EBOOK gestão de contratos administrativos

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COLEÇÃO EBOOK 
GESTÃO DE CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS 
 
AUTORA FLAVIA DANIEL VIANNA 
Vianna e Consultores desde 1989 
www.viannaconsultores.com.br 
 
viannalicitacao.blogspot.com.br 
AUTORA FLAVIA DANIEL VIANNA 
 
1. Advogada especialista e instrutora na área das licitações e contratos administrativos; 
2. Pós-graduada em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo 
(PUC/SP); 
3. Coordenadora Técnica e consultora jurídica da Vianna & Consultores Associados Ltda; 
4. Autora das seguintes obras: 
● Livro: “Ferramenta contra o Fracionamento Ilegal de Despesa – A União do Sistema de 
Registro de Preços e a Modalidade Pregão” – Ed. Scortecci – 2009 –SP 
● Livro “Manual do Sistema de Registro de Preços (SRP)” – Ed. Synergia - 2015 
● “Coletânea de Jurisprudências referentes à matéria das Licitações e Contratações 
Administrativas” –Ed. Vianna – 2004 – SP (Esgotada) 
● Coleção E-book “Pregão Eletrônico – com ênfase na prática” (prelo) 
5. Co-autora das obras: 
● Livro: “Subsídios para Contratação Administrativa” – Editora INGEP – 2011 – SP. 
● Livro: “Subsídios para Contratação Administrativa” – Legislação Essencial e Questões 
Práticas – Volume 1 – Editora INGEP – 2012 – Porto Alegre. 
● Livro: Licitação com micros e pequenas empresas – Atualizado pela LC 147/2014 – 2015 – 
SP. 
● Livro: Licitações Públicas – Homenagem ao jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes – Editora 
NP, 2016 
6. Autora dos cursos online (a distância) desenvolvido pela Vianna & Consultores, disponíveis 
em www.viannaconsultores.com.br 
7. Autora de dezenas de artigos científicos, publicados em periódicos e revistas especializadas 
no tema e E-books sobre Licitações e Contratos Administrativos. 
8. Integrante do Comitê Técnico da Revista Síntese Licitações, Contratos e Convênios, da 
Editora IOB. 
9. Articulista/Colaboradora Permanente dos principais periódicos do Brasil e Colunista de 
Revistas Especializadas sobre Licitações e Contratos Administrativos 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
1) TERCEIRIZAÇÃO 
PÁGINA 04 
2) QUARTEIRIZAÇÃO 
PÁGINA 05 
3) SUBCONTRATAÇÃO 
PÁGINA 06 
4) TERCEIRO E EMPREGADO DO 
TERCEIRO 
PÁGINA 07 
5) A CONTRATAÇÃO POR RESULTADO 
PÁGINA 09 
6) O CONTRATO ADMINISTRATIVO 
PÁGINA 11 
7) ESTRUTURA DE CLÁUSULAS 
CONTRATUAIS 
PÁGINA 14 
8) DIFERENÇAS ENTRE GESTOR E 
FISCAL DO CONTRATO 
PÁGINA 15 
 
1) TERCEIRIZAÇÃO 
Mas, enfim, o que é terceirização? A Administração terceiriza 
quando contrata serviços (atividades meio), por intermédio de 
licitação (regra geral). É o que acontece com serviços de limpeza, 
vigilância, ao invés destes serviços serem executados pela 
Administração por intermédio de seus servidores, é aberto um 
procedimento licitatório para contratação de empresa que executará 
essas atividades com a formalização do contrato administrativo. 
Ainda hoje, passados mais de vinte anos do advento da Lei nº 
8.666/93, muitos órgãos ou entidades públicas não sabem o que é 
terceirizar, cometendo diversos erros nos editais (por exemplo, 
exigindo “x” números de funcionários, tal ou qual pessoa). 
A terceirização serve para contratação dos serviços, dos resultados 
que a Administração necessita, e não para contratar “pessoas”. 
Lembrem-se que a contratação de pessoas físicas para atuar no 
órgão/entidade como servidores está, regra geral, sujeita ao 
concurso público, disciplinado pelo art. 37, II da Constituição 
Federal de 1988. A Lei nº 8.666/93 não contrata pessoas, contrata 
os serviços (não contrata faxineira, e sim os serviços de limpeza; 
não contrata motorista, mas sim serviços de translado). 
A Administração, que é a tomadora dos serviços, utiliza então a 
terceirização para contratar serviços, deixando que terceiros 
executem as atividades-meio, dedicando todo seu tempo e foco em 
sua atividade-fim. 
A terceirização é, portanto, a contratação de terceiros para realizar 
as atividades-meio do tomador de serviços. 
 
