administração financeira e orçamentária

Prévia do material em texto

Administração Financeira e Orçamentária & Noções de Finanças Públicas 
 
INTRODUÇÃO 
 
No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida externa, o crédito externo ao 
Brasil ficou escasso, fazendo com que o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo 
Monetário Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela época o cenário 
fiscal do país apontava para os seguintes problemas: 
 
• déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre o valor exato desse 
déficit, em decorrência das dificuldades de mensuração; 
• ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas práticas internacionais; 
• inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, que possibilitasse 
respostas imediatas às diretrizes da política econômica. 
 
O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde então houve muitos 
avanços. A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI e do governo, 
no final de 1982, quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de 
compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar as 
operações de endividamento do setor público. 
 
Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit público, mais conhecido 
entre os economistas como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP, 
sendo introduzidos no país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e 
Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da política fiscal 
do país. 
 
Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da década de 80 com a 
necessidade de manter o endividamento público controlado mediante monitoramento do 
déficit público, e de um modo geral da política fiscal do governo. 
 
Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de problemas históricos que 
contribuíam para a falta de controle da política fiscal, colaborando para um maior controle e 
transparência das contas públicas, destacam-se: 
• criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e 
contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal; 
• criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988, extinguindo a conta movimento 
mantida no Banco do Brasil; 
• implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo 
Federal – SIAFI; 
• eliminação do orçamento monetário, incorporando suas despesas ao Orçamento Geral 
da União - OGU; 
 
 
• transferências das operações de fomento, até então realizadas pelo Banco Central, para 
o OGU; 
• incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais, 
inclusive as das autarquias, fundações e fundos; 
• transferência da administração da dívida pública para a Secretaria do Tesouro Nacional 
e incorporação ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com 
submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de endividamento. 
 
Assim, durante a década de 90 as informações relativas às Necessidades de Financiamento 
do Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria 
do Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco Central as 
informações detalhadas do endividamento do setor público, informando aos agentes 
econômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos 
relacionados às contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o resultado da 
previdência social e o resultado do Tesouro Nacional. 
 
A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal 
dos Estados, que propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção 
de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos de 
metas fiscais e resultado primário passam a se incorporar à legislação do país. 
 
Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de 
04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo 
de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, 
estabelecendo os seguintes postulados: 
• ação planejada e transparente; 
• prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas; 
• garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas 
e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas 
com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e 
inscrição em restos a pagar. 
 
A LRF se consagra desde então como principal instrumento da legislação de finanças 
públicas do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizados 
apenas pelo governo federal, como resultado primário e resultado nominal. 
 
Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento dos atuais instrumentos 
de planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal. 
 
 
TÓPICOS DE FINANÇAS PÚBLICAS 
 
Teoria das Finanças Públicas 
 
De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de 
mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo, 
da teoria da tributação e do gasto público. 
 
As falhas de mercado: são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de 
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do 
livre mercado, sem interferência do governo. São elas: 
 
� existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao 
mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. 
Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também; 
 
� existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao 
ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a 
assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores; 
 
� as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar 
empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio 
ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar 
e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem 
externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas; 
 
� desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em 
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento 
econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a 
estabilidade econômica. 
 
Intervenção do Governo na Economia 
 Política Econômica 
 
As medidas adotadas pelo governo para controle da economia. As relativas ao orçamento, 
por exemplo, afetam todas as áreas da economia e constituem políticas de tipo 
macroeconômico; outras afetam exclusivamente algum setor específico, como, por exemplo, 
o agrícola e constituem políticas de tipo microeconômico. Estas últimas são dirigidas a um 
setor, a uma indústria, a um produto ou ainda a várias áreas da atividade econômica e criam 
a base legal em que devem operar os diferentes mercados, evitando que a competição gere 
injustiças sociais. O alcance da política macroeconômica depende do sistema econômico 
existente, das leis e das instituições do país. Existem divergências quanto ao grau de 
intervenção do Governo: alguns defendem a política do laissez-faire e outros acham que o 
governo deve cobrir as deficiências do mercado. Neste caso, a política econômica deve 
eliminar as flutuações, reduzir o desemprego, fomentar um rápido crescimento econômico,melhorar a qualidade e o potencial produtivo, reduzir o poder monopolista das grandes 
empresas e proteger o meio ambiente. A partir da década de 1970, a política 
macroeconômica procurou limitar o papel dos governos e reduzir o poder do Estado. 
 
No entanto, a política econômica pode tornar-se contraproducente, caso o diagnóstico dos 
problemas econômicos for errôneo e as diretrizes políticas não forem adequadas ao 
problema que se pretende resolver. Em tempos de guerra, nas economias planificadas ou 
centralizadas, essa política é mais rígida e maior a intervenção do Estado. O êxito de uma 
política econômica dependerá da reação dos agentes econômicos, da sua execução e da 
confiança na administração. 
 
Nas relações comerciais entre dois países devem ser considerados os tipos de câmbio, as 
taxas alfandegárias e os problemas da dupla imposição, uma vez que a mudança em um 
desses fatores repercutirá sobre a economia nacional. 
 
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da 
política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor 
choques na oferta ou restringir a demanda. 
 
Os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia são: 
 
� Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do 
cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, 
distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, 
aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda. 
 
� Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, 
portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar 
a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação 
de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc. 
 
� Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do 
crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de 
produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, 
restringir a demanda, etc. 
 
O Orçamento Público também funciona como um balizador na Economia. Se temos 
elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de 
empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um 
orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e 
decréscimo no produto interno bruto. 
 
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo. 
Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destaca-se: 
 
� Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam 
oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. 
criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, 
custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no 
 
 
sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de 
externalidades. 
 
� Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e 
riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, 
alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc. 
 
� Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, 
estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras 
medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites). 
 Política Fiscal 
 
Política Fiscal é a manipulação dos tributos e dos gastos do governo para regular a atividade 
econômica. Ela é usada para neutralizar as tendências à depressão e à inflação. 
 
a) Política Fiscal Expansiva : é usada quando há uma insuficiência de demanda agregada 
em relação à produção de pleno - emprego. Isto acarretaria o chamado "hiato deflacionário", 
onde estoques excessivos se formariam, levando empresas a reduzir a produção e seus 
quadros de funcionários, aumentando o desemprego. As medidas nesse caso seriam: 
aumento dos gastos públicos; diminuição da carga tributária, estimulando despesas de 
consumo e investimentos; estímulos às exportações, elevando a demanda externa dos 
produtos; tarifas e barreiras às importações, beneficiando a produção nacional. 
 
b) Política Fiscal Restritiva: é usada quando a demanda agregada supera a capacidade 
produtiva da economia, no chamado "hiato inflacionário", onde os estoques desaparecem e 
os preços sobem. As medidas seriam: diminuição dos gastos públicos; elevação da carga 
tributária sobre os bens de consumo, desencorajando esses gastos; elevação das 
importações, por meio da redução de tarifas e barreiras. 
Política Monetária 
 
A Política Monetária representa a atuação das autoridades monetárias, por meio de 
instrumentos de efeito direto ou induzido, com o propósito de se controlar a liquidez global 
do sistema econômico. 
 
a) Política Monetária Restritiva: engloba um conjunto de medidas que tendem a reduzir o 
crescimento da quantidade de moeda, e a encarecer os empréstimos. Instrumentos: 
 
� Recolhimento compulsório: consiste na custódia, pelo Banco Central, de 
parcela dos depósitos recebidos do público pelos bancos comerciais. Esse instrumento é 
ativo, pois atua diretamente sobre o nível de reservas bancárias, reduzindo o efeito 
multiplicador e, consequentemente, a liquidez da economia. 
 
