Direito Administrativo p/ AFT 2016 - Aula 09 - Estratégia

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Aula 09
Direito Administrativo p/ AFT - 2016
Professores: Érica Porfírio, Erick Alves
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Olá pessoal! 
A aula de hoje é sobre ³serviços públicos´. Estudaremos os 
aspectos doutrinários relacionados ao tema e as formas de delegação aos 
particulares, incluindo as ³parcerias público-privadas´. 
Seguiremos o seguinte sumário: 
SUMÁRIO 
Serviços públicos ............................................................................................................................................................. 4 
Competência ................................................................................................................................................................... 12 
Classificações .................................................................................................................................................................. 16 
Originário e derivado ............................................................................................................................................... 16 
Exclusivo e não exclusivo ....................................................................................................................................... 17 
Próprio e impróprio .................................................................................................................................................. 17 
Administrativo, comercial e social ...................................................................................................................... 18 
Geral e individual ....................................................................................................................................................... 19 
Obrigatório e facultativo ......................................................................................................................................... 20 
Formas de prestação .................................................................................................................................................. 23 
Regulamentação e controle .................................................................................................................................... 24 
Concessão e permissão de serviço público .................................................................................................... 26 
Requisitos do serviço público adequado .......................................................................................................... 33 
Licitação prévia ........................................................................................................................................................... 39 
Prazo................................................................................................................................................................................ 44 
Transferência de encargos ..................................................................................................................................... 44 
Política tarifária .......................................................................................................................................................... 47 
Direitos e obrigações ................................................................................................................................................ 50 
Intervenção ................................................................................................................................................................... 58 
Formas de extinção ................................................................................................................................................... 60 
Autorização de serviço público ............................................................................................................................ 68 
Parcerias público-privadas .................................................................................................................................... 71 
Modalidades ................................................................................................................................................................. 72 
Restrições ...................................................................................................................................................................... 73 
Tipos de contraprestação ....................................................................................................................................... 73 
Garantias ........................................................................................................................................................................ 75 
Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP) ........................................................................... 77 
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Sociedade de Propósito Específico (SPE) ......................................................................................................... 78 
Licitação prévia à PPP .............................................................................................................................................. 79 
Disposições aplicáveis apenas à União ............................................................................................................. 80 
Mais questões de prova ............................................................................................................................................ 85 
Jurisprudência ............................................................................................................................................................. 101 
RESUMÃO DA AULA ................................................................................................................................................... 103 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................. 106 
Gabarito ........................................................................................................................................................................... 113 
 
As leis necessárias para o acompanhamento da aula, além da 
Constituição Federal, são as seguintes: 
 Lei 8.987/1995: dispõe sobre o regime de concessão e permissão 
da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências. 
 Lei 9.074/1995: estabelece normas para outorga e prorrogações 
das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras 
providências. 
 Lei 11.079/2004: institui normas gerais para licitação e contrataçãode parceria público-privada no âmbito da administração pública. 
 
Preparados? Aos estudos! 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
A Constituição Federal ou as leis do nosso país não apresentam, de 
forma expressa, um conceito de serviço público. No plano das normas, 
podemos encontrar um conceito de serviço público apenas no nível 
infralegal, especificamente no Decreto 6.017/2007, que regulamenta os 
consórcios públicos: 
XIV - serviço público: atividade ou comodidade material fruível 
diretamente pelo usuário, que possa ser remunerado por meio de taxa ou preço 
público, inclusive tarifa; 
Não obstante a definição apresentada pelo Decreto, a doutrina 
enfatiza ser muito difícil apresentar um conceito único de serviço público 
que o diferencie categoricamente da atividade privada. Isso porque a 
atividade em si não permite concluirmos se um serviço é ou não público. 
Além disso, o conceito não é nada estático. Afinal, é o Estado quem 
escolhe, por meio da Constituição ou de lei, quais as atividades que, em 
determinado momento, são consideradas de interesse geral e as rotula 
como serviços públicos, dando-lhes um tratamento diferenciado. Em um 
dado momento, o Estado pode entender que determinada atividade, por 
sua importância para a coletividade, não deve ficar na dependência da 
iniciativa privada e, mediante lei, a transforma em um serviço público; em 
outro momento, determinada atividade hoje considerada pela lei como 
serviço público pode passar a ser exercida como atividade econômica, 
aberta à livre iniciativa. Enfim, é uma questão de escolha política. 
Para ter uma noção da dificuldade de estabelecer um conceito 
taxativo para serviço público, basta ver que existem atividades 
absolutamente essenciais à sociedade, como a educação e a saúde, que 
podem ser exploradas por particulares a partir de livre iniciativa, 
independentemente de delegação do Estado e sob regime de direito 
privado�� RX� VHMD�� VHP�D� ³URXSDJHP´� GH� VHUYLoR� Súblico; por outro lado, 
outras atividades, um tanto quanto dispensáveis, a exemplo das loterias1, 
são prestadas pelo Estado como serviço público. 
A despeito da dificuldade relatada, a doutrina costuma propor seu 
conceito para serviço público. Vejamos o que dizem os principais autores: 
 
 
1 Nos termos da Lei 12.869/2013, os serviços de loterias federais são explorados pelos particulares 
mediante permissão do Poder Público (permissão lotérica), outorgada pela Caixa Econômica Federal, 
através de licitação. 
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¾ Hely Lopes Meirelles 
 “ e^rviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus 
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais 
ou secundárias da coletividade, ŽƵ�ƐŝŵƉůĞƐ�ĐŽŶǀĞŶŝġŶĐŝĂ�ĚŽ��ƐƚĂĚŽ ?. 
¾ Maria Sylvia Di Pietro 
 “^ĞƌǀŝĕŽ�ƉƷďůŝĐŽ�Ġ�ƚŽĚĂ�ĂƚŝǀŝĚĂĚĞ�ŵĂƚĞƌŝĂů�ƋƵĞ�Ă�ůĞŝ�ĂƚƌŝďƵŝ�ĂŽ��ƐƚĂĚŽ�ƉĂƌĂ�ƋƵĞ�Ă�
exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer 
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente 
ĚĞ�ĚŝƌĞŝƚŽ�ƉƷďůŝĐŽ ? ? 
¾ Celso Antônio Bandeira de Mello 
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade 
material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem 
lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público ದ portanto, consagrador de 
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais ದ instituído pelo Estado em 
favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo. 
¾ Carvalho Filho 
 “^ĞƌǀŝĕŽ�ƉƷďůŝĐŽ�Ġ�ƚŽĚĂ�ĂƚŝǀŝĚĂĚĞ�ƉƌĞƐƚĂĚĂ�ƉĞůŽ��ƐƚĂĚŽ�ŽƵ�ƉŽƌ�ƐĞƵƐ�ĚĞůĞŐĂĚŽƐ ?�
basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades 
ĞƐƐĞŶĐŝĂŝƐ�Ğ�ƐĞĐƵŶĚĄƌŝĂƐ�ĚĂ�ĐŽůĞƚŝǀŝĚĂĚĞ ? ? 
Como já é de nosso costume, o conceito de serviço público pode ser 
tomado em sentido amplo ou em sentido restrito. 
Em sentido amplo, serviço público seria toda e qualquer 
atividade que o Estado exerce para alcançar seus objetivos, abrangendo, 
portanto, as funções legislativa, jurisdicional e administrativa. Como 
se vê, nenhum dos autores acima adota esse conceito. 
Também é considerado amplo o conceito de serviço público que, 
excluindo as funções legislativa e jurisdicional, abrange apenas as 
atividades exercidas pela Administração, mas inclui todas as atividades 
administrativas, inclusive o poder de polícia, a intervenção na atividade 
econômica e o fomento (ex: conceito de Hely Lopes Meirelles). 
Em sentido restrito, serviço público seria apenas as atividades 
exercidas pela Administração ou por particulares a fim de satisfazer 
concreta e materialmente as necessidades da coletividade. Ou seja, no 
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sentido estrito, procura-se distinguir o serviço público das outras três 
atividades da Administração Pública (polícia administrativa, intervenção e 
fomento). Abrange, assim, todas as prestações de utilidades ou 
comodidades materiais efetuadas diretamente à população, como 
coletiva de lixo, transporte coletivo, energia elétrica (ex: conceito de Celso 
Antônio Bandeira de Mello), podendo também abranger as atividades 
internas ou atividades-meio da Administração, voltadas apenas 
indiretamente aos interesses ou necessidades dos administrados 
(ex: conceito de Maria Sylvia Di Pietro). 
**** 
Observando com atenção os conceitos apresentados pelos ilustres 
autores, podemos destacar três elementos que neles aparecem, os quais 
nos ajudam a ter uma noção do que vem a ser ³VHUYLoR�S~EOLFR´: 
 