2) QUARTEIRIZAÇÃO 
E em relação a quarteirização? É extremamente comum 
verificarmos a confusão na Administração, denominando 
quarteirização o que é terceirização. Vamos então deixar os 
conceitos bem claros. 
Quarteirização é a gestão da terceirização, ocorrendo quando a 
Administração contrata uma empresa para fiscalizar contratados 
terceirizados. Assim, contrata um terceiro para fiscalizar os 
terceirizados (é o terceiro que fiscaliza os contratos com outros 
terceiros). Nesse caso, o contratado não tem responsabilidade pelo 
serviço em si, mas sim auxiliar a fiscalização do terceiro, 
fornecendo o apoio no gerenciamento dos contratos. 
Por exemplo, um órgão ou entidade que executa muitas obras: faz a 
licitação para contratar as empresas que executarão as obras 
(terceirização) e outra licitação para contratar empresa que ajudará 
a fiscalizar esses contratos (quarteirização). 
 
 
 
 
3) SUBCONTRATAÇÃO 
Nenhum dos conceitos vistos acima confundem-se com a 
subcontratação. 
A subcontratação ocorre quando o próprio terceiro (contratado por 
licitação) contrata outro terceiro para fazer parte do trabalho 
assumido perante a Administração. Ou seja, na subcontratação 
quem contrata é o fornecedor vencedor da licitação, atual 
contratado. 
A subcontratação só pode ser feita se expressamente permitida 
pela Administração (desde o edital, na minuta do contrato que é 
anexo obrigatório do edital, e no respectivo contrato administrativo), 
sendo que a relação contratual continua sendo entre Administração 
e o contratado que venceu o certame. 
 
 
 
 
 
 
4) TERCEIRO E EMPREGADO DO 
TERCEIRO 
Já sabemos que terceiro é o fornecedor que venceu o procedimento 
licitatório e formalizou o contrato com a Administração para 
execução de determinado serviço. 
Esse terceiro (exemplo, uma empresa de limpeza) possui seus 
empregados, que irão atuar naquele contrato. Contudo, o 
empregado do terceiro (pessoa física) não tem e não pode ter 
vinculação com a Administração. 
Por isso a Administração ao fiscalizar e gerenciar seus contratos 
deve fazê-lo sobre os serviços e não sobre as pessoas. Por 
exemplo: se a sala que deveria estar limpa continua suja com os 
lixos abarrotados, o fiscal do contrato não pode chegar nos 
empregados do terceiro – pessoa física – e ordenar que limpem a 
sala e esvaziem os lixos. 
A ordem deverá partir do fiscal para o preposto do contratado (art. 
68, Lei nº 8.666/93 – que determina que o contratado mantenha 
preposto, aceito pela Administração, para representá-lo na 
execução do contrato), impondo conforme o contrato as medidas 
cabíveis inclusive com advertência ou sanções pela inexecução do 
serviço nos termos do contrato. 
Que fique claro, portanto, que a Administração não pode dar 
ordens ou gerenciar os empregados do terceiro, pessoas 
físicas. A Administração gerencia os serviços nos termos do 
contrato, que se não for executados na forma prevista, o 
fornecedor será sancionado. A Administração contrata e 
fiscaliza resultados. 
Por esse motivo que a subordinação direta é vedada nas relações 
terceirizadas (a subordinação direta é aquela que recai sobre o 
trabalhador, não possui delimitação pormenorizada e está limitada 
pelo poder potestativo que é o poder do empregador de dar ordens 
ao empregado), não podendo a Administração exercer esse poder 
sobre os empregados do terceiro, apenas exigindo os resultados e 
serviços da forma pactuada diretamente da empresa contratada. 
 