� Assistência Financeira de liquidez: o Banco Central empresta dinheiro aos 
bancos comerciais, sob determinado prazo e taxa de pagamento. Quando esse prazo é 
reduzido e a taxa de juros do empréstimo é aumentada, a taxa de juros da própria economia 
aumenta, causando uma diminuição na liquidez. 
 
 
 
� Venda de Títulos públicos: quando o Banco Central vende títulos públicos ele 
retira moeda da economia, que é trocada pelos títulos. Desta forma há uma contração dos 
meios de pagamento e da liquidez da economia. 
 
b) Política Monetária Expansiva: é formada por medidas que tendem a acelerar a 
quantidade de moeda e a baratear os empréstimos (baixar as taxas de juros). Incidirá 
positivamente sobre a demanda agregada. Instrumentos: 
 
� Diminuição do recolhimento compulsório: o Banco Central diminui os valores 
que toma em custódia dos bancos comerciais, possibilitando um aumento do efeito 
multiplicador, e da liquidez da economia como um todo. 
 
� Assistência Financeira de Liquidez: o Banco Central, ao emprestar dinheiro 
aos bancos comerciais, aumenta o prazo do pagamento e diminui a taxa de juros. Essas 
medidas ajudam a diminuir a taxa de juros da economia, e a aumentar a liquidez. 
 
� Compra de títulos públicos: quando o Banco Central compra títulos públicos 
há uma expansão dos meios de pagamento, que é a moeda dada em troca dos títulos. Com 
isso, ocorre uma redução na taxa de juros e um aumento da liquidez. 
Inflação 
 
Inflação é o contínuo, persistente e generalizado aumento de preços. Consideramos quatro 
tipos principais: 
 
a) Inflação de demanda: refere-se ao excesso de demanda agregada em relação à 
produção disponível de bens e serviços na economia. É causada pelo crescimento dos 
meios de pagamento, que não é acompanhado pelo crescimento da produção. Ocorre 
apenas quando a economia está próxima do pleno-emprego, ou seja, não pode aumentar 
substancialmente a oferta de bens e serviços a curto prazo. 
b) Inflação de custos: tem suas causas nas condições de oferta de bens e serviços na 
economia. O nível da demanda permanece o mesmo, mas os custos de certos fatores 
importantes aumentam, levando à retração da oferta e provocando um aumento dos preços 
de mercado. 
c) Inflação inercial: é a aquela em que a inflação presente é umafunção da inflação 
passada. Se deve à inércia inflacionária, que é a resistência que os preços de uma 
economia oferecem às políticas de estabilização que atacam as causa primárias da inflação. 
Seu grande vilão é a "indexação", que é o reajuste do valor das parcelas de contratos pela 
inflação do período passado. 
d) Inflação estrutural: a corrente estruturalista supunha que a inflação em países em 
vias de desenvolvimento é essencialmente causada por pressões de custos, derivados de 
questões estruturais como a agrícola e a de comércio internacional. 
 
Teoria da Tributação 
Tributação e Equidade 
 
 
 
Desde a Idade Média, os reis exigiam de seus cidadãos determinados valores em troca da 
simples proteção ou da extensão de algumas prerrogativas da Corte. Daí se originou o 
conceito do jus imperis estatal, da compulsoriedade no pagamento de tributos, sem nada 
efetivamente em troca, ou apenas a mera prestação de algum serviço. 
Muito se discute na doutrina até hoje sobre quais seriam os princípios que deveriam 
alicerçar a tributação ou a cobrança de tributos. Discute-se, até mesmo, em dias atuais, 
sobre quais os métodos mais eficientes ao Estado para que este efetivamente arrecade 
mais, sem sacrificar a população com onerosas cargas tributárias, que comprometam a 
produção ou o PIB e, consequentemente, a própria arrecadação de tributos. 
 
Alguns princípios são aplicáveis na cobrança de tributos. Outros, entretanto, carecem de 
uma razão mais lógica ou coerente que permita sua aplicação efetiva. Os estudiosos 
convergem, entretanto, para um ponto em comum: a eqüidade no tratamento tributário. 
 
A eqüidade impõe o que poderia chamar de justeza tributária ou tributação com a máxima 
justiça entre os cidadãos. Neste sentido, haveria igualdade de tratamento tributário para 
aqueles que se encontrassem em condições iguais (eqüidade horizontal) e desigualdade de 
tratamento tributário para aqueles considerados em situação de desigualdade (eqüidade 
vertical). Ou seja, aos iguais, tratamento igual, com alíquotas ou faixas de tributação iguais. 
Aos desiguais, tratamento desigual, com alíquotas diferenciadas, na mesma medida de 
suas diferenças. 
Princípios Teóricos da Tributação 
 
O princípio do benefício é o princípio que teoriza que cada contribuinte pagaria um valor 
correspondente ao seu próprio benefício pelo bem ou serviço gerado pelo Estado, conforme 
a proporção que faria uso. 
 
Sob este princípio, os impostos seriam vistos apenas como preços pagos por serviços 
públicos utilizados. Se usasse o serviço, pagaria. Do contrário, estaria isento. 
 
O valor total do gasto seria financiado com recursos de todos os contribuintes beneficiados. 
Se determinado gasto não influenciasse a vida do cidadão, ele não precisaria pagar. Os 
impostos não precisam ser equivalentes aos benefícios totais recebidos pelos 
cidadãos, mas proporcionais a estes. Ou seja, não se deve cobrar, segundo a ótica, o custo 
total de uma ponte ou obra, em valores idênticos para cada cidadão, mas na medida 
proporcional ao uso do bem por cada um deles. 
 
Os impostos deveriam ser distribuídos de acordo com os benefícios marginais recebidos, ou 
seja, de acordo com a potencialidade para uso do bem ou obra, neste caso. 
 
Ainda que defensável do ponto de vista lógico, não existem meios práticos que permitam 
operacionalizar o princípio do benefício. É um princípio de difícil aplicação na prática, 
devido ao princípio da exclusão, pois há pessoas que se beneficiam do bem ou serviço, 
mesmo não pagando nada em tributos. 
 
Dando um exemplo trivial, se fosse construída uma ponte, não se poderia assegurar quantos 
atravessariam a ponte ou seriam beneficiados com a sua construção. Não se poderia 
 
 
impedir, também, que alguém que não tivesse contribuído, atravessasse a ponte, pois tal 
prática revelar-se-ia inconstitucional. 
 
Além do mais, o princípio, se aplicado, estaria em rota de colisão com outros dois princípios 
mais amplos aplicados às finanças públicas, como o princípio da distribuição de riquezas 
ou da alocação de recursos, que arrazoam pelo privilégio na distribuição do orçamento às 
pessoas com piores condições de renda ou menor capacidade de pagamento. 
 