 
 Vamos falar um pouco sobre esses três elementos característicos do 
serviço público: (i) subjetivo (sujeito estatal); (ii) objetivo (atividades 
de interesse público); e (iii) formal (regime de direito público). 
 
 
 
 
Serviço público 
Regime 
de direito 
público 
Interesse 
coletivo 
Sujeito 
estatal 
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Elemento subjetivo (sujeito estatal) 
O titular dos serviços públicos é o Estado, que os presta 
diretamente ou indiretamente, neste último caso, mediante delegação 
a particulares, sob regime de concessão ou permissão, nos termos do 
art. 175 da CF2 e, em alguns casos, sob autorização. 
No que tange à prestação de serviços públicos de forma direta, há de 
se considerar os serviços prestados tanto pela Administração direta 
como pela indireta. 
Os serviços prestados pela Administração direta constituem, sem 
dúvida alguma, uma forma de prestação direta de serviços pelo Poder 
Público (afinal, os serviços são prestados pelos próprios órgãos 
despersonalizados do Estado). Um pouco mais complicado é fazer a 
mesma inferência em relação aos serviços prestados pelas entidades da 
Administração indireta, que também constituem uma forma de prestação 
direta. Com efeito, as entidades da administração indireta não prestam 
serviços públicos indiretamente, mediante delegação do ente que as 
criou3 , e sim mediante outorga (descentralização por serviços ou 
funcional), feita por meio de lei.Como a outorga se dá por lei (e não 
através de um contrato de permissão ou concessão), o ente federado 
transfere a própria titularidade do serviço para a entidade da sua 
Administração indireta. Assim, a prestação do serviço continua sendo 
direta, porém, com a participação da Administração indireta. 
Quanto à prestação de serviços de forma indireta, a delegação aos 
particulares (em regra, feita mediante concessão ou permissão, podendo, 
em alguns casos, ocorrer por autorização) não descaracteriza o serviço 
como público, vez que o Estado continua com a titularidade do serviço 
(delega apenas a execução), contando ainda com o poder jurídico de 
regulamentar, alterar e controlar o serviço. Trata-se de descentralização 
administrativa por colaboração ou delegação, feita, em regra, 
mediante contrato (podendo ser por ato administrativo no caso de 
autorização). 
Os serviços públicos passíveis de exploração mediante delegação 
são aqueles enquadrados como atividade econômica, isto é, serviços 
que podem ser explorados com intuito de lucro, sem perder a natureza 
 
2 CF, art. 175: Dzincumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, sempre através de licitação, a prestação †‡�•‡”˜‹­‘•�’ï„Ž‹…‘•dz. 
3 Nos termos do art. 175 da CF, a delegação a particulares é que caracteriza a prestação indireta de 
serviços públicos. 
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de serviço público (por isso é que podem ser delegados a particulares). 
São exemplos os serviços de telecomunicações (CF, art. 21, XI), de rádio 
e televisão, de energia elétrica, de navegação aérea, de transporte 
ferroviário e aquaviário, de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros, de portos (CF, art. 21, XII), de gás 
canalizado (CF, art. 25, §2º) e de transporte local (CF, art. 30, V). 
Ressalte-se que tais serviços, embora possuam características de 
atividade econômica, são serviços públicos da titularidade do Estado e só 
podem ser prestados por particulares mediante delegação, conforme 
dispõe a própria Constituição. 
Por outro lado, existem atividades que devem ser prestadas pelo 
Estado como serviços públicos, mas que, ao mesmo tempo, são abertas 
à livre iniciativa, ou seja, os particulares podem exercê-las livremente 
sem que tenham recebido delegação do Poder Público, fugindo, portanto, 
do regramento imposto pelo art. 175 da CF. Trata-se, especialmente, das 
atividades relacionadas no Título VIII da Constituição Federal, relativas à 
³RUGHP�VRFLDO´, sendo as mais importantes as atividades de educação4 e 
saúde5. 
Embora seja obrigação do Estado assegurar educação e saúde à 
população, a titularidade desses serviços não é exclusiva do Estado. 
Quando essas atividades são desempenhadas por particulares (ex: 
universidades e clínicas de saúde particulares), o são sob o regime de 
direito privado, isto é, não se trata de serviços públicos, e sim de 
serviços privados, geridos por conta e risco dos particulares (com intuito 
de lucro ou não), sem estarem submetidos ao regime de delegação, mas, 
tão somente, aos controles inerentes ao poder de polícia administrativa. 
Por outro lado, essas mesmas atividades, quando desempenhadas pelo 
Estado, o são como serviço público, sujeitas, portanto, a regime jurídico 
de direito público. 
O esquema a seguir busca resumir esse cenário: 
 
