DIREITO ADMINISTRATIVO - COMEÇANDO DO ZERO.

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PROF. MARCO SOARES DIREITO ADMINISTRATIVO COMEÇANDO DO ZERO 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
PROF. MARCO SOARES 
 
1 DIREITO ADMINISTRATIVO 
 Diversos juristas procuram conceituar 
o direito administrativo, que em um bom 
nível de entendimento consiste no conjunto 
de princípios e regras jurídicas que regem os 
órgãos, os agentes e as atividades públicas, 
realizando de forma direta, concreta e 
imediata os fins desejados pelo o Estado. 
 As fontes do Direito Administrativo 
são: lei, doutrina, jurisprudência e costume. 
1.1 ESTADO 
 O Estado é uma pessoa de Direito 
Público, territorial e soberana, formada pelos 
elementos povo (grupo de pessoas), 
território (onde o povo se fixa) e governo 
soberano (elemento que detém e exerce o 
poder emanado do povo). 
 O Brasil adota o modelo de Estado 
Federado, tendo como característica a 
descentralização política, onde coexistem 
diferentes esferas políticas no mesmo 
território (a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios), sendo estes 
indissolúveis. É assegurada a soberania à 
União e autonomia aos Estados, Distrito 
Federal e Municípios. Logo, não existe 
subordinação entre os entes federados. No 
Brasil, a forma federativa de Estado constitui 
cláusula pétrea. 
1.2 GOVERNO 
 Na seara do direito administrativo, a 
expressão “governo” é usada para designar o 
conjunto de órgãos constitucionais 
responsáveis pela função política do Estado. 
A noção de governo está relacionada com a 
função política de comando, de coordenação, 
de direção e de fixação de planos e diretrizes 
de atuação do Estado. 
 O modo como o Poder Executivo e o 
Poder Legislativo se relacionam, indicará o 
Sistema de Governo, podendo ser 
Presidencialista ou Parlamentarista. 
 O Brasil, atualmente, adota o Sistema 
Presidencialista e a Forma Republicana de 
Governo. 
1.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 A administração pública em sentido 
amplo abrange os órgãos do governo que 
exercem função política, ou seja, aquelas 
que estabelecem as diretrizes e programas 
de ação governamental, os planos de 
atuação do governo e a fixação de políticas 
públicas e também os órgãos e pessoas 
jurídicas que exercem função meramente 
administrativa que resume-se à execução 
das políticas públicas formuladas no exercício 
da referida atividade política. 
 Já em sentido estrito, a administração 
pública só inclui os órgão e pessoas jurídicas 
que exercem função meramente 
administrativa, de execução, excluindo os 
órgãos e as funções políticas de elaboração 
das políticas públicas. Adotaremos neste 
estudo, conforme Vicente de Paulo e Marcelo 
Alexandrino, o sentido estrito, limitado as 
funções meramente administrativas aos 
órgãos e entidades que as desempenham. 
 O Brasil adota o sentido formal de 
administração pública, sendo este entendido 
juridicamente como o conjunto de órgãos, 
pessoas jurídicas e agentes. Integram a 
administração pública os órgãos da 
administração direta e as entidades da 
administração indireta. Em síntese, como 
estamos tratando de uma acepção formal, 
subjetiva, deve-se perquirir tão somente 
“quem” o ordenamento jurídico considera 
administração pública, e não “o que” (critério 
objetivo, material) é realizado. 
1.4 REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
 O regime jurídico-administrativo é um 
regime de direito público, aplicável aos órgão 
e entidades que compõem a administração 
pública e à atuação dos agentes 
administrativos em geral. Em outras palavras 
Regime jurídico administrativo é o conjunto 
de princípios que define o Direito 
Administrativo. 
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 Existe divergência quanto aos 
princípios que fundamentam tal regime. 
Embora a constituição Federal, ao tratar da 
administração pública, não traga, a doutrina 
majoritária cita a supremacia do interesse 
público e a indisponibilidade do interesse 
público. 
