICARÃO PRESERVADAS A CONTINUIDADE E A UNIDADE 
HISTÓRICO-CULTURAL DO AMBIENTE URBANO DEIXA MUITO A DESEJAR, POR CONSTITUIR UMA CONDIÇÃO NEM 
PRECISA, NEM OBJETIVA. 
ACEITAMOS QUE, PARA DISPOR MAIS OBJETIVAMENTE SOBRE A QUESTÃO, A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DEVERIA 
SER MAIS INCISIVA NA DETERMINAÇÃO DE CONDIÇÕES CAPAZES DE EVITAR, AO MÁXIMO, DISTORÇÕES QUE 
AMEACEM A TRANSPARÊNCIA E O AMADURECIMENTO DA DECISÃO TÉCNICA E POLÍTICA. 
ASSIM, NESTA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO, ESTAMOS INCLUINDO DOIS ELEMENTOS, A NOSSO VER, 
MUITO IMPORTANTES. PRIMEIRO, O PERÍODO EM QUE PODERÃO SER CRIADOS OS MUNICÍPIOS, QUE DEVERÁ SER 
LIMITADO COM RELAÇÃO À ÉPOCA DAS ELEIÇÕES MUNICIPAIS. ESTE PERÍODO SERÁ DETERMINADO POR LEI 
COMPLEMENTAR FEDERAL. 
SEGUNDO, A APRESENTAÇÃO E PUBLICAÇÃO, NA FORMA DA LEI, DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE MUNICIPAL, OS 
QUAIS DEVERÃO DAR O NECESSÁRIO EMBASAMENTO, SOB DIFERENTES PERSPECTIVAS, À DECISÃO DA 
POPULAÇÃO, MANIFESTA EM PLEBISCITO.” 
A EMENDA CONSTITUCIONAL FOI PUBLICADA NO DIA 13 DE SETEMBRO DE 1996. PASSADOS MAIS DE 10 (DEZ) ANOS, 
NÃO FOI EDITADA A LEI COMPLEMENTAR FEDERAL DEFINIDORA DO PERÍODO DENTRO DO QUAL PODERÃO TRAMITAR OS 
PROCEDIMENTOS TENDENTES À CRIAÇÃO, INCORPORAÇÃO, DESMEMBRAMENTO E FUSÃO DE MUNICÍPIOS. 
NÃO SE PODE NEGAR, PORTANTO, A EXISTÊNCIA DE NOTÓRIO LAPSO TEMPORAL A DEMONSTRAR, À PRIMEIRA VISTA, A 
INATIVIDADE DO LEGISLADOR EM RELAÇÃO AO CUMPRIMENTO DE INEQUÍVOCO DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR, 
DECORRENTE DO COMANDO DO ART. 18, § 4O, DA CONSTITUIÇÃO. 
 
18 Também ADI 3682, 2240 (COMENTADA MAIS ADIANTE), 3316 E 3489. 
 
 11EM PARECER RIGOROSO E ANALÍTICO, O PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, DR. ANTONIO FERNANDO BARROS E 
SILVA DE SOUZA, APÓS ESTUDAR AS CONDIÇÕES EM QUE INATIVIDADE DO LEGISLADOR CONFIGURA A OMISSÃO 
INCONSTITUCIONAL, ASSIM ANALISA O PRESENTE CASO: 
“23. NO CASO PRESENTE, O ARTIGO 18, § 4º, COM A REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUIÇÃO N. 15/1996, 
ESTÁ A EXIGIR A EDIÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL, QUE FIXE O PERÍODO DETERMINADO PARA A 
CRIAÇÃO, A INCORPORAÇÃO, A FUSÃO E O DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS. A INVIABILIDADE DE 
CONCRETIZAÇÃO DO PRECEITO DIANTE DA AUSÊNCIA DO ATO NORMATIVO, POR LONGOS DEZ ANOS, TEMPO MAIS 
DO QUE SUFICIENTE PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL O APROVASSE, FERE A CONSTITUIÇÃO, EM SUA 
LITERALIDADE E ESPÍRITO. 
24. OBSERVEMOS AINDA QUE O SILÊNCIO DO LEGISLADOR FEDERAL TERMINA POR COMPROMETER A AUTONOMIA 
DAS ENTIDADES FEDERATIVAS ESTADUAIS E MUNICIPAIS, INCAPACITADAS QUE FICAM DE ORGANIZAR ADEQUADA 
E CONVENIENTEMENTE A DISTRIBUIÇÃO DO PODER POLÍTICO-ADMINISTRATIVO NOS RESPECTIVOS TERRITÓRIOS. 
25. O FEDERALISMO SE DIFERENCIA DAS OUTRAS FORMAS DE ESTADO EXATAMENTE POR GARANTIR, POR MEIO 
DA CONSTITUIÇÃO, ESFERAS DE AUTOCONFORMAÇÃO, INCLUSIVE TERRITORIAL, AOS ENTES FEDERADOS. O 
BRASIL, COMO SABEMOS, É UM FEDERALISMO TRIPARTITE OU DE TRÊS NÍVEIS, ASSIM COMO A BÉLGICA, 
EMBORA, EVIDENTEMENTE, SOB OUTRAS RAZÕES, POR TER DESTACADO OS MUNICÍPIOS COMO PARTES 
DISJUNTIVAS DA FEDERAÇÃO. 