4 CF, art. 209: Dz��‡•‹‘�±�Ž‹˜”‡��‹‹…‹ƒ–‹˜ƒ�’”‹˜ƒ†ƒǡ�ƒ–‡†‹†ƒ•�ƒ•�•‡‰—‹–‡•�…‘†‹­Ù‡•�ȋǤǤǤȌdz 
5 CF, art. 199: Dz��ƒ••‹•–²…‹ƒ��•ƒï†‡�±�Ž‹˜”‡��‹‹…‹ƒ–‹˜ƒ�’”‹˜ƒ†ƒǤdz 
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1. (Cespe ± DP/BA 2010) Entre os serviços públicos de prestação obrigatória e 
exclusiva do Estado, que não podem ser prestados por concessão, permissão ou 
autorização, inclui-se a navegação aérea e a infraestrutura aeroportuária, os 
serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais. 
Comentário: Os serviços citados no enunciado estão enumerados no art. 21 
da CF como de competência da União, podendo ser explorados diretamente 
ou indiretamente, mediante autorização, concessão ou permissão: 
Art. 21. Compete à União: 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os 
serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização 
dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos 
cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e 
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
Gabarito: Errado 
Prestação de 
serviços públicos 
Poder Público 
CF, art. 175 
Direta 
Administração direta 
Administração Indireta 
Indireta 
Concessão, permissão, 
autorização 
Serviços privados 
(ordem social) 
Particulares 
Por sua conta e risco 
(sem delegação; sujeito 
ao poder de polícia) 
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Elemento objetivo ou material (atividades de interesse coletivo) 
O serviço público, como regra, corresponde a uma atividade de 
interesse público, desempenhada para atender às necessidades 
coletivas. 
Entretanto, não se pode esquecer que existem atividades não 
essenciais, como as loterias, que são prestadas pelo Estado como serviço 
público, porque assim dispõe a lei. 
 A corrente doutrinária denominada essencialista adota o 
critério material para definir serviço público. De acordo 
com tal critério, pouco importa se o serviço está previsto 
ou não em norma, prevalecendo o conteúdo, isto é, será serviço público toda 
atividade que tenha por objetivo a satisfação de necessidades coletivas essenciais e 
não secundárias. 
A crítica que se faz à corrente essencialista é que ela adota um conceito muito 
restrito de serviço público, deixando de lado, por exemplo, os trabalhos internos 
realizados pelos servidores e os serviços não essenciais, como as loterias. Ora, em 
nosso ordenamento jurídico, mesmo os serviços não essenciais (os ditos 
secundários) e os serviços administrativos (os internos à Administração) podem ser 
classificados como serviços públicos. É tudo uma questão de escolha política, 
materializada na elaboração das leis. 
Elemento formal (regime de direito público) 
Diz respeito à forma de prestação do serviço. Como o serviço público 
é instituído pelo Estado e almeja o interesse coletivo, nada mais natural 
que ele se submeta a regime de direito público. 
Não obstante, quando particulares prestam serviço público por 
delegação, o fazem segundo as regras de direito privado, embora não 
integralmente (é um regime híbrido, em que há a incidência dodireito 
público junto com o privado). 
Nesse ponto, deve-se atentar para a existência de atividades de 
interesse público que não são propriamente serviços públicos, pois são 
abertas à livre iniciativa dos particulares (como saúde e educação). Tais 
atividades, quando desempenhadas por particulares, não são regidas 
por normas de direito público, nem mesmo em caráter híbrido, vale dizer, 
são desempenhadas sob regime exclusivamente privado, embora 
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sejam serviços de utilidade pública. São serviços autorizados pelo Estado, 
cabendo a este exercer o poder de polícia sobre tais atividades. Por outro 
lado, essas mesmas atividades, quando desempenhadas pelo Estado, por 
intermédio de seus órgãos e entidades, o são sob o regime de direito 
público. 
 A corrente doutrinária denominada formalista adota o 
critério formal para definir serviço público. De acordo com 
tal critério, a atividade será serviço público sempre que o 
ordenamento jurídico determine que ela seja reconhecida como serviço público e 
seja prestada sob regime de direito público, sendo irrelevante verificar se ela é, ou 
não, imprescindível à satisfação de necessidades existenciais da coletividade. É o 
critério adotado pela corrente formalista que prevalece no Brasil. 
A crítica que se faz à corrente formalista é que, atualmente, nem todo serviço 
público é regido exclusivamente por normas de direito público. Há serviços 
prestados em caráter essencialmente privado por meio de concessionárias, como é o 
caso da energia elétrica e fornecimento de gás canalizado, havendo apenas 
derrogações (interferências parciais) pelo direito público (trata-se, na verdade, de 
um sistema híbrido). 
Cumpre anotar que a corrente formalista, adotada 
majoritariamente no Brasil, não leva em conta apenas o critério formal 
para definir serviço público, mas considera também um elemento 
material, relacionado com a natureza da atividade (e não à sua 
importância ou essencialidade para a população). Nesse sentido, somente 
SRGH� VHU� VHUYLoR� S~EOLFR� XPD� SUHVWDomR�� XP� ³ID]HU� DOJR´� TXH� FRQILJXUH�
uma utilidade ou comodidade material para a sociedade. 
Conforme esse entendimento, não são serviços públicos6: 
a) a atividade jurisdicional, a atividade legislativa e a atividade de governo 
(atividade política); 
b) o fomento HP�JHUDO� �TXDOTXHU�SUHVWDomR�FXMR�REMHWR� VHMD� ³GDU�DOJR´��HP�
YH]�GH�XP�³ID]HU´�� 
c) todas as atividades que impliquem imposição de sanções, 
condicionamentos, proibições ou quaisquer restrições GR� WLSR� ³QmR�
ID]HU´� �SROtFLD� DGPLQLVWUDWLYD� H� LQWHUYHQomR� QD� SURSULHGDGH� SULYDGD�� SRU�
exemplo); 
 
6 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 717). 
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d) as obras públicas�� SRUTXH�� QHVWDV�� QmR� p� R� ³ID]HU� DOJR´�� HP� VL� PHVPR�
considerado, que representa uma utilidade ou comodidade material 
RIHUHFLGD� j� SRSXODomR�� p� R� UHVXOWDGR� GHVVH� ³ID]HU´�� TXDO� VHMD�� D� REUD�
realizada, que constitui uma utilidade ou comodidade que pode ser fruída 
pelo grupo social. 
COMPETÊNCIA 
A Constituição Federal prevê uma repartição de competências para a 
prestação de serviços públicos entre União, Estados e Municípios. 
Essa repartição segue o princípio da predominância do interesse, 
pelo qual a União tem competência para prestar e regulamentar assuntos 
de interesse predominantemente nacional; aos Estados são reservadas 
as matérias de interesse predominantemente regional; e aos Municípios 
cabe a competência sobre assuntos de interesse predominantemente 
local; o Distrito Federal, em razão de seu hibridismo, acumula funções de 
interesse regional e local. 
Além disso, a CF prevê algumas competências que são comuns a 
todas as esferas, ou seja, serviços que podem ser prestados por todos 
os entes, de forma paralela, e sem subordinação entre eles. Sobre o 
tema, a CF prevê a edição de leis complementares para fixar normas de 
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional (art. 23, parágrafo único). 
As competências exclusivas da União são enumeradas no art. 21 
(rol taxativo). Da mesma forma, são enumeradas as competências 
comuns a todos os entes federados no art. 23 (rol taxativo). 
Quanto às competências dos Municípios, o art. 30 da CF indica que 
abrange os serviços de interesse local, e enumera apenas alguns 
(rol exemplificativo). 
Já a competência dos Estados é residual (competência 
remanescente), ou seja, abrange tudo o que não estiver no âmbito da 
competência da União ou dos Municípios (CF, art. 25, §1º). 
Em relação ao Distrito Federal, como regra, cabem-lhe todas as 
competências dos Estados e Municípios. 
No quadro a seguir, estão destacados os principais serviços inseridos 
na competência de cada ente federado, conforme previsto na 
Constituição. 
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ƒ Competência da União (art. 21): defesa nacional, emissão de moeda, serviço 
postal, telecomunicações, radiodifusão sonora e de sons e imagens (emissoras de 
rádio e de televisão), energia elétrica, navegação aérea e aeroespacial, transporte 
ferroviário, aquaviário e rodoviário interestadual e internacional, serviços nucleares. 
ƒ Competência dos Municípios (art. 30): serviços que sejam de interesse local, 
ou seja, aqueles que dizem respeito diretamente à população daquele Município. A 
CF enumerou alguns desses serviços, tais como programas de educação infantil e de 
ensino fundamental e atendimento à saúde da população (com a cooperação da 
União e do Estado), além do transporte coletivo, que tem caráter essencial, 
conforme o texto constitucional. Outro exemplo, não listado na CF, é a coleta de lixo 
e o serviço funerário (o rol da CF, para os Municípios, é exemplificativo). 
ƒ Competência dos Estados (art. 25): serviços que não sejam de competência da 
União ou dos Municípios, por isso chamados de competência remanescente ou 
residual, conforme dispõe a CF: ?ƐĆŽ�reservadas aos Estados as competências que 
ŶĆŽ� ůŚĞ�ƐĞũĂŵ�ǀĞĚĂĚĂƐ�ƉŽƌ�ĞƐƚĂ��ŽŶƐƚŝƚƵŝĕĆŽ ?. Por exemplo: a CF estabelece que a 
União deve prestar os serviços de transporte interestadual ou internacional, e o 
Município o transporte coletivo (intramunicipal). Logo, o transporte intermunicipal, 
que sobra (não aprece na CF), compete ao Estado. Além disso, como exceção às 
competências de interesse regional, a CF prevê como de competência dos Estados o 
serviço de gás canalizado (art. 25, §2º), que é de interesse local. 
ƒ Competência do Distrito Federal: em regra, compete ao DF a prestação de 
serviços de competência dos Estados e dos Municípios, em razão da competência 
cumulativa ou múltipla. No entanto, nem todos os serviços de competência 
estadual são mantidos e organizados pelo DF. Alguns serviços do DF são mantidos 
pela União, por exemplo: Poder Judiciário, Ministério Público (CF, art. 21, XIII), 
polícia civil, polícia militar e bombeiros (CF, art. 21, XIV). Além disso, o art. 21, XIV 
estabelece que cabe à União “prestar assistência financeira ao Distrito Federal para 
a execução de serviços públicos, por meio defundo próprio ? ? 
ƒ Competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
(art. 23): os serviços públicos são prestados de forma paralela, em condições de 
igualdade, sem relação de subordinação (hierarquia) entre os entes federativos. A 
atuação (ou omissão) de um ente não impossibilita a atuação do outro. Exemplos: 
saúde, cultura, educação e proteção ao meio ambiente. 
 