1.5 PRINCÍPIOS 
Os princípios são as ideias centrais de 
um sistema,estabelecendo suas diretrizes e 
conferindo a ele um sentido lógico, 
harmonioso e racional, o que possibilita uma 
adequada compreensão de sua estrutura. 
Os princípios fundamentais 
orientadores de toda a atividade da 
Administração Pública encontra-se, explícita 
ou implicitamente, no texto da Constituição 
Federal. 
Os principais princípios implícitos são: 
SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO 
SOBRE O PARTICULAR e 
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE 
PÚBLICO. 
Já os expressos são: LEGALIDADE, 
IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, 
PUBLICIDADE e EFICIÊNCIA. 
2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO 
ESTADO 
Como já foi visto, administração 
pública em sentido amplo abrange os órgão 
de governo que exercem função política, e 
também os órgãos e pessoas jurídicas que 
exercem função meramente administrativa. 
Administração pública em sentido 
estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas 
que exercem a função meramente 
administrativa, de execução dos programas 
de governo. Ficam excluídos os órgãos 
políticos e as funções políticas, de elaboração 
das políticas públicas. E é nesse sentido que 
usaremos a expressão “administração 
pública.” 
 Em sua organização, o Estado dividiu 
a sua administração em administração 
pública direta e indireta. 
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E 
INDIRETA 
Inicialmente, a administração pública 
se organiza em administração direta, onde 
temos os órgão integrantes da estrutura de 
uma pessoa política (União, Estados, DF e 
municípios) e administração indireta que é 
composta por entidades (autarquia, 
fundações públicas, empresas públicas e 
sociedades de economia mista). 
 Administração direta é o conjunto de 
órgãos que integram as pessoas políticas do 
Estado (União, Estado, DF e municípios), aos 
quais foi atribuída a competência para o 
exercício, de forma centralizada, de 
atividades administrativas. 
 Administração indireta é o conjunto 
de pessoas jurídicas desprovidas de 
autonomia política que, vinculadas à 
administração direta, têm a competência 
para o exercício, de forma descentralizada, 
de atividades administrativas. 
2.2 CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, 
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 
Centralização é quando o Estado 
executa suas tarefas diretamente, por meio 
dos órgãos e agentes integrantes da 
denominada administração direta. 
Lembrando que aqui não há subordinação, e 
sim vinculação. 
Descentralização é quando o Estado 
desempenha algumas de suas atribuições 
por meio de outras pessoas e pode ocorrer 
de duas formas. a) descentralização por 
outorga: ocorre quando o Estado cria outra 
entidade e a ela transfere, por meio de lei, 
determinado serviço público. Normalmente é 
conferida por prazo indeterminado. É o que 
ocorre com as entidades da administração 
indireta. b) descentralização por delegação: 
ocorre quando o Estado transfere, através de 
contratos (prazo determinado) e atos 
unilaterais (em regra, prazo indeterminado), 
apenas a execução de determinado serviço 
isto para que o ente delegado preste em seu 
próprio nome e por sua conta e risco sob a 
fiscalização do Estado. Normalmente é 
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concedida por prazo determinado. É o que 
ocorre com as concessionárias e 
permissionárias. 
Embora não haja consenso na 
doutrina, a corrente majoritária entende que 
na delegação por outorga, há a transferência 
da titularidade do serviço público à entidade 
administrativa, e não sua mera execução, 
como ocorre na delegação. 
A prestação concentradade um 
serviço ocorreria em uma pessoa jurídica que 
não apresentasse divisões em sua estrutura 
interna. É conceito praticamente teórico. 
A desconcentração administrativa 
ocorre dentro da mesma pessoa jurídica. 
Como resultado da desconcentração, temos 
o surgimento dos denominados órgãos 
públicos. Por ocorrer dentro de uma mesma 
pessoa jurídica, surge a relação de 
hierarquia, subordinação, entre os órgãos 
dela resultantes. Disso, decorrem os poderes 
de comando, fiscalização, revisão, punição, 
solução de conflitos de competência, 
delegação e avocação. 