26. POIS BEM, A LEI COMPLEMENTAR FEDERAL AINDA POR FAZER-SE É IMPRESCINDÍVEL PARA QUE SE ADOTEM 
TODAS AS PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS À CRIAÇÃO DE MUNICIPALIDADES QUE DEMONSTREM VIABILIDADE 
ECONÔMICO-FINANCEIRA E O DESEJO DA POPULAÇÃO EM EMANCIPAR-SE. 
27. A INICIAL, ALIÁS, RELATA A PARALISIA DOS ESTADOS, POR AUSÊNCIA DA MENCIONADA LEI, PARA DAR 
CONTINUIDADE A PROCESSOS DE EMANCIPAÇÃO DE DIVERSOS MUNICÍPIOS, ATENDENDO A ANSEIOS DE SEUS 
MORADORES. É CERTO QUE O PERÍODO PÓS 1988 FOI PRÓDIGO EM DESMEMBRAMENTOS DE UNIDADES 
MUNICIPAIS INCAPAZES DO AUTOSUSTENTO. SEM EMBARGO, NÃO SE PODE CORRIGIR ESSE VÍCIO PASSADO COM 
OUTRO VÍCIO, AGORA, DE INANIÇÃO CONSTITUCIONAL. ATÉ POR QUE A EC N. 15/1996 CRIOU GARANTIAS 
CONTRA A INFLAÇÃO MUNICIPALIZANTE, NEUTRALIZANDO SURTOS EMANCIPACIONISTAS COMO O VIVIDO. 
28. EM SITUAÇÕES ASSIM É MAIS DO QUE RECOMENDÁVEL A INTERVENÇÃO JUDICIÁRIA, COMO FORMA DE 
CHAMAR A ATENÇÃO DOS REPRESENTANTES DO POVO PARA O PROBLEMA. SÃO ELES, OS REPRESENTANTES DO 
POVO, QUE, NO DIZER DE JOSÉ ADÉRCIO L. SAMPAIO, TÊM PRIMAZIA NA “FUNÇÃO POLÍTICO-CONSTITUCIONAL 
DE DENSIFICAÇÃO EM NORMAS DO SIGNIFICADO" DO FEDERALISMO, POR OBTEREM LEGITIMIDADE NAS UMAS: 
"SÃO ELES QUE DETÊM O PODER, CONFERIDO, É VERDADE, SOB RESERVAS, DE FAZER A MAQUINARIA 
CONSTITUCIONAL FUNCIONAR. E É EXATAMENTE ESSA RESERVA QUE PERMITE A ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO NOS 
EXCESSOS OU NAS OMISSÕES, NOS DESVARIOS DA POLÍTICA.” 
29. ADICIONALMENTE, DEVEMOS LEMBRAR QUE A INÉRCIA LEGISLATIVA ESTÁ A IMPEDIR QUE A SOBERANIA 
POPULAR, BASE DE TODO PODER (ART. 1°, § ÚNICO, CF), SE EXPRESSE PELOS CANAIS PLEBISCITÁRIOS NUM 
SENTIDO OU NOUTRO DA REORGANIZAÇÃO MUNICIPAL. 
30. SOMA-SE, PORTANTO, A AUSÊNCIA DE LEI CONSTITUCIONALMENTE EXIGIDA PARA DESENVOLVIMENTO 
JUSNORMATIVO POR TEMPO MAIS DO RAZOÁVEL PARA O ADIMPLEMENTO, COM A DESCONSIDERAÇÃO DO 
PRINCÍPIO FEDERATIVO E DA SOBERANIA POPULAR PARA DEFINIR A GRAVIDADE DO QUADRO DE 
INCONSTITUCIONALIDADE RETRATADO NOS AUTOS. 
ANTE O EXPOSTO, O PARECER É PELA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO FORMULADO NA INICIAL PARA QUE SEJA 
DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO.” 
NÃO OBSTANTE, RESSALTO QUE OS DADOS FÁTICOS DA INEXISTÊNCIA DO ATO NORMATIVO EM REFERÊNCIA E DO 
EXTENSO LAPSO TEMPORAL PODEM NÃO SER SUFICIENTES PARA A CONFIGURAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA 
INCONSTITUCIONAL. 