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ƒ Gestão associada de serviços públicos (art. 241): a CF prevê que a ?hŶŝĆŽ ?�ŽƐ�
Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios 
públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a 
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de 
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços 
ƚƌĂŶƐĨĞƌŝĚŽƐ ?. Como se vê, os entes federados podem prestar serviços públicos de 
forma associada, formando, entre eles, consórcios públicos ou convênios7. 
 
 
2. (Cespe ± PRF 2012) Os serviços públicos outorgados constitucionalmente à 
União, como os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros, estão enumerados taxativamente na CF. 
 Comentário: Os serviços públicos de competência da União são 
enumerados taxativamente na CF, daí a correção do item. Já a lista dos 
serviços de competência dos Municípios é meramente exemplificativa (outros 
serviços de interesse local, não enumerados na CF, como os funerários, 
também podem ser prestados pelos Municípios). Por fim, a competência dos 
Estados é residual (inclui tudo o que não for da competência da União ou dos 
Municípios). 
 Gabarito: Certo 
3. (Cespe ± PC/CE 2012) A promoção da proteção do patrimônio histórico-cultural 
local compete aos estados. 
 Comentário: A proteção do patrimônio histórico-cultural local é assunto 
de interesse local. Logo, insere-se na competência dos Municípios como, aliás, 
estabelece o art. 30, IX da CF: 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação 
e a ação fiscalizadora federal e estadual. 
 Gabarito: Errado 
4. (Cespe ± MIN 2013) É da competência dos estados-membros explorar os 
serviços de energia elétrica. 
 Comentário: A exploração dos serviços de energia elétrica é de 
 
7 Já estudamos os consórcios públicos na aula sobre organização da Administração Pública, e os convênios 
na aula sobre contratos administrativos. 
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competência da União, que pode explorá-los diretamente ou mediante 
autorização, concessão ou permissão, em articulação com os Estados. Em 
muitas regiões, a exploração desses serviços é delegada para concessionárias 
de energia controladas pelos Estados-membros (ex: Cemig e CEB), mas o 
serviço, como em toda delegação, continua na titularidade da União, sendo 
regulados pela Aneel (agência reguladora federal). Eis o artigo da 
Constituição: 
Art. 21. Compete à União: 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos 
cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
 Gabarito: Errado 
5. (Cespe ± MPU 2013) Por expressa determinação constitucional, devem, 
obrigatoriamente, ser diretamente prestados pelo Estado os serviços postal, de 
aproveitamento energético dos cursos de água e de transporte ferroviário e 
aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais. 
 Comentário: Por expressa determinação constitucional, os serviços 
enumerados na questão devem ser prestados pela União; mas não 
obrigatoriamente de forma direta, daí o erro. 
Com efeito, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos 
brasileiros e fronteiras nacionais, e os de aproveitamento energético dos 
cursos de água (este último em articulação com os Estados onde se situam os 
potenciais hidroenergéticos) podem ser explorados diretamente ou mediante 
autorização, concessão ou permissão��QRV�WHUPRV�GR�DUW������;,,��³E´�H�³G´� 
Já o serviço postal, embora o art. 21, X da CF não preveja expressamente 
a possibilidade de prestação indireta, o art. 1º, VII da Lei 9.074/1995 dispõe que 
ele se sujeita ao regime de concessão, ou quando couber, de permissão. 
 Vejamos os dispositivos constitucionais citados: 
Art. 21. Compete à União: 
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos 
cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
 Gabarito: Errado 
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6. (Cespe ± Suframa 2014) O serviço de distribuição de gás encanado é um serviço 
público privativo do estado-membro; nesse sentido, sua execução se dá de forma 
exclusiva, de modo que nenhum outro ente poderá exercê-la. 
 Comentário: Segundo o art. 25, §2º da CF, o serviço de gás canalizado é 
da competência dos Estados-membros, de modo que nenhum outro ente 
poderá executar esse serviço: 
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços 
locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a 
sua regulamentação. 
 Detalhe interessante é que os Estados podem explorar o serviço de gás 
canalizado apenas diretamente ou mediante concessão, ou seja, não cabe 
permissão ou autorização. 
 Gabarito: Certo 
CLASSIFICAÇÕES 
A doutrina não apresenta uma classificação única para serviços 
públicos. Vamos ver as mais comuns e cobradas em prova: 
 
