Direito Administrativo p/ AFT 2016 - Aula 12 - Estratégia

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Aula 12
Direito Administrativo p/ AFT - 2016
Professores: Érica Porfírio, Erick Alves
 
Direito Administrativo para AFT 2016 
Teoria e exercícios comentados 
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AULA 12 
Olá pessoal! 
Na aula de hoje vamos estudar o tema Controle da Administração 
Pública, tendo como base o seguinte sumário: 
SUMÁRIO 
Controle da Administração Pública ...................................................................................................................... 3 
Conceito ............................................................................................................................................................................ 3 
Classificações ..................................................................................................................................................................... 6 
Quanto ao alcance ......................................................................................................................................................... 6 
Quanto ao órgão ............................................................................................................................................................ 8 
Quanto ao momento .................................................................................................................................................... 8 
Quanto à natureza ...................................................................................................................................................... 10 
Controle Administrativo .......................................................................................................................................... 14 
Direito de petição ....................................................................................................................................................... 17 
Sistema de controle interno .................................................................................................................................. 22 
Controle Legislativo .................................................................................................................................................... 26 
Controle parlamentar direto ................................................................................................................................. 32 
Controle exercido pelo Tribunal de Contas ..................................................................................................... 37 
Controle Judicial ........................................................................................................................................................... 65 
Mandado de segurança ............................................................................................................................................ 67 
Mandado de segurança coletivo ........................................................................................................................... 77 
Ação popular ................................................................................................................................................................ 79 
Ação civil pública........................................................................................................................................................ 81 
Outras ações ................................................................................................................................................................. 84 
Controle social ............................................................................................................................................................... 85 
Mais questões de prova ............................................................................................................................................ 86 
Jurisprudência ............................................................................................................................................................. 112 
RESUMÃO DA AULA ................................................................................................................................................... 118 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................. 121 
Gabarito ........................................................................................................................................................................... 132 
 
 
 
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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
CONCEITO 
Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, 
órgãos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades não se 
desviem dos padrões e das normas preestabelecidas, e para que alcancem 
os resultados desejados. 
O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar, 
coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria 
da Administração, um sistema de controle eficaz garante que as 
atividades sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos 
objetivos da empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas 
de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os 
verdadeiros donos geralmente estão afastados da gestão do negócio. 
Diretores executivos são contratados para administrar a empresa com o 
compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do 
capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de 
assegurar que o corpo executivo da companhia esteja seguindo as 
diretrizes estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes 
oportunistas dos executivos que satisfaçam seus próprios interesses em 
detrimento da organização. 
De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais 
utilizados pelo Estado não pertencem ao Presidente da República nem aos 
Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas sim 
ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado 
disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o 
funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, 
remunerando seus servidores, etc. 
Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga 
administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa 
tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que 
têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, 
obedecendo às normas aplicáveis. Paralelamente, de forma semelhante ao 
que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle 
atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por 
bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em 
consonância com o ordenamento jurídico e com princípios como os da 
 
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moralidade, publicidade, impessoalidade e supremaciado interesse 
público. 
Não é por menos que o artigo 70 da Constituição Federal impõe o 
dever de prestar contas a todos que tenham sob sua guarda qualquer 
espécie de valor público. Vejamos: 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em 
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa, 
leciona que ³FRQWUROH��HP�WHPD�GH�$GPLQLVWUDomR�3~EOLFD��p�D�IDFXOGDGH�GH�
vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou 
autoridade H[HUFH�VREUH�D�FRQGXWD�IXQFLRQDO�GR�RXWUR´. 
Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos 
do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte 
forma: 
¾ Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas 
normas aplicáveis. 
¾ Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao 
aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas 
aos cofres públicos. 
¾ Correção: assegura o cumprimento da lei e a recomposição do patrimônio 
lesado. 
¾ Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF instituiu um 
sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam 
mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro 
(controle externo). 
¾ Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com 
atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno). 
¾ Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar 
seus próprios atos. 
Em nosso dia-a-dia, é muito comum nos depararmos com notícias 
sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas 
falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de 
recursos públicos. Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação 
 
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de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a 
identificação da irregularidade. 
Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que 
o controle da Administração Pública pode ser feito de diversas formas e 
por diferentes agentes. Com efeito, a Administração se sujeita, por 
exemplo, ao controle judicial, realizado pelo Poder Judiciário e ao controle 
social, realizado pelos cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle 
sobre os próprios atos, como veremos com mais detalhes adiante. 
Ademais, o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais 
de Contas, assim como o Ministério Público, exercem importante papel no 
controle da Administração Pública. 
Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos 
referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo, como a compra 
de bens, admissão de pessoal, arrecadação de impostos, edição de 
normativos, outorga de autorizações de uso de bens públicos etc. Assim, 
essa modalidade de controle é mais perceptível sobre as atividades 
realizadas pelo Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções 
administrativas, tanto na administração direta como na indireta. Mas o 
controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder 
Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas. 
Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as 
funções típicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judiciário = 
julgar) e órgãos autônomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), 
mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo: o Tribunal de 
Contas da União (TCU), a quem cabe realizar o controle externo sobre a 
gestão dos recursos da União, não tem competência para fiscalizar se o 
processo legislativo que resultou na edição de determinada lei foi 
corretamente seguido pelo Congresso Nacional; também não pode dizer 
se o Supremo Tribunal Federal decidiu ou não de forma adequada em 
determinada ação direta de inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, 
poderá sim fiscalizar as licitações, as admissões de pessoal e todos os 
demais atos que resultem receita ou despesa realizados tanto pelo 
Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal. 
É oportuno registrar que as atividades da Administração Federal 
obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: planejamento, 
coordenação, descentralização, delegação de competência e controle, 
conforme prescreve o Decreto Lei 200/1967 (art. 6º), que dispõe sobre a 
organização da Administração Federal. Tal normativo, apesar de adstrito à 
 
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União, serve para fixar as diretrizes gerais para os demais entes políticos 
(Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Enfim, a atividade de controle permeia toda a Administração Pública, 
em todos os Poderes. O que varia tão só é a espécie de controle, isto é, 
como a atividade pode ser classificada. Vamos, então, a partir dessas 
considerações iniciais, apresentar algumas classificações doutrinárias e 
legais que se aplicam ao controle da gestão pública. 
CLASSIFICAÇÕES 
A atividade de controle da Administração Pública pode receber muitas 
classificações. Vamos tratar aqui das mais usuais: 
 
QUANTO AO ALCANCE 
A classificação quanto ao alcance diz respeito ao posicionamento do 
órgão controlador em relação ao controlado. 
Quando o controle é exercido por um ente que não integra a mesma 
estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo. 
Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas 
pelo Presidente da República, ou quando um juiz anula um ato do Poder 
Espécies de controle 
Quanto ao alcance 
Controle interno 
Controle externo 
Quanto ao órgão 
Controle 
administrativo 
Controle 
Legislativo 
Controle Judicial 
Quanto ao momento 
Controle prévio 
Controle 
concomitante 
Controle 
posterior 
Quanto à natureza 
Controle de 
legalidade 
Controle de 
mérito 
 
