Mandado Segurança

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MANDADO DE SEGURANÇA 
(Demétrius Coelho Souza) 
 
 
1. Noções gerais.........................................................................................................02 
2. Legitimidade...........................................................................................................06 
3. Natureza jurídica....................................................................................................14 
4. Campo de incidência.............................................................................................16 
5. Requisitos constitucionais específicos...............................................................18 
6. Ausência de direito líquido e certo.......................................................................26 
7. Do objeto.................................................................................................................30 
8. Mandado se segurança: repressivo e preventivo...............................................32 
9. Prazo........................................................................................................................34 
10. Liminar....................................................................................................................37 
11. Informações............................................................................................................41 
12. Sentença.................................................................................................................45 
13. Recursos.................................................................................................................46 
14. Coisa julgada..........................................................................................................50 
15. Jurisprudência selecionada..................................................................................51 
16. Exercícios...............................................................................................................56 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 
Demétrius Coelho Souza 
 
01. Noções gerais 
 
 O mandado de segurança encontra-se relacionado com a necessidade 
de existência de uma tutela eficaz dos cidadãos contra o Estado, isto é, constitui um 
“mecanismo de defesa do cidadão contra a prepotência do Estado ou de quem produza 
atos ou fatos jurídicos em nome do Estado”.1 Traduz-se, portanto, um mecanismo de 
suma importância para proteger os direitos dos particulares contra atos, regra geral, 
praticados pelo Estado. 
 No Brasil, o mandado de segurança foi constitucionalizado pela 
primeira vez na Constituição de 1934, suprimido em 1937 e novamente introduzido no 
plano constitucional em 1946.2 Está presente, desde então, no ordenamento jurídico 
brasileiro, inclusive no plano infraconstitucional (Lei nº 12.016, de 07.08.20093). Na 
Constituição Federal de 1988, o tema é tratado no art. 5º, inc. LXIX, cuja redação é a 
seguinte: 
 
LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido 
e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o 
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou 
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público; 
 
 
 Doutorando em Direito Civil pela UERJ. Mestre em Direito pela UEM. Especialista em Direito Em-
presarial (UEL), Filosofia Política e Jurídica (UEL) e Direito Civil e Processual Civil (UEL). Professor de 
Direito Civil da PUCPR, campus Londrina. Professor da Escola da Magistratura do Estado do Paraná, 
núcleo Londrina. Advogado. 
1
 BUENO, Cassio Scarpinella. Mandado de Segurança. 5. ed., São Paulo: Saraiva, 2009, p. 5. 
2
 “A Constituição de 1946 foi o símbolo do retorno ao regime democrático, e, como não poderia deixar de 
fazer, previu o mandado de segurança como garantia individual constitucional, derrogando as limitações 
impostas sob o regime de 1937. Para tanto, a Carta Magna fez inserir seu § 24, do art. 141: ‘para 
proteger direito líquido e certo não amparado por habeas corpus, conceder-se-á mandado de segurança, 
seja qual for a autoridade responsável pela ilegalidade ou abuso de poder’. Sob a égide dessa ordem 
constitucional, em 31 de dezembro de 1951, foi editada a Lei 1.533, diploma que até 2009 viria a reger o 
mandado de segurança”. CARDOSO, Gustavo Brígido Bezerra. Considerações Históricas sobre o 
Mandado de Segurança. In: MAIA FILHO, Napoleão Nunes, ROCHA, Caio Cesar Vieira; LIMA, Tiago 
Asfor Rocha (org.). Comentários à Nova Lei do Mandado de Segurança. São Paulo: Revista dos 
Tribunais, 2010, p. 34. 
3
 Essa lei revogou “in totum” as leis então existentes sobre o tema. Nesse sentido, transcreve-se o teor 
de seu art. 29: “Revogam-se as Leis 1.533, de 31 de dezembro de 1951, 4.166, de 4 de dezembro de 
1962, 4.348, de 26 de junho de 1964, 5.021, de 9 de junho de 1966; o art. 3º da Lei 6.014, de 27 de 
dezembro de 1973, o art. 1º da Lei 6.071, de 3 de julho de 1974, o art. 12 da Lei 6.978, de 19 de janeiro 
de 1982, e o art. 2º da Lei 9.259, de 9 de janeiro de 1996”. 
 