Cabe mencionar que a 
desconcentração é apenas mera técnica 
administrativa de distribuição interna de 
atribuições e que ocorre tanto no exercício 
de competências pela administração direta 
quanto pela indireta. 
3 AGENTES PÚBLICOS 
Considera-se agente público todo 
aquele que exerce, ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação 
ou qualquer forma de investidura ou vínculo, 
mandato, cargo, emprego ou função pública. 
 A expressão “agente público” tem 
sentido amplo, alcançando todas as pessoas 
que, a qualquer título, exercem uma função 
pública, remunerada ou gratuita, definitiva 
ou transitória, política ou jurídica, como 
preposto do Estado. 
 O agente é a pessoa natural mediante 
a qual o Estado se faz presente. Logo, não se 
deve confundi-lo com a figura do órgão 
administrativo que é um centro de 
competência despersonalizado. O agente 
manifesta uma vontade que, afinal, é 
imputada ao próprio Estado. 
Não se deve confundir o gênero 
“agentes públicos” com algumas de suas 
mais conhecidas espécies, quais sejam: 
servidor público, empregado público e 
funcionário público. 
3.1 CLASSIFICALÇAO DOS AGENTES 
PÚBLICOS 
Os agentes públicos são classificados 
em cinco grupos, a saber: agentes políticos, 
agentes administrativos, gentes honoríficos, 
agentes delegados e agentes credenciados. 
Agentes políticos  são os 
integrantes dos mais altos escalões do Poder 
Público cabendo-lhes elaborar as diretrizes 
de atuação governamental e as funções de 
direção, orientação e supervisão geral da 
administração pública. Podemos citar os 
chefes do Executivo, seus auxiliares 
imediatos, membros do Poder Legislativo, e 
alguns autores citam os membros da 
magistratura e MP. 
Agentes administrativos  são todos 
aqueles que exercem uma atividade pública 
de natureza profissional remunerada, 
sujeitos à hierarquia funcional e ao regime 
estabelecido. São os ocupantes de cargos, 
empregos e funções públicas sejam eles 
servidores, empregados ou temporários. 
Agentes honoríficos  são cidadãos 
requisitados ou designados para, 
transitoriamente, colaborarem com o Estado 
prestando algum serviço específico 
normalmente sem remuneração, por 
exemplo, jurados, mesários e membros do 
Conselho Tutelar (sendo estes 
remunerados). 
Agentes delegados  são particulares 
que recebem a incumbência de exercer 
determinada atividade, obra ou serviço 
público e o fazem em nome próprio, por sua 
conta e risco, sob fiscalização do poder 
delegante. Exemplo: leiloeiro, tradutores, 
etc. 
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Agentes credenciados  são pessoas 
que recebem a missão de representar a 
administração em determinado ato mediante 
remuneração. 
3.2 SERVIDOR, EMPREGADO E 
FUNCIONÁRIO PÚBLICO 
Servidor público em sentido estrito é 
aquele que mantém relação funcional com o 
Estado em regime estatutário e são regidos 
pelo regime jurídico de direito público. 
Empregado público é aquele que sob 
o regime contratual trabalhista (celetista), 
mantém vínculo funcional com a 
administração pública e são regidos pelo 
regime jurídico de direito privado. 
 A expressão funcionário público é 
empregada no direito penal abarcando todos 
os agentes correspondendo ao mesmo que 
agente público. 
4 PODERES ADMINISTRATIVOS 
 São prerrogativas e instrumentos dos 
quais se vale a Administração Pública para 
promoção e defesa do interesse público. 
Costumam ser chamados de poderes-
deveres. 
a) PODER VINCULADO: é aquele poder que o 
administrador não tem liberdade, não tem 
juízo de valor, nem conveniência nem 
oportunidade 
b) PODER DISCRICIONÁRIO: há um 
juízo de valor na hora do administrador agir. 