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Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um 
Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o 
Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o 
Executivo. 
Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão pertencente à 
mesma estrutura organizacional da unidade controlada, é dito 
controle interno. Normalmente, a doutrina considera ³mesma estrutura 
RUJDQL]DFLRQDO´�como o ³mesmo Poder´, fazendo com que a expressão 
³FRQWUROH� LQWHUQR´�DEDUTXH�WRGDV�DV�DWLYLGDGHV�GH�FRQWUROH�HPSUHHQGLGDV�
dentro de um mesmo Poder. 
Assim, o controle que um Ministério exerce sobre os vários 
departamentos administrativos que o compõem se caracteriza como 
controle interno, simplesmente porque todos integram o Poder Executivo. 
Outro exemplo seria o controle que as chefias exercem sobre os atos de 
seus subordinados dentro de um órgão público, no exercício do poder 
hierárquico. 
Ressalte-se que o controle interno pode ser exercido por órgãos 
especializados que, embora pertençam ao mesmo Poder, não possuem 
vinculação hierárquica com os órgãos controlados. A Controladoria-Geral 
da União (CGU), por exemplo, é órgão especializado que exerce controle 
interno no âmbito de todos os órgãos e entidades administrativas 
pertencentes ao Poder Executivo Federal1. No caso, a classificação da 
CGU como órgão de controle interno não é porque ela possui ascendência 
hierárquica sobre os demais órgãos do Executivo e sim porque ela própria, 
assim como os órgãos que controla, tambémé um órgão do Poder 
Executivo, só que com atribuições específicas de controle, ou seja, sob a 
ótica do Executivo, trata-VH�GH�XP�FRQWUROH�H[HUFLGR�³SRU�GHQWUR´2. 
 
1 A CGU só não atua sobre a Presidência e Vice-Presidência da República, o Ministério das Relações 
Exteriores, o Ministério da Defesa, incluindo os comandos militares, e a Advocacia-Geral da União, os quais 
possuem Secretarias de Controle Interno (Ciset) próprias (órgãos setoriais do sistema de controle 
interno). 
2 A CGU é um órgão ligado diretamente à Presidência da República. O seu titular é um Ministro de Estado. 
 
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 Existe divergência na doutrina quanto à classificação do 
controle exercido pela administração direta sobre as 
entidades da administração indireta de um mesmo Poder 
(controle finalístico, supervisão ministerial ou tutela administrativa). 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello trata-se de controle interno, mas exterior 
à縃币?ŽŶƚƌŽůĞ ŝŶƚĞƌŶŽ ĞdžƚĞƌŝŽƌà弃缃?É interno porque realizado dentro de um mesmo 
Poder; e é exterior por dizer respeito a um órgão fiscalizando uma entidade 
(pessoas jurídicas distintas). 
Já Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho classificam a tutela administrativa como 
uma forma de controle externo, porque controlador e controlado não pertencem à 
mesma estrutura hierárquica. 
QUANTO AO ÓRGÃO 
Administrativo ou Interno: é o controle que a Administração exerce 
sobre seus próprios atos (tutela ou autotutela). Em outras palavras, é o 
controle exercido por instituições administrativas, como, por exemplo, 
a Controladoria-Geral da União, as unidades de auditoria interna das 
empresas governamentais e os órgãos de controle interno dos Poderes 
Legislativo e Judiciário. 
Legislativo ou Parlamentar: é o controle exercido diretamente pelo 
órgão legislativo (Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas ou 
Congresso Nacional) ou pelos Tribunais de Contas que lhes prestam 
auxílio. 
Judicial: realizado pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário, 
por intermédio de ações próprias da função jurisdicional, a exemplo do 
mandado de segurança e da ação popular. 
QUANTO AO MOMENTO 
Controle prévio (a priori): é o controle exercido antes da conduta 
administrativa se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa 
evitar a ocorrência de irregularidades. 
Exemplos clássicos deste tipo de controle são as autorizações e as 
aprovações, como a aprovação pelo Senado Federal da escolha feita pelo 
Presidente da República para determinados cargos (ex: Ministros de 
tribunais superiores, Procurador Geral da República e dirigentes de 
 
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agências reguladoras). Outro exemplo é quando o Senado Federal aprova 
empréstimos externos por parte dos entes federativos (CF, art. 52, V3). 
 O ordenamento jurídico atual não mais prevê a 
necessidade de homologação prévia pelo 
Tribunal de Contas como condicionante para a 
eficácia de atos administrativos. Isso estava previsto no período entre as 
constituições federais de 1946 e 1967, mas não existe mais. 
Naquele período, todos os atos da Administração, inclusive licitações e respectivos 
contratos para compras, obras e serviços, deveriam passar pelo crivo prévio do 
Tribunal de Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso 
de burocracia. 
Já hoje em dia, a regra não é mais essa, ou seja, gestores públicos firmam contratos 
e executam despesas sem precisar de qualquer anuência prévia do Tribunal de 
Contas. 
Nesse sentido, o STF já declarou inconstitucional lei estadual que determinava que 
todos os contratos celebrados entre o governo do Estado e empresas particulares 
dependeriam de registro prévio perante o Tribunal de Contas Estadual4. 
Porém, em algumas situações específicas, por expressa disposição legal, ainda se 
ƌĞĂůŝnjĂ Ž ĐŽŶƚƌŽůĞ ƉƌĠǀŝŽ à币ခ?ĄƐƐŝĐŽà弃? ŝƐƚŽ Ġà? ŶĞĐĞƐƐĄƌŝŽă ǀĂůŝĚĂĚĞ ĚŽ ĂƚŽà? ĐŽŵŽ Ġ Ž
caso das licitações para concessão de serviços públicos na esfera federal, cujo Edital 
deve ser enviado ao TCU para aprovação antes de ser publicado. 
Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que a 
conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter 
preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente. 
Exemplo de controle concomitante é a realização de auditorias sobre 
atos ou contratos administrativos que ainda estão sendo consumados, 
como uma obra ainda em andamento que sofre uma auditoria do TCU. 
 
3 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
(...) 
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito 
Federal, dos Territórios e dos Municípios; 
4 ADI 916/MT 
 
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Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato administrativo 
ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, eventualmente, 
sancionador. É a forma mais utilizada de controle. 
Exemplos de controle posterior são a homologação de um 
procedimento licitatório, o julgamento das contas dos administradores 
públicos pelo TCU e a realização de auditorias para fiscalizar a 
regularidade de atos administrativos já consumados ou os resultados 
alcançados por programas de governo. 
QUANTO À NATUREZA 
O controle da gestão pública, quanto à natureza, ou seja, 
considerando o seu foco, o aspecto a ser controlado, classifica-se em: 
Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda 
consonância com as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, 
regimentos, resoluções, portarias etc. 
Ex: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser 
verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em 
conformidade com a Lei de Licitações. 
O controle da legalidade pode ser interno ou externo, no primeiro 
caso se exercido pelos órgãos da própria Administração que praticou o ato 
(poder de autotutela) e no segundo se feito pelo Poder Judiciário, no 
exercício da função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, nas situações 
previstas na Constituição Federal. 
O resultado do controle de legalidade pode ser, de um lado, a 
confirmação da validade (ratificação, homologação) de atos praticados 
em conformidade com o ordenamento jurídico ou, de outro, a anulação 
de atos administrativos ilegais. No âmbito desse controle é possível, 
ainda, a convalidação, pela Administração, de atos praticados com 
defeitos sanáveis. 
A homologação (ou não) de uma licitação pela autoridade competente 
do órgão ou entidade que realizou o procedimento constitui exemplo de 
controle de legalidade interno. De outra parte, são exemplos de 
controle de legalidade externo o exame pelo Judiciário, em mandado 
de segurança, da legalidade de um ato do Executivo e a apreciação pelo 
Poder Legislativo, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de 
Contas, da legalidade dos atos de gestão do Executivo. 
 