ORIGINÁRIO E DERIVADO 
O serviço público originário é aquele que, por essencial, é privativo 
do Estado e só por ele pode ser prestado (é indelegável, portanto). São 
serviços cuja prestação exige exercício de poder de império, tais como 
os serviços relacionados à defesa nacional, à segurança pública e à 
fiscalização de atividades. São também chamados de serviços públicos 
propriamente ditos. 
O serviço público derivado é o que não é considerado essencial, mas 
sim conveniente à coletividade, podendo ser prestado por particular 
(é delegável, portanto). O Estado pode prestá-lo diretamente ou 
Serviços 
públicos 
 ?Originário e derivado 
 ?Exclusivos e não exclusivos 
 ?Próprios e impróprios 
 ?Administrativo, comercial e social 
 ?Geral e individual 
 ?Obrigatório e facultativo 
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delega-lo a terceiros, tais como telefonia, energia elétrica e transportes. 
São também chamados de serviços de utilidade pública. 
EXCLUSIVO E NÃO EXCLUSIVO 
Serviços públicos exclusivos são aqueles de titularidade do Estado, 
prestados diretamente pela Administraçãoou indiretamente mediante 
concessão, permissão ou autorização. 
Conforme a Constituição, são exemplos de serviços públicos 
exclusivos o serviço postal, o correio aéreo nacional (art. 21, X), os 
serviços de telecomunicações (art. 21, XI), os de radiodifusão, energia 
elétrica, navegação aérea, transportes e demais indicados no artigo 21, 
XII, e o serviço de gás canalizado (art. 25, §2º), este de competência dos 
Estados-membros. 
Atente que os serviços exclusivos não se confundem com serviços 
indelegáveis (originários). Por exemplo: o serviço de telecomunicações é 
competência da União, ou seja, é serviço de titularidade exclusiva da 
União, porém pode ser prestado por particulares, no caso, as 
concessionárias. 
Serviços não exclusivos são aqueles que não são de titularidade 
do Estado e, por isso, podem ser prestados pelos particulares 
independentemente de delegação. Tal é o caso dos serviços previstos 
no título VIII da Constituição, concernentes à ordem social, abrangendo 
saúde (arts. 196 e 199), previdência social (art. 201, § 8), assistência 
social (art. 204) e educação (arts. 208 e 209). 
Ressalte-se que os serviços não exclusivos podem ser prestados 
tanto pelo Estado, sob regime de direito público, como pelos 
particulares, neste último caso, sob o regime de direito privado, de livre 
iniciativa, independentemente de delegação estatal. Ou seja, são serviços 
que não são de titularidade exclusiva do Estado. 
PRÓPRIO E IMPRÓPRIO 
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, quando serviços 
não exclusivos são prestados pelo Estado, também são chamados de 
serviços públicos próprios (ex: escola ou hospital públicos); quando 
prestados por particulares, denominam-se serviços públicos impróprios 
(ex: escola ou hospital particulares). 
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 Para parte da doutrina, a definição de serviços públicos 
próprios é a mesma que a de serviços públicos exclusivos. 
Assim, também é certo afirmar que serviços públicos 
próprios são aqueles que atendem às necessidades coletivas e que o Estado executa 
tanto diretamente quanto indiretamente, por intermédio de empresas 
concessionárias ou permissionárias. 
Cabe comentar um pouco sobre os serviços públicos impróprios. 
Serviços públicos impróprios são aqueles que atendem às 
necessidades coletivas, mas que não são de titularidade e nem são 
prestados pelo Estado, mas apenas por ele autorizados, 
regulamentados e fiscalizados (são prestados por particulares, sob 
regime de direito privado). Na verdade, são verdadeiras atividades 
privadas controladas pelo poder de polícia do Estado. Segundo Maria 
Sylvia Di Pietro, são considerados serviços públicos, porque atendem a 
necessidades coletivas; mas impropriamente públicos, porque falta um 
dos elementos do conceito de serviço público, que é a gestão, direta ou 
indireta, pelo Estado. 
Registre-se que, relativamente aos serviços públicos impróprios, a 
³DXWRUL]DomR´� consiste numa anuência prévia do Estado, no exercício do 
poder polícia (ou seja, fiscalização e controle estatal de uma atividade 
privada), e não num ato administrativo de delegação de serviço público. 
Como exemplo de serviços públicos impróprios podem ser citados 
os serviços prestados por instituições financeiras, por seguradoras e os 
serviços de previdência privada, além dos serviços de educação e saúde 
prestados por entidades particulares. 
Vale salientar que, para boa parte da doutrina, os serviços impróprios 
sequer deveriam ser reconhecidos em sentido jurídico como serviço 
público (seriam simples atividades privadas). 
ADMINISTRATIVO, COMERCIAL E SOCIAL 
Serviço público administrativo é aquele que a Administração 
executa para satisfazer suas próprias necessidades internas ou para 
preparar outros serviços que são prestados ao público (atividades-meio), 
tais como a imprensa oficial (impressão de diários oficiais). O usuário 
direto é a própria Administração. 
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Serviço público comercial, também denominado econômico ou 
industrial, é o que atende às necessidades coletivas de ordem 
econômica, produzindo lucro para quem o presta, como os serviços de 
telecomunicações, de transportes e de energia elétrica. 
Saliente-se que não se enquadram nessa categoria as atividades 
econômicas em sentido estrito, regidas pelo art. 173 da Constituição 
Federal (ex: bancos públicos e Petrobras). Isso porque, mesmo se forem 
excepcionalmente desempenhadas pelo Estado, essas atividades o serão 
sob regime jurídico (predominante) de direito privado, e não como serviço 
público. 
Serviço público social é o que atende às necessidades coletivas de 
ordem social, como saúde, educação e cultura, abrangendo ainda os 
serviços assistenciais e protetivos (ex: assistência à criança e ao 
adolescente). Tais serviços são, em regra, deficitários (não geram lucro) e 
podem ser desempenhados por particulares, independentemente de 
delegação (como serviços privados). 
 GERAL E INDIVIDUAL 
Serviço público geral, ou uti universi, é aquele prestado a toda a 
coletividade, indistintamente, ou seja, beneficia grupos indeterminados 
de indivíduos, não sendo possível ao Poder Público identificar, de forma 
individualizada e exata, quanto cada usuário utiliza do serviço. São 
financiados pelas receitas dos impostos, a exemplo dos serviços de 
segurança pública, iluminação pública e saneamento básico. 
Serviço individual, ou uti singuli, é aquele usufruído individual e 
diretamente pelo cidadão, sendo possível mensurar, caso a caso, quanto 
do serviço está sendo consumido por cada usuário, separadamente. São 
mantidos por meio das receitas das taxas ou das tarifas, a exemplo da 
energia elétrica, telefone, água etc. 
Gerais ʹ uti universi Individuais ʹ uti singuli 
Prestados à coletividade Disponíveis para a coletividade, mas 
prestados a cada pessoa, individualmente. 
ƒ Impostos ?> obrigatório 
Ex: saneamento, saúde, iluminação 
pública. 
ƒ Taxa ?> obrigatório 
Ex: coleta de lixo 
ƒ Tarifa ?> facultativo 
Ex: energia, água, telefone. 
 
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 Os impostos são uma espécie de tributo que se paga sem 
que haja uma contraprestação direta pelo Poder Público. 
Por exemplo, os recursos arrecadados a título de IPTU, 
IPVA e IR são utilizados pelo Estado de forma 
indiscriminada para a saúde, educação, programas sociais, realização de obras, 
investimentos em infraestrutura e mesmo para o custeio da máquina pública. Ou seja, não 
há uma correlação direta entre o recurso do IPVA e a manutenção de rodovias, por 
exemplo. Os recursos oriundos de impostos não possuem destinação específica. 
As taxas, por sua vez, também são uma espécie de tributo. Mas, diferentemente dos 
impostos, são devidas em razão de serviço público específico e divisível, prestado ao 
contribuinte ou posto a sua disposição. As taxas, como todo tributo, são estabelecidas por 
lei e, ademais, são compulsórias, ou seja, a pessoa não pode deixar de pagá-la, ainda que 
não utilize o serviço (ex: taxa de coleta de lixo). 
Já a tarifa não é um tributo. Trata-se de uma espécie de preço público, cobrado por 
particulares delegatários de serviço público a título de contraprestação pecuniária pelo 
serviço prestado. São estabelecidasmediante contrato e apenas são cobradas no caso de 
utilização efetiva do serviço, a exemplo das tarifas de energia elétrica e de água. 
Ressalte-se que existem exceções à regra de que serviços uti universi são financiados por 
impostos e serviços uti singuli por taxas e tarifas. 
Com efeito, determinados serviços gerais ? uti universi ? também podem ser 
remunerados por tarifas (e não por impostos), como os serviços de saneamento básico e 
de limpeza urbana. A Lei 9.074/1995 permite que esses serviços sejam executados por 
meio de concessão ou permissão sem que, no entanto, tenham caráter individual. 
OBRIGATÓRIO E FACULTATIVO 
Os serviços públicos obrigatórios são aqueles remunerados por 
tributos (impostos e taxas), enquanto os serviços facultativos são 
remunerados por tarifas. 
***** 
A seguir, um resumo das classificações de serviço público. 
 
 
 
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Serviço Público Descrição Serviço Público Descrição 
Originário, 
indelegável 
Essencial, poder de império. 
Ex: segurança nacional. 
Derivado, 
delegável 
Conveniente, delegável. 
Ex: energia, telefonia. 
Exclusivo Titularidade do Estado, 
prestados direta ou 
indiretamente. Ex: energia. 
Não exclusivo Estado não é titular; podem 
ser prestados por 
particulares sem delegação. 
Ex: saúde, educação. 
Próprio Prestado pelo Estado, direta 
ou indiretamente. 
Ex: escola pública. 
Impróprio Prestado por particular, 
sem delegação. 
Ex: saúde, educação. 
Geral, 
uti universi 
Usuários indeterminados, 
financiados por impostos. 
Ex: iluminação pública, 
saneamento. 
Individual, 
uti singuli 
Usuários determinados, 
mensuração per capta, 
financiados por taxas e 
tarifas. Ex: água, exergia. 
Administrativo Atende necessidades 
internas da Administração. 
Ex: imprensa oficial 
Comercial Atende necessidades 
econômicas da população; 
gera lucro. Ex: transporte 
Social Atende necessidades de 
ordem social; não gera lucro. 
Ex: cultura, assistência social. 
 