A subordinação admitida nas relações terceirizadas é a indireta ou 
contratual, ou seja, por intermédio do contrato que a Administração 
exige os serviços, exatamente da forma que foi pactuado,exigência 
essa feita sobre a empresa contratada e delimitada pelo objeto 
contratual. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5) A CONTRATAÇÃO POR RESULTADO 
 
Dentre diversas previsões, a IN nº 02/2008 da Secretaria de 
Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), disciplina a 
contratação de serviços, continuados ou não, por órgãos ou 
entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG, ou 
seja, Administração Direta da União, Autárquica e Fundacional 
trouxe, como regra, a adoção de modelo de contratação de serviços 
por resultado e não por pessoa. 
Dessa forma, o contrato estabelece unidade de medida que 
permita a mensuração dos resultados pretendidos, e a 
Administração efetuará o pagamento em função dos resultados 
alcançados, na contramão dos antigos critérios utilizados como 
homem/hora ou postos de trabalho que são drasticamente 
ineficientes. 
É óbvio que tal instrumento só poderá ser utilizado para 
aqueles serviços nos quais seja possível mensurar o resultado e 
estabelecer unidade de medida que permita o pagamento por 
resultado. Daí que à contratação interessa se o serviço será feito na 
forma estipulada e não “quem” irá executá-lo. 
Basta imaginar no exemplo de um serviço de digitação de 
textos, se o critério estabelecido for homem-hora, sem dúvida 
alguma a Administração pagará muito mais caro em função da 
contratada demorar demasiadamente para conclusão das 
digitações: a Administração contratou o “digitador” e não o serviço 
de digitação. Diverso será se estabelecido critério de pagamento 
por resultado, a exemplo de “x” páginas digitadas. Nesse critério o 
interesse em digitar rapidamente é da própria contratada, que será 
a maior interessada em finalizar o trabalho com eficiência e rapidez. 
É por isso que, para os serviços de limpeza, a IN 02/2008 
adota parâmetros de mensuração de resultados por área a ser 
limpa. 
O critério de contratação de serviços por resultado apenas não 
será adotado quando inviável, quando impossível estabelecer o 
pagamento por resultado, como acontece nos serviços de vigilância 
(quando a contratação será por posto de trabalho). 
 
 
 
 
 
 
 
6) O CONTRATO ADMINISTRATIVO 
A definição legal de contrato administrativo (parágrafo único, art. 2º, 
Lei nº 8.666) considera “contrato todo e qualquer ajuste entre 
órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em 
que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a 
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação 
utilizada”. 
São requisitos do contrato administrativo: 
a) Forma escrita 
Pois é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a 
Administração, salvo os de pequenas compras para pronto 
pagamento na forma do parágrafo único, art. 60, Lei nº 8.666/93. 
Não podemos esquecer que a formalização do contrato pode ser 
feita pelo termo de contrato ou por outro instrumento hábil a 
substituí-lo como ordem de compra, nota de empenho (conforme 
art. 62, Lei nº 8.666/93). 
b) Cláusulas obrigatórias 
O conteúdo mínimo em relação às cláusulas legais encontram-se 
no art. 55 da Lei nº 8.666/93: 
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo 
contrato as que estabeleçam: 
I - o objeto e seus elementos característicos; 
II - o regime de execução ou a forma de 
fornecimento; 
III - o preço e as condições de pagamento, os 
critérios, data-base e periodicidade do 
reajustamento de preços, os critérios de 
atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo 
pagamento; 
IV - os prazos de início de etapas de execução, 
de conclusão, de entrega, de observação e de 
recebimento definitivo, conforme o caso; 
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a 
indicação da classificação funcional programática 
e da categoria econômica; 
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua 
plena execução, quando exigidas; 
VII - os direitos e as responsabilidades das 
partes, as penalidades cabíveis e os valores das 
multas; 
VIII - os casos de rescisão; 
IX - o reconhecimento dos direitos da 
Administração, em caso de rescisão 
administrativa prevista no art. 77 desta Lei; 
X - as condições de importação, a data e a taxa 
de câmbio para conversão, quando for o caso; 
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao 
termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e 
à proposta do licitante vencedor; 
XII - a legislação aplicável à execução do contrato 
e especialmente aos casos omissos; 
XIII - a obrigação do contratado de manter, 
durante toda a execução do contrato, em 
compatibilidade com as obrigações por ele 
assumidas, todas as condições de habilitação e 
qualificação exigidas na licitação. 
 