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Controle de mérito: é o controle que se consuma pela verificação da 
conveniência e oportunidade da conduta administrativa. Trata-se de 
um controle discricionário, exercido igualmente sobre atos 
discricionários. Nesse controle, não se questiona a legalidade do ato; 
afere-se apenas se uma conduta anterior merece prosseguir ou deve ser 
revista, com base em razõesde conveniência e oportunidade da própria 
Administração. 
Ex: no controle de mérito, a Administração pode rever a sua decisão 
anterior de construir uma rodovia de pista simples para construir uma de pista 
dupla. 
O resultado do controle de mérito pode ser a confirmação da 
conduta, quando esta não precisa ser revista ou a revogação dos atos 
discricionários que, embora válidos, tenham se tornado inoportunos e 
inconvenientes para a Administração. 
O ponto mais importante a respeito do controle de mérito reside na 
competência para exercê-lo. Com efeito, o controle de mérito é privativo 
da Administração Pública, não se submetendo à sindicabilidade do 
Poder Judiciário. O controle judicial restringe-se à aferição da legalidade e 
da legitimidade das condutas administrativas, mas não adentra o mérito 
do ato. Em outras palavras, o Judiciário, no exercício da função 
jurisdicional, pode anular atos ilegais, mas não pode revogar atos 
administrativos por razões de conveniência e oportunidade. 
Os elementos que perfazem o mérito do ato administrativo (motivo e 
objeto) somente poderão ser objeto de análise pelo Poder Judiciário nos 
 
 
Verifica a 
conformidade 
do ato com o 
ordenamento 
jurídico 
Controle de 
legalidade 
Controle de 
legalidade interno 
Exercido pela própria Administração 
Controle de 
legalidade externo 
Exercido pelo Judiciário ou pelo 
Legislativo sobre os atos da Administração 
Resultados 
possíveis 
- Confirmação da validade (atos legais); 
- Anulação (atos ilegais); 
- Convalidação (atos com defeitos sanáveis) 
 
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casos em que contrariarem princípios administrativos (como moralidade, 
imparcialidade e eficiência) ou que forem desproporcionais ou não 
pautados em critérios previstos em lei. Porém, mesmo que o Judiciário se 
utilize dos princípios administrativos para exame de um ato discricionário, 
isso não significará invasão do mérito, e sim controle de legalidade e 
legitimidade. 
Quanto ao controle exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos da 
Administração, a doutrina reconhece que, em algumas situações, pode ser 
um controle de mérito. Como exemplo, podemos citar as diversas 
situações em que é necessária uma autorização prévia ou uma aprovação 
do Legislativo para a prática de algum ato pelo Executivo, como ocorre na 
apreciação prévia pelo Senado do nome escolhido pelo Presidente da 
República para ocupar o cargo de Presidente do Banco Central. A 
apreciação do Senado, nesse caso, é essencialmente discricionária, ou 
seja, atinge o mérito do ato de nomeação. Na verdade, esse tipo de 
controle exercido pelo Legislativo é um controle político, mas a doutrina 
chama de controle de mérito para ressaltar que não se trata de controle 
de legalidade, e sim de controle em que o Legislativo atua com 
discricionariedade. Ressalte-se, contudo, que o controle de mérito 
exercido pelo Legislativo nessas situações é um controle prévio e jamais 
chega ao ponto de revogar um ato administrativo já praticado pela 
Administração. A revogação só pode ser efetivada pela própria 
Administração que praticou o ato. 
 
 
 
 
Verifica a conveniência e 
oportunidade de atos discricionários 
Controle de mérito 
Privativo da própria Administração 
Tem como resultado a confirmação da 
conduta ou a revogação do ato 
 
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1. (Cespe ± TCE/ES 2012) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é 
realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que 
contribuem para o melhor interesse da sociedade. 
Comentário: O controle judicial, ao contrário do que diz a assertiva, 
caracteriza-se por não realizar controle de mérito dos atos administrativos, 
restringindo-se ao controle de legalidade. 
Gabarito: Errado 
2. (Cespe ± TCE/TO 2008) Um sistema de controle externo se diferencia de um 
sistema de controle interno na administração pública, pois 
a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder. 
b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna. 
c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora. 
d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo. 
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo é 
institucional. 
Comentário: Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação 
ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo é 
exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do 
órgão fiscalizado enquanto que o controle interno é exercido por ente que 
também integra essa estrutura. Portanto, FRUUHWD�D�DOWHUQDWLYD�³D´� 
Gabarito: DOWHUQDWLYD�³D´ 
3. (Cespe ± TJ/RO 2012) O abuso de poder é conduta comissiva, que afronta, 
dentre outros, o princípio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao 
controle judicial, que se sobrepõe ao controle administrativo. 
Comentário: Não há predominância entre as formas de controle. Tanto o 
controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou o exercido pelos 
Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e contrapesos que rege a 
Administração Pública, o qual assegura a harmonia entre os Poderes. 
Gabarito: Errado 
 
 
 
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CONTROLE ADMINISTRATIVO 
Segundo a Professora Di Pietro, controle administrativo p�R�³SRGHU�
de fiscalização que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce 
sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por 
iniciativa própria ou mediante provocação´� 
Trata-se, portanto, de controle interno, exercido pelo Poder 
Executivo e pelos órgãos administrativos dos Poderes Legislativo e 
Judiciário sobre suas próprias atividades administrativas. 
Os controles internos administrativos são inerentes às atividades de 
uma organização, constituindo etapas de seus processos de trabalho, em 
todos os níveis, desde a alta direção até os escalões operacionais. Como 
exemplos de controles internos administrativos, pode-se citar: sistema de 
autorização e aprovação de transações, segregação de tarefas, controles 
físicos sobre os bens e informações, controle da chefia sobre os atos de 
seus subordinados (controle hierárquico), instauração de processos 
disciplinares, interposição de recursos administrativos etc. 
Esse tipo de controle deriva do poder de autotutela da 
Administração, expresso na Súmula 473 do STF: 
à帀á �ĚŵŝŶŝƐƚƌĂĕĆŽ ƉŽĚĞanular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicialà堃? 
Nunca é demais destacar que anulação refere-se a controle de 
legalidade: anulam-se atos ilegais; por sua vez, revogação refere-se a 
controle de mérito: revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, 
assim classificados segundo critérios discricionários da Administração. 
Vale ressaltar que, em qualquer caso, sempre há a possibilidade de 
apreciação do ato pelo Poder Judiciário, com a ressalva de que o Judiciário 
exerce controle de legalidade, mas não de mérito, ou seja, promove a 
anulação de atos ilegais, mas não a revogação de atos inoportunos e 
inconvenientes. 
Não se perca de vista, ainda, que a autotutela, para a anulação de 
atos que geram efeitos favoráveis a um administrado, encontra um limite 
temporal no prazo decadencial de cinco anos previsto na Lei 9.784/99, 
de modo que o atonão pode mais ser anulado após esse prazo (salvo 
comprovada má-fé). 
 
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O poder de autotutela decorre da hierarquia, inerente, por 
conseguinte, às relações de subordinação entre os órgãos integrantes de 
uma mesma estrutura de Poder que estejam escalonados verticalmente, 
tanto na administração direta como na indireta. Assim, por exemplo, os 
Ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretarias, e estas 
sobre suas superintendências, e assim sucessivamente. Igualmente, o 
Conselho de Administração de um banco público exerce controle 
hierárquico sobre as diretorias da entidade e estas sobre suas gerências 
executivas. 
De outra parte, existe também o controle administrativo 
não hierárquico, isto é, o controle praticado entre órgãos que não estão 
ligados numa relação de hierarquia, a exemplo do controle exercido pelos 
órgãos especializados de controle, como a CGU realiza sobre os órgãos e 
entidades do Poder Executivo. Outro exemplo é a tutela administrativa, 
realizada pela administração direta sobre a indireta5. 
 