Obrigatório Remunerado por tributos Facultativo Remunerado por tarifas 
 
 
 
 
 
 
 
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7. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) De acordo com critério de classificação 
que considera a exclusividade ou não do poder público na prestação do serviço, o 
serviço postal constitui um exemplo de serviço público não exclusivo do Estado. 
 Comentário: O serviço postal é um serviço exclusivo do Estado, prestado 
diretamente pela União, nos termos do art. 21, X da CF: 
Art. 21. Compete à União: 
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
 Gabarito: Errado 
8. (Cespe ± MDIC 2014) O serviço de uso de linha telefônica é um típico exemplo de 
serviço singular, visto que sua utilização é mensurável por cada usuário, embora sua 
prestação se destine à coletividade. 
Comentário: O serviço de uso de linha telefônica é passível de 
mensuração individual (veja a sua conta telefônica); portanto, trata-se de 
serviço uti singuli ou individual. 
 Gabarito: Certo 
9. (Cespe ± PRF 2012) O serviço de iluminação pública pode ser considerado uti 
universi, assim como o serviço de policiamento público. 
 Comentário: Tanto o serviço de iluminação pública como o de 
policiamento não são mensuráveis individualmente, ou seja, não é possível 
dizer com certeza quanto que determinado indivíduo consome de iluminação 
pública ou de policiamento. Sendo assim, tais serviços são considerados uti 
universi ou gerais. 
 Gabarito: Certo 
10. (Cespe ± PC/BA 2013) Caracterizam-se como serviços públicos sociais apenas 
os serviços de necessidade pública, de iniciativa e implemento exclusivo do Estado. 
 Comentário: Serviço público social é o que atende às necessidades 
coletivas de ordem social, como saúde, educação e cultura, abrangendo ainda 
os serviços assistenciais e protetivos. O erro é que os serviços sociais não 
são privativos do Estado, podendo também ser desempenhados por 
particulares, independentemente de delegação. 
 Gabarito: Errado 
 
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11. (Cespe ± MIN 2013) Os serviços de utilidade pública, a exemplo dos serviços de 
transporte coletivo, visam proporcionar aos seus usuários mais conforto e bem-estar. 
 Comentário: Os serviços de utilidade pública são aqueles considerados 
não essenciais, mas sim convenientes à coletividade, podendo ser prestados 
por particulares. Portanto, são serviços delegáveis. São exemplos de serviço 
de utilidade pública: transporte coletivo, energia elétrica, telefonia, etc. 
 Gabarito: Certo 
FORMAS DE PRESTAÇÃO 
Os serviços públicos podem ser prestados pela Administração de 
forma: (i) centralizada ou descentralizada; (ii) desconcentrada 
centralizada ou desconcentrada descentralizada; e (iii) direta ou indireta. 
Vejamos: 
¾ Prestação centralizada: o serviço é prestado pela administração 
direta. 
¾ Prestação descentralizada: o serviço é prestado por pessoa 
diferente do ente federado a que a Constituição atribui a titularidade 
do serviço: 
ƒ descentralização por serviços: o serviço é prestado por entidade 
da administração indireta, à qual a lei transfere a sua 
titularidade; 
ƒ descentralização por colaboração: o serviço é prestado por 
particulares, aos quais, mediante delegação do Poder Público, é 
atribuída a sua mera execução. 
¾ Prestação desconcentrada: o serviço é executado por um órgão, 
com competência específica para prestá-lo, integrante da estrutura 
da pessoa jurídica que detém a titularidade do serviço (ou seja, 
existe uma só pessoa e vários órgãos dessa pessoa): 
ƒ prestação desconcentrada centralizada: o órgão com competência 
específica para prestar o serviço integra a estrutura de uma 
entidade integrante da administração direta do ente federado que 
detém a titularidade do serviço; 
ƒ prestação desconcentrada descentralizada: o órgão com 
competência específica para prestar o serviço integra a estrutura 
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de uma entidade integrante da administração indireta; essa 
entidade detém a titularidade do serviço. 
¾ Prestação direta: o serviço é prestado pela Administração Pública, 
direta ou indireta. 
¾ Prestação indireta: o serviço é prestado por particulares, aos 
quais, mediante delegação do Poder Público, é atribuída a sua mera 
execução. 
 A doutrina majoritária considera que o serviço 
prestado pela administração indireta é uma forma de 
prestação direta. É esse o entendimento que deve ser 
levado para a prova. Contudo, é importante saber que 
autores consagrados, como Carvalho Filho, entendem que o serviço prestado pela 
administração indireta constitui prestação indireta. 
REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE 
Regulamentar ou, mais propriamente, regular o serviço público 
consiste no estabelecimento de regras básicas para a sua execução, 
mediante a edição de leis e atos normativos, bem como através da prática 
de atos administrativos concretos (ex: fiscalização, mediação de 
conflitos),a fim de remover obstáculos que possam impedir ou dificultar a 
execução do serviço. 
A regulamentação ou regulação do serviço público cabe ao ente 
federado a que a Constituição atribui a titularidade do serviço. Assim, por 
exemplo, compete à União regular os serviços de telefonia e de navegação 
aérea, da mesma forma que compete aos Estados regular o serviço de 
transporte intermunicipal. 
 
A regulação de serviços públicos é atividade 
típica do Poder Público, indelegável a 
particulares. 
A regulação pode ser desempenhada tanto pelo próprio ente 
federado, centralizadamente, como por pessoas jurídicas de direito 
público integrantes da administração indireta, mais especificamente, pelas 
autarquias. É o caso, por exemplo, das agências reguladoras que, na 
HVIHUD�IHGHUDO��IRUDP�FRQVWLWXtGDV�VRE�D�IRUPD�GH�³DXWDUTXLDV�VRE�UHJLPH�
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HVSHFLDO´��HQWLGDGHV�GRWDGDV�GH�DPSOR�SRGHU�QRUPDWLYR�PHGLDQWH�R�TXDO�
são estabelecidas inúmeras regras relativas ao serviço regulado. 
Além do poder de regulamentação, a competência constitucional para 
a instituição do serviço confere ainda o poder de controlar sua execução. 
O controle da prestação dos serviços públicos se submete aos 
controles tradicionais da atividade administrativa, derivados do poder de 
autotutela e da tutela administrativa (esta no caso de prestação por 
entidades da administração indireta). 
Ademais, a Administração pode/deve exercer controle sobre os 
particulares colaboradores (concessionários e permissionários). Para 
tanto, o ordenamento jurídico confere prerrogativas especiais ao poder 
concedente8, tais como a possibilidade de acesso aos dados relativos à 
administração, contabilidade recursos técnicos, econômicos, e financeiros 
da concessionária, de alteração unilateral das cláusulas contratuais, de 
intervenção na concessão ou permissão, de encampação, de decretação 
de caducidade e outras. 
A fiscalização do poder concedente deve ocorrer com a cooperação 
dos usuários. Nesse sentido, a Lei 9.074/19959 determina que, em cada 
modalidade de serviço público, o poder concedente estabeleça ³IRUPD�GH�
participação dos usuários na fiscalização e torne disponível ao público, 
SHULRGLFDPHQWH��UHODWyULR�VREUH�RV�VHUYLoRV�SUHVWDGRV´. 
Quanto ao controle popular, cumpre destacar, ainda, o art. 37, §3º, I 
da CF, segundo o qual a ³OHL� GLVFLSOLQDUi� DV� IRUPDV� GH� SDUWLFLSDomR� GR�
usuário na administração pública direta e indireta, regulando 
especialmente as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos 
em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao 
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos 
VHUYLoRV´. 
Por fim, nunca é demais lembrar que qualquer lesão ou ameaça a 
direito decorrente da má prestação de serviços públicos poderá ser levada 
à apreciação do Poder Judiciário. 
 