Além disso, o contrato deverá possuir cláusulas minimizadoras 
de riscos (a Administração precisa pensar o objeto, imaginando 
todas as condutas erradas ou inadimplentes que o fornecedor 
poderia ter e transformar em cláusulas contratuais – ex. se o 
serviço atrasar um dia, a penalidade será “x”, se atrasar dez dias, 
será “x” + “y”; se não utilizar os equipamentos de segurança, 
ocorrerá tal procedimento... e por aí vai). Por intermédio destes 
questionamentos que o contrato possuirá as cláusulas que 
minimizem os riscos na contratação. 
Outro exemplo de cláusula importante é a cláusula de transição, 
estabelecida na IN 02/2008, que deve ser inserida em qualquer 
contrato de serviços de natureza intelectual ou estratégicos: 
 
 Art. 12. O órgão ou entidade contratante, na 
contratação de serviços de natureza intelectual 
ou estratégicos, deverá estabelecer a obrigação 
da contratada de promover a transição contratual 
com transferência de tecnologia e técnicas 
empregadas, sem perda de informações, 
podendo exigir, inclusive, a capacitação dos 
técnicos da contratante ou da nova empresa que 
continuará a execução dos serviços. 
Por fim, o contrato precisa ter seu extrato publicado 
(conforme previsto no art. 61, parágrafo único da Lei nº 
8.666), para condição essencial de sua eficácia (exceto se o 
contrato for oriundo de contratação direta, quando a 
publicação do ato da decisão ratificadora da autoridade 
superior dispensa a publicação do extrato contratual, caso 
contrário, seriam duas publicações de idêntico teor) . 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Segue abaixo, em síntese bem genérica, exemplo de 
estrutura de um contrato, com as cláusulas a serem 
inseridas: 
 
7) ESTRUTURA DE CLÁUSULAS 
CONTRATUAIS 
Título 
 -Qualificação das partes e Legislação aplicável 
1-Objeto (lembrando que toda quantificação e 
especificações devem ser remetidas ao Projeto Básico ou 
Termo de Referência, e não nesta cláusula). 
2-Preço 
3-Obrigações das partes 
4-Novação/tolerância 
5-Subcontratação, cessão, transferência 
6-Prazo 
7-Penalidades 
8-Rescisão 
9-Garantias 
10-Disposições gerais 
11-Foro 
-Conclusão 
-Local e Data 
-Assinaturas das partes 
-Assinaturas das testemunhas 
 
*É importante sempre ao final certificar-se que todas as 
cláusulas obrigatórias do art. 55 da Lei nº 8.666/93 foram 
devidamente inseridas. 
 
 
 
8) DIFERENÇAS ENTRE GESTOR E 
FISCAL DO CONTRATO 
 
Por intermédio da gestão de contratos a Administração alcançará 
diversos objetivos. Vamos citar apenas alguns para 
entendimento da importância dessas funções: 
- Obtenção de qualidade do objeto e da contratação: ou seja, 
a qualidade será verificada não apenas em relação ao resultado 
final, mas aos meios de execução, fiscalizando se a contratada 
utilizou os equipamentos de segurança, efetuou os pagamentos 
devidos aosempregados, minimizando ao máximo a 
possibilidade da Administração ser responsabilizada 
futuramente. 
- Metodologia do foco no resultado, fiscalizando o resultado, o 
proveito e não apenas os meios. 
- Aplicação gradual de multas e penas: de nada adianta 
estabelecer no edital e no contrato a mesma multa por “atraso na 
entrega”. Se o fornecedor atrasou um dia ou seis meses, a multa 
será a mesma? Sem esses estabelecimentos expressos, a multa 
sequer poderá ser aplicada, por isso a importância de 
estabelecer a dosimetria, de forma gradual. E com a fiscalização 
e gestão contratual garantir que sejam aplicadas, afinal, de nada 
adianta a licitação mais perfeita do mundo se a gestão for 
ineficaz. 
- Garantia da execução: o objetivo aqui não é penalizar o 
contratado. A pena é consequência se o contrato for 
descumprido. Porém, o real objetivo é que o serviço seja 
prestado satisfatoriamente (na forma delimitada no contrato) e 
todos ganham com isso, a Administração e o contratado. Por 
isso o fiscal e gestor precisam tomar condutas ativas, 
preventivas, atuando na fiscalização e gestão antes do problema 
ocorrer. 
- Redução de custos nos contratos: também papel 
importantíssimo Por exemplo, na ocasião de efetuar um aditivo 
ao contrato, a Administração deve sempre tentar negociar um 
desconto com o contratado. 
 