 Segundo o princípio mais comum na teoria das finanças públicas, o princípio da 
capacidade econômica, as pessoas devem contribuir segundo a sua capacidade real de 
pagamento, ou seja, quem recebe mais ou detém maior patrimônio, paga mais. Caso 
contrário, paga menos. 
 
A preferência moderna é pela aplicação do princípio da capacidade de pagamento, pois ele 
representa uma maior justiça tributária, num sentido mais aproximado de eqüidade de 
tratamento entre iguais e desiguais. A renda é preferencialmente o indicador da capacidade 
econômica, mas o patrimônio também pode servir para se aplicar o princípio. 
 
Sobre o princípio da progressividade, as maiores alíquotas seriam aplicadas às camadas 
mais favorecidas ou em classes de renda mais altas da população. 
 
Sobre o princípio da regressividade, quanto maior a renda, menor seria o percentual da 
alíquota. 
 
O princípio da neutralidade ou proporcionalidade implica dizer em tributos proporcionais 
aos ganhos, ou seja, alíquotas iguais e únicas em qualquer faixa. Resultariam em maiores 
valores arrecadados, conforme a situação individual de renda de cada um. 
 
Os modernos sistemas fiscais consagram a progressividade na tributação. A incidência 
progressiva leva a coletividade ao mínimo sacrifício agregado. O rico deve pagar 
proporcionalmente mais e o pobre proporcionalmente menos. 
 
Este princípio também baseia-se na hipótese de que a renda é sujeita a lei de utilidade 
marginal decrescente, ou seja, quanto maior os acréscimos de renda dados ao consumidor, 
menor será a utilidade daquela renda. Exemplificando, se um consumidor ganha o suficiente 
apenas para se manter, a utilidade que dará a sua renda será maior do que aquele que 
ganha muito, cuja renda permite até mesmo uma aplicação financeira. Para o menos 
favorecido, a renda é essencial para a sobrevivência e ele tentará maximizar o consumo, 
devido a sua restrição orçamentária e ao grau de utilidade que dá a sua renda. 
Tipos de Tributos 
 
O Código Tributário Nacional – CTN define tributo como sendo: 
 
Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que 
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada. 
 
Os tributos podem ser separados em dois grupos: Fiscais e Parafiscais. 
 
 
 
a) Tributos com características fiscais 
 
� Imposto – É um tributo independente de qualquer atividade estatal específica relativa 
ao contribuinte ou independente da contraprestação de um serviço. Decorre do jus imperis 
estatal, de exigir-se compulsoriamente um tributo com a finalidade de financiar os gastos do 
Orçamento. 
 
 A competência, segundo a CF/88 é privativa da União, Estados, DF e Municípios, ou seja, 
cada ente detém uma competência própria de impostos já definidos e elencados na 
Constituição. Por exemplo, aos Estados, compete o ICMS, à União, o IPI, aos Municípios, o 
ISS, etc. Cada ente possui um conjunto de impostos específicos já previamente 
determinados. Não pode o Estado instituir ou cobrar imposto de competência da União, ou 
do Município, por isso dizemos que a competência é privativa para cada ente, ou seja, só o 
ente determinado na CF pode cobrar o imposto que lhe é atribuído. 
 
Assim, como se pode observar o imposto é conceituado como uma obrigação genérica 
exigida pelo Estado para satisfazer às necessidades coletivas. De acordo com o Código 
Tributário Nacional, o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador situação 
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. O imposto 
possui as seguintes características:a) é reclamado de forma geral; 
b) não possui sentido contra-prestacional; e 
c) atinge tanto o ente humano quanto a coisa. 
 
O imposto se aplica de forma direta e indireta. Incide diretamente sobre o contribuinte 
(imposto de renda, territorial, predial, transmissão e serviços) e indiretamente atingindo 
coisas que o indivíduo adquire (sobre a circulação de mercadorias e produtos 
industrializados). 
 
� Taxa – É um tributo cobrado tendo em vista a prestação de serviços públicos 
específicos e divisíveis, efetivamente prestados ou potencialmente colocados à disposição 
do contribuinte, ou, ainda, pelo simples exercício do poder de polícia. 
 
Os serviços tem que ser específicos e divisíveis, ou seja, tem que estar claramente definidos 
na lei e poderem ser medidos no consumo por cada usuário efetivo ou potencial. Não podem 
ser serviços genéricos nem indivisíveis, como a cobrança da taxa de iluminação pública, por 
exemplo, repetidamente argüida como inconstitucional pelos cidadãos, pela sua não 
divisibilidade entre os contribuintes beneficiados. 
 
O poder de polícia vem definido no CTN e corresponde a uma série de atividades de 
fiscalização, não se aplicando apenas à polícia federal ou fardada, mas a todas as formas de 
repressão de atividades nocivas ao interesse público, como a própria vigilância sanitária, por 
exemplo. 
 
A competência de instituir taxas é comum da União, Estados, DF, Municípios, ou seja, tanto 
a União, como Estados, DF ou Municípios, podem instituir taxas com o mesmo nome em 
suas esferas (nunca sobre a mesma base de cálculo dos impostos). 
 
 
 
� Contribuição de melhoria – É um tributo cobrado somente nos acréscimos de valor 
de imóveis, decorrente de alguma obra pública. A competência é comum entre a União, 
Estados, DF e Municípios. 
 
Assim, a contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao proprietário que se 
beneficia por qualquer vantagem de ordem econômica com a valorização do seu imóvel em 
decorrência da realização de obras públicas no imóvel ou nas proximidades dele. A 
contribuição de melhoria foi instituída para fazer face ao custo de obras públicas que 
produzam a valorização imobiliária e tem como valor o acréscimo de valorização que a obra 
resultar para cada imóvel beneficiado. 
 
Alguns tributos apresentam característica de extrafiscalidade, ou seja, o objetivo não é 
arrecadar, mas sim, coibir uma atividade ou regular o próprio mercado. Exemplo disto é o 
imposto de importação, não destinada propriamente à arrecadar, mas sim, coibir a entrada 
de produtos estrangeiros com preços mais baratos que os nacionais, reduzindo as chances 
da produção própria e conseqüentemente a oferta de empregos no país. 
 
b) Tributos com características parafiscais (atuam paralelamente aos fiscais) 
 
� Empréstimo Compulsório – É exigido a partir de investimento relevante efetuado 
pela União (princípio da anterioridade da lei) ou por motivo de guerra externa ou iminência 
de guerra, ou, ainda, por calamidade pública. No caso de guerra ou calamidade pública, o 
empréstimo compulsório não fica sujeito ao princípio da anterioridade, ou seja, da 
antecedência que deve haver entre a publicação da lei e a cobrança efetiva do tributo. A 
competência para a instituição do empréstimo compulsório é exclusiva da União e é 
necessário Lei Complementar (maioria absoluta de parlamentares) para instituição do tributo 
 
� Contribuição – As contribuições previstas na Constituição Federal podem ser 
sociais, de interesse de categorias profissionais ou econômicas, de intervenção no domínio 
econômico ou da seguridade social, sendo que estas últimas necessitam de 90 dias de 
prazo entre a lei que as instituiu e a sua efetiva cobrança. A competência para instituição de 
contribuições é exclusiva da União. 
 