 
8 Poder concedente é o ente federado (União, Estado, DF ou Município) que delega o serviço público 
mediante concessão ou permissão. 
9 Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá 
outras providências. 
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12. (Cespe ± MIN 2013) A regulamentação e o controle dos serviços públicos e de 
utilidade pública competem sempre ao poder público. 
 Comentário: Embora a execução de determinados serviços públicos 
possa ser delegada a particulares, a regulamentação e o controle desses 
serviços são atividades exclusivas de Estado, portanto, indelegáveis. 
 Gabarito: Certo 
CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
Como visto, nos termos do art. 175 da CF, o serviço público é 
incumbência do Estado, que pode prestá-lo diretamente ou indiretamente, 
neste último caso, mediante delegação a particulares: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
A prestação de forma indireta se dá pela delegação do serviço 
público a um particular (pessoa jurídica ou física), que o prestará em seu 
próprio nome e por sua conta e risco, remunerando-se diretamente por 
meio das tarifas cobradas dos usuários, e sempre sob a fiscalização do 
Poder Público10. 
Perceba que, conforme o art. 175 acima transcrito, a execução 
indireta GH�VHUYLoRV�S~EOLFRV�GHYH�VHU�IHLWD�³VHPSUH�DWUDYpV�GH�OLFLWDomR´��
ou seja, na delegação de serviços públicos a licitação é obrigatória, não 
sendo possível a sua dispensa; excepcionalmente, a doutrina admite 
 
10 Knoplck (2013, p. 384). 
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apenas a declaração de inexigibilidade, desde que se demonstre a 
inviabilidade de competição. 
As formas de delegação de serviços públicos são a concessão e a 
permissão, formalizadas mediante contratos administrativos; em 
determinados casos, o serviço público também pode ser delegado 
mediante autorização, formalizada por ato administrativo. 
Em qualquer hipótese, a delegação incide apenas sobre a execução 
do serviço, vez que a titularidade permanece com o Poder Público, que 
poderá, em determinadas situações, retomá-lo. 
Neste tópico, cuidaremos das concessões e permissões; quanto às 
autorizações, deixaremos para tópico específico, mais adiante. 
Os regimes de concessão e permissão de serviços públicos são 
disciplinados pela Lei 8.987/1995. Essa é a lei cuja edição está prevista 
no art. 175 da CF. Ela estabelece ³normas gerais´ sobre os regimes de 
concessão e permissão11, sendo uma lei de caráter nacional, aplicável, 
portanto, à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios. 
A Lei 8.987/1995 apresenta as seguintes definições para concessão e 
permissão: 
 Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita 
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para 
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
 
 Permissão de serviço público: a delegação, a título precário, 
mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder 
concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco. 
A lei define ainda a concessão de serviço público precedida da 
execução de obra pública12, que é quando o contrato de concessão 
impõe ao particular a obrigação de realizar determinada obra pública 
 
11 A Lei 8.987/1995 também possui como fundamento o art. 22, XXVII da CF, o qual atribui à União 
competência para editar normas gerais sobre licitações e contratos, em todas as modalidades. Afinal, 
concessões e permissões são precedidas de licitação e formalizadas mediante contrato.12 Concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, 
conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada 
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio 
de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o 
investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da 
obra por prazo determinado; 
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antes de iniciar a prestação do serviço, de forma que o investimento na 
obra seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço por 
prazo determinado (ex: concessão do serviço de administração de 
rodovias, em que a concessionária tem a obrigação de duplicar a estrada 
ou de fazer outras melhorias antes de começar a cobrar os pedágios). 
 Da leitura das definições acima, já é possível perceber que os 
regimes de concessão e permissão se diferenciam em poucos aspectos. De 
fato, as principais diferenças entre ambos são: 
Concessão Permissão 
Sempre precedida de licitação, na 
modalidade concorrência. 
Sempre precedida de licitação, mas não há 
modalidade específica. 
Celebração com pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas, mas não com 
pessoa física. 
Celebração com pessoa física ou jurídica; 
mas não com consórcio de empresas. 
Não há precariedade. Delegação a título precário. 
Natureza contratual. Natureza contratual; a lei explicita tratar-se 
de contrato de adesão. 
Não é cabível revogação do contrato. A lei prevê a revogabilidade unilateral do 
contrato pelo poder concedente. 
Cumpre anotar que as concessões e permissões de serviços públicos 
são firmadas mediante contratos administrativos. Consequentemente, 
todo o regramento da Lei 8.666/1993 se aplica aos contratos de 
concessão ou permissão subsidiariamente. Ou seja, quando não houver 
disposição própria na Lei 8.987/1995 deve ser observada a Lei de 
Licitações e Contratos. Ademais, as características gerais dos contratos 
administrativos, como a bilateralidade, formalidade e o caráter intuitu 
personae, também valem para as concessões e permissões. 
Existe uma peculiaridade apenas em relação ao fato de os contratos 
administrativos serem qualificados como contratos de adesão. É que a 
Lei 8.987/1995, em seu art. 40 13 , menciona expressamente que a 
permissão de serviço público é um contrato de adesão, mas nada fala em 
relação à concessão. Entretanto, por ser um contrato administrativo, 
 