3 
 O mandado de segurança é, portanto, uma ação constitucional cujo 
objetivo é a invalidação de atos de autoridade capazes de violar direito líquido e certo 
do impetrante (no mais das vezes, o particular). 
 Cabe ainda observar que os conflitos de interesses levados à apre-
ciação do Poder Judiciário, via mandado de segurança, não se referem a regras de 
direito privado propriamente dito, isto é, não retratam relações entre particulares, 
normal ou presumivelmente iguais entre si. 
 Em outros termos, “as normas de direito material tidas como ofendidas 
pelo impetrante são qualitativamente diversas daquelas que, de ordinário, motivam os 
litígios entre as pessoas regidas pelas normas de direito privado”4, o que leva a crer 
que o conflito de interesses que enseja o manejo dessa ação é público ou, quando 
menos, equiparável às relações jurídicas materiais de direito público. De qualquer 
sorte, o mandado de segurança é, para Hely Lopes Meirelles5, 
 
o meio constitucional posto à disposição de toda pessoa física ou jurídica, 
órgão com capacidade processual, ou universalidade reconhecida por lei, para 
a proteção de direito individual ou coletivo, líquido e certo, não amparado por 
‘habeas corpus’ ou ‘habeas data’, lesado ou ameaçado de lesão, por ato de 
autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que 
exerça (CF, art. 5°, LXIX e LXX; Lei n° 1.533/51, art. 1°). 
 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro6, por sua vez, ensina que o “mandado de 
segurança é a ação civil de rito sumaríssimo pela qual qualquer pessoa pode provocar 
o controle jurisdicional quando sofrer lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, 
não amparado por habeas corpus nem habeas data, em decorrência de ato de auto-
ridade, praticado com ilegalidade ou abuso de poder”. 
 Além dos pressupostos e das condições da ação exigíveis em qualquer 
procedimento, os quais serão visitados ao longo do presente texto, não se pode deixar 
de mencionar, “ab initio”, os pressupostos específicos do mandado de segurança: 
 
a) ato de autoridade: todo aquele que for praticado por pessoa investida de uma 
parcela do poder público. Esse ato pode emanar do Estado, por meio de seus agentes 
e órgãos ou de pessoas jurídicas que exerçam funções delegadas. Isto quer dizer que 
abrange atos praticados pelos órgãos e agentes da administração direta e indireta 
 
4
 BUENO, Cassio Scarpinella. Op. cit., p. 7. 
5
 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 28. ed., São Paulo: Malheiros, 2005, p. 21-22. 
6
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed.,São Paulo: Atlas, 2008, p. 729. 
 
4 
(autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, concessio-
nárias e permissionárias de serviços públicos). E abrange também atos emanados de 
particulares que ajam por delegação do poder público. É o que ocorre, por exemplo, 
com os serviços registrais e notariais (CF, art. 2367); 
 
b) ilegalidade ou abuso de poder: os atos administrativos são ilegais por vícios 
quanto ao sujeito8, ao objeto, ao motivo9, à finalidade10 e à forma11; 
 
c) lesão ou ameaça de lesão: cabe aqui dizer que o mandado de segurança pode ser 
repressivo (quando a lesão já se concretizou) ou preventivo (quando há ameaça de 
lesão). O direito, além de líquido e certo, deve estar sendo lesado ou ameaçado de 
lesão por atos executórios e aptos a produzir efeitos, sem o que não se configura o 
interesse de agir. Por isso mesmo, não cabe mandado de segurança contra atos prepa-
ratórios de decisão posterior, contra projeto de lei em tramitação, contra pareceres; não 
contendo decisões exeqüíveis, são insuscetíveis de causar lesão ou ameaça de lesão. 
Mesmo no caso de mandado preventivo, a ameaça só é concreta, real, quando a 
decisão já foi emitida, embora ainda não executada. Apenas no caso de omissão, a 
 