Aqui cabe um comentário sobre a situação jurídica das tarifas ou preços públicos. 
 
As tarifas ou preços públicos são valores cobrados por um bem ou serviço prestado, mas 
não compulsório como a taxa, que é um tributo exigido do contribuinte, independentemente 
da utilização do serviço, bastando a potencialidade de uso para a cobrança. As tarifas são 
preços públicos cobrados por algum serviço efetivamente prestado ou consumido, como o 
que se consome em energia elétrica ou no uso do sistema telefônico. As tarifas envolvem 
um contrato entre o fornecedor (concessionário do serviço público) e um consumidor 
(usuário) do serviço. O usuário paga o que consome, nada além disto. 
 
Geralmente as tarifas de serviços vêm discriminadas para nós de alguma forma, como em 
nossas eternas contas telefônicas, que mostram os diferentes períodos de consumo e o 
valor cobrado. As tarifas não são tributos!!! Não tem caráter compulsório, nem podem ser 
exigidas ao livre arbítrio. Ou seja, paga quem quer o serviço! 
 
 
Incidência e Transferência dos Tributos 
 
Quanto à incidência os tributos podem ser classificados em: 
 
a)Tributos Diretos - aplicados ao contribuinte diretamente, sobre a renda e a riqueza sem 
transferências tributárias. Ex. IPTU, IPVA, IR, IOF. 
 
b)Tributos Indiretos – são aqueles cobrados sobre a produção, sobre o consumo, sobre 
vendas ou circulação de bens e mercadorias e repassados para o consumidor. Quem arca é 
o consumidor final, não o produtor ou vendedor, que repassa o imposto. Ex. IPI, ICMS, ISS. 
 
Caso o tributo seja majorado, podem ocorrer duas situações relativamente à transferência 
de tributos. O produtor pode transferir o tributo para os consumidores ou absorver o tributo 
no seu próprio negócio, diminuindo custos para compensar o aumento da alíquota. Em 
termos tributários, há duas hipóteses de transferência tributária por majoração nas alíquotas: 
 
Para frente ���� significa aumentar o preço do produto e onerar o consumidor. 
Para trás ���� pagar menos pelos fatores de produção. 
 
O processo de transferência em relação aos impostos é afetado pelo tipo de imposto, pelas 
condições de oferta e demanda e pelo período de tempo envolvido nos ajustes. 
 
Quando a oferta e a demanda são elásticas ao preço, opõem dificuldades ao repasse. Um 
exemplo são os supérfluos. Qualquer aumento no preço do consumidor causado por um 
repasse de impostos pode afastar de vez os consumidores, diminuindo drasticamente as 
vendas. Em conseqüência, os produtores acabam absorvendo o custo e pagando o imposto. 
 
Quando a oferta e a demanda são inelásticas, o imposto admite sua transferência tanto para 
frente (demanda inelástica) como para trás (oferta inelástica). O sal de cozinha é um produto 
inelástico, pois mesmo que se onere o consumidor repassando o imposto, mesmo assim, ele 
não consumirá menos sal, ou seja, continuará com o mesmo consumo, tendo em vista a 
necessidade fisiológica humana do consumo adequado consumo de sal. É um produto que 
onde o produtor repassa na totalidade qualquer tipo de imposto adicional. 
 
Os impostos indiretos podem ser repassados, como o IPI, por exemplo, repassado aos 
compradores. Já os impostos diretos não são repassados, recaindo diretamente sobre o 
dono ou possuidor do bem ou renda qualquer aumento de alíquota Um exemplo clássico é 
um aumento no Imposto de Renda, que recai diretamente sobre o próprio dono da renda ou 
patrimônio. 
 
No produto de demanda elástica, é difícil repassar o imposto para frente, sendo este 
absorvido pelo produtor, que tenderá a baixar seus custos. Qualquer tentativa de aumento 
de preço, provocará uma drástica diminuição nas vendas. No produto inelástico, a 
transferência ao consumidor fica mais fácil sob a forma de aumento de preços fica mais fácil, 
pois não haverá significativa redução nas vendas do produto. 
O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados históricos, o IRPF 
tem apresentando características de progressividade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJ 
 
 
não tem alcançado muito sucesso. Além de inibira produção ele pode causar perda de 
competitividade do produto nacional frente ao produto importado, pelo o que se observa. 
 
Os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle e 
tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. Entretanto, o IPTU, por 
exemplo, é falho no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou um 
estabelecimento comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços. 
 
O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de 
progressividade. Além disso, um bem com maior número de etapas de produção é mais 
penalizado do que os demais. 
 
Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente 
inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos 
internacionais. Em face disso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor 
adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a 
neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre 
outras. Toda via, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como 
faz o atual ICMS. 
 
Dívida Pública 
 
A Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão responsável pela administração das dívidas 
públicas interna e externa, tendo por atribuição gerir a dívida pública mobiliária federal e a 
dívida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional (Decreto nº 1.745, de 13 de 
dezembro de 1995). 
 
Do ponto de vista da estrutura institucional, o Tesouro Nacional implementou um novo 
modelo de administração da dívida pública, que visa obter ganhos substanciais no processo 
de administração da dívida por meio da padronização dos controles operacionais, do 
monitoramento dos riscos globais e da separação das funções de planejamento de curto e 
longo prazo. 
 
A gestão da Dívida Pública subdivide-se em três áreas de atuação: 
 
a) Controle da dívida pública - Trata do registro, controle, pagamento e contabilização 
das dívidas interna e externa; 
b) Planejamento estratégico da dívida pública - Compreende o gerenciamento de 
risco, desenvolvimento do planejamento estratégico (médio e longo prazos) para a dívida 
pública, acompanhamento da conjuntura e relacionamento institucional; 
c) Operações da dívida pública - Área responsável pela estratégia de curto prazo para 
a dívida pública, pelos processos de emissão de títulos nos mercados interno e externo, pela 
realização de outras operações de financiamento do Governo e pelo gerenciamento da 
dívida pública. 
 
 
 
Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP 
No Brasil, as necessidades de financiamento são apuradas pelo conceito de caixa, exceto 
pelas despesas de juros, apuradas pelo conceito de competência contábil. Entretanto há 
dificuldades de se obter valores precisos nas contas públicas. 
O problema do cálculo das necessidades de financiamento é que não se tem certeza 
absoluta dos valores de receita e despesa de todo o governo (União, Estados e Municípios). 
De qualquer forma, a diferença entre receita e despesa será financiada por endividamento. 
No cálculo das necessidades de financiamento do setor público, as estatísticas fiscais que 
apresentam a receita e despesa são chamadas "acima da linha", enquanto a variável que 
mede o desequilíbrio através do endividamento público é denominada "abaixo da linha". 
As autoridades, mesmo não tendo ciência certa das receitas e despesas de Estados e 
Municípios bem como das empresas estatais, acompanham a evolução dos passivos junto 
ao sistema financeiro público e privado. Assim, pela variação do endividamento (ou 
conceito abaixo da linha), pode-se ter certeza de quanto foi necessário para cobrir o 
déficit do governo. 
 