Baseia-se em um poder discricionário, 
embasado em oportunidade e conveniência, 
para atuar discricionariamente (mas não se 
exclui o poder vinculado). É aquele em que o 
agente administrativo dispõe de uma 
razoável liberdade de atuação, podendo 
valorar a oportunidade e conveniência da 
pratica quanto ao seu motivo, e, sendo o 
caso, escolher, dentro dos limites legais, o 
seu conteúdo. 
c) PODER HIERÁRQUICO: caracteriza-se pela 
existência de subordinação entre órgãos e 
agentes públicos. 
d) PODER DISCIPLINAR: nada mais é do que 
a possibilidade de aplicar sanção em razão 
de uma infração funcional. O poder 
disciplinar decorre do poder hierárquico. 
e) PODER REGULAMENTAR: também 
chamado de Poder Normativo (MARIA 
SYLVIA DI PIETRO). Tem por finalidade 
disciplinar, complementar a previsão legal e 
buscando a sua fiel execução. 
f) PODER DE POÍCIA: pelo conceito 
moderno, adotado no direito brasileiro, o 
poder de polícia é a atividade do Estado 
consistente em limitar o exercício dos 
direitos individuais em benefício do interesse 
público. Esse interesse público diz respeito 
aos mais variados setores da sociedade, tais 
como segurança, moral, saúde, meio 
ambiente, defesa do consumidor, patrimônio 
cultural, propriedade. Daí a divisão da polícia 
administrativa em vários ramos: polícia de 
segurança, das florestas, das águas, de 
trânsito, sanitária etc. 
O fundamento do poder de polícia é o 
princípio da predominância do interesse 
público sobre o particular, que dá à 
Administração posição de supremacia sobre 
os administrados. 
 O Poder de Polícia é resultado 
do exercício de supremacia geral (aquela 
atuação do poder público que independe de 
relação jurídica anterior), ex.: controle 
alfandegário, multa de trânsito, vigilância 
sanitária. 
5 ATOS ADMINISTRATIVOS 
Ato administrativo é toda 
manifestação ou declaração da 
administração pública, nesta qualidade, ou 
de particulares no exercício de prerrogativas 
públicas, que tenha por fim imediata 
produção de efeitos jurídicos determinados, 
em conformidade com o interesse público e 
sob regime predominantemente público. 
Embora os atos administrativos sejam 
atos típicos de Poder Executivo no exercício 
de suas funções próprias, não se deve 
esquecer que os Poderes Judiciário e 
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Legislativo também editam atos 
administrativos. 
5.1 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 Também chamados de requisitos ou 
pressupostos, são condições necessárias à 
constituição do ato administrativo, à 
existência do ato. 
Co Fi Fo Mo Ob 
Competência: pessoa que pratica 
Finalidade: objetivo almejado 
Forma: modelo determinado para a 
exteriorização 
Motivo: fato que autoriza a prática 
Objeto: efeito jurídico 
5.2 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 Os atos administrativos possuem 
atributos, também chamados de 
características, são as suas qualidades. 
Presunção de legitimidade: são verdadeiros 
Imperatividade: impostos de forma unilateral 
Autoexecutoriedade: é executado sem a 
necessidade de se socorrer ao judiciário 
Tipicidade: devem corresponder a figuras 
previamente estabelecidasem lei (poucos 
autores elencam este atributo). 
6 CONTROLE E RESPONSABILIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 A administração pública pode realizar 
o seu próprio controle por meio da 
autotutela. Além disso, está sujeita ao 
controle jurisdicional e também ao controle 
externo realizado pelo Poder Legislativo. 
 A responsabilidade civil 
consubstancia-se na obrigação de indenizar 
um dano patrimonial ou moral decorrente de 
um fato humano Há a necessidade de haver 
um nexo causal direto e imediato, isto é, 
deve haver ligação lógica direta entre a 
conduta (comissiva ou omissiva) e o dano 
efetivo. 
