Poder e Processo Legislativo

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Resumo 
Neste presente trabalho, será demonstrado o que é o Poder Legislativo regido no 
Art. 44 e subsequentes da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e 
o Processo Legislativo, discorrendo sobre como são elaboradas as emendas à 
Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas 
provisórias, decretos legislativos e resoluções, expressas no Art. 59 da 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
 
Organização do Poder Legislativo 
Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, 
que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 
Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos. 
 
O Poder Legislativo na esfera federal é exercido pelo Congresso Nacional, isto é, 
cabe a este órgão deliberar sobre os projetos de lei de competência da União. O 
Brasil adota o sistema bicameral federativo, de tal modo que a função legislativa no 
âmbito federal é exercida por duas câmaras distintas. Desta forma, o Congresso 
Nacional divide-se em duas casas: a Câmara dos Deputados (Câmara Baixa), 
compostas por representantes do povo e o Senado Federal (Câmara Alta), 
composta por representantes dos Estados da Federação e do Distrito Federal. O 
Poder Legislativo, encontra-se presente nos três níveis de Poder existentes no 
Brasil: federal (Câmara dos Deputados e Senado Federal), estadual (nos Estados, 
as Assembleias Legislativas, e, no Distrito Federal, a Câmara Legislativa do Distrito 
Federal) e municipal (as Câmaras de Vereadores). 
 
As atribuições do Congresso Nacional 
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente 
da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 
e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, 
especialmente sobre: 
I - sistema tributário, … e subsequentes. 
 
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 48, estabelece que compete ao 
Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre todas 
as matérias de competência da União. Outras matérias, conforme previsto no art. 49 
da Constituição, são de competência exclusiva do Congresso Nacional, isto é, após 
aprovadas não irão se submeter ao veto ou sanção presidencial – por exemplo: 
autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir 
que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam 
temporariamente (ressalvados os casos previstos em lei complementar); sustar os 
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos 
limites de delegação legislativa; mudar temporariamente sua sede; escolher dois 
terços dos membros do Tribunal de Contas da União; autorizar referendo e convocar 
plebiscito, e outras matérias assemelhadas. De fato, a cada Poder é atribuída uma 
função primordial. Isto é, ao Executivo cabe, principalmente, administrar os bens e 
recursos de toda sociedade; ao Legislativo compete, fundamentalmente, elaborar as 
normas legais; e, por fim, ao Judiciário cabe a função de dirimir os conflitos 
existentes na sociedade. Esses papéis são realizados de forma harmoniosa e 
cooperativa entre tais instituições Podemos afirmar que legislar é típica função do 
Poder Legislativo, embora ele também exerça, de forma atípica, a função 
jurisdicional quando julga seus processos administrativos, bem como a função 
administrativa em relação aos seus bens, recursos e patrimônios. Sendo assim 
Manoel Gonçalves Ferreira Filho no livro “Do Processo Legislativo” diz: ​“​os incisos 
do art. 49 atribuem ao Congresso o resolver, o autorizar ou permitir, o aprovar ou 
suspender, o mudar, o fixar, o julgar, e só a menção desses verbos já mostra que se 
está em face de questões sobre as quais o constituinte quis deixar a decisão última 
ao Congresso, especialmente como forma de fiscalização do Poder Executivo. 
Somente o inc. VII — “Fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os 
Senadores...” — é que dá azo à edição de normas gerais, as outras hipóteses 
apenas à de normas individuais. Ora, a elaboração de normas individuais não é 
matéria considerada como pertencente ao “processo legislativo”, nem ao “processo 
normativo” stricto sensu” 
 
A Câmara dos Deputados 
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do 
povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em 
cada Território e no Distrito Federal. 
§ 1.º O número total de deputados, bem como a representação por 
Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei 
complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se 
aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que 
nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito 
ou mais de setenta Deputados. 
 
A Câmara dos Deputados, conforme o art. 45 da CF/88, é composta de 
representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em 
cada Território e no Distrito Federal. O número total de Deputados, bem como a 
representação por Estado e pelo Distrito Federal, é estabelecido por lei 
complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes 
necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da 
Federação tenha menos de 8 ou mais de 70 Deputados. Sabemos que, atualmente, 
não existem territórios em nosso País. Não obstante, caso futuramente se crie 
algum Território, a própria Constituição Federal já determina que ele seja 
representado por 4 parlamentares na Câmara dos Deputados. Assim como há 
assuntos de competência privativa do Senado Federal, há também determinadas 
matérias que são deliberadas e votadas privativamente pela Câmara dos Deputados 
conforme o art. 51 da CF/88. É a Câmara dos Deputados que autoriza, por 2 /3 de 
seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente 
da República. Além disso, caso o Presidente da República não preste contas ao 
Congresso Nacional dentro do prazo de 60 dias após a abertura da sessão 
legislativa, cabe privativamente à Câmara dos Deputados proceder a essa tomada 
de contas. 
 
O Senado Federal 
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos 
Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio 
majoritário. 
§ 1.º Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, 
com mandato de oito anos. 
§ 2.º A representação de cada Estado e do Distrito Federal será 
renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e 
dois terços. 
§ 3.º Cada Senador será eleito com dois suplentes. 
 
O Senado Federal é composto, conforme o art. 46 da CF/88, de representantes dos 
Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário. Cada Estado e 
o Distrito Federal elegem 3 Senadores, cada um com dois suplentes, com mandato 
de 8 anos. A representação de cada Estado e do Distrito Federal é renovada de 
quatroem quatro anos, alternadamente, por um e dois terços Frisa-se, então, que o 
mandato do s Senadores da República corresponde ao período de 2 Legislaturas 
(cada Legislatura dura 4 anos). Alguns assuntos de grande importância para o Brasil 
são discutidos e votados apenas no âmbito do Senado Federal, ou seja, não são 
nem objeto de votação na Câmara dos Deputados, nem sofrem a sanção ou o veto 
presidencial. As matérias de competência privativa do Senado Federal, conforme o 
art. 52 da CF/88, são várias, como exemplo, processar e julgar o Presidente e o 
Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade. Além disso, o 
Senado Federal também processa e julga os Ministros do Supremo Tribunal Federal, 
os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério 
Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes 
de responsabilidade. As competências privativas do Senado Federal não se 
restringem a processar e julgar ilustres autoridades públicas. Cabe a essa Casa 
Legislativa também aprovar previamente, por voto secreto (após arguição pública), a 
escolha de diversos ocupantes de importantes cargos públicos, como por 
exemplo os Ministros do Tribunal de Contas da União que sejam indicados pelo 
Presidente da República. 
 
O Processo Legislativo 
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: 
I - emendas à Constituição; 
II - leis complementares; 
III - leis ordinárias; 
IV - leis delegadas; 
V - medidas provisórias; 
VI - decretos legislativos; 
VII - resoluções. 
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, 
redação, alteração e 
consolidação das leis. 
 
O processo legislativo é de fundamental relevância, pois é o conjunto de atos 
necessários para a constituição da lei a serem observados pelos órgãos legislativos 
e o mecanismo pelo qual o Poder Legislativo atende sua função primordial de 
legislar. O procedimento de elaboração da lei deve observar rigorosamente as 
formalidades prescritas no texto constitucional, pois as consequências da lei são de 
suma importância, uma vez que limita a liberdade individual ou assegura direitos a 
os indivíduos. Caso haja o descumprimento de algum ato do processo legislativo 
acarreta a inconstitucionalidade formal da lei. Visto que, a iniciativa de lei é a 
prerrogativa que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de 
lei ao Congresso Nacional, podendo ser realizada tanto pelos parlamentares como 
por outras pessoas legitimadas. Em regra, a iniciativa legislativa é geral ou ampla, 
pois são legitimados a apresentarem projetos de leis concorrentemente qualquer 
deputado federal ou senador, qualquer comissão das casas do Congresso Nacional, 
o Presidente da República e os cidadãos. O artigo 96, II, CF determina os conteúdos 
de iniciativa exclusiva do Poder Judiciário, estabelecendo que cumpra 
privativamente ao Supremo Tribunal Federal, a os Tribunais Superiores e aos 
Tribunais de Justiça propor os projetos de leis que versem sobre sua administração 
interna ao Poder Legislativo respectivo. Ademais, a fixação dos subsídios dos 
Ministros do Supremo Tribunal Federal será atribuída por meio de lei ordinária, de 
iniciativa do Presidente do STF. Os conteúdos de iniciativa legislativa privativa do 
Presidente da República são aquelas previstas no Art. 61, § 1°, CF/88 . Compete 
também ao Poder Executivo a tarefa de elaborar a proposta orçamentária anual e 
submeter à deliberação parlamentar, conforme dispõe os art. 84, XIII e 165, CF/88. 
Também conferiu ao Ministério Público, órgão independente e autônomo, a 
prerrogativa de iniciar o processo legislativo, podendo propor a criação e extinção 
dos cargos da instituição e de seus serviços auxiliares (art.127, § 2°, CF/88). 
Ademais, a Constituição Federal, em seu art. 128, § 5°, faculta ao Procurador-Geral 
da República a iniciativa de lei complementar para dispor sobre a organização, 
atribuição e o estatuto do Ministério Público da União. A iniciativa popular de lei é 
inovação da Constituição Federal de 1988, que a consagrou como forma de 
exercício da soberania popular (art. 14, § 3°, CF/88 ). Visa possibilitar a participação 
direta do cidadão no processo de formação das leis ordinárias e complementares. A 
iniciativa popular de lei na esfera federal so mente poderá ser exercida com a 
manifestação de no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído em pelo 
menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de 
cada um deles (art. 61, § 2°, CF/88). 
 
Emendas constitucionais 
No campo jurídico, é chamada emenda constitucional a modificação imposta ao 
texto da Constituição Federal após sua promulgação. É o processo que garante que 
a Constituição de um país seja modificada em partes, para se adaptar e permanecer 
atualizada diante de relevantes mudanças sociais. Esse recurso permite que a 
Constituição possa ser alterada de acordo com os trâmites legais. No ordenamento 
jurídico brasileiro, sua aprovação está a cargo da Câmara dos Deputados e do 
Senado Federal. A emenda depende de três quintos dos votos em dois turnos de 
votação em cada uma das casas legislativas (equivalente a 308 votos na Câmara e 
49 no Senado). O processo se inicia com a apresentação de um Projeto de Emenda 
Constitucional de autoria de um ou um grupo de parlamentares. Quando a PEC 
chega (ou é ali criada) à Câmara dos Deputados, ela é enviada, antes de tudo, para 
a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (CCJ). Caso a análise da CCJ 
não identifique irregularidades no projeto, a emenda é novamente analisada por uma 
Comissão Especial. Finalmente, uma vez aprovada pelas duas comissões, à 
emenda é votada pelos deputados, e depois, o mesmo processos e repete no 
Senado ocorre a subsequente votação. Caso seja aprovado, o projeto se torna lei e 
passa a vigorar como parte integrante do texto constitucional. Segundo o Autor 
Celso Ribeiro Bastos em seu livro “Curso de direito constitucional” observa que há 
limites: “​Mas, por serem produto do Congresso Nacional e não do Poder 
Constituinte, sofrem limitações de natureza substancial, formal e temporal, previstas 
na Constituição. Limite substancial - as Emendas não podem versar sobre pontos 
tendentes a abolir a Federação, o voto direto secreto, universal e periódico, a 
separação dos poderes e os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4.o I a IV). 
Limite formal - quanto à iniciativa: se a proposta for apresentada por parlamentar, 
deverá ter a assinatura de um terço dos membros da Câmara ou um terço dos 
membros do Senado (art. 60, I). Se por Assembléias Legislativas, deverá ter apoio 
de mais da metade das unidades da Federação, expressa por maioria relativa de 
seus membros; quanto à deliberação: a proposta será discutida e votada emcada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, e será aprovada se obtiver, em 
ambas as votações, três quintos dos votos dos membros da Câmara e três quintos 
dos votos dos membros do Senado (art. 60, § 2.o). Limite temporal - a Constituição 
não poderá ser emendada na vigência de estado de sítio ou estado de defesa e 
intervenção federal (art. 60, § 1.o). Se houver alguma proposta de emenda já em 
tramitação, o seu andamento ficará suspenso, em qualquer fase em que se 
encontre, até que o País volte à normalidade. As Emendas não estão sujeitas à 
sanção presidencial.” 
 
Lei complementar 
É a espécie normativa sujeita a um processo legislativo especial e com matéria 
própria . Serve para regular os assuntos que o legislador constituinte entende de 
importância fundamental. Ao mesmo tempo, o conteúdo da lei complementar não 
pode ser alterado por lei ordinária devido a os critérios de aprovação. Do mesmo 
modo, matéria reservada à lei complementar não poderá ser disciplinada por lei 
ordinária, sob a pena de inconstitucionalidade da lei por violar preceito constitucional 
que determina a reserva de competência de algumas matérias a o âmbito da lei 
complementar. A diferença entre lei ordinária e lei complementar reside em dois 
aspectos: o material e o formal. No aspecto material, temos assuntos que 
obrigatoriamente devem ser regulamentados por lei complementar. A lei ordinária, 
por sua vez, é residual, pois trata das matérias que a constituição não exige 
regulamentação por lei complementar, decreto legislativo ou resolução. A segunda 
distinção é formal e refere -se ao quorum de aprovação da lei complementar, que é 
de maioria absoluta, enquanto o quorum de aprovação da lei ordinária é de maioria 
simples. Na votação por maioria simples, o projeto de lei é aprovado se obtiver a 
maioria dos votos favoráveis dos parlamentares presentes na sessão. Já a votação 
por maioria absoluta considera os votos favoráveis da metade mais um do total dos 
parlamentares, independente do número de congressistas presentes naquela 
sessão. Segundo Celso Ribeiro Bastos, ​“temos, assim, duas realidades 
compreendidas pelo termo "lei complementar": a) a tradicional - encontrada em 
outros sistemas jurídicos e mesmo no Brasil, antes da emenda parlamentarista, que 
consistia em entender como complementar toda lei que na sua função 
desempenhasse o papel de completar a Constituição; b) a formal - atualmente, não 
se pode aceitar outra definição senão essa, que é encampada pela Constituição. 
Quando esta fala em lei complementar está-se referindo a uma modalidade com 
características formais, é dizer, independentes do papel por ela cumprido” 
 
Lei Ordinária 
Este instituto aborda assuntos diversos nas áreas penal, civil, tributária, 
administrativa, regulando quase todas as matérias de competência da união, com 
sanção do presidente da república. O projeto de lei ordinária é aprovado por maioria 
simples e podem ser propostas pelo presidente da república, deputados, senadores, 
Supremo Tribunal Federal, tribunais superiores e procurador-geral da república. Os 
cidadãos também podem propor tal projeto, desde que subscrito por, no mínimo, 1% 
do eleitorado do país, distribuído pelo menos por cinco estados, com não menos de 
0,3 % dos eleitores de cada um deles. A lei ordinária é o ato legislativo típico por 
excelência, o ato normativo primário que edita normas gerais e abstratas. 
Caracteriza -se pela generalidade de seu conteúdo, podendo tratar de quase toda 
matéria. A exceção é a matéria destinada à lei complementar e os assuntos do 
congresso, câmara e do senado (reservados aos decretos legislativos e das 
resoluções). Há ainda os incisos do §1° do artigo 68 da constituição que são 
disciplinados por lei ordinária e insuscetíveis de delegação. Segundo o Autor Jorge 
Bernardi em seu livro “Processo legislativo Brasileiro” pode se ler: ​“Há duas espécies 
de leis ordinárias, de acordo com o Decreto-Lei n° 4.657, dc 4 dc setembro de 1942, 
conhecida como Lei de Introdução do Código Civil brasileiro - as leis gerais e as leis 
especiais. Ou seja, são leis que estabelecem disposições em seu corpo, que são 
gerais, genéricas, e que se aplicam a todos os entes federados. E há leis que 
estabelecem normas especiais, específicas ou peculiares a determinado ente ou 
situação.” 
 
Leis Delegadas 
Está prevista no artigo 68 da constituição federal de 1988. Trata-se de um ato 
normativo do presidente da república que necessita autorização do congresso 
nacional para sua elaboração. A lei delegada está presente também nos âmbitos 
estadual e municipal. Com ela, o executivo pode criar ou aumentar empréstimos 
compulsórios e impostos da competência residual da União (a constituição veda a 
delegação de matéria reservada à lei complementar). Leis delegadas não podem 
versar sobre atos de competência exclusiva do congresso, sobre matéria de lei 
complementar, nem a legislação sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e 
orçamentos, entre outros. Na prática, a lei delegada não é utilizada, pois o executivo 
encontrou na figura da medida provisória um instrumento mais confortável para 
aumentar sua autonomia institucional. De fato, apenas duas leis delegadas foram 
promulgadas após a Constituição de 1988 (leis delegadas nº 12, de 07 de agosto de 
1992 e n º13, de 27 de agosto de 1992). Lembra Henrique Savonitti Miranda no livro 
“Curso de Direito Constitucional” ​“que não pode o Congresso Nacional forçar o 
presidente da República a legislar e tampouco este constranger o parlamento a lhe 
dar autorização. O autor acrescenta que a delegação deve ser um ato de vontade de 
ambas as partes, sob pena de afronta à independência e harmonia dos poderes 
constitucionalmente estabelecidos”. 
 
Medidas provisórias 
As medidas provisórias são editadas pelo presidente em casos de relevância e 
urgência. Com força de lei e vigência imediata, perdem a eficácia caso não 
convertidas em lei pelo congresso nacional em até sessenta dias, prorrogáveis por 
igual período. Tal instrumento foi criado para dar ao presidente uma dinâmica 
político-administrativa sem que ficasse caracterizada intromissão nas atividades do 
poder legislativo. A constituição federal de 1988, em seu artigo 62, estipula que em 
caso de relevância e urgência, o presidente pode fazer uso de medida provisória 
com força de lei, devendo esta ser submetida imediatamente ao congresso, que terá 
prazo de cinco dias para se reunir, após convocação extraordinária, caso esteja em 
recesso. Ao ser editado, entram em vigor por 60 dias, prorrogáveis por mais 
sessenta, quando passam a trancar a pauta do congresso e precisam ser 
apreciadas. Após este prazo, se o caso o congresso não converta a medida 
provisória em lei, esta perde sua eficácia e, assim, caberá ao congresso disciplinaràs relações jurídicas delas decorrentes. Segundo Jorge Bernardi no livro sobre 
“Processo legislativo Brasileiro” diz que: ​“A doutrina também reconhece que essa 
capacidade de os estados/Distrito Federal e municípios editarem medidas 
provisórias deve constar no processo legislativo federal, estadual e municipal, pelo 
princípio da simetria. 0 fato de não haver proibição na Constituição Federal atual, tal 
como havia em nossa Constituição anterior, no que diz respeito aos estados 
adotarem o decreto-lei, abre margem para interpretarmos que não existe nenhum 
impedimento no que concerne a tal adoção. Porém, são poucos os estados e 
municípios que assim o fazem. No entanto, as medidas provisórias são muito 
utilizadas pelo Governo Federal. Estados que prevêem tais medidas provisórias em 
suas constituições são: Santa Catarina, Tocantins e Acre. O município de Campinas, 
em São Paulo, também possui a possibilidade de medida provisória em seu 
processo legislativo, segundo o art. 38, inciso IV, da Lei Orgânica de Campinas.” 
 
Decretos legislativos 
É um ato destinado à veiculação das matérias de competência exclusiva do 
congresso nacional. Tais matérias estão elencados em sua maioria no artigo 49 da 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. O decreto legislativo serve 
também como instrumento de regulamentação das relações jurídicas decorrentes do 
período de eficácia das medidas provisórias antes de sua conversão em lei. Para 
sua validade, este deve necessariamente ser instruído, discutido e votado em ambas 
às casas legislativas. O quorum de aprovação do decreto legislativo é o de maioria 
simples conforme artigo 47 da Constituição da República Federativa do Brasil, e o 
seu procedimento é o mesmo de lei ordinária, diferindo apenas no momento da 
promulgação, feita pelo presidente da república. Seu procedimento de aprovação é, 
portanto, considerado especial, pois é tratado pelo Regimento Interno do Congresso 
e pelos Regimentos Internos das duas casas e porque , também é desvinculado da 
sanção do Presidente da República. A legitimidade para a iniciativa no processo de 
criação do decreto legislativo recai sobre o presidente da república ou membro ou 
comissão do congresso nacional. O decreto legislativo produz um efeito externo ao 
congresso nacional, contrariamente às resoluções. E segundo o Autor Jorge 
Bernardi, ​“A iniciativa do decreto legislativo cabe a qualquer comissão ou 
parlamentar, tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado Federal. A 
promulgação do decreto legislativo é feita pelo presidente do Senado Federal (art. 
48, XVIII, Risf), que também determinará a sua publicação.” 
 
Resoluções 
Resolução é um ato administrativo normativo emitido por autoridade superior, com a 
finalidade de disciplinar matéria de sua competência específica. As resoluções não 
podem produzir e feitos externos, tampouco contrariar os regulamentos e os 
regimentos, mas sim explicá-los. É uma espécie normativa emanada do Poder 
Legislativo que regula as matérias de competência privativa do Senado Federal e da 
Câmara dos Deputados. Segundo o Autor Celso Ribeiro Bastos, lê-se que: ​“Têm 
como conteúdo matérias tais como a delegação (art. 68), a suspensão de lei 
declarada inconstitucional (art. 52, X), a fixação de alíquota (art. 155, § 2.o, IV), onde 
se nota a predominância das medidas de caráter concreto, em contraposição ao 
decreto legislativo, que veicula preferencialmente assuntos de caráter genérico. Não 
estão sujeitas à sanção presidencial. A promulgação é feita pela Mesa da Casa 
Legislativa que as expedir. Quando se tratar de resolução do Congresso Nacional a 
promulgação é feita pela Mesa do Senado Federal.” 
 
 
 
 
MIRANDA. H.S. Curso de direito constitucional. Brasília: Senado Federal, 2007. 
BASTOS. C.R. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1999. 
BERNARDI. J. Processo Legislativo Brasileiro. Curitiba: Ibpex. 2009.