No Brasil, as NFSP são medidas pelo conceito abaixo da linha, ou seja, a partir das 
alterações no valor do endividamento público é que se sabe se a diferença entre receitas e 
despesas aumentou ou diminuiu. 
 
Sendo assim, temos: 
• Dívida líquida do setor público: soma consolidada dos valores da dívida 
líquida do governo central e Bacen, dos Estados e Municípios e das empresas 
estatais; 
 
• Ajuste patrimonial: resultado da diferença entre reconhecimento de dívidas 
do setor público gerado no passado e receitas decorrentes do processo de 
privatização, além da transferência de dívidas para o setor privado; 
• Dívida fiscal líquida: diferença entre a dívida líquida do setor público e o 
ajuste patrimonial; 
• Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito 
nominal (déficit ou superávit): representa o resultado da variação da dívida 
fiscal líquida; 
• Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito 
operacional (déficit ou superávit): diferença entre as NFSP nominais e a 
atualização monetária (correção monetária) incidente sobre a dívida líquida do 
setor público; 
• Necessidades de financiamento do setor público (conceito primário): 
diferença entre as NFSP no conceito nominal e as despesas de juros nominais 
incidente sobre a dívida líquida do setor público, calculada pelo critério de 
competência e descontada a receita de juros relativa à aplicação das reservas 
internacionais. 
 
O déficit nominal é usado por todos como o indicador fiscal por excelência. O Bacen 
deixou de divulgar mensalmente o resultado do déficit operacional. 
 
 
 
Resultado Primário do Governo Central 
As Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP, onde é calculado o resultado 
primário do Governo Federal, são definidas como o montante dos financiamentos obtidos, 
ou a serem tomados, pelo setor público em um dado período de tempo. As NFSP do 
Governo Central podem ser obtidas por meio de dois critérios: a) o “acima da linha”, 
calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional; e b) o “abaixo da linha”, calculado pelo 
Banco Central do Brasil, com base nos balanços dos bancos. 
Definição de Déficit Primário 
 Embora seja por vezes apresentado como uma medida do impacto de política 
discricionária do governo, o déficit estruturalmente ajustado abriga uma importante variável 
não discricionária, a saber, pagamentos de juros sobre o total da dívida pública, que 
normalmente são predeterminados pelo tamanho de déficits anteriores. O déficit primário (ou 
“déficit sem juros”) tenta medir a posição discricionária do orçamento atribuindo peso zero a 
pagamentos líquidos de juros no orçamento (Bart et al.-1989). O déficit primário também é 
valioso como indicador do êxito de políticas no sentido de levar a economia para um 
caminho de crescimento sustentável: 
 “O déficit primário mede como as ações correntes melhoram ou pioram o 
endividamento líquido do setor público e é importante para avaliar a sustentabilidade dos 
déficits governamentais. Embora seja possível gerir os déficits fiscais indefinidamente, o 
saldo primário acabará tornando-se positivo, de modo a cobrir pelo menos parte dos juros 
sobre a dívida corrente. Se a receita pública e a economia como um todo crescerem mais 
depressa que a taxa de juros reais, até o balanço primário pode permanecer em déficit. A 
longo prazo, contudo, geralmente não é possível crescer todo o tempo mais rápido que a 
taxa de juros” (Banco Mundial – 1988, pág. 56). 
Economia da Dívida Pública 
O déficit público é o excesso de gastos governamentais sobre a arrecadação. Fornece a 
condição para a criação da dívida pública. Não é sinônimo da dívida, pois pode ser 
financiado pela elevação dos tributos ou pela criação de moeda. 
 
A dívida pública pode ser interna ou externa, e exerce efeitos diretos sobre a função 
alocativa, distributiva e estabilizadora, prejudicando ou consolidando os objetivos das 
políticas dessas funções. 
 
A idéia de que a dívida interna é inflacionária encontra grande aceitação entre os 
economistas. Ostítulos do governo constituem ativos líquidos para seus donos, o que eleva 
a propriedade no setor privado. O efeito riqueza conseqüência encoraja o consumo influindo 
nos níveis de demanda agregada. 
Efeitos estabilizadores da dívida 
 
Quando há desemprego na economia, a ampliação da dívida não pressiona os preços. Os 
juros pagos e o efeito riqueza podem contribuir para ampliar a demanda agregada. A 
 
 
emissão de novos títulos tende a elevar a taxa de juros o que afetará a composição dos 
custos na produção. 
 
Quando a economia opera em condições de pleno emprego, a emissão de títulos causará 
elevações na taxa de juros e, a menos que essa taxa contribua para reduzir o consumo 
(crédito ao consumidor) ou os investimentos privados, uma elevação da demanda se somará 
à elevação de custos. A tendência será o crescimento dos preços. 
 
Dívida contraída no exterior 
 
Na dívida contraída no exterior, não há inflação de demanda por que os recursos obtidos no 
exterior convertem-se em importações, o que aumenta a disponibilidade de bens e serviços. 
Há equilíbrio entre os acréscimos de dispêndio e oferta. 
 
Também não há inflação de custos, pois a dívida não afeta a taxa de juros de mercado. Para 
a dívida prevalece a taxa de juros externa. 
 
Os empréstimos externos permitem que a economia cresça, mesmo no limite de suas 
possibilidades. Ao pleno emprego dos recursos domésticos, agregam-se os recursos 
contratados no exterior. A renda nacional tenderá a ser maior. 
Efeitos alocativos da dívida 
 
A compra de títulos é sempre voluntária. Quando adquiridos, prejudicam os investimentos 
das empresas. Se os títulos públicos visam financiar investimentos governamentais, o 
volume de investimentos da sociedade não se altera.Caso o governo utilize os recursos 
captados para financiar seu próprio consumo, estará destruindo poupanças da sociedade 
com reflexos sobre o crescimento da economia. 
Efeitos distributivos da dívida 
 
Todo o ônus associado à dívida é imputado ao contribuinte, seja o pagamento feito por 
preço ou por imposto. A dívida externa provoca efeitos distributivos do conjunto dos 
residentes nacionais para o conjunto dos residentes no exterior. 
 
Títulos de maiores prazos de vencimento pagam maiores juros, mas postergam 
necessidades de desembolso ou refinanciamento, reduzindo os custos envolvidos nesses 
procedimentos.Títulos de curto prazo podem ser colocados a menores taxas de juros, mas 
exige maior atuação administrativa. 
 
O procedimento genérico é a colocação de títulos de longo prazo quando a taxa de juros de 
mercado encontra-se baixa e a colocação de títulos de curto prazo quando a taxa de juros 
encontra-se alta. Em períodos de inflação, os prazos de vencimento devem ser maiores, 
enquanto em períodos de recessão o vencimento dos títulos deve ser diminuído. 
 
Principais Transferências para Estados e Municípios 
 
 
 
Do produto da arrecadação dos impostos e contribuições, em função da repartição das 
receitas tributárias aos estados e municípios e de outras vinculações existentes, parte o 
Tesouro não pode utilizar livremente. Isto porque, no momento da arrecadação de um 
determinado imposto ou contribuição já se sabe de antemão quem será o beneficiário. A 
União legisla sobre o assunto, arrecada, fiscaliza, classifica e realiza a entrega nas formas 
legalmente definidas. 
 