DESDE A PROMULGAÇÃO DA EC N° 15/96, NÃO SE PODE FALAR EXATAMENTE EM UMA TOTAL INÉRCIA LEGISLATIVA, 
VISTO QUE VÁRIOS PROJETOS DE LEI COMPLEMENTAR FORAM APRESENTADOS E DISCUTIDOS NO ÂMBITO DAS CASAS 
LEGISLATIVAS. O PRIMEIRO DELES, O PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N° 130, FOI APRESENTADO EM 21 DE 
 12 
NOVEMBRO DE 1996, PORTANTO, APENAS DOIS MESES APÓS A PUBLICAÇÃO DA EC N° 15/96, EM 13 DE SETEMBRO DE 
1996. POSTERIORMENTE, FORAM APRESENTADOS OS SEGUINTES PROJETOS DE LEI COMPLEMENTAR VISANDO À 
REGULAMENTAÇÃO O ART. 18, § 4º DA CONSTITUIÇÃO: PLP 138/1996, PLP 151/1997, PLP 39/1999, PLP 87/1999, 
PLP 170/2000, PLP 227/2001, PLP 273/2001, PLP 6/2003, PLP 78/2003, PLP 90/2003, PLP 286/200519. 
O PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N° 41, DE 2003, DO SENADO FEDERAL, CHEGOU A SER APROVADO, PORÉM FOI 
POSTERIORMENTE VETADO PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA, POR MEIO DA MENSAGEM N° 289, DE 30 DE JUNHO DE 
2003. DESDE ENTÃO, O CONGRESSO NACIONAL NÃO VOLTOU A APRECIAR O TEMA. EM SETEMBRO DE 2006, 
COMPLETOU-SE DEZ ANOS DE VIGÊNCIA DA EC N° 15/96, SEM QUE A LEI COMPLEMENTAR FEDERAL NELA REFERIDA 
TENHA SIDO EDITADA. 
ASSIM, QUESTÃO QUE AINDA ESTÁ A MERECER MELHOR EXAME DIZ RESPEITO À INERTIA DELIBERANDI (DISCUSSÃO E 
VOTAÇÃO) NO ÂMBITO DAS CASAS LEGISLATIVAS[19]. ENQUANTO A SANÇÃO E O VETO ESTÃO DISCIPLINADOS, DE FORMA 
RELATIVAMENTE PRECISA, NO TEXTO CONSTITUCIONAL, INCLUSIVE NO QUE CONCERNE A PRAZOS (ART. 66), A 
DELIBERAÇÃO NÃO MERECEU DO CONSTITUINTE, NO TOCANTE A ESSE ASPECTO, UMA DISCIPLINA MAIS MINUCIOSA. 
RESSALVADA A HIPÓTESE DE UTILIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO ABREVIADO PREVISTO NO ART. 64, §§ 1º E 2º, DA 
CONSTITUIÇÃO, NÃO SE ESTABELECERAM PRAZOS PARA A APRECIAÇÃO DOS PROJETOS DE LEI. OBSERVE-SE QUE, 
MESMO NOS CASOS DESSE PROCEDIMENTO ABREVIADO NÃO HÁ GARANTIA QUANTO À APROVAÇÃO DENTRO DE 
DETERMINADO PRAZO, UMA VEZ QUE O MODELO DE PROCESSO LEGISLATIVO ESTABELECIDO PELA CONSTITUIÇÃO NÃO 
CONTEMPLA A APROVAÇÃO POR DECURSO DE PRAZO. 
QUID JURIS, ENTÃO, SE OS ÓRGÃOS LEGISLATIVOS NÃO DELIBERAREM DENTRO DE UM PRAZO RAZOÁVEL SOBRE PROJETO 
DE LEI EM TRAMITAÇÃO? TER-SE-IA AQUI UMA OMISSÃO PASSÍVEL DE VIR A SER CONSIDERADA MOROSA NO PROCESSO 
DE CONTROLE ABSTRATO DA OMISSÃO? 
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM CONSIDERADO QUE, DESENCADEADO O PROCESSO LEGISLATIVO, NÃO HÁ QUE SE 
COGITAR DE OMISSÃO INCONSTITUCIONAL DO LEGISLADOR20. 
ESSA ORIENTAÇÃO HÁ DE SER ADOTADA COM TEMPERAMENTO. A COMPLEXIDADE DE ALGUMAS OBRAS LEGISLATIVAS 
NÃO PERMITE QUE ELAS SEJAM CONCLUÍDAS EM PRAZO EXÍGUO. O PRÓPRIO CONSTITUINTE HOUVE POR BEM EXCLUIR DO 
PROCEDIMENTO ABREVIADO OS PROJETOS DE CÓDIGO (CF, ART. 64, § 4º), RECONHECENDO EXPRESSAMENTE QUE OBRA 
DESSA ENVERGADURA NÃO PODERIA SER REALIZADA DE AFOGADILHO. HAVERÁ TRABALHOS LEGISLATIVOS DE IGUAL OU 
MAIOR COMPLEXIDADE. NÃO SE DEVE OLVIDAR, OUTROSSIM, QUE AS ATIVIDADES PARLAMENTARES SÃO 
CARACTERIZADAS POR VEEMENTES DISCUSSÕES E DIFÍCEIS NEGOCIAÇÕES, QUE DECORREM MESMO DO PROCESSO 
DEMOCRÁTICO E DO PLURALISMO POLÍTICO RECONHECIDO E CONSAGRADO PELA ORDEM CONSTITUCIONAL (ART. 1º, 
CAPUT, E INCISO I). ORLANDO BITAR, DISTINGUINDO OS PODERES, DIZIA QUE O LEGISLATIVO É INTERMITENTE, O 
EXECUTIVO, PERMANENTE E O JUDICIÁRIO SÓ AGE PROVOCADO. OU SEJA, O LEGISLATIVO PODE PARAR POR ALGUM 
TEMPO, ISTO É, ENTRAR EM RECESSO. 