 
 
 
 
 
5 Lembre-se que não há relação de hierarquia entre a administração direta e a indireta, mas apenas 
vinculação. 
 
 
Controle exercido 
pela Administração 
sobre suas próprias 
condutas 
Controle 
administrativo 
Hierárquico Autotutela 
Não hierárquico 
Tutela 
Órgãos especializados 
de controle (ex: CGU) 
 
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4. (Cespe ± INPI 2013) O controle administrativo, que consiste no 
acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura 
organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder 
Executivo. 
Comentário: O item está errado. A Professora Maria Sylvia Di Pietro 
define o controle da Administração da seguinte forma: 
O poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes 
Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de 
sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. 
Temos então, controle administrativo, judicial e legislativo como 
espécies do gênero controle da Administração. O controle administrativo é o 
poder de fiscalização e correção que o Estado-administrador efetua sobre sua 
própria atuação, nos aspectos de legalidade e mérito, seja por iniciativa 
própria ou por provocação. A função administrativa está presente em todos 
os Poderes do Estado. Embora o Poder Executivo a exerça tipicamente, os 
demais Poderes, de forma atípica, também administram. Isso se dá, por 
exemplo, quando realizam concurso público ou quando adquirem bens e 
serviços. Dessa forma, o controle administrativo é exercido no âmbito de 
todos os Poderes, não só no Executivo. Os Poderes Judiciário e Legislativo 
exercem controle administrativo ao desempenharem sua função atípica de 
administrar. 
 Gabarito: Errado 
5. (Cespe ± MPTCDF 2013) O controle administrativo é um controle de legalidade e 
de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas próprias 
condutas. 
Comentário: A primeira parte da assertiva (O controle administrativo é 
um controle de legalidade e de mérito...) está correta. Lembre-se de que o 
controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a 
Administração pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar 
atos inconvenientes/inoportunos (controle de mérito). 
Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle 
administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela 
Administração Pública em sentido amplo, compreendendo, portanto, a 
administração direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo. 
Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judiciário, pode anular uma 
licitação promovida pelo próprio órgão para adquirir material de expediente, 
caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba 
 
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que o STF está atuando como Administração Pública, ou seja, exercendo 
controle administrativo sobre suas funções administrativas, ainda que não 
faça parte do Poder Executivo. 
Gabarito: Errado 
6. (Cespe ± CNJ 2013) Com base no princípio da autotutela, e em qualquer tempo, 
a administração pública tem o poder-dever de rever seus atos quando estes 
estiverem eivados de vícios. 
 Comentário: No caso de atos dos quais decorram efeitos favoráveis aos 
administrados, o poder de autotutela da Administração se sujeita ao prazo 
decadencial de cinco anos, previsto na Lei 9.784/99; nesse caso, portanto, a 
revisão não poderá ocorrer a qualquer tempo, daí o erro. 
 Gabarito: Errado 
DIREITO DE PETIÇÃO 
Os administrados podem provocar o controle administrativo ao 
exercer o direito de petição, direito fundamental previsto no art. 5º, 
;;;,9�� ³D´�GD�&RQVWLWXLomR�)HGHUDO6. Tal direito consiste na possibilidade 
que têm os administrados em geral de requerer providências e 
informações aos órgãos públicos. 
Vários são os meios pelos quais o direito de petição pode ser 
exercido. Merecem destaque: 
 Representação 
 Reclamação 
 Pedido de reconsideração 
 Recurso 
Para Hely Lopes Meirelles, representação ³p�D�denúncia formal e 
assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na prática de 
atos da Administração feita por quem quer que seja à autoridade 
FRPSHWHQWH�SDUD�FRQKHFHU�H�FRLELU�D�LOHJDOLGDGH�DSRQWDGD´. 
A representação, portanto, é a forma pela qual o administrado, 
servidor público ou não, pode levar ao conhecimento da Administração 
qualquer irregularidade de que tenha conhecimento. Para os particulares, 
a representação é um direito, ao passo que, para os servidores públicos, 
ela é um dever. 
 
6 XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: 
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; 
 
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O dever de representar dos servidores públicos está previsto na 
Lei 8.112/90: 
Art. 116. São deveres do servidor: 
XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder. 
Já um exemplo importante do direito de representar que assiste aos 
administrados em geral, abrangendo qualquer pessoa física ou jurídica, 
está previsto na Lei de Licitações: 
Art. 113 (...) 
§ 1o Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá 
representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de 
controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do 
disposto neste artigo. 
Note que a representação acerca de irregularidade em procedimentos 
licitatórios não precisa ser feita por alguma autoridade ou servidor 
público: qualquer pessoa, física ou jurídica, mesmo que não seja licitante, 
poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos de controle 
interno sobre alguma irregularidade ocorrida em licitação pública. 
Já a reclamação, para Hely Lopes Meirelles�� ³é a oposição 
expressa a atos da Administração que afetem direitos ou interesses 
legítimos do administrado. O direito de reclamar é amplo e se estende 
a toda pessoa física ou jurídica que se sentir lesada ou ameaçada de 
lesão pessoal ou patrimonial por atos ou fatos administrativos´. 
Em outras palavras, reclamação é expressão genéricaque designa 
qualquer forma de manifestação de discordância ou inconformismo do 
administrado quanto a um ato ou omissão da Administração que tenha 
afetado seus interesses. 
 A Lei 9.784/99, que regulamenta o processo administrativo federal, 
prevê a reclamação em seu art. 48, a saber: 
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos 
processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de 
sua competência. 
O Código Tributário Nacional, em seu art. 151, III, também prevê 
uma espécie de reclamação que, no caso, possui o sentido de 
 
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³LPSXJQDomR�DGPLQLVWUDWLYD´, com o fim de suspender a exigibilidade do 
crédito tributário: 
Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário: 
III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do 
processo tributário administrativo; 
O pedido de reconsideração, por sua vez, constitui uma espécie de 
solicitação dirigida à mesma autoridade que expediu o ato, para que ela 
o aprecie novamente e, caso reconsidere seu entendimento anterior, o 
invalide ou modifique. 
O pedido de reconsideração funciona, então, como uma ³VHJXQGD�
RSRUWXQLGDGH´ dada à autoridade que proferiu a decisão inicial, que pode 
reformular a posição adotada inicialmente. 
Na Lei 9.784/99, o pedido de reconsideração é previsto no art. 56, 
§1º 7 , o qual determina que os recursos administrativos devem ser 
propostos perante a autoridade que proferiu a decisão, a qual poderá 
reconsiderá-la no prazo de cinco dias. 
Finalmente, o direito de petição também pode ser exercido por meio 
dos recursos administrativos, expressão utilizada para designar a 
petição manejada pela parte que deseja submeter determinada matéria à 
reapreciação de outra autoridade, diversa daquela que proferiu a 
decisão original. 
 
É inconstitucional a exigência de depósito de 
recursos financeiros ou arrolamento de bens 
para que alguém possa apresentar um 
recurso administrativo. 
Os recursos administrativos podem ser hierárquicos próprios e 
hierárquicos impróprios. 
Recursos hierárquicos próprios são aqueles dirigidos à autoridade 
ou ao órgão imediatamente superior à que proferiu a decisão recorrida. 
Lembrando que, no processo administrativo federal, como destacado 
acima, antes de os argumentos apresentados serem conhecidos como 
recurso, serão encaminhados, mediante pedido de reconsideração, à 
mesma autoridade que tenha proferido a decisão administrativa inicial, a 
 
7 § 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de 
cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. 
 