Constitucionais 
São parcelas das receitas federais arrecadadas pela União transferidas aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos Municípios. O rateio da receita proveniente da arrecadação de 
impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as 
desigualdades regionais, na busca incessante de "promover o equilíbrio sócio-econômico 
entre Estados e entre Municípios" (art.161, inciso II, da Constituição). 
 
No rol das vinculações de receitas federais, se destacam as vinculações constitucionais, ou 
seja, aquelas estabelecidas no próprio texto constitucional. São elas: 
 
I - Fundo de Participação dos Estados (FPE) - Art. 159-Ia; 
II - Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - Art. 159-Ib; 
III - Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) - Art. 159-Ic; 
IV - Fundo Constitucional do Norte (FNO) - Art. 159-Ic; 
V - Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) - Art. 159-Ic; 
VI - Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX)-Art. 159-
II; 
VII - Imposto Territorial Rural (ITR - 50%)- Art. 158-II ; 
VII - Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) - Art. 153-§5. 
Fundos de Participação (FPM/FPE) 
 
O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), e dos Municípios (FPM) é 
a denominação da parcela de impostos arrecadados pela União e que a Constituição destina 
para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Da arrecadação líquida do Imposto 
sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR e do Imposto sobre Produtos 
Industrializados - IPI, a União destina aos Estados, DF e Municípios os percentuais 
estabelecidos na Constituição Federal. 
 
A Lei Complementar nº 91, de 22.12.97, ao dispor sobre os coeficientes do FPM, e a Lei 
Complementar nº 62, de 28.12.89, ao disciplinar o FPE, fundamentaram-se, de maneira 
geral, em dois importantes fatores redistributivos - a população e a renda per capita -, 
contemplando, assim, aspectos como a dinâmica demográfica dos municípios e a própria 
demanda por serviços públicos, inversamente à renda per capita, esse último no tocante aos 
municípios das capitais. 
 
Base de Cálculo 
 
 O art. 159, da Constituição estabelece que a União entregará: 
 
"I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza 
e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: 
 
 
 
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do 
Distrito Federal; 
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; 
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das 
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter 
regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao 
semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à região, na forma que a lei 
estabelecer." 
 
Denominação dos Fundos Constitucionais 
Participação Percentual 
Imposto sobre a 
Renda e Proventos de 
Qualquer Natureza -
IR 
Imposto Sobre 
Produtos 
Industrializados -
IPI 
Fundo de Participação dos Estados e do 
Distrito Federal - FPE 
 21,5 21,5 
Fundo de Participação dos Municípios - FPM 
22,5 22,5 
Fundo de Financiamento do Norte - FNO 
0,6 0,6 
Fundo de Financiamento do Nordeste - FNE 
1,8 1,8 
Fundo de Financiamento do Centro-Oeste - 
FCO 0,6 0,6 
TOTAL 47,0 47,0 
 
Da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI, inclusive multas e juros, são 
retirados os incentivos fiscais (FINOR, FINAM, FUNRES, PIN e PROTERRA) e as 
restituições. Do valor resultante (receita líquida) é que são calculados os percentuais 
destinados aos Fundos de Participação. 
 
Cálculo das Cotas 
 
Compete ao Tribunal de Contas da União, na forma do disposto no parágrafo único do art. 
161 da Constituição, efetuar o cálculo das quotas relativas aos fundos de participação, de 
que trata o art. 159 da Constituição Federal, observados os critérios previstos na Lei nº 
5.172/66, com as alterações do Decreto-lei nº 1.881/81, e da Lei Complementar nº 91/97, de 
22.12.97. 
 
A Lei Complementar nº 59, de 22.12.88, ao dar nova redação ao § 3º, art. 91, da Lei nº 
5.172/66, determinou que a revisão dos coeficientes dos Fundos de Participação, que antes 
era de 5 em 5 anos, passasse a ser feita anualmente, com base em dados oficiais da 
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística- IBGE. 
 
 
 
Com base nos dados oficiais de população e de renda per capita produzidos pela Fundação 
IBGE, por meio de estimativas ou apurados em Censo Demográfico, e conforme determina o 
art. 92 da Lei nº 5.172/66, até o último dia útil de cada exercício, o TCU comunica ao Banco 
do Brasil S.A. os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal e 
de cada Município. 
 
Fundo de Participação dos Estados - FPE 
 
 O FPE constitui importante instrumento de redistribuição da renda nacional, ao 
transferir parcela dos recursos em áreas mais desenvolvidas para áreas menos favorecidas 
do País. 
 
Como já informado, os recursos do FPE (correspondentes a 21,5 % da receita do IPI e do 
IR) são rateados observando a seguinte regra: 85 % (oitenta e cinco por cento)para as 
unidades estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e 15 % (quinze por cento) 
para os estados das regiões Sul e Sudeste. 
 
Os percentuais que cabem às diferentes regiões são os seguintes: 
 
NORTE NORDESTE CENTRO-OESTE SUL SUDESTE 
25,37% 52,46% 7,17% 6,52% 8,48% 
 
 A Lei Complementar nº 62, de 28.12.1989, ao definir normas sobre o cálculo, a 
entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Participação, que os 
critérios de rateio a vigorarem a partir de 1992, seriam fixados em lei específica, com base 
na apuração do Censo de 1990, ficando assente que os coeficientes do FPE constantes do 
seu anexo único continuariam em vigor até que fossem definidos os novos critérios. 
 
 Ante a ausência da fixação desses critérios, os recursos do FPE vêm sendo 
distribuídos aos 26 Estados e ao Distrito Federal de acordo com os coeficientes fixados no 
anexo único da Lei Complementar nº 62/89. 
 
Existem no Congresso Nacional vários projetos de lei propondo alterações nos atuais 
percentuais de distribuição do FPE. Entretanto, como se trata de matéria financeira, que 
envolve as vinte e sete unidades da federação, qualquer mudança nos atuais percentuais 
implica em perda para alguns e ganho para outros. Daí uma das razões do anexo único da 
LC 62/89 estar em vigor até hoje. 
 
Fundo de Participação dos Municípios - FPM 
 
A definição dos coeficientes atribuídos aos municípios do interior leva em consideração, 
exclusivamente, a população, atualizada pela Fundação IBGE. 
 
O Tribunal de Contas da União, de posse dos dados oficiais de população do IBGE, atribui a 
cada município um coeficiente individual de participação determinado de acordo com as 
faixas de habitantes previstas no Decreto-lei nº 1881, de 27.8.1981. A Decisão Normativa nº 
38/2001 fez publicar a tabela abaixo, contendo a faixa de habitantes e o respectivo 
coeficiente. 
 