ESSAS PECULIARIDADES DA ATIVIDADE PARLAMENTAR, QUE AFETAM, INEXORAVELMENTE, O PROCESSO LEGISLATIVO, 
NÃO JUSTIFICAM, TODAVIA, UMA CONDUTA MANIFESTAMENTE NEGLIGENTE OU DESIDIOSA DAS CASAS LEGISLATIVAS, 
CONDUTA ESTA QUE PODE PÔR EM RISCO A PRÓPRIA ORDEM CONSTITUCIONAL. 
NÃO TENHO DÚVIDA, PORTANTO, EM ADMITIR QUE TAMBÉM A INERTIA DELIBERANDI DAS CASAS LEGISLATIVAS PODE 
SER OBJETO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ASSIM, PODE O SUPREMO TRIBUNAL 
FEDERAL RECONHECER A MORA DO LEGISLADOR EM DELIBERAR SOBRE QUESTÃO, DECLARANDO, ASSIM, A 
INCONSTITUCIONALIDADE DA OMISSÃO. 
NO CASO EM QUESTÃO, APESAR DE EXISTIREM NO CONGRESSO NACIONAL DIVERSOS PROJETOS DE LEI APRESENTADOS 
VISANDO À REGULAMENTAÇÃO DO ART. 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO, É POSSÍVEL, SIM, CONSTATAR A OMISSÃO 
INCONSTITUCIONAL QUANTO À EFETIVA DELIBERAÇÃO E APROVAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL EM REFERÊNCIA.19 Todos esses projetos encontram-se atualmente apensados ao PLP 130/1996, com exceção do 
PLP 170/2000, já arquivado. 
20 nesse sentido: ADI 2.495, Ilmar Galvão, julgada em 2.5.2002, DJ 2.8.2002. 
 13 
A OMISSÃO INCONSTITUCIONAL TORNA-SE BASTANTE CLARA SE VOLTARMOS OS OLHOS PARA A PLETORA DE MUNICÍPIOS 
CRIADOS MESMO APÓS O ADVENTO DA EC N° 15/96, COM BASE EM REQUISITOS DEFINIDOS EM ANTIGAS LEGISLAÇÕES 
ESTADUAIS, ALGUNS DECLARADOS INCONSTITUCIONAIS POR ESTA CORTE (ADI-MC N° 2.381/RS, REL. MIN. 
SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 14.12.2001; ADI N° 3.149/SC, REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA, DJ 1.4.2005; ADI N° 
2.702/PR, REL. MIN. MAURÍCIO CORRÊA, DJ 6.2.2004; ADI N° 2.967/BA, REL. MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 
19.3.2004; ADI N° 2.632/BA, REL. MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 12.3.2004); UMA REALIDADE QUASE QUE 
IMPOSTA POR UM MODELO QUE, ADOTADO PELA EC N° 15/96, AINDA NÃO FOI IMPLEMENTADO EM TODA SUA PLENITUDE 
DEVIDO À INEXISTÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL A QUE ALUDE O REFERIDO PRECEITO CONSTITUCIONAL. 
A DEFICIÊNCIA DO MODELO DEVIDO À OMISSÃO INCONSTITUCIONAL DO LEGISLADOR FOI BEM DEMONSTRADA PELO 
MINISTRO EROS GRAU EM VOTO PROFERIDO NA ADI 2.240/BA, DO QUAL EXTRAIO OS SEGUINTES TRECHOS: 
“AQUI – REPIT O - ESTAMOS DIANT E D E U M A S ITU AÇÃO EXC EPC ION AL . A EXC EÇ ÃO 
MAN IFEST A -SE IN IC IALMENTE EM R AZÃO D E OMISSÃO D O PODER LEGISLATIVO , OMISSÃO 
QU E IMPED E , D ESDE A PR OMU LGAÇ ÃO D A EMENDA CONST ITUC IONAL N . 15, EM 12 D E 
SET EMBR O D E 1996, A CR IAÇ ÃO , INC OR POR AÇÃO , FU SÃO E D ESMEMBR AMEN T O D E 
MUNICÍPIOS . ESSA OMISSÃO C ON SU BST ANC IA UMA MOL ÉSTIA D O S IST EMA , UM D ESVIO D O 
SEU EST AD O N OR MAL , C OMO PASSO A DEMONST R AR . 