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qual, se não reconsiderar, encaminhará os argumentos a uma 
autoridade superior, daí sim como recurso administrativo. 
Recursos hierárquicos impróprios, por sua vez, são interpostos a 
órgão ou autoridade que não possui relação hierárquica com a 
autoridade ou órgão que editou o ato objeto de impugnação. Por não ser 
decorrente de hierarquia, o recurso impróprio só é cabível se previsto 
expressamente em lei. 
O mais comum é o recurso hierárquico impróprio ser dirigido a 
autoridade integrante de pessoa jurídica diversa daquele de onde se 
originou o ato impugnado, a exemplo do recurso endereçado ao Ministério 
contra ato praticado por uma autarquia a ele vinculada. Não obstante, 
ressalte-se que os recursos impróprios podem ocorrer dentro de uma 
mesma pessoa jurídica: o importante para caracterizar esse tipo de 
recurso é que não haja relação hierárquica entre a autoridade que proferiu 
a decisão recorrida e a responsável por apreciar o recurso. É o caso, por 
exemplo, de recursos contra atos da Receita Federal interpostos perante o 
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais ± CARF, que integra a 
estrutura do Ministério da Fazenda, mas não tem relação de hierarquia 
com a Receita Federal. 
Prosseguindo no assunto, é importante salientar que, ao lado dos 
recursos apresentados pelos administrados, existem, ainda, recursos 
administrativos interpostos pela própria Administração que editou a 
decisão recorrida, os chamados recursos de ofício. Os recursos de ofício 
podem ser próprios ou impróprios e são cabíveis, em regra, somente 
quando haja expressa previsão legal. 
Ainda devemos lembrar da revisão de processo que, nos termos do 
art. 65 da Lei 9.784/998, é a petição apresentada em face de uma decisão 
administrativa que tenha resultado na aplicação de sanção, visando a 
desfazê-la ou abrandá-la. A revisão pode ocorrer a qualquer tempo 
quando há fato novo superveniente, algo desconhecido até o julgamento 
do processo que resultou na aplicação da penalidade. A revisão pode 
acontecer de ofício ou a pedido e não pode resultar em agravamento 
da sanção. Diversamente, vale lembrar que o instituto do ³UHIRUPDWLR�LQ�
SHMXV´ (agravamento da sanção) é possível na apreciação de recursos 
administrativos em geral. Fiquem atentos a isso! 
 
8 Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a 
pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a 
inadequação da sanção aplicada. 
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção. 
 
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Antes de encerrar este tópico, cumpre alertar que os conceitos 
apresentados não são taxativos. Com efeito, as designações para as 
diversas espécies de petições administrativas adotadas pelas leis, atos 
normativos e pela doutrina podem variar, sendo possível encontrar outros 
QRPHV� H� H[SUHVV}HV�� D� H[HPSOR� GH� ³LPSXJQDomR´�� ³PDQLIHVWDomR� GH�
LQFRQIRUPLGDGH´� ³SHGLGR�GH�UHH[DPH´��³VROLFLWDomR�GH�UHYLVmR´�HWF� 
 
7. (Cespe ± Ministério da Justiça 2013) O controle administrativo é instrumento 
jurídico de fiscalização sobre a atuação dos agentes e órgãos públicos, realizado de 
ofício por iniciativa própria, não se aceitando provocação da parte interessada. 
 Comentário: O controle administrativo pode ser realizado tanto de ofício 
como por provocação da parte interessada, neste último caso, mediante o 
exercício do direito de petição (ex: representação, reclamação, recurso 
administrativo). 
 Gabarito: Errado 
8. (Cespe ± TJDFT 2013) O cidadão que denuncie ilegalidades e condutas 
abusivas praticadas por determinado servidor do TJDFT no exercício da função 
pública, mesmo não sendo diretamente afetado pela irregularidade perpetrada, 
deve fazê-lo por meio do instituto da reclamação. 
 Comentário: O instrumento adequado para se fazer denúncias sobre 
irregularidades internas ou condutas abusivas da Administração Pública é a 
representação. Portanto, o quesito erra ao apontar que o instituto adequado 
seria a reclamação. A reclamação, por seu turno, é utilizada quando se quer 
manifestar discordância de algum ato praticado pela Administração que tenha 
afetado o interesse do reclamante. Ficamos assim, então: na representação, o 
interesse do administrado não necessariamente está em jogo (ele apenas 
denuncia alguma irregularidade de que tem conhecimento); já na reclamação, 
o interesse individual do administrado está presente. 
 Gabarito: Errado 
A situação do administrado 
pode ser agravada? 
Sim Recursos administrativos 
Não Revisão do processo 
 
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9. (Cespe ± MPTCDF 2013) Caso deseje o reexame de decisão relativa a 
determinado ato administrativo pela mesma autoridade que a emanou, o 
interessado deverá realizar um pedido de reconsideração. Se a autoridade à qual o 
interessado se dirigir não ocupar cargo na hierarquia do órgão que emitiu o ato, o 
recurso interposto será um recurso hierárquico impróprio. 
 Comentário: A questão deve ser lida em partes. A primeira frase trata do 
pedido de reconsideração, que é a solicitação dirigida à mesma autoridade 
que expediu o ato, para que ela o aprecie novamente e, caso concorde com o 
VROLFLWDQWH�� LQYDOLGH�RX�PRGLILTXH�VXD�GHFLVmR�RULJLQDO��&RQVWLWXL�XPD�³HWDSD�
SUpYLD´� j� DSUHFLDomR� GRV� UHFXUVRV� DGPLQLVWUDWLYRV� �VH a autoridade 
reconsiderar sua decisão, o recurso nem segue para a autoridade superior). 
Já a segunda frase descreve o recurso hierárquico impróprio, que é aquele 
dirigido a autoridade não integrante da estrutura hierárquica da que expediu o 
ato recorrido (ex: recursos dirigidos ao CARF contra atos da Receita Federal e 
recurso endereçado ao Ministério contra ato praticado por uma autarquia a ele 
vinculada). 
 Gabarito: Certo 
10. (Cespe ± AGU 2013) O recurso hierárquico impróprio, na medida em que é 
dirigido à autoridade de órgão não integrado na mesma hierarquia daquela que 
proferiu o ato, independe de previsão legal. 
 Comentário: O recurso hierárquico impróprio só é cabível se previsto 
expressamente em lei. 
 Gabarito: Errado 
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO 
Como vimos, controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo 
Poder, geralmente por órgão especializado que tenha sido criado para 
essa finalidade. 
No geral, o órgão de controle interno subordina-se diretamente à 
autoridade administrativa máxima do ente, a qual dispõe, dessa forma, de 
um mecanismo de avaliação para as ações desempenhadas fora da esfera 
de suas atribuições privativas. O controle interno é um controle técnico, 
vale dizer, serve para avaliar a conduta dos agentes públicos tendo como 
parâmetro os limites delineados nas normas administrativas. 
A Constituição Federal dispõe que os Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário manterão um sistema de controle interno (CF, 
 
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art. 74), de forma integrada. Resumidamente, o sistema de controle 
interno, no âmbito da União, organiza-se da seguinte forma: 
Poder Legislativo, 
Poder Judiciário, 
MPU, TCU 
Cada órgão possui seu próprio controle interno. 
Ex: uma unidade de controle interno na Câmara, uma no 
Senado; uma no STF, uma no STJ; uma no Ministério Público 
Federal, uma no Ministério Público Militar; uma no TCU etc. 
Poder Executivo 
Órgão Central: CGU ± orientação normativa e supervisão técnica 
dos demais órgãos; 
Órgãos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa 
Civil, da AGU, do Ministério das Relações Exteriores e do 
Ministério da Defesa; 
Unidades Setoriais da Ciset do Ministério da Defesa: unidades de 
controle interno dos comandos militares; 
Unidades de controle interno próprias das entidades da 
administração indireta. 
As atribuições dos órgãos de controle interno, conforme previsto no 
art. 74 da CF, são: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos 
por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem 
como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
Tais atribuições podem ser resumidas em: 
 