7
 CF, art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do 
Poder Público. 
8
 Observa Diógenes Gasparini que “o ato administrativo não surge spont sua. Deve ter um editor. Esse é 
o agente púbico. Isso, no entanto, não é tudo, pois o agente público há de ser competente, isto é, ser 
dotado de força legal para produzir esse ato. Agente público competente é o que recebe da lei o devido 
dever-poder para o desempenho de suas funções. Vê-se, pois, que o ato administrativo há de resultar do 
exercício das atribuições de um agente competente, sob pena de invalidação”. In: Direito Adminis-
trativo. 12. ed., São Paulo: Saraiva, 2007, p. 62-63. Em outros termos, “não é competente quem quer, 
mas quem pode, segundo a norma de direito” (Caio Tácito). 
9
 Motivo, para Diógenes Gasparini, “é a circunstância de fato ou de direito que autoriza ou impõe ao 
agente público a prática de ato administrativo”. In: op. cit., p. 66. É o que ocorre, por exemplo, quando há 
a necessidade de a Administração Pública adquirir veículos para renovar sua frota. Assim, a necessi-
dade de renovar a frota será o motivo que levará a Administração Pública a realizar licitação para a 
aquisição desses bens. 
10
 Finalidade “é o requisito que impõe seja o ato administrativo praticado unicamente para um fim de 
interesse público, isto é, no interesse da coletividade. Não há ato administrativo sem um fim público a 
sustentá-lo. O ato administrativo desinformado de um fim público e, por certo, informado por um fim de 
interesse privado é nulo por desvio de finalidade (passa-se de uma finalidade de interesse público para 
uma finalidade de interesse privado, a exemplo do ato de desapropriação praticado para prejudicar o 
proprietário)”. É também nulo o ato de remoção de funcionário com a intenção de puni-lo. GASPARINI, 
Diógenes. Op. cit., p. 64. No mesmo sentido, o seguinte julgado: “Mandado de segurança. Desapro-
priação. Direito líquido e certo. Cabimento para discussão da legalidade do mandado. Desapropriação 
para criação de distrito industrial. Necessidade da aprovação prévia do projeto do distrito. Inexistência. 
Impossibilidade da efetivação da desapropriação. Apelação provida”. In: acórdão nº 19358, processo nº 
0373464-3, 5ª CC do TJPR, relator Des. Albino Jacomel Guerios, julgado em 03.12.2007. 
11
 A forma é o revestimento do ato administrativo, isto é, é o modo pelo qual o ato aparece, revela sua 
existência. Anota Diógenes Gasparini que os atos administrativos são geralmente escritos. No entanto, 
existem atos orais (ordens dadas a um servidor), atos pictóricos (placas de sinalização de trânsito), atos 
eletromecânicos (semáforos) e atos mímicos (policiais orientando manualmente o trânsito e o tráfego). 
In: op. cit., p. 65. 
 
5 
exigência perde sentido, uma vez que, nesse caso, o objetivo do mandado é preci-
samente o de provocar a edição do ato; é a omissão que causa lesão ou ameaça de 
lesão12; 
 
d) direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data: a 
liquidez e a certeza referem-se aos fatos. De qualquer sorte, entende-se como líquido e 
certo o direito comprovado de plano, ou seja, o direito comprovado juntamente com a 
petição inicial. Observa Maria Sylvia Zanella di Pietro13 que “no mandado de segu-
rança, inexiste a fase de instrução, de modo que, havendo dúvidas quanto às provas 
produzidas na inicial, o juiz extinguirá o processo sem julgamento de mérito, por falta 
de um pressuposto básico, ou seja, a certeza e liquidez do direito”.14 
 