Dentre todas as atribuições existentes dessas duas figuras, é 
importante ressaltar que o gestor do contrato possui foco na 
relação jurídica com o fornecedor contratado, tendo um perfil 
administrativo nessa relação (com atividades, por exemplo, na 
revisão das cláusulas do contrato, no acompanhamento da 
qualidade, economia e diminuição dos riscos; na abertura do 
processo administrativo sancionador e aplicação de penalidades 
ao contratado inadimplente, na feitura de aditivos contratuais e 
sua rescisão). 
Já, o fiscal do contrato tem foco no trabalho de campo, a 
execução do objeto, acompanhando de perto o passo a passo da 
execução pela contratada (acompanha, fiscaliza, avalia 
resultados, confere recebimentos, informa ao gestor sobre 
inadimplementos). 
Por isso que, enquanto o perfil do gestor é administrativo, o perfil 
do fiscal necessita ser técnico. Se o fiscal não tiver conhecimento 
técnico sobre o serviço, como poderá avalia-lo? No caso de uma 
obra, o fiscal necessita ter conhecimentos e qualificação para 
essa atuação nesse segmento; no caso de serviços de TI, um 
fiscal detentor de domínio sobre o objeto de TI. 
 
Essas duas figuras (fiscal e gestor) precisam ser 
formalmente designadas e recair sobre servidores que tenham 
conhecimentos sobre esse assunto (o curso completo de gestão de 
contratos administrativos realizado pela Vianna & Consultores 
concede os conhecimentos necessários para o servidor atuar como 
gestor de contrato administrativo e no caso do fiscal administrativo 
documental), sendo que no caso do fiscal de contrato, o 
conhecimento adquirido nesse curso deverá ser somado ao 
conhecimento técnico do segmento que irá atuar (ex. se o contrato 
for sobre serviços de informática, necessita também de um 
treinamento específico sobre informática ou já ser detentor de 
conhecimentos técnicos nesse ramo para exercer a fiscalização 
com qualidade). 
Caso você seja designado como fiscal de contrato de um 
objeto e não possua capacitação e conhecimento técnico para 
atuar, é importante que protocole em seu órgão/entidade uma 
petição não se opondo à nomeação, mas informando 
expressamente que não possui domínio algum sobre aquele objeto, 
e não possui condições para exercer as funções mínimas 
necessárias, sempre em duas vias resguardando futuras 
responsabilidades com essa cautela necessária. 
 
Se você quiser se aprofundar completamente neste assunto, 
aprendendo todos os requisitos fundamentais para uma atuação 
proativa e com muita qualidade como fiscal ou gestor de contratos, 
adquirindo os conhecimentos necessários sobre os institutos 
jurídicos, toda a legislação sobre o tema, dominando todos os 
enfoques acerca da terceirização, contratos administrativos e 
convênios, a gestão contratual, aditivos aos contratos, 
acompanhamento, fiscalização e aplicação de sanções 
administrativas, bem como o conhecimento completo sobre as 
planilhas de custo e formação de preços (uma vez que é essencial 
o conhecimento desses fatores ao gestor e fiscal), além de 
conhecer toda a documentação que deve ser exigida e como exigi-
la para prevenir e minimizar o risco da responsabilização da 
administração frente os encargos trabalhistas nos contratos de 
prestação de serviços, venha participar de nosso curso completo 
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