à?Criando condições indispensáveis à sua 
eficácia 
Apoiar o controle externo 
à?Visando assegurar a legalidade, a eficiência e a 
eficácia da gestão. 
Servir como órgão de 
assessoramento da 
autoridade administrativa 
 
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Uma das missões do controle interno é apoiar o controle externo. 
Como veremos adiante, D� H[SUHVVmR� ³FRQWUROH� H[WHUQR´�� QD� &RQVWLWXLomR�
Federal, se refere ao controle financeiro exercido sobre a Administração 
Pública pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da 
União (TCU). O trabalho do controle interno é fundamental para dar 
suporte ao controle externo, sobretudo o desenvolvido pelo TCU. 
Na prática, o controle interno apoia o controle externo por meio 
da realização de auditorias nas contas dos responsáveis do órgão ou 
entidade a que esteja vinculado, emitindo relatório, certificado de 
auditoria e parecer para subsidiar o exame e julgamento a cargo do 
Tribunal de Contas. Além disso, os órgãos integrantes do sistema de 
controle interno deverão alertar formalmente a autoridade administrativa 
competente para que instaure tomada de contas especial, sempre que 
tiverem conhecimento de qualquer das ocorrências que demandem esse 
procedimento. 
Os responsáveis pelo controle interno também têm o dever de 
comunicar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou ilegalidade de 
que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária9 
(CF, art. 74, §1º). Todavia, deve ficar claro que, embora o controle 
interno tenha o dever estabelecido constitucionalmente de apoiar o 
controle externo, não há relação de hierarquia entre eles, 
há complementaridade. 
 
11. (FCC ± TCE/PR 2011) Nos termos previstos na Constituição Federal, os 
responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de 
a) demissão a bem do serviço público. 
b) responsabilidade subsidiária. 
c) responsabilidade solidária. 
d) exoneração. 
e) suspensão. 
Comentários: Nos termos do art. 74, §1º da CF, os responsáveis pelo 
controle interno que não derem ciência ao Tribunal de Contas acerca de 
 
9 As bancas gostam de tentar confundir o candidato dizendo que a responsabilidade é subsidiária. NÃO É! 
A responsabilidade é SOLIDÁRIA. 
 
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qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, estarão 
sujeitos a responsabilidade solidária: 
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob 
pena de responsabilidade solidária. 
Quer dizer que os servidores do controle interno responderão pela 
irregularidade ou ilegalidade em igualdade de condições com a pessoa que a 
cometeu. Vale ressaltar que a responsabilidade solidária não livra o servidor 
de outras punições administrativas, inclusive as citadas no quesito 
(demissão, suspensão ou exoneração), conforme venha a ser apurado em 
processo administrativo, se for o caso. Todavia, o que interessa para a 
questão é o que está previsto no mencionado dispositivo constitucional. 
Gabarito: DOWHUQDWLYD�³F´ 
 
 
 
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CONTROLE LEGISLATIVO 
O controle legislativo pode ser entendido como o controle exercido 
pelas casas legislativas (Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas e 
Congresso Nacional) diretamente ou por meio dos Tribunaisde Contas. 
A Constituição Federal, ao tratar em seu art. 70 da fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
Administração Pública Federal, consagra o controle legislativo da seguinte 
maneira: 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional 
e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Note, inicialmente, que o controle financeiro da União, vale dizer, da 
Administração Pública Federal, será exercido mediante os seguintes 
sistemas de controle: 
9 Sistema de controle externo 
9 Sistema de controle interno 
Ressalte-se que, por força do chamado princípio de simetria 
presente no art. 75 da CF10, os sistemas de controle nos Estados, Distrito 
Federal e Municípios, previstos nas respectivas Constituições e Leis 
Orgânicas, devem seguir, no que couber, as disposições relativas à União 
previstas na Carta da República11. 
Já abordamos o sistema de controle interno ao estudarmos o art. 74 
da CF. Vimos que se trata de um controle administrativo, exercido por 
órgãos especializados dentro de cada Poder. Nos interessa agora o 
sistema de controle externo, a cargo do Poder Legislativo. 
Como vimos, controle externo, em sentido amplo, é toda fiscalização 
exercida por um ente que não integra a estrutura na qual o fiscalizado 
está inserido. Todavia, na Constituição Federal�� D� H[SUHVVmR� ³FRQWUROH�
H[WHUQR´� VH� UHIHUH� DSHQDV� à fiscalização contábil, orçamentária e 
 
10 Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seção [art. 70 a 75] aplicam-se, no que couber, à organização, 
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais 
e Conselhos de Contas dos Municípios. 
11 Veja bem: Dz‘� “—‡� …‘—„‡”dz, ou seja, podem ocorrer alterações nas normas locais, levando-se em 
consideração as especificidades de cada região, desde que não sejam incompatíveis com o modelo 
estabelecido para a esfera federal. 
 
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financeira exercida sobre a Administração Pública pelo Poder 
Legislativo, muitas vezes chamada apenas de controle financeiro. 
A Carta Magna deixa isso assente em seu art. 70, caput (³$�
fiscalização... será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo���´), transcrito anteriormente, e também no art. 71: 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será 
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
De fato, a expressão ³FRQWUROH� H[WHUQR´� demonstra a principal 
característica do controle legislativo, realizado por órgão exógeno aos que 
administram os recursos públicos e que representa os interesses dos 
verdadeiros donos desses recursos, a sociedade. 
Portanto, na Constituição Federal, somente o controle exercido pelo 
Poder Legislativo sobre a Administração Pública recebe a denominação 
de controle externo. Na esfera federal, o titular do controle externo é o 
Congresso Nacional; no âmbito dos Estados, o titular é a Assembleia 
Legislativa, enquanto nos Municípios, o controle externo cabe às 
respectivas Câmaras Municipais. 
 
Segundo a CF, o titular do controle externo 
é o Poder Legislativo; na esfera federal, 
portanto, o titular é o Congresso Nacional. 
 
A fim de possibilitar o exercício do controle externo, a Carta Magna 
conferiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a missão de auxiliar o 
Congresso Nacional, mediante a definição de competências próprias e 
privativas para a Corte de Contas (CF, art. 71). 
&XLGDGR� FRP� R� WHUPR� ³DX[LOLDU´�� TXH� SRGH� OHYDU� D� LQWHUSUHWDo}HV�
errôneas. O TCU não é subordinado hierarquicamente ao Congresso 
Nacional! No exercício do controle externo, a Constituição reservou ao 
TCU atividades de cunho técnico, como a realização de auditorias e o 
exame e julgamento da gestão dos administradores públicos. O Congresso 
Nacional, embora titular do controle externo, não pode exercer nenhuma 
das atribuições conferidas exclusivamente à Corte de Contas. No campo 
do controle externo, cabe ao Parlamento atividades de cunho político, 
também previstas na Constituição, sem qualquer relação administrativa, 
hierárquica ou mesmo de coordenação com o Tribunal de Contas. Como se 
vê, ambos atuam em vertentes diferentes do controle externo. 
 