A REPÚ BLICA FED ER ATIVA D O BRASIL É F OR MAD A PELA UN IÃO INDISSOLÚ VEL D OS EST AD OS 
E MUNIC ÍP IOS E D O D ISTRITO FED ERAL (ART . 1 O D A CONST ITUIÇÃO D O BRASIL ) . ASSIM , 
OBSER VAD O O D ISPOST O N O § 4 O D O ARTIGO 18 DA CON STIT UIÇ ÃO D O BR ASIL E A LEI 
COMPLEMENT AR N ELE ME NCION AD A , A DECISÃO POLÍT IC A Q U E EN VOLVA A CR IAÇÃO DE U M 
MUNICÍPIO POD ER IA , SE EXIST ENTE A LEI C OMPLEMENT AR , SER T OMAD A . A OMISSÃO D O 
CONGRESSO NAC IONAL IMPED E , NO ENT ANT O , QUE ESSA D ECISÃO , D E C ARÁT ER POLÍT IC O , 
SEJA AF IR MADA . 
ESSA OMISSÃO OPERA NO SENTIDO DE COMO QUE TRANSFERIR PARCELA DE FUNÇÃO CONSTITUINTE AO PODER 
LEGISLATIVO --- O QUE É INADMISSÍVEL --- EIS QUE INVIABILIZA O QUE A CONSTITUIÇÃO AUTORIZA, A CRIAÇÃO 
DE UM NOVO MUNICÍPIO. A NÃO EDIÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR DENTRO DE UM PRAZO RAZOÁVEL 
CONSUBSTANCIA AUTÊNTICA VIOLAÇÃO DA ORDEM CONSTITUCIONAL.” 
NÃO HÁ COMO DEIXAR DE RECONHECER A OMISSÃO INCONSTITUCIONAL DO LEGISLADOR DIANTE DO DEVER DE LEGISLAR 
IMPOSTO PELO ART. 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, COM A REDAÇÃO CONFERIDA PELA EC N° 15/96. 
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DEIXOU ASSENTE, NA DECISÃO PROFERIDA NO MANDADO DE INJUNÇÃO Nº 107, DA 
RELATORIA DO MINISTRO MOREIRA ALVES, QUE A CORTE DEVE LIMITAR-SE, NESSES PROCESSOS, A DECLARAR A 
CONFIGURAÇÃO DA OMISSÃO INCONSTITUCIONAL, DETERMINANDO, ASSIM, QUE O LEGISLADOR EMPREENDA A 
COLMATAÇÃO DA LACUNA. TAL COMO A DECISÃO PROFERIDA NA AÇÃO DIRETA POR OMISSÃO, A DECISÃO TEM, PARA O 
LEGISLADOR, CARÁTER OBRIGATÓRIO. AMBOS OS INSTRUMENTOS BUSCAM A EXPEDIÇÃO DE UMA ORDEM JUDICIAL AO 
LEGISLADOR, CONFIGURANDO A CHAMADA AÇÃO MANDAMENTAL21. ASSIM, ABSTRAÍDOS OS CASOS DE CONSTRUÇÃO 
JURISPRUDENCIAL ADMISSÍVEL E DE PRONÚNCIA DE NULIDADE PARCIAL QUE AMPLIE O ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA 
NORMA22, DEVERIA O TRIBUNAL LIMITAR-SE, POR RAZÕES DE ORDEM JURÍDICO-FUNCIONAL, A CONSTATAR A 
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA OMISSÃO DO LEGISLADOR23. 
NO MESMO SENTIDO, AFIRMOU A CORTE CONSTITUCIONAL ALEMÃ, JÁ NO COMEÇO DE SUA JUDICATURA, QUE NÃO 
ESTAVA AUTORIZADA A PROFERIR, FORA DO ÂMBITO DA REGRA GERAL, UMA DECISÃO PARA O CASO CONCRETO, OU DE 
DETERMINAR QUAL NORMA GERAL HAVERIA DE SER EDITADA PELO LEGISLADOR. TAMBÉM O SUPREMO TRIBUNAL 
FEDERAL DEIXOU ASSENTE, NA DECISÃO PROFERIDA NO MANDADO DE INJUNÇÃO Nº 107, QUE A CORTE NÃO ESTÁ 
AUTORIZADA A EXPEDIR A UMA NORMA PARA O CASO CONCRETO OU A EDITAR NORMA GERAL E ABSTRATA, UMA VEZ QUE 
 
21 MI 107, Relator Moreira Alves, DJ 28.11.89. 
22 BVerfGE 8,1 (36); 22, 349 (360); 22, 156 (174). 
23 MI 107, Moreira Alves, DJ 28.11.89. 
 14 
TAL CONDUTA NÃO SE COMPATIBILIZA COM OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA DEMOCRACIA E DA DIVISÃO DE 
PODERES24. 