 Sergio Ferraz15, por sua vez, observa que o mandado de segurança 
não é apenas um remédio judicial que objetiva proteger direito líquido e certo 
ameaçado ou lesado, eivado de ilegalidade ou abuso de poder, mas também “uma das 
garantias constitucionais fundamentais”. Esse autor afirma, ainda, que é imprescindível 
que se peça, no “mandamus”, a desconstituição do ato (ou se obstaculize sua prática) 
lesivo (ou ameaçador de lesar) a direito líquido e certo. 
 Em outros termos, esclarece sem deixar dúvidas que “a declaração 
incidental da inconstitucionalidade ou a argüição in concreto desse vício maior, como 
 
12
 “Administrativo e constitucional. Mandado de segurança. Pedido de informações formulado pela 
câmara de vereadores. Omissão do chefe do Poder Executivo. Fiscalização dos atos da administração 
municipal a cargo do poder legislativo. CF, art. 31. Presença de direito líquido e certo. Nos termos do art. 
31, da Carta Magna, 'a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, 
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal', daí 
porque, para bem exercer esse mister, a Câmara de Vereadores pode requisitar informações e cópias de 
documentos ao Prefeito, que não poderá se recusar a fornecê-las" (RNMS n. 2013.045792-4, Des. Jaime 
Ramos)”. In: processo: 2013.031000-4, 3ª Câmara de Direito Público do TJSC, relator Des. Luiz Cézar 
Medeiros, julgado em 17.12.2013. Do presente julgado, extrai-se o seguinte trecho: “1 Há, no caso, 
inquestionável direito líquido e certo da impetrante a ser amparado pelo presente remédio constitucional. 
Ora, da simples leitura do mandamento inscrito no art. 31, caput, da Constituição Federal, dúvidas não 
há que é dever do Poder Legislativo fiscalizar, mediante controle externo, os atos do Poder Executivo. 
Em busca pelo cumprimento desse mister, não só pode como deve o Poder Legislativo solicitar cópia de 
informações, junto à Administração municipal, sobre as quais seja necessária a aludida fiscalização. A 
criação de óbice por parte do Poder Executivo é, por certo, indevida, motivo pelo qual se deve, por meio 
do presente mandamus, resguardar-se o direito líquido e certo da impetrante. Além disso, não se pode 
perder de vista, nos termos do art. 5º, inc. XXXIII, da Constituição Federal, que "todos tem direito a 
receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, 
que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja 
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado". 
13
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 731. 
14
 “Em mandado de segurança sendo a prova pré-constituída, não se admite dilação probatória”. In: MS 
19572-DF, 1ª Seção do STJ, relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 11.12.2013, publicado no DJe 
de 17.12.2013. 
15
 FERRAZ, Sérgio. Mandadode Segurança. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 17-18. 
 
6 
fundamento da busca da proteção do mandamus ao direito líquido e certo lesado ou 
ameaçado, têm inteiro cabimento” em sede de mandado de segurança, até porque a 
ilegalidade máxima, de que se pode cogitar, é a inconstitucionalidade. 
 Por fim, necessário dizer que o mandado de segurança deve ser 
admitido de forma amplíssima, de modo que, em havendo dúvida a respeito de seu 
cabimento, há de preponderar o entendimento que se inclina a seu favor. 
 Essas são, em apertada síntese, informações gerais para a introdução 
da matéria. Passa-se, doravante, a análise específica de assuntos, elementos e temas 
relevantes em torno dessa importantíssima ação constitucional. 
 
02. Legitimidade 
 
 De acordo com o conceito acima reproduzido, verifica-se que não só as 
pessoas físicas e jurídicas podem utilizar-se e ser passíveis de mandado de segurança, 
como também os órgãos públicos despersonalizados, mas dotados de capacidade 
processual, como as Chefias dos Executivos, as Presidências das Mesas dos Legisla-
tivos, os Fundos Financeiros, as Comissões Autônomas, as Superintendências de 
Serviços e demais órgãos da Administração centralizada ou descentralizada que 
tenham prerrogativas ou direitos próprios a defender. 
 Segundo Hely Lopes Meirelles16, “respondem também em mandado de 
segurança as autoridades judiciárias quando pratiquem atos administrativos ou pro-
firam decisões judiciais que lesem direito individual ou coletivo, líquido e certo, do 
impetrante”, desde que não haja previsão legal de recurso cabível.17 Esse é o teor da 
Súmula 267 do STF: “não cabe mandado de segurança contra ato judicial passível de 
recurso ou correição”. Em verdade, é cabível o mandado de segurança quando o 
recurso cabível não prever efeito suspensivo, vale dizer, “Se houver desistência do 
recurso administrativo ou se este não for dotado de efeito suspensivo, está descerrado 
o caminho para a impetração de segurança”.18 
 