 No âmbito do direito administrativo, 
temos que a responsabilidade civil da 
Administração Pública evidencia-se na 
obrigação que tem o Estado de indenizar os 
danos patrimoniais ou morais que seus 
agentes, atuando em seu nome, ou seja, na 
qualidade de agentes públicos, causarem à 
esfera juridicamente tutelada dos 
particulares. Traduz-se, pois, na obrigação 
de reparar economicamente danos 
patrimoniais, e com tal reparação se exaure. 
As infrações cometidas pelo servidor 
público acarretam, conforme o caso, 
responsabilização administrativa, civil e 
criminal que em princípio são independentes. 
A responsabilidade civil do agente público é 
do tipo subjetiva, por culpa comum, isto é, 
eles só respondem pelos danos que 
causarem, por ação ou omissão, se o Estado 
provar que houve culpa ou dolo do servidor, 
cabendo ação regressiva do Estado contra o 
agente. 
A absolvição criminal por negativa de 
autoria ou inexistência de fato, inocenta o 
servidor nas demais esferas. Isso já não 
acontece se o motivo for ausência de provas 
ou ausência de tipicidade ou de culpabilidade 
penal.
 
EXERCÍCIOS 
1 (CESPE, PCPE, 2016) A jurisprudência e os 
costumes não são fontes do direito 
administrativo. 
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2 (CESPE, PCGO, 2016) Território e povo são 
elementos suficientes para a constituição de 
um Estado. 
3 (CESPE, PCGO, 2016) Governo é o órgão 
central máximo que formula a política em 
determinado momento. 
4 (CESPE, DPU, 2016) A função 
administrativa é exclusiva do Poder 
Executivo, não sendo possível seu 
exercício pelos outros poderes da 
República. 
5 (CESPE, TRT, 2016) A União, os Estados, 
os Municípios e o Distrito Federal são 
elementos do Estado Brasileiro. 
6 (CESPE, DPU, 2016) A repartição do 
poder estatal em funções — legislativa, 
executiva e jurisdicional — não 
descaracteriza a sua unicidade e 
indivisibilidade. 
7 (CESPE, TJSE, 2014) O princípio 
administrativo do interesse público é um 
princípio implícito da administração 
pública. 
8 (CESPE, TJCE, 2014) De acordo com o 
princípio da publicidade, que tem origem 
constitucional, os atos administrativos 
devem ser publicados em diário oficial. 
9 (CESPE, PCGO, 2016) Sem ter sido 
aprovado em concurso público, um 
indivíduo foi contratado para exercer cargo 
em uma delegacia de polícia de 
determinado município, por ter contribuído 
na campanha política do agente 
contratante. Nessa situação hipotética, 
ocorreu, precipuamente, violação do 
princípio da impessoalidade. 
10 (CESPE, TCE-PA, 2016) O princípio da 
publicidade viabiliza o controle social da 
conduta dos agentes administrativos. 
11 (CESPE, TCE-PA, 2016) O princípio da 
eficiência norteia essencialmente a 
prestação de serviços públicos à 
coletividade, sem impactar, 
necessariamente, rotinas e procedimentos 
internos da administração. 
12 (CESPE, PCPE, 2016) As empresas 
públicas e as sociedades de economia mista, 
se constituídas como pessoa jurídica de 
direito privado, não integram a 
administração indireta. 
13 (CESPE, PCPE, 2016) Desconcentração é 
a distribuição de competências de uma 
pessoa física ou jurídica para outra, ao passo 
que descentralização é a distribuição de 
competências dentro de uma mesma pessoa 
jurídica, em razão da sua organização 
hierárquica. 
14 (CESPE, PCPE, 2016) Em decorrência do 
princípio da legalidade, é lícito que o poder 
público faça tudo o que não estiver 
expressamente proibido pela lei. 
15 (CESPE, TJCE, 2014) As prerrogativas do 
Poder Legislativo incluem a sustação dos 
atos normativos do Poder Executivo que 
exorbitem do poder regulamentar. 
 
 
 
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