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Assim, por exemplo, o Congresso Nacional não tem competência para 
realizar diretamente uma auditoria contábil em um Ministério do Governo 
Federal. Deve solicitá-la ao TCU. Este, por sua vez, não realizará a 
referida fiscalização por causa de uma eventual subordinação ao 
Congresso, e sim porque tal atividade é da sua competência privativa, 
conferida diretamente pela Constituição (CF, art. 71, IV), conforme 
veremos adiante. 
 Pelo que foi dito, pode-se perceber que, no âmbito federal, os 
sujeitos ativos do controle externo, isto é, os órgãos que exercem as 
ações de fiscalização, são: o Congresso Nacional, na qualidade de titular 
do controle; e o TCU, com competências próprias e privativas para auxiliar 
o Congresso, mas sem lhe ser subordinado. 
Por sua vez, os sujeitos passivos do controle externo, isto é, os 
agentes que sofrem as ações de controle, são todos que, de alguma 
maneira, administrem recursos públicos, não importa se pessoa física ou 
jurídica, pública ou privada, da administração direta ou da indireta, do 
Poder Legislativo, Executivo ou Judiciário. A condição para que se assuma 
o dever de prestar contas ao controle externo é a gestão de recursos 
públicos, conforme disposto no art. 70, parágrafo único da CF: 
Art. 70 (...) 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, 
em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
O objeto do controle legislativo de caráter financeiro são os atos 
administrativos que envolvam receitas e despesas públicas. Ao 
controle externo compete examinar se tais atos foram praticados em 
conformidade com a lei e com os princípios administrativos, ou, ainda, se 
atenderam aos objetivos dos planos e programas de governo. 
 
 
 
 
 
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Sujeitos do 
controle externo 
Ativo: Congresso Nacional (titular) e TCU (órgão técnico, sem 
subordinação). 
Passivos: Administradores das unidades de todos os Poderes 
constituídos, incluindo: administração direta, autarquias, 
fundações, empresas estatais, sociedades de economia mista, 
agências reguladoras, organizações sociais, concessionárias de 
serviço público etc. 
Entidades privadas e pessoas físicas que, de alguma forma, 
administrem recursos públicos federais. 
 
Objetos do 
controle externo 
Licitações, contratos, pessoal, obras, patrimônio, sistemas, 
concessões de aposentadoria, pensões, reforma, admissões de 
pessoal, arrecadação e renúncia de receita, dívida, convênios, 
privatizações, concessões de serviço, programas, políticas de 
governo. 
Segundo o art. 70, caput da CF, as áreas alcançadas pelo controle 
externo são: contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial. 
Assim, suponha que o Ministério da Educação, no âmbito do 
SURJUDPD� ILFWtFLR�³/LYUR� SDUD� 7RGRV´� WHQKD� UHDOL]DGR� XPD� OLFLWDomR� SDUD�
adquirir livros didáticos destinados a escolas públicas e uma denúncia é 
encaminhada ao TCU com elementos indicando possíveis irregularidades 
na compra. Para apurá-la, o Tribunal de Contas poderá realizar uma 
fiscalização que, dependendo do objeto da denúncia, será de natureza: 
Natureza da 
fiscalização 
O que será fiscalizado Exemplo 
Contábil 
Lançamentos e 
escrituração contábil 
Auditoria para verificar se os eventos contábeis 
relacionados à aquisição dos livros foram 
corretamente registrados no SIAFI. 
Financeira 
Arrecadação de 
receitas e execução de 
despesas 
Acompanhamento para verificar se os 
pagamentos efetuados ao fornecedor dos 
livros estão de acordo com o contrato. 
 
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Orçamentária 
Elaboração e execução 
dos orçamentos 
Inspeção para verificar a existência de previsão 
orçamentária para a aquisição. 
Operacional 
Processos 
administrativos e 
programas de governo 
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fim de verificar se a distribuição dos livros está 
beneficiando os destinatários da forma e na 
medida desejada pelo Programa. 
Patrimonial 
Guarda e administração 
de bens móveis e 
imóveis 
Auditoria para verificar se os livros adquiridos 
foram realmente entregues pelo fornecedor e 
se foram corretamente distribuídos para as 
escolas cadastradas no Programa. 
Segundo o mesmo dispositivo da Constituição (art. 70, caput), os 
aspectos a serem verificados nas fiscalizações, ou seja, os possíveis focos 
do controle são: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação 
das subvenções e renúncia de receitas. Vejamos como os três 
primeiros (legalidade, legitimidade e economicidade) podem ser aplicados 
ao nosso exemplo: 
Foco da 
fiscalização 
Característica Exemplo 
Legalidade 
Verifica se a conduta do gestor 
guarda consonância com as 
normas aplicáveis, de qualquer 
espécie - leis, regimentos, 
resoluções, portarias etc. 
Verificar: se o processo licitatório 
seguiu a Lei de Licitações; se os 
pagamentos foram realizados de 
acordo com a previsão contratual; se 
as regras da contabilidade pública 
foram obedecidas na realização dos 
lançamentos contábeis. 
Legitimidade 
Verifica se o ato atende ao 
interesse público, à 
impessoalidade, à moralidade e 
aos demais princípios 
administrativos expressos e 
implícitos na Constituição. 
Verificar se as escolas mais 
necessitadas foram atendidas em vez 
de, ao contrário, serem privilegiadas 
aquelas cujos responsáveis teriam 
relações políticas com o Ministro. 
Nesse último caso, a aquisição seria 
ilegítima, mesmo se realizada em 
conformidade com a Lei de 
Licitações. 
 
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Economicidade 
Analisa a relação custo/benefício 
da despesa pública, isto é, se o 
gasto foi realizado com 
minimização dos custos e sem 
comprometimento dos padrões 
de qualidade. 
Verificar se o preço dos livros está de 
acordo com os referenciais de 
mercado ou, na falta, se o valor pago 
é razoável, compatível com a 
natureza e a qualidade da 
publicação. 
Além desses aspectos, a Constituição determina expressamente a 
fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, 
cujo exame envolve avaliações de legalidade, legitimidade e 
economicidade. 
Subvenções, de acordo com a Lei 4.320/1964, são transferências de 
recursos orçamentários destinadas a cobrir despesas de custeio das 
entidades beneficiadas. Classificam-se em subvenções sociais quando 
destinadas a órgãos ou entidades de caráter assistencial, cultural ou de 
educação; e em subvenções econômicas, quando se destinam a cobrir 
déficits de empresas públicas ou privadas de caráter industrial, 
comercial, agrícola ou pastoril. Assim, os beneficiários deverão prestar 
contas da aplicação das subvenções recebidas, sujeitando-se à devida 
fiscalização dos órgãos de controle. 
Renúncia de receita, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, 
envolve benefícios que impliquem redução discriminada de tributos, tais 
como anistia, remissão, concessão de isenção em caráter não geral, 
alteração de alíquota ou alteração de base de cálculo. Assim, o Poder 
Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, deve fiscalizar os órgãos 
e entidades que tenham atribuição de conceder, gerenciar ou utilizar 
recursos provenientes de renúncia de receita. 
 