13 Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os 
termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à 
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. 
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teoricamente a concessão também é um contrato de adesão, ainda que a 
lei seja omissa a respeito. Afinal, a minuta do contrato faz parte do edital 
da licitação que precede a concessão, e o particular, quando se inscreve 
para participar do certame, está aderindo às cláusulas postas. 
Importante saber que a Lei 9.074/1995 exige, para a concessão e 
permissão de serviços públicos, a edição de lei autorizativa. Em outras 
palavras, para que o Estado delegue determinado serviço público a 
particulares mediante concessão ou permissão deve haver uma 
autorização legislativa (consubstanciada em lei). 
São dispensados dessa exigência os serviços de saneamento básico 
e limpeza urbana, bem como os serviços públicos que a Constituição 
Federal, as Constituições estaduais e as Leis Orgânicas do Distrito Federal 
e dos Municípios, desde logo, indiquem como passíveis de delegação 
(ex: serviços de telecomunicações, radiodifusão sonora, e de sons e 
imagens, navegação aérea, energia elétrica, gás canalizado, transporte de 
passageiros etc.). Ou seja, esses serviços podem ser delegados sem que 
haja outra lei autorizativa específica para tanto. 
 Nem todos os serviços de transporte precisam ser 
formalmente delegados pelo Poder Público. Nos 
termos do art. 2º, §§2º e 3º da Lei 9.074/1995, 
independe de concessão ou permissão o transporte: (i) de cargas pelos meios 
rodoviário e aquaviário; (ii) aquaviário, de passageiros, que não seja realizado entre 
portos organizados; (iii) rodoviário e aquaviário de pessoas, realizado por operadoras 
de turismo no exercício dessa atividade; (iv) de pessoas, em caráter privativo de 
organizações públicas ou privadas, ainda que em forma regular. 
Frise-se que a própria Lei 9.074/1995 expressamente autorizou a 
União a prestar mediante concessão ou permissão os seguintes 
serviços e obras públicas: 
ƒ vias federais, precedidas ou não da execução de obra pública; 
ƒ exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções, 
eclusas, diques e irrigações, precedidas ou não da execução de obras 
públicas; 
ƒ estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, não 
instalados em área de porto ou aeroporto, precedidos ou não de obras 
públicas. 
ƒ os serviços postais. 
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13. (Cespe ± TCU 2008) Um parlamentar apresentou projeto de lei ordinária cujos 
objetivos são regular integralmente e privatizar a titularidade e a execução dos 
serviços públicos de sepultamento de cadáveres humanos, diante da falta de 
condições materiais de prestação desse serviço público de forma direta. Aprovado 
pelo Poder Legislativo, o referido projeto de lei foi sancionado pelo chefe do Poder 
Executivo. 
Com base na situação hipotética descrita acima, julgue os itens subsequentes. 
A delegação do serviço de sepultamento de cadáveres humanos, por meio de 
contrato de concessão, dependeria da prévia edição de lei ordinária que autorizasse 
essa delegação. 
Comentário: O art. 2º da Lei 9.074/1995 dispõe sobre a obrigatoriedade de 
lei autorizativa para que os entes federativos possam conceder seus serviços 
públicos a particulares, dispensando dessa exigência os serviços de 
saneamento básico e limpeza urbana, além dos serviços expressamente 
indicados na Constituição como passíveis de delegação. Os serviços de 
sepultamento não foram excetuados pela lei. Portanto, a concessão depende 
de prévia edição de lei autorizativa. 
Gabarito: Certo 
14. (Cespe ± TCU 2013) A permissão de serviço público possui contornos 
bilaterais, mas, diferentemente da concessão de serviço público, não pode ser 
caracterizada como de natureza contratual. 
Comentário: Antes de qualquer coisa, cumpre enfatizar um ponto 
importante: a permissão de ³uso de bem público´ não se confunde com a 
permissão de ³serviços públicos´. 
 Com efeito, a permissão de uso de bem público é efetuada mediante 
ato administrativo, discricionário e revogável, utilizada, por exemplo, para 
autorizar o uso de espaço em praça pública para montagem de banca de 
revistas (em caso de dúvida, revise a aula sobre atos administrativos). Como 
se trata de um ato administrativo (e não de um contrato) a permissão de uso 
de bem público não está sujeita a prévia licitação. 
 Já a permissão de serviços públicos é uma modalidadede delegação de 
serviços públicos a particulares, prevista no art. 175 da CF (ao lado da 
concessão), formalizada mediante contrato administrativo e sujeita a licitação 
prévia. 
Em suma: 
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ƒ Permissão de serviço público Ö contrato administrativo 
ƒ Permissão de uso de bem público Ö ato administrativo 
 Vencidas essas considerações preliminares, percebe-se claramente que 
o quesito erra ao afirmar que a permissão de serviço público não pode ser 
caracterizada como de natureza contratual. Sobre a natureza contratual da 
permissão de serviços público, está prevista no art. 40 da Lei 8.987/95: 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de 
adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do 
edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do 
contrato pelo poder concedente. 
 Gabarito: Errado 
15. (Cespe ± MIN 2013) Um item que caracteriza a diferenciação entre permissão e 
concessão de serviço público é a delegação de sua prestação a título precário. 
Comentário: Nos termos do art. 2º, IV da Lei 8.987, 
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante 
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa 
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e 
risco. 
A doutrina critica bastante esse dispositivo da lei (assim como o art. 40, 
transcrito no comentário da questão anterior), por ele afirmar que a permissão 
de serviço público é formalizada por contrato e, ao mesmo tempo, possui 
natureza precária e pode ser revogada unilateralmente. Isso porque, segundo 
a doutrina, precariedade e revogabilidade são características de atos, e não de 
contratos. Tanto é verdade que o contrato de permissão, nos termos da lei, 
deverá ter prazo determinado e, se rescindido antes do termo, ensejará 
indenização do permissionário; portanto, não poderia ser chamado de 
precário. Tampouco poderia ser revogado, pois contrato não é revogado, e 
sim rescindido ou extinto; revogação é utilizada para suprimir atos 
administrativos, por razões de conveniência e oportunidade. A doutrina 
WDPEpP�FULWLFD�D�SDUWH�TXH�GL]�VHUHP�DV�SHUPLVV}HV�³FRQWUDWRV�GH�DGHVmR´��
porque, afinal, qualquer contrato administrativo é um contrato de adesão, 
sendo desnecessária a referência na lei. 
Não obstante a crítica da doutrina, na prova devemos considerar a letra 
da lei (a menos, é óbvio, se o enunciado mencionar a doutrina). Dessa forma, 
p�FRUUHWR�DILUPDU�TXH�DV�SHUPLVV}HV�VmR�³FRQWUDWRV�GH�DGHVmR´��³SUHFiULRV´�H�
³UHYRJiYHLV´��FRPR�QD�SUHVHQWH�TXHVWmR� 
 Gabarito: Certo 
 
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16. (Cespe ± TCU 2011) Tanto a concessão quanto a permissão de serviço público 
serão feitas pelo poder concedente a pessoa física ou jurídica que demonstre 
capacidade para desempenho, por sua conta e risco. 
 Comentário: O contrato de concessão pode ser celebrado com pessoas 
jurídicas ou consórcio de empresas, mas não com pessoa física; já o contrato 
de permissão pode ser celebrado com pessoas físicas ou jurídicas, mas não 
com consórcios. 
Gabarito: Errado 
17. (Cespe ± TCU 2011) A respeito da delegação de serviço público e do instituto 
da licitação para a correspondente outorga, julgue o item subsequente. 
Embora o instituto da permissão exija a realização de prévio procedimento 
licitatório, a legislação de regência não estabelece, nesse caso, a concorrência 
como a modalidade obrigatória, ao contrário do que prescreve para a concessão de 
serviço público. 
 Comentário: Tanto as concessões como as permissões de serviços 
públicos exigem a realização de prévio procedimento licitatório. A diferença é 
que, nos termos da Lei 8.987/1995, as concessões são sempre realizadas na 
modalidade concorrência, enquanto as permissões não requerem modalidade 
específica, ou seja, outras modalidades podem ser adotadas, dependendo do 
valor e das características do contrato a ser celebrado. 
Gabarito: Certo 
18. (Cespe ± TCE/ES 2012) A natureza jurídica é a principal diferença entre a 
concessão de serviço público e a permissão de serviço público, consideradas, 
respectivamente, contrato administrativo e ato administrativo. 
 Comentário: A permissão de serviço público, assim como a concessão, é 
firmada por meio de contrato administrativo, e não por ato, daí o erro. Por 
outro lado, lembre-se que a permissão de uso de bem público é feita por ato 
administrativo e não por contrato. 
 Gabarito: Errado 
19. (Cespe ± TRE/ES 2011) É vedada a outorga de concessão ou permissão de 
serviços públicos em caráter de exclusividade, uma vez que qualquer tipo de 
monopólio é expressamente proibido pelo ordenamento jurídico brasileiro. 
 Comentário: De fato, como regra, é vedada a outorga de concessão ou 
permissão de serviços públicos em caráter de exclusividade, salvo se a 
concessão ou permissão exclusiva for técnica e economicamente justificada 
pelo poder concedente no ato que demonstrar a conveniência da outorga 
previamente ao edital de licitação. É o que diz o art. 16 c/c art. 5º da Lei 
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8.987/95: 
Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusividade, 
salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justificada no ato a que se 
refere o art. 5o desta Lei. 
Art. 5o O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato 
justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando 
seu objeto, área e prazo. 
 Ademais, a parte final do item também está errada, pois, de modo geral, é 
vedado o monopólio privado de atividades, mas não o monopólio público, que 
é permitido pela CF em relação a determinadas atividades. Vejamos um 
exemplo: 
 Art. 21. Compete à União: 
(...) 
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer 
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e 
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus 
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: 
(...) 
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de 
radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; 
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e 
utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; 
 Gabarito: Errado 
A seguir, vamos estudar as diretrizes básicas previstas na 
Lei 8.987/1995, aplicáveis às concessões e permissões de serviços 
públicos. 
REQUISITOS DO SERVIÇO PÚBLICO ADEQUADO 
Os serviços públicos, por serem voltados aos membros da 
coletividade, devem obedecer a certos padrões compatíveis com o regime 
de direito público a que se sujeitam. Nesse sentido, o art. 6º da 
Lei �����������SUHFHLWXD�TXH�³Woda concessão ou permissão pressupõe a 
prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, 
conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo 
contrato´. 
No §1º do mesmo art. 6º, a lei define serviço adequado como 
aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, 
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