 
 
DECISÃO NORMATIVA Nº 38/2001 - TCU 
 
 
FPM - INTERIOR - TABELA DE COEFICIENTES 
 
EXERCÍCIO 2002 
 
FAIXA DE HABITANTES COEFICIENTE 
Até 10.188 0,6 
De 10.189 a 13.584 0,8 
De 13.585 a 16.980 1,0 
De 16.981 a 23.772 1,2 
De 23.773 a 30.564 1,4 
De 30.565 a 37.356 1,6 
De 37.357 a 44.148 1,8 
De 44.149 a 50.940 2,0 
De 50.941 a 61.128 2,2 
De 61.129 a 71.316 2,4 
De 71.317 a 81.504 2,6 
De 81.505 a 91.692 2,8 
De 91.693 a 101.880 3,0 
De 101.881 a 115.464 3,2 
De 115.465 a 129.048 3,4 
De 129.049 a 142.632 3,6 
De 142.633 a 156.216 3,8 
Acima de 156.216 4,0 
Fonte: Decreto-Lei nº 1.881/81, de 27.08.81 
 
De forma resumida tem-se que os recursos do FPM são distribuídos mediante os seguintes 
critérios: 10 % para os municípios das capitais, proporcionalmente à população, em relação 
ao conjunto das capitais, e ao inverso da renda per capita do respectivo estado; 86,4 % para 
os municípios interior, sendo 3,6 % para o Fundo Reserva. 
 
A distribuição do Fundo Reserva será proporcional a um coeficiente individual de 
participação, resultante do fator representativo da população e do fator representativo do 
inverso da renda "per capita" do respectivo Estado, de conformidade com o disposto no 
artigo 90 da Lei nº 5.172, de 25 de fevereiro de 1966. 
 
 A partir de 1997, com a edição da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de 
1997, os coeficientes de participação dos municípios no rateio de distribuição das cotas do 
FPM passaram a ser fixados de acordo com aquele dispositivo legal. 
Bloqueios dos Fundos de Participação 
As parcelas dos Fundos de Participação podem ser bloqueadas diante da inadimplência dos 
Estados, Distrito Federal ou Municípios junto à União e suas autarquias. 
 
 Estabelece o art. 160, da Constituição: 
 
 
 
"Art. 160 É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos 
atribuídos, nesta Seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles 
compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos. 
 
Parágrafo único . A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de 
condicionarem a entrega de recursos: 
 
I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias." 
 
Pelo INSS 
 
Os pedidos de bloqueios das cotas do FPE/FPM por conta de débitos ou irregularidades 
junto à Previdência Social são realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com 
envio das informações ao Banco do Brasil por intermédio do Serviço Federal de 
Processamento de Dados do Governo Federal em uma única vez no mês. Essas 
informações são armazenadas no Sistema de Administração Financeira do Governo Federal 
- SIAFI. 
 
Os comandos de desbloqueio são efetuados, também, pelo INSS, por meio de registro no 
SIAFI. As informações comandadas diariamente são encaminhadas ao Banco do Brasil pelo 
SERPRO. 
 
Pela SRF 
 
Processo semelhante é realizado pela Secretaria da Receita Federal no tocante aos débitos 
de Estados e Municípios para com o Programa de Formação de Patrimônio do Servidor 
Público. 
 
Pela PGFN (Dívida Ativa) 
 
O bloqueio das cotas do FPE/FPM pode ser efetuado pela Procuradoria-Geral da Fazenda 
Nacional, quando se tratar de débitos inscritos na dívida ativa da União. 
 
Também os Tribunais de Contas, quando forem verificadas irregularidades ou nos casos de 
descumprimento de suas determinações, podem determinar o bloqueio das cotas dos 
Fundos de Participação. 
 
Verifica-se portanto que, atualmente, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN não tem 
qualquer participação no bloqueio das cotas do FPE/FPM por conta de irregularidades junto 
à Previdência Social e à Receita Federal. 
 
As informações disponíveis no SIAFI possibilita à STN, quando solicitada, prestar os 
esclarecimentos necessários aos Estados e Municípios sobre a origem dos bloqueios e as 
providências que devem ser tomadas para a liberação dos recursos. 
IPI-Exportação 
 
 
 
A Lei Complementar nº 61, de 26 de dezembro de 1989 é que estabelece as normas para a 
participação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação do Imposto sobre 
Produtos Industrializados - IPI, relativamente às exportações. 
 
O repasse correspondente a 10 % do produto da arrecadação do IPI aos Estados e ao 
Distrito Federal é feito decendialmente, nas mesmas datas dos créditos do Fundo de 
Participação. 
 
O cálculo das parcelas pertencentes a cada unidade da federação compete ao Tribunal de 
Contas da União, conforme estabelecido na LC 61/89, transcrita abaixo. 
 
 Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - 
Fundef. 
 
 O FUNDEF, previsto pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, é um fundo de 
natureza contábil, instituído no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e foi instituído 
pela Lei 9.424, de 1996, visando à melhoria da qualidade da educação, à valorização do 
magistério, bem como à municipalização do ensino fundamental. 
 
 O FUNDEF foi implantado em todos os Estados e no Distrito Federal,a partir de 
janeiro de 1998. No Estado do Pará o Fundo foi implantado, opcionalmente, a partir de julho 
de 1997. 
 
Composição do FUNDEF 
 
O FUNDEF é composto por 15 % dos seguintes recursos: 
 
• FPE 
• FPM 
• IPI-EXPORTAÇÃO 
• ICMS, inclusive aqueles decorrentes da LC 87/96. 
 
Complementação da União 
 
 Além desse recursos, o Fundo recebe complementação da União sempre que, no 
âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno/ano não alcançar o mínimo 
definido nacionalmente. 
 
 O valor mínimo anual por aluno para 2005 foi estabelecido no Decreto nº xxxx/2005 
sendo de R$ YYY para os alunos matriculados da 1 a 4 série e de R$ para os alunos 
matriculados da 5 a 8 série. 
Desoneração do ICMS (Lei Kandir) 
 
O Governo Federal, com a edição da Lei Complementar nº 87/96, e visando aumentar as 
exportações brasileiras, isentou alguns produtos da incidência do imposto sobre operações 
 
 
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte 
interestadual e intermunicipal e de comunicação. 
 
Como a instituição do referido imposto é de competência estadual e com a medida os 
estados exportadores teriam prejuízos, houve a necessidade de uma compensação 
financeira calculada na forma do disposto nos §§ 3º e 4º do art. 31 da LC 87/96, com a nova 
redação dada pela LC 106/2000, como forma de compensação aos estados e municípios por 
esta renúncia fiscal. 
Imposto Territorial Rural (ITR) 
 
O art. 158 da Constituição estabelece que: 
 
 "Art. 158. Pertencem aos Municípios 
I - ...... 
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade 
territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados; " 
 
Assim, do montante do Imposto Territorial Rural arrecadado pela União, incidente sobre a 
propriedade rural, 50 % (cinqüenta por cento) pertencem aos municípios e o restante à 
União. 
 
O imposto sobre a Propriedade Territorial Rural é pago por todo contribuinte, pessoa física 
ou jurídica, que possui imóvel rural, sendo o domicílio tributário do contribuinte o município 
de localização do imóvel rural. Considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma 
ou mais parcelas de terra, localizadas na zona rural do imóvel. 
Imposto Sobre o Ouro (IOF-Ouro) 
 
 “Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: 
 ............ 
§ 5.º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se 
exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devido 
na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a transferência 
do montante da arrecadação nos seguintes termos: 
 
I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem; 
 
II - setenta por cento para o Município de origem. “ 
 
 A lei 7766, de 11 maio de 1989, dispõe sobre o ouro, ativo financeiro, e sobre seu 
tratamento tributário. 
 Royalties 
 
 Os recursos do petróleo e gás natural são recursos devidos a Estados, Distrito 
Federal e Municípios a título de compensação financeira pelo resultado da exploração de 
petróleo, xisto betuminoso e gás natural, extraídos de bacia sedimentar terrestre e de 
 
 
plataforma continental. A essa compensação financeira dá-se o nome de Royalties (Lei nº 
9478/1997). 
 