12. (Cespe ± MPTCDF 2013) Em relação ao controle externo exercido pelo 
Congresso Nacional, a fiscalização financeira diz respeito ao acompanhamento da 
execução do orçamento e da verificação dos registros adequados nas rubricas 
orçamentárias. 
 Comentário: O acompanhamento da execução do orçamento e a 
verificação dos registros adequados nas rubricas orçamentárias é objeto da 
fiscalização orçamentária. Já a fiscalização financeira diz respeito ao controle 
da arrecadação de receitas e da execução de despesas, por meio do 
 
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acompanhamento dos depósitos bancários, dos pagamentos efetuados, dos 
ingressos dos valores etc. 
 Gabarito: Errado 
13. (Cespe ± AFT 2013) O controle da administração realizado pelo Poder 
Legislativo com o auxílio do TCU abrange o denominado controle de 
economicidade, pelo qual se verifica se o órgão público procedeu da maneira mais 
econômica na aplicação da despesa, atendendo à adequada relação de custo-
benefício. 
 Comentário: O controle de economicidade relaciona-se à noção de 
racionalidade e eficiência na realização da despesa pública. Deve-se buscar 
não apenas gastar menos, mas gastar bem, adquirindo bens e serviços de 
qualidade, na quantidade necessária (nem mais, nem menos) e a preços 
compatíveis com o mercado. 
 Gabarito: Certo 
O controle legislativo só pode ocorrer nas hipóteses, nas situações e 
nos limites diretamente previstos na Constituição Federal. Nesse sentido, 
a CF prevê, no âmbito do controle externo, atribuições que são de 
caráter político e, por isso, exclusivas das casas legislativas 
(controle parlamentar direto); e atribuições de caráter técnico, 
exclusivas do Tribunal de Contas (controle técnico). Vamos estudá-
las, então! 
CONTROLE PARLAMENTAR DIRETO 
Existem algumas atribuições relacionadas ao controle externo que 
são exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido controle 
parlamentar direto ou controle político. 
O controle parlamentar direto ou político, a exemplo do controle 
judicial, decorre da estrutura de divisão de poderes, ou sistema de 
freios e contrapesos, para restringir e limitar o poder dos governantes. 
Assim, o Legislativo é o responsável por aprovar as políticas públicas, bem 
como as regras para a arrecadação de receitas e a programação 
orçamentária da execução das despesas, as quais devem ser seguidas e 
executadas majoritariamente pelo Poder Executivo, mas também pelos 
responsáveis pelas unidades administrativas dos demais Poderes, 
obedecendo aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade. 
Buscando o equilíbrio entre os Poderes, a Constituição definiu que a 
 
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prestação de contas deve ser feita ao mesmo Poder que definiu as regras, 
o Legislativo, que é o titular de controle externo. 
Como veremos, nem todas as atribuições do controle parlamentar 
direto estão relacionadasao controle externo financeiro. Muitas são 
atribuições essencialmente políticas, e não necessariamente envolvem o 
exame das receitas e despesas públicas, a exemplo da aprovação da 
nomeação de autoridades. 
Dentre as atribuições do controle parlamentar, o art. 49 da CF 
enumera que é da competência exclusiva do Congresso Nacional: 
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; 
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da 
República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; 
X ± fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas 
Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; 
Quanto ao inciso V, cumpre salientar que a competência para a 
sustação do ato normativo produzido pelo Executivo que exceda dos 
limites de sua competência é do Congresso Nacional (não do Senado ou 
da Câmara). Além disso, há alguns pontos que merecem atenção: 
ƒ o Congresso Nacional pode sustar os atos normativos advindos do Poder 
Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Não há que se falar em 
anulação, que só poderia ser feita pela própria Administração (autotutela) 
ou pelo Judiciário (controle judicial); 
ƒ os atos normativos que podem ser sustados são os do Poder Executivo 
(não do Judiciário). Lembrando que a CF atribui ao Poder Executivo, por 
intermédio do Presidente da República, a competência privativa para 
editar decretos e regulamentos visando assegurar a fiel execução das leis 
(art. 84, IV), assim como para editar decretos autônomos sobre a 
organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos e sobre a 
extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos. Ademais, o art. 68 
da CF prevê a possibilidade de o Presidente da República editar as 
chamadas leis delegadas, mediante delegação do Congresso Nacional. 
Toda vez que, nessas situações, o Executivo for além de seus limites 
quando da elaboração dos atos normativos, estará exorbitando do poder 
regulamentar, cabendo a sustação pelo Congresso Nacional. 
Prosseguindo no art. 49 da CF, o inciso IX se refere à competência 
do Congresso Nacional para julgar as contas do Presidente da 
 
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República. Mais adiante, veremos que o Tribunal de Contas não julga as 
contas do Chefe do Executivo, mas tão só as aprecia, mediante a emissão 
de parecer prévio. A competência para julgamento das contas do Chefe do 
Executivo, no caso federal, é do Congresso Nacional, e constitui 
ato político. 
Na hipótese de não apresentação das contas ao Congresso Nacional, 
no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, é competência 
privativa da Câmara dos Deputados (não do Congresso ou do Senado) 
proceder à tomada de contas do Presidente da República (CF, art. 51, II), 
sendo esse mais um exemplo de controle parlamentar. 
Quanto ao inciso X do art. 49, a doutrina aponta que a principal 
finalidade do dispositivo é explicitar que o controle da Administração 
Pública também é uma função típica do Poder Legislativo, tão importante 
quanto a função de editar leis primárias. 
Uma das formas de efetivar esse controle de forma direta consiste na 
prerrogativa que as Casas do Congresso Nacional e suas comissões 
possuem de convocar autoridades para prestarem, pessoalmente, 
informações sobre assunto previamente determinado ou na competência 
das Mesas da Câmara e do Senado para encaminhar pedidos escritos 
de informações a essas autoridades. É o que diz o art. 50 da CF: 
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de 
suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer 
titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República 
para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente 
determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem 
justificação adequada. 
(...) 
§ 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal 
poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de 
Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, 
importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - 
atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de 
informações falsas. 
Outra atribuição de controle parlamentar direto refere-se à 
competência do Senado Federal para processar e julgar as seguintes 
autoridades nos crimes de responsabilidade: o Presidente e o Vice-
Presidente da República, bem como os Ministros de Estado e os 
 
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Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, nos crimes da 
mesma natureza conexos com aqueles; os Ministros do STF; os membros 
do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério 
Público; o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União 
(CF, art. 52). 
Ademais, é competência do Senado Federal aprovar previamente, 
por voto secreto, após arguição pública, a escolha de determinados 
magistrados e ministros do TCU, de Governador de Território, do 
presidente e diretores do Banco Central, do Procurador-Geral da República 
e de outras autoridades que a lei estabeleça (CF, art. 52, III). 
Uma conhecida e importante ferramenta utilizada pelo Poder 
Legislativo no controle da Administração Pública é a instauração das 
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI). As CPI possuem 
poderes de investigação próprios de autoridades judiciais para apuração 
de fato determinado e por prazo certo. Suas conclusões, se for o caso, 
serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova a 
responsabilização civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, §3º). 
§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de 
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos 
regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e 
pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante 
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato 
determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, 
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil 
ou criminal dos infratores. 
Por fim, cabe destacar as atribuições da Comissão Mista de Planos, 
Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que examina e emite 
parecer sobre as contas do Presidente da República e sobre os planos e 
programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, 
assim como exerce o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem 
prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de 
suas Casas (CF, art. 166, §1º). 
 
 
 
 
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14. (Cespe ± TCE/ES 2012) Compete exclusivamente à Câmara dos Deputados 
suspender os atos dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal caso estes 
tenham exorbitado os limites do poder regulamentar das leis expedidas pelos 
respectivos órgãos legislativos. 
Comentário: A questão trata do controle parlamentar/político exercido 
sobre a Administração Pública diretamente pelos órgãos do Poder Legislativo. 
A competência para sustar os atos normativos do Poder Executivo que 
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa é do 
Congresso Nacional e não da Câmara dos Deputados isoladamente, nos 
termos do art. 49, V da CF. Ademais, o Congresso Nacional, quando for o 
caso, somente pode sustar os atos do Poder Executivo federal, jamais do 
estadual, municipal