16
 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 22. 
17
 Lei 12.016/2009, art. 5º. Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: I - de ato do qual 
caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução; II - de decisão 
judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo; III - de decisão judicial transitada em julgado. 
18
 CUNHA, Leonardo José Carneiro. In: MAIA FILHO, Napoleão Nunes, ROCHA, Caio Cesar Vieira; 
LIMA, Tiago Asfor Rocha (org.). Op. cit., p. 85. 
 
7 
 O tema não é tratado de forma diversa na Justiça do Trabalho19, muito 
embora haja decisão em contrário proferida em caráter excepcional admitindo a 
impetração do “writ”, apesar da existência de recurso específico.20 
 Na ordem privada, podem impetrar segurança, além das pessoas e 
entes personificados, as universalidades reconhecidas por lei, como o espólio, a massa 
falida, o condomínio de apartamentos. O essencial, aponta Hely Lopes Meirelles21, é 
que “o impetrante – pessoa física ou jurídica, órgão público ou universalidade legal – 
tenha prerrogativa ou direito próprio ou coletivo a defender e que esse direito se apre-
sente líquido e certo ante o ato impugnado”. 
 Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas com prerrogativas 
próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidências de Tribunais, Chefias de 
Executivo e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.), a juris-
prudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para 
mandado de segurança, restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições 
institucionais. 
 Os agentes políticos que detenham prerrogativas funcionais especí-
ficas do cargo ou mandato (Governadores, Prefeitos, Magistrados, Parlamentares, 
Membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas, Ministros e Secretários de 
Estado e outros), por sua vez, também podem impetrar mandado de segurança contra 
ato de autoridade que tolher o desempenho de suas atribuições ou afrontar suas 
prerrogativas, sendo freqüentes as impetrações de membros de corporações contra a 
atuação de dirigentes que venham a cercear sua atividade individual no colegiado ou, 
 
19
 “1. Mandado de segurança impetrado com vistas a suspender os efeitos de tutela antecipada deferida 
em processo de execução pelo Juiz Presidente da Junta de origem, visando ao reenquadramento do 
Litisconsorte Passivo no cargo postulado. 2. Incabível o mandado de segurança quando o impetrante 
dispõe do recurso de agravo de petição, por se tratar de decisão proferida no processo de execução (Lei 
nº 1.533/51, art. 5º, inciso II e Súmula 267, do Excelso Supremo Tribunal Federal). O mandado de 
segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso ou de outro remédio jurídico idôneo a 
coibir o suposto ato ofensivo ao direito do impetrante. Trata-se de um remédio heróico, a ser utilizado in 
extremis. 3. Recurso ordinário desprovido”. In: ROMS - 456912/1998.0, Subseção II Especializada em 
Dissídios Individuais do TST, relator Ministro João Oreste Dalazen, julgado em 09.05.2000, publicado no 
DJ de 23.06.2000. 
20
 “I) Mandado de Segurança. Cabimento excepcional do writ. De plano, ressalte-se que o ato impug-
nado era passível de impugnação mediante recurso próprio, -in casu-, o agravo de petição, que, nos 
termos do art. 897, "a", da CLT, é o recurso cabível das decisões proferidas em sede de execução 
definitiva, o que obstaria a impetração do -writ- conforme o disposto na jurisprudência desta Corte (OJ 92 
da SBDI-2) e sumulada do STF (Súmula 267); porém, em face do gravame provocado ao Impetrante, e 
por inexistir recurso eficaz de modo a coibir de imediato os efeitos do ato impugnado, justifica-se a 
impetração excepcional do -mandamus-, conforme precedentes da SBDI-2 desta Corte, em casos análo-
gos [...]”. In: processo: ROAG 173/2008-000-23-00.8, Subseção II Especializada em Dissídios Individuais 
do TST, relator Ministro Ives Gandra Martins Filho, julgado em 12.05.2009, divulgado no DEJT de 
22.05.2009. 
21
 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 23. 
 