 O recolhimento é feito pela empresa exploradora (concessionária) à Secretaria do 
Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subseqüente àquele em que ocorreu a 
produção (Decreto nº 2.705/1998). 
 
 A apuração e o cálculo dos valores devidos aos Estados e Municípios são realizados 
pela Agência Nacional de Petróleo - ANP. O crédito aos beneficiários também depende de 
autorização da ANP. 
 
 
 
 
Finanças Públicas Brasileiras antes de 1980 
As reformas de 1964/67: 
 
No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis 
de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibir 
práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o 
governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década, 
onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. O 
PAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos 
objetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, à 
política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e 
creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo. 
 
Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistema 
financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do 
PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foram 
introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandos 
voluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível a 
obtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit além de estimular a poupança, 
por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma de 
endividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação da 
economia. 
 
Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4.595 que extinguiu a Superintendência da Moeda e do 
Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador de 
políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor e 
fiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) como 
depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de 
compensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas 
com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias. 
Dessa forma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se ainda 
que foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade 
monetária como a de fomento agricultura, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda a 
tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional. 
 
Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB em 
relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade 
monetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta 
provisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essa 
conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos 
sem que estes constassem no orçamento do governo. 
 
A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a ser 
regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou de 
Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12. 
Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o 
 
 
poder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder 
ao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo 
Orçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida 
pública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e 
restrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por 
exemplo, o orçamento monetário, que era submetido apenas ao poder executivo. 
O comportamento das contas públicas nos anos 70: 
 
Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grande 
multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresasestatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas e 
despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento 
consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas 
Estatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número 
total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano 
seguinte. 
 
O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário 
e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios, 
linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado por 
uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total 
desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não 
bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de 
forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre 
através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida 
interna". 
 
Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público 
sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse 
o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores, 
inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário. 
Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator. 
 
Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi de 
utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de 
desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com 
endividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga 
tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a 
expansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo 
em 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e, 
conseqüentemente, nas finanças públicas. 
 
Finanças Públicas Brasileiras entre 1981 e 1984 
 
O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas. 
Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davam 
importância ao déficit, e buscavam combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito 
 
 
o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunho 
ortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que 
defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade. 
 
Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados por 
economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscal 
brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveram 
sucessos duradouros na busca pela estabilização. 
 
Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos e 
heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentre outras 
medias. 
 
Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais, 
situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de 
1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos. 
 
Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o 
governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação 
anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser 
"contaminado” pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido 
mensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos à 
irregularidade de dados divulgados e defasagem das informações. 
O "problema da transferência" 
 
A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívida 
externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma 
maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obter 
recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o 
"problema da transferência" com 2 componentes principais: 
 
Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o produto (Y) não se 
elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastos 
governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que 
apresentaram decrescentes; 
 
Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado, 
houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou um 
desajuste interno, pois apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, não 
optou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fiscal. 
 
O diagnóstico errado 
 
No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais. 
Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido, pois 
grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído do 
cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de 
títulos públicos. 
 
 
 
Fragilidade política e mudanças institucionais 
 
O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e a 
Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a 
função, mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória, pois não contou com o apoio 
dos deputados e senadores pemedebistas. 
 
O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandas 
populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormente 
sufocadas pelo regime autoritário. 
 
Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a 
promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Do 
ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção 
da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU 
(Orçamento Geral da União), a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação 
da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos 
de juros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de 
verbas a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no 
volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem 
de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos. 
 
Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos 
(keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-
se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicos 
crescentes. 
 
A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura 
econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-se 
que embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essa 
mesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Esse 
fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profunda 
indexação das obrigações tributárias. 
 
Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos eram 
solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Emtermos 
reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido 
como "efeito-Bacha". 
 
 
 
 
 
PLANEJAMENTO 
 
Conceito 
Planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a ação 
individual ou coletiva dos agentes sociais na procura da solução dos problemas 
aproveitando as possibilidades com eficiência, eficácia e constância. 
 
Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente 
determinados, sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária. 
 
 Base legal 
De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal 
obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: 
� Planejamento 
� Coordenação 
� Descentralização 
� Delegação de Competência 
� Controle 
 
Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as 
atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu 
artigo 7º: 
 
A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento 
econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e 
programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações) 
 
De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são: 
 
I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, 
objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada; 
 
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas: 
 
� Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o 
exercício financeiro seguinte; 
� Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); 
� Alteração da Legislação Tributária; 
� Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
 
III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos 
orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e 
compreenderá: 
 
 
 
a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público 
(parágrafo 5º, Inciso I); 
 
b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II); 
 
c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos 
e mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III). 
 
 
 Processo integrado de planejamento e orçamento 
O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo 
contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia 
os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao 
período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público. 
O quadro abaixo identifica as etapas do processo de planejamento: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Prazos de encaminhamento 
Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da 
República : 
 
 “XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "(grifos nossos) 
 
 Das Propostas do PPA e da LDO 
 Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu encaminhamento para 
discussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da 
CF/1988). E com relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser encaminhada pelo 
Presidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício 
financeiro (15.04) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro 
período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá ser 
Elaboração/Revisão 
do PPA 
Elaboração e Aprovação 
da LDO 
Elaboração 
da LOA 
Discussão, Votação e 
Aprovação da LOA 
Execução 
Orçamentária 
Controle e Avaliação da 
Execução Orçamentária 
 
 
encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias (Ver artigo 57, § 2º). 
 
Da Proposta de Lei Orçamentária Anual 
De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a 
entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de 
lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro (31.08) e devolvido para sanção 
presidencial até o encerramento da sessão legislativa (15.12). Observe que não são 
determinadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de 
início e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa. 
Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº 
4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um 
tanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemplou 
tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o 
projeto de lei orçamentária anual. 
 
 Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA 
Com relação a emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988, 
em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a 
votação, na Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em relação à 
CF/1969, era permitido enquanto não estivesse concluída a votação da parte de cuja 
alteração estivesse sendo proposta. Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de 
diretrizes orçamentárias. 
 
As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na 
Comissão mista, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do 
Congresso Nacional, na forma regimental. É preciso destacar que as emendas que 
modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejam 
compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à 
correção de erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e indiquem os 
recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, 
excluídas as que incidam sobre: 
 
� Pessoal e seus encargos sociais; 
� Serviço da dívida; e; 
� Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito 
Federal. 
 
Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do 
Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional 
apreciará o veto presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e 
senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormente 
aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo. 
 
 
 
 Conteúdo e a forma da proposta orçamentária 
De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº 4.320/1964, "...a proposta 
orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos 
estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á: 
 
i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, 
documentada com demonstração da dívida