COMO RESSALTADO, A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO - ASSIM COMO O MANDADO DE INJUNÇÃO 
- PODE TER COMO OBJETO TANTO A OMISSÃO TOTAL, ABSOLUTA, DO LEGISLADOR, QUANTO A OMISSÃO PARCIAL, OU O 
CUMPRIMENTO INCOMPLETO OU DEFEITUOSO DE DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR. CASO RECONHEÇA A EXISTÊNCIA 
DE OMISSÃO MOROSA DO LEGISLADOR, O TRIBUNAL HAVERÁ DE DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA OMISSÃO, 
DEVENDO, NOS TERMOS DA CONSTITUIÇÃO (ART. 103, § 2º), DAR CIÊNCIA DA DECISÃO AO ÓRGÃO OU AOS ÓRGÃOS CUJO 
COMPORTAMENTO MOROSO SE CENSURA PARA QUE EMPREENDAM AS MEDIDAS NECESSÁRIAS. 
NOS CASOS DE OMISSÃO DOS ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS QUE INTERFIRA NA EFETIVIDADE DE NORMA CONSTITUCIONAL, 
DETERMINAR-SE-Á QUE A ADMINISTRAÇÃO EMPREENDA AS MEDIDAS NECESSÁRIAS AO CUMPRIMENTO DA VONTADE 
CONSTITUCIONAL, DEVENDO VERIFICAR-SE A EXECUÇÃO DA ORDEM JUDICIAL NO PRAZO DE 30 DIAS. 
AS FORMAS EXPRESSAS DE DECISÃO, SEJA NO CASO DE OMISSÃO LEGISLATIVA OU DE OMISSÃO ADMINISTRATIVA 
PREVISTA NO ART. 103, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO, PARECEM INSUFICIENTES PARA ABARCAR O COMPLEXO FENÔMENO DA 
OMISSÃO INCONSTITUCIONAL. 
NO QUE CONCERNE À OMISSÃO ADMINISTRATIVA, DEVERÁ O ÓRGÃO ADMINISTRATIVO SER CIENTIFICADO PARA ATUAR EM 
30 DIAS. CONSIDERANDO O QUADRO DIFERENCIADO QUE ENVOLVE A OMISSÃO DE ATO ADMINISTRATIVO, AFIGURA-SE 
ALGO ILUSÓRIO O PRAZO FIXADO. 
SE SE TRATAR DE EDIÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO DE CARÁTER REGULAMENTAR, MUITO PROVAVELMENTE ESSE PRAZO 
HÁ DE REVELAR-SE EXTREMAMENTE EXÍGUO. EM OUTROS CASOS, QUE DEMANDEM REALIZAÇÃO DE MEDIDAS 
ADMINISTRATIVAS CONCRETAS (CONSTRUÇÃO DE ESCOLAS, HOSPITAIS, PRESÍDIOS, ADOÇÃO DE DETERMINADAS 
POLÍTICAS COMPLEXAS, ETC.), ESSE PRAZO MOSTRA-SE AINDA MAIS INADEQUADO. 
UM DOS PROBLEMAS RELEVANTES DA DOGMÁTICA CONSTITUCIONAL REFERE-SE AOS EFEITOS DE EVENTUAL 
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA OMISSÃO. NÃO SE PODE AFIRMAR, SIMPLESMENTE, QUE A DECISÃO QUE 
CONSTATA A EXISTÊNCIA DA OMISSÃO INCONSTITUCIONAL E DETERMINA AO LEGISLADOR QUE EMPREENDA AS MEDIDAS 
NECESSÁRIAS À COLMATAÇÃO DA LACUNA INCONSTITUCIONAL NÃO PRODUZ MAIORES ALTERAÇÕES NA ORDEM JURÍDICA. 
EM VERDADE, TEM-SE AQUI SENTENÇA DE CARÁTER NITIDAMENTE MANDAMENTAL, QUE IMPÕE AO LEGISLADOR EM MORA 
O DEVER, DENTRO DE UM PRAZO RAZOÁVEL, DE PROCEDER À ELIMINAÇÃO DO ESTADO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
O DEVER DOS PODERES CONSTITUCIONAIS OU DOS ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS DE PROCEDER À IMEDIATA ELIMINAÇÃO 
DO ESTADO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARECE SER UMA DAS CONSEQUÊNCIAS MENOS CONTROVERTIDAS DA DECISÃO 
QUE PORVENTURA VENHA A DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DE UMA OMISSÃO QUE AFETE A EFETIVIDADE DE 
NORMA CONSTITUCIONAL. 
O PRINCÍPIO DO ESTADO DE DIREITO (ART. 1º), A CLÁUSULA QUE ASSEGURA A IMEDIATA APLICAÇÃO DOS DIREITOS 
FUNDAMENTAIS (ART. 5º, § 1º) E O DISPOSTO NO ART. 5º, LXXI, QUE, AO CONCEDER O MANDADO DE INJUNÇÃO PARA 
GARANTIR OS DIREITOS E LIBERDADES CONSTITUCIONAIS, IMPÕE AO LEGISLADOR O DEVER DE AGIR PARA A 
CONCRETIZAÇÃO DESSES DIREITOS, EXIGEM AÇÃO IMEDIATA PARA ELIMINAR O ESTADO INCONSTITUCIONALIDADE. 
CONSIDERANDO QUE O ESTADO DE INCONSTITUCIONALIDADE DECORRENTE DA OMISSÃO PODE TER PRODUZIDO EFEITOS 
NO PASSADO - SOBRETUDO SE SE TRATAR DE OMISSÃO LEGISLATIVA -, FAZ-SE MISTER, MUITAS VEZES, QUE O ATO 
DESTINADO A CORRIGIR A OMISSÃO INCONSTITUCIONAL TENHA CARÁTER RETROATIVO. 
EVIDENTEMENTE, A AMPLITUDE DESSA EVENTUAL RETROATIVIDADE SOMENTE PODERÁ SER AFERIDAEM CADA CASO. 
PARECE CERTO, TODAVIA, QUE, EM REGRA, DEVE A LEI RETROAGIR, PELO MENOS ATÉ À DATA DA DECISÃO JUDICIAL EM 
QUE RESTOU CARACTERIZADA A OMISSÃO INDEVIDA DO LEGISLADOR. 
NO CASO EM QUESTÃO, A OMISSÃO LEGISLATIVA INCONSTITUCIONAL PRODUZIU EVIDENTES EFEITOS DURANTE ESSE 
LONGO PERÍODO TRANSCORRIDO DESDE O ADVENTO DA EC N° 15/96. DIANTE DA INEXISTÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR 
FEDERAL, VÁRIOS ESTADOS DA FEDERAÇÃO LEGISLARAM SOBRE O TEMA E DIVERSOS MUNICÍPIOS FORAM EFETIVAMENTE 
CRIADOS AO LONGO DE TODO O PAÍS. 
 
24 MI 107, Relator Moreira Alves, DJ 28.11.89. 
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MUNICÍPIOS CRIADOS, ELEIÇÕES REALIZADAS, PODERES MUNICIPAIS DEVIDAMENTE ESTRUTURADOS, TRIBUTOS 
MUNICIPAIS RECOLHIDOS, DOMICÍLIOS FIXADOS PARA TODOS OS EFEITOS DA LEI, ETC.; ENFIM, TODA UMA REALIDADE 
FÁTICA E JURÍDICA CRIADA SEM QUALQUER BASE LEGAL OU CONSTITUCIONAL. É EVIDENTE QUE A OMISSÃO LEGISLATIVA 
EM RELAÇÃO À REGULAMENTAÇÃO DO ART. 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO, ACABOU DANDO ENSEJO À CONFORMAÇÃO E 
CONSOLIDAÇÃO DE ESTADOS DE INCONSTITUCIONALIDADE QUE NÃO PODEM SER IGNORADOS PELO LEGISLADOR NA 
ELABORAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. 
 
OMISSÃO DO CONGRESSO NACIONAL EM RELAÇÃO À REGULAÇÃO DA 
DISTRIBUIÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS 
 
 EM FEVEREIRO DE 2010 O STF JULGOU PROCEDENTES TRÊS ADI (875, 1987, 2727 E 3243) QUE TIVERAM 
COMO OBJETO O ART. 2º, DA LEI COMPLEMENTAR N. 62/89, QUE REGULAMENTOU O ART. 160, II, DA CF, ASSIM 
REDIGIDO: 
 
ART. 161. CABE À LEI COMPLEMENTAR: 
I - DEFINIR VALOR ADICIONADO PARA FINS DO DISPOSTO NO ART. 158, PARÁGRAFO ÚNICO, I; 
II - ESTABELECER NORMAS SOBRE A ENTREGA DOS RECURSOS DE QUE TRATA O ART. 159, ESPECIALMENTE SOBRE 
OS CRITÉRIOS DE RATEIO DOS FUNDOS PREVISTOS EM SEU INCISO I, OBJETIVANDO PROMOVER O EQUILÍBRIO 
SÓCIOECONÔMICO ENTRE ESTADOS E ENTRE MUNICÍPIOS; 
 
DIZ, A SEU TURNO O ARTIGO 159: 
 
ART. 159. A UNIÃO ENTREGARÁ: (VIDE EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 55, DE 2007) 
I - DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DOS IMPOSTOS SOBRE RENDA E PROVENTOS DE QUALQUER NATUREZA E 
SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS QUARENTA E OITO POR CENTO NA SEGUINTE FORMA: (REDAÇÃO DADA PELA 
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 55, DE 2007) 
A) VINTE E UM INTEIROS E CINCO DÉCIMOS POR CENTO AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS E DO 
DISTRITO FEDERAL; 
B) VINTE E DOIS INTEIROS E CINCO DÉCIMOS POR CENTO AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS; 
C) TRÊS POR CENTO, PARA APLICAÇÃO EM PROGRAMAS DE FINANCIAMENTO AO SETOR PRODUTIVO DAS REGIÕES 
NORTE, NORDESTE E CENTRO-OESTE, ATRAVÉS DE SUAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS DE CARÁTER REGIONAL, DE 
ACORDO COM OS PLANOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO, FICANDO ASSEGURADA AO SEMIÁRIDO DO NORDESTE A 
METADE DOS RECURSOS DESTINADOS À REGIÃO, NA FORMA QUE A LEI ESTABELECER; 
D) UM POR CENTO AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS, QUE SERÁ ENTREGUE NO PRIMEIRO DECÊNDIO 
DO MÊS DE DEZEMBRO DE CADA ANO; (INCLUÍDO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 55, DE 2007) 
II - DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS, DEZ POR CENTO AOS 
ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL, PROPORCIONALMENTE AO VALOR DAS RESPECTIVAS EXPORTAÇÕES DE PRODUTOS 
INDUSTRIALIZADOS. 
III - DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO PREVISTA NO 
ART. 177, § 4º, 29% (VINTE E NOVE POR CENTO) PARA OS ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL, DISTRIBUÍDOS NA FORMA 
DA LEI, OBSERVADA A DESTINAÇÃO A QUE SE REFERE O INCISO II, C, DO REFERIDO PARÁGRAFO.(REDAÇÃO DADA PELA 
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 44, DE 2004) 
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§ 1º - PARA EFEITO DE CÁLCULO DA ENTREGA A SER EFETUADA DE ACORDO COM O PREVISTO NO INCISO I, 
EXCLUIR-SE-Á A PARCELA DA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO DE RENDA E PROVENTOS DE QUALQUER NATUREZA 
PERTENCENTE AOS ESTADOS, AO DISTRITO FEDERAL E AOS MUNICÍPIOS, NOS TERMOS DO DISPOSTO NOS ARTS. 157, I, 
E 158, I. 
§ 2º - A NENHUMA UNIDADE FEDERADA PODERÁ SER DESTINADA PARCELA SUPERIOR A VINTE POR CENTO DO 
MONTANTE A QUE SE REFERE O INCISO II, DEVENDO O EVENTUAL EXCEDENTE SER DISTRIBUÍDO ENTRE OS DEMAIS 
PARTICIPANTES, MANTIDO, EM RELAÇÃO A ESSES, O CRITÉRIO DE PARTILHA NELE ESTABELECIDO. 
§ 3º - OS ESTADOS ENTREGARÃO AOS RESPECTIVOS MUNICÍPIOS VINTE E CINCO POR CENTO DOS RECURSOS QUE 
RECEBEREM NOS TERMOS DO INCISO II, OBSERVADOS OS CRITÉRIOS ESTABELECIDOS NO ART. 158, PARÁGRAFO ÚNICO, I 
E II. 
§ 4º DO MONTANTE DE RECURSOS DE QUE TRATA O INCISO III QUE CABE A CADA ESTADO, VINTE E CINCO POR 
CENTO SERÃO DESTINADOS AOS SEUS MUNICÍPIOS, NA FORMA DA LEI A QUE SE REFERE O MENCIONADO INCISO. 
(INCLUÍDO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 42, DE 19.12.2003) 
 
VEJA A EMENTA: 
 
COMO SE INFERE DA EMENTA COLADA, HOUVE MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO, DE MODO QUE A REFERIDA 
LEI COMPLEMENTAR CONTINUOU A VIGER ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 2012. NESSE PRAZO, O STF CONCLAMOU O 
CONGRESSO A DISCUTIR E APROVAR LEI PARA ATUALIZAR OS CRITÉRIOS SOCIOECONÔMICOS DOS ESTADOS 
MEMBROS. 
OCORRE QUE O CONGRESSO, NESSE PERÍODO, LIMITOU-SE A RECEBER VÁRIOS PROJETOS DE LEI MAS NÃO 
APROVOU NENHUM, O QUE DEIXOU A MATÉRIA (APLICAÇÃO DO ART. 169, II) SEM NORMATIZAÇÃO: A UNIÃO, ANTE A 
LACUNA EXISTENTE, NÃO PODERIA MAIS REPASSAR OS RECURSOS AOS ENTES FEDERADOS. 
POR CONTA DISSO, FOI AJUIZADA EM JANEIRO DE 2013, UMA CAUTELAR EM ADI POR OMISSÃO, N. 023, EM QUE O 
MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (QUE ATUAVA COMO PRESIDENTE NO RECESSO DO STF), CONCEDEU PARCIALMENTE 
A LIMINAR PARA ASSEGURAR A CONTINUIDADE DA VIGÊNCIA DA LC 62 POR MAIS 150 DIAS. O FUNDAMENTO PRINCIPAL É 
QUE O CONGRESSO NÃO FICOU INERTE NESSE PERÍODO POIS TRAMITAM PELA CASA VÁRIOS PROJETOS DE LEI SOBRE 
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A MATÉRIA. ESSA LIMINAR SERÁ EXAMINADA PELO PLENÁRIO DA CORTE EM FEVEREIRO DE 2013, QUE PODERÁ MANTÊ-LA 
OU REVOGÁ-LA. 
 
EM JULHO DE 2013, O CONGRESSO FINALMENTE SUPRE A OMISSÃO AO APROVAR A LEI 
COMPLEMENTAR 143, QUE ATUALIZOU OS CRITÉRIOS DOS REPASSSES PREVISTOS NA LC 62.