8 
mesmo, a extinguir ou cassar seu mandato. De qualquer forma, Maria Sylvia Zenella Di 
Pietro22 analisa todos os requisitos específicos do mandado de segurança, fazendo-o 
nos seguintes termos: 
 
Quanto ao primeiro requisito, considera-se ato de autoridade todo aquele que 
for praticado por pessoa investida de uma parcela do poder público. Esse ato 
pode emanar do Estado, por meio de seus agentes e órgãos ou de pessoas 
jurídicas que exerçam funções delegadas. Isto quer dizer que abrange atos 
praticados pelos órgãos e agentes da administração direta e da indireta 
(autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos). E abrange também 
atos emanados de particulares que ajam por delegação do Poder Público. [...] 
Com relação às entidades particulares, cabe mandado de segurança quando 
atuem por delegação e nos limites da delegação; quando exercem atividades 
que nada têm a ver com essa delegação, não cabe o mandado de segurança. 
Além disso, se exercerem atividades autorizadas, com base no poder de polícia 
do Estado, que não se inserem entre as atividades próprias do Poder Público, 
também não cabe essa medida. É o que ocorre com os serviços de táxi, 
hospitais particulares, estabelecimentos bancários, companhias de seguro [...]. 
Por sua vez, no âmbito judicial, a necessidade de tratar-se de função delegada 
para cabimento da medida ficou expressa na Súmula nº 510, do STF: Praticado 
o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ele cabe o 
mandado de segurança ou medidajudicial.
23
 
 
 A jurisprudência, porém, tem admitido o mandado de segurança contra 
agentes de estabelecimentos particulares de ensino24, embora exerçam funções 
apenas autorizadas e não delegadas do Poder Público; agentes financeiros que 
 
22
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., 729-730. 
23
 Neste particular, cabe destacar o já mencionado art. 236 da CF/88: “os serviços notariais e de registro 
são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público”, o que demonstra ser possível o 
manejo de mandado de segurança contra ato praticado por tabelião. Nesse sentido, a decisão do STJ: 
“se o tabelião é que obstou a transcrição no registro de bem arrematado em leilão, deve figurar como 
autoridade coatora, não sendo discutida a questão tributária quanto ao recolhimento do imposto”. In: 
REsp 659163-DF, 3ª Turma do STJ, relator Min. Carlos Alberto Menezes Direito, julgado em 07.12.2006, 
publicado no DJ de 16.04.2007, p. 184. 
24
 Lei 1.890/1999, art. 7º. “São proibida a suspensão de provas escolares, a retenção de documentos 
escolares, inclusive os de transferência, ou a aplicação de quaisquer outras penalidades pedagógicas, 
por motivo de inadimplemento”. Por todos, transcreve-se o seguinte julgado: “ 1. Cuida-se, na origem, de 
mandado de segurança impetrado pelo recorrido contra ato do Reitor da Universidade Federal de Goiás, 
o qual indeferiu seu pedido de transferência de outra instituição superior de ensino para a referida 
Universidade, sob o argumento de que as instituições não são congêneres. 2. O acórdão recorrido, 
confirmando a sentença, assevera ser possível a transferência de militares e seus dependentes para 
instituições públicas de ensino superior, se na localidade inexiste instituição congênere, neste caso, 
instituição de ensino superior de natureza privada. 3. O recurso especial não foi conhecido, no mérito, 
uma vez que é pacífico nesta Corte o entendimento segundo o qual é possível a transferência de militar 
ou de seu dependente para instituição de ensino público não congênere, se na localidade para a qual foi