Chamda Pública limites e possibilidades para o Desenvolvimento Rural

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Chamada Pública: limites e possibilidades para o Desenvolvimento Rural
MESSIAS, Liege Sabrina�
CAMARGO, Regina Aparecida Leite de�
Resumo
Os mercados institucionais surgem como possibilidade de levar aos agricultores familiares melhores condições de vida e consequentemente favorecer o desenvolvimento local. Entre esses mercados o PNAE, assume papel preponderante por força da Lei nº 11.947 de 16 de junho de 2009, que determina que pelo menos 30% dos recursos transferidos pelo FNDE, para a alimentação escolar, sejam gastos com produtos oriundos da agricultura familiar. As compras são efetuadas por dispensa de licitação, denominada chamada pública. A dispensa de licitação proposta pela Lei 11.947 abrange apenas os procedimentos licitatórios administrativos, ainda que incorpore outros (chamada pública), mantem todas as demais obrigações e princípios legais da Administração Pública. Este trabalho propõe estudar brevemente o contexto histórico do Programa Nacional de Alimentação Escolar, e os aspectos jurídicos específicos introduzidos pela Lei 11.947/09, como a chamada pública. Analisando os objetivos primários da lei, através da análise documental e pesquisa bibliográfica.
Palavras-chave: Mercados Institucionais, políticas públicas, Lei 11.947/09.
Introdução
A agricultura familiar é essencial para o abastecimento do mercado nacional de gêneros alimentícios. Porém, mesmo com a imprescindibilidade deste setor, e a existência de mercados para o escoamento de seus produtos, o desenvolvimento rural e consequentemente a vida do agricultor familiar é incipiente.
Neste contexto, os mercados institucionais surgem como possibilidade de transformação da realidade, oferecendo condições dignas de desenvolvimento humano, social e econômico.
Atualmente o PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar, obriga Estados e Municípios a destinarem parte dos recursos repassados pelo FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, na aquisição de produtos oriundos da agricultura familiar.
Essa aquisição, por força da Lei nº 11.947 de 16 de junho de 2009, estará dispensada da realização do procedimento licitatório. Ou seja, essa lei abre uma exceção à Lei Geral de Licitações e Contratos – Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993.
Porém para tanto, estabelece uma condição para a dispensa, que seria a realização de chamada pública.
Para entendermos a importância desta inovação legislativa, bem como os fundamentos e práticas jurídicas permitidas nesta dispensa, torna-se imprescindível abordar alguns apontamentos históricos da política pública de alimentação escolar no Brasil.
Este trabalho propõe estudar brevemente o contexto histórico do Programa Nacional de Alimentação Escolar, e os aspectos jurídicos específicos introduzidos pela Lei 11.947/09, como a chamada pública. Analisando os objetivos primários da lei, através da análise documental e pesquisa bibliográfica.
De tal modo, a análise documental da legislação vigente sobre compras públicas se torna imprescindível, comparando e estabelecendo parâmetros entre a Lei 8.666/1993 e a Lei 11.947/2009, pois é esta última que autoriza e justifica a dispensa do processo licitatório para as compras de produtos provenientes da agricultura familiar.
Breves considerações históricas sobre o Programa Nacional de Alimentação Escolar
A integração das políticas públicas e a preocupação com o desenvolvimento da comunidade local, não foi desde logo uma preocupação do Programa Nacional de Alimentação Escolar.
Os objetivos do programa foram sendo desenvolvidos e construídos ao longo das décadas, aos quais é importante pontuar sua trajetória, que culmina na inovação para as compras públicas, com a utilização da chamada pública para a obtenção de produtos oriundos da agricultura familiar.
As primeiras ações voltadas para a alimentação escolar foram na década de 1930, com ações pouco abrangentes, pensadas para atender os graves quadros de desnutrição e fome, resultado das péssimas condições da vida da população em geral, necessitando de uma política intervencionista, porém de pouca abrangência (Carvalho; Castro, 2009).
Porém foi na década de 50, que o programa ganha contornos efetivos de política pública de abrangência nacional, sob a responsabilidade da Comissão Nacional de Alimentos – CNA, com a criação da Campanha da Merenda Escolar – CME, através do Decreto n.º 37.106 de 31/3/1955 (Brasil, 1998).
De 1950 a 1970, houve um predomínio das intervenções internacionais no programa de alimentação escolar, período que se contava com a doação de alimentos por organismos internacionais, que segundo Peixinho (2013), não havia a preocupação com a adequação cultural ou com a aceitabilidade dos alimentos oferecidos.
Já na década de 70, se começa a oferecer alimentos provenientes da indústria nacional, o uso de sopas, mingaus e formulações prontas é presença marcante (Peixinho, 2013).
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) foi criado em 1979, mas somente com a promulgação da Constituição Cidadã em 1988, foi assegurado o direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental, como programa suplementar à política educacional. Logo na primeira metade da década de 1990, os formulados foram totalmente abolidos dos cardápios (Carvalho; Castro, 2009).
Como podemos observar, a garantia da alimentação escolar, só é assegurada com a Constituição de 1988, garantindo essencialmente a universalização do direito e acesso à alimentação saudável, trazendo sobretudo uma nova dinâmica dos alimentos que devem ser oferecidos nas escolas de todo o país. Há uma nítida evolução nutricional no cardápio da alimentação escolar.
Porém a estrutura centralizadora do programa dificultava o atendimento de toda a demanda, tanto pela questão logística, como na elaboração de cardápios que considerassem as necessidades regionais.
Neste sentido outro marco primordial para a alimentação escolar no Brasil é a Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994, tratando da descentralização da merenda escolar.
Esta lei, além de regulamentar a descentralização da gestão, ficando a cargo do governo federal, apenas a transferência de recursos, trouxe outras inovações importantes, como a criação e implantação dos Conselhos de Alimentação Escolar, e a indicação que os produtos adquiridos deviam respeitar os hábitos alimentares locais, dando preferência para os alimentos in natura.
É exatamente por esta lei, que percebemos a mudança de perspectiva, a primeira tentativa de integração entre políticas públicas. De um lada a efetividade da alimentação escolar e do outro a busca pelo respeito à vocação agrícola da localidade e a compra de produtos in natura.
A descentralização da alimentação escolar, foi acompanhada em grande medida pela municipalização do ensino, de tal forma, atualmente a gestão dos recursos transferidos estão em sua grande maioria a cargo dos municípios.
A garantia da alimentação como direito do educando, foi consolidada inclusive pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação, Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, que reproduz o texto constitucional da universalização do atendimento.
O próximo marco histórico da alimentação escolar se estabelece com a Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009. 
A grande conquista para o PNAE, sem dúvida, veio com a publicação da Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009. Conquista esta, fruto de um processo intersetorial no Governo Federal e de ampla participação da sociedade civil por meio do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA). Avança quando dispõe sobre alimentação escolar e não somente sobre um Programa. Universaliza o PNAE para toda educação básica, ou seja, da educação infantil ao ensino médio, além dos jovens e adultos; define a educação alimentar e nutricional como eixo prioritário para o alcance dos objetivos do Programa; fortalece a participação da comunidade no controle social das ações desenvolvidas pelos Estados, DF e Municípios; formaliza a garantia da alimentaçãoaos alunos mesmo quando houver suspensão do repasse dos recursos por eventuais irregularidades constatadas na execução do PNAE (Peixinho, 2013).
Assim, como descreve Peixinho, esta lei consolida as conquistas e direitos estabelecidos ao longo das décadas, considerando o indivíduo e suas necessidades nutricionais.
Mas um importante passo foi a inserção da obrigatoriedade do ente público em destinar parte dos recursos transferidos para a aquisição de produtos provenientes da agricultura familiar, que em seu artigo 14, estabeleceu que do total de recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento para a Educação aos Estados e Municípios (FNDE), no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no mínimo 30% deveriam ser utilizados na aquisição de produtos oriundos da agricultura familiar.
O FNDE ao elaborar manual de orientação para aquisição de produtos da agricultura familiar para a alimentação escolar, deixa claro que os objetivos do programa (PNAE) vão além da simples compra de alimentos. 
O PNAE induz e potencializa a afirmação da identidade, a redução da pobreza e da insegurança alimentar no campo, a (re)organização de comunidades, incluindo povos indígenas e quilombolas, o incentivo à organização e associação das famílias agricultoras e o fortalecimento do tecido social, a dinamização das economias locais, a ampliação da oferta de alimentos de qualidade e a valorização da produção familiar (FNDE, 2015).
Porém, ainda com referência ao artigo 14 da Lei nº 11.947/2009, em seu § 1º, estabelece que para a efetividade das compras públicas, a aquisição dos produtos oriundos da agricultura familiar, poderá se fazer através de dispensa de procedimento licitatório.
Essa aquisição poderá ser realizada sem licitação, por meio de chamada pública, desde que os preços sejam compatíveis com o do mercado, e os alimentos atendam às exigências do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matéria. Essa vinculação da alimentação escolar com a agricultura familiar traz benefícios para o município e para o próprio Programa. Por um lado, a grande capacidade de compras do PNAE representa um mercado volumoso e estável para os agricultores familiares. Por outro lado, o PNAE poderá contar com uma oferta crescente de produtos diversificados, frescos e saudáveis oriundos dos milhares de agricultores familiares de todo o País (Peixinho, et al, 2011).
Ainda que a compra de produtos diretamente do agricultor traga benefícios, a Lei nº 11.947 não eximiu o administrador de cumprir as demais obrigações e leis existentes no ordenamento jurídico. Há que se pensar nas conciliações e recepções pertinentes ao sistema.
Não basta que os preços sejam compatíveis, a Administração Pública só poderá fazer o que a lei permite, e no silencio da lei, como é o caso do caso em tela, há que se buscar preencher as lacunas legais pela integração do ordenamento jurídico.
A chamada pública como condição de dispensa do processo licitatório
Alguns direitos do cidadão são definidos na Constituição Federal de 1988, como direitos fundamentais, entre eles temos os direitos sociais, ou seja, direitos que buscam dar condições dignas de vida, principalmente as camadas menos favorecidas da população.
Oferecer uma alimentação escolar de qualidade, não é uma opção, mas um dever do Estado. Neste sentido que a Lei nº 11.947 de 2009, ao estabelecer que do total de recursos transferidos pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação), no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar, no mínimo 30% deveriam ser utilizados na aquisição de produtos oriundos da agricultura familiar, visava oferecer alimentos mais saudáveis e que melhor atendam às necessidades locais.
Art. 14. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas. 
§ 1º A aquisição de que trata este artigo poderá ser realizada dispensando-se o procedimento licitatório, desde que os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado local, observando-se os princípios inscritos no art. 37 da Constituição Federal, e os alimentos atendam às exigências do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matéria (Brasil, 2009).
A inovação constante no § 1º do art. 14, é diminuir a distância entre o poder público e o agricultor familiar; é propiciar a abertura de um mercado até então instransponível em razão das exigências constantes da Lei nº 8.666/93, que por esta lei a aquisição de bens e serviços pela Administração Pública seria possível somente através de procedimento licitatório.
A questão que se coloca é como qualificamos juridicamente esta dispensa, disposta no § 1º do art. 14 da Lei nº 11.947/2009, pois há no ordenamento jurídico lei geral, que regulamenta as licitações e prevê os casos de dispensa, e nela não encontramos a possibilidade de dispensa tendo por justificativa a aquisição de produtos provenientes da agricultura familiar.
A Lei Geral de Licitações e Contratos, regulamenta o artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal, que determina os princípios da Administração Pública e outras obrigações, tais como a obrigatoriedade de realizar procedimento licitatório para obras, serviços, compras e alienações.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
Porém, como destaca Di Pietro (2014), o inciso XXI, ao determinar a obrigatoriedade de procedimento licitatório, faz ressalva para “os casos especificados na legislação”, dando a possibilidade através de lei ordinária, abrir novas hipóteses de dispensa de licitação.
Como vimos, buscando dar completude ao ordenamento jurídico, e se a lei que regulamenta a licitação não prevê dispensa para aquisição de alimentos provenientes da agricultura familiar, a própria Constituição aponta a solução para a possível lacuna jurídica.
Neste sentido a própria Lei nº 11.947/2009 é que permite a dispensa de licitação. Porém a doutrina faz distinção entre essas dispensas, em que comumente tratamos como sinônimas.
A licitação pode ser dispensada ou dispensável, e para cada caso existem procedimentos e atos administrativos essenciais que a não observância poderá ocasionar além da improbidade administrativa, a imputação de crime, conforme preceitua o art. 89 da Lei Geral de Licitações e Contratos nº 8.666/93.
A licitação dispensada, segundo Alexandrino (2014), é quando a lei diretamente dispensa a licitação, há uma obrigatoriedade da Administração Pública em seguir as determinações legais. Não haverá o procedimento licitatório porque a própria lei impõe a sua dispensa, embora fosse juridicamente possível a competição.
Já a licitação dispensável a lei autoriza a não realização, há um poder discricionário que poderá ou não ser exercido pelo gestor público, desde que adote critérios de oportunidade e conveniência.
Ocorre que pela redação do art. 14 da Lei nº 11.947/2009, não há clareza se a dispensa de licitação para aquisição de produtos advindos da agricultura familiar é uma licitação dispensada ou dispensável. 
Ao realizar uma interpretação literalda lei, poderíamos dizer que é uma licitação dispensável, pois diz que a aquisição poderá ser realizada dispensando-se o procedimento licitatório. 
Mas a melhor interpretação do artigo se dá através da interpretação teleológica, buscando a finalidade da lei, a vontade nela manifesta. Neste caso, a Lei nº 11.947/2009, traz como uma de suas diretrizes, ainda no artigo 2º, inciso V, apoiar o desenvolvimento sustentável e local, priorizando a aquisição de produtos locais, preferencialmente aqueles produzidos pela agricultura familiar, assentamentos, comunidades indígenas ou quilombolas.
Neste contexto, as exigências contidas em um procedimento licitatório regular, impossibilitaria a participação destes destinatários da lei, nesta medida a interpretação volta-se para a obrigatoriedade da dispensa do procedimento licitatório, o gestor público deverá dispensar. De tal modo a licitação é dispensada, com fundamento no art. 14 da Lei 11.947/2009, mas impõe uma condição para sua eficácia. 
Para que a dispensa seja válida, a lei impõe como condição o cumprimento das demais exigências legais estabelecidas tanto na Constituição, como àquelas definidas na Lei 8.666/93; 
O que a lei dispensa é apenas a promoção do procedimento da licitação. De sorte que outras exigências, como a instauração do respectivo processo administrativo, da existência de interesse público devidamente justificado, precisam ser atendidas, pois não estão dispensadas. [...]. Sendo assim, tudo o mais (verificação da personalidade jurídica, capacidade técnica, idoneidade financeira, regularidade fiscal, empenho prévio, celebração de contrato, publicação) deve ser observado (Gasparini, 2012).
O que por vezes dificulta a participação dos agricultores é a realização dos demais requisitos necessários para a contratação com o ente público, requisitos estes que não foram dispensados pela legislação extravagante, conforme pontua Gasparini. Obrigações e requisitos que devem estar muito claros para o agricultor familiar, visto que poderá ser demandado em caso de descumprimento.
Acrescente-se que, como a dispensa não foi realizada com base na Lei 8.666/93, e sim com fundamento na Lei nº 11.947/2009, esta última definiu procedimento específico para a seleção da proposta que melhor atenda o interesse público.
Desde 2009, o FNDE publicou resoluções visando regulamentar o procedimento de seleção, estabelecendo que a aquisição de alimentos provenientes da agricultura familiar seria através de chamada pública.
Destaca-se que Chamada Pública, não é uma outra modalidade de licitação, é um procedimento especial de dispensa, já previsto e permitido pela Constituição Federal. Ainda que esta modalidade de dispensa não esteja prevista em legislação específica, está legalmente prevista em legislação extravagante e regulamentada atualmente através da Resolução/CD/FNDE nº 26, de 17 de junho de 2013, recente alterada pela Resolução/CD/FNDE nº 4, de 2 de abril de 2015.
Novamente o atendimento das condições definidas em lei torna-se essencial, pois o desconhecimento das determinações constantes nas resoluções para a execução da chamada pública leva ao não cumprimento das diretrizes do programa. 
Não basta dispensar o procedimento licitatório e realizar chamada pública, é necessário ater-se a cada fase descrita na Resolução, desde a habilitação dos proponentes a habilitação dos grupos prioritários, pois possuem finalidades especificas que devem ser observadas para buscar atender as diretrizes já expostas.
Torna-se necessário o fortalecimento das instituições e consequentemente da finalidade das políticas públicas existentes, pois a elaboração das mesmas nas esferas superiores, dependem da execução dos gestores nas esferas inferiores, ou seja, as políticas elaboradas na esfera federal não lograrão êxito sem o entendimento e fiel cumprimento nas esferas municipais. Sendo estas últimas carentes de instrumento humano habilitado para dar prosseguimento em orientações técnicas por vezes mal explicitadas.
Considerações finais
O Programa Nacional de Alimentação Escolar apresentou mudanças significativas ao longo de sua existência e execução, sendo claro a evolução do programa, tanto em relação a sua operacionalização, quanto a qualidade dos alimentos servidos aos alunos.
Saímos de produtos externos industrializados e estamos hoje em condições de oferecer às crianças e adolescentes um alimento fresco, orgânico, de acordo com as peculiaridades de cada região, com logística privilegiada, com a capacidade de propiciar desenvolvimento social a todos os participantes desta cadeia produtiva.
Neste sentido, a finalidade do programa enquanto política pública é a destinação de recursos públicos para a melhoria da alimentação escolar como um fim, mas com as reformulações recentes, é também a valorização do agricultor familiar e a melhoria das condições de vida da comunidade local.
As limitações ainda persistem, muito em razão do desconhecimento de todos os procedimentos e ações inerentes às compras públicas. Esse desconhecimento abrange desde o agricultor até à própria administração pública.
No processo de descentralização do gerenciamento da alimentação escolar, em um país de dimensões continentais é difícil prever e instrumentalizar todos os entes para realizar as chamadas públicas de acordo com as determinações legais.
A dispensa de licitação proposta pela Lei 11.947 abrange apenas os procedimentos administrativos, ainda que incorpore outros (chamada pública), porém todas as demais obrigações e princípios legais devem ser perseguidos pela Administração Pública.
Há uma nítida confusão dos institutos jurídicos, tomando por sinônimos procedimentos e realidades diversas, como por exemplo, a aquisição dos alimentos não se trata de uma simples compra direta. A lei autoriza a dispensa mas impõe uma condicionalidade, que é a realização da chamada pública.
Torna-se imprescindível aprofundar as discussões sobre o tema, buscando sobretudo pacificar o tema no âmbito dos órgãos de controle e fiscalização, evitando possíveis condenações dos gestores públicos por desvios ou má interpretação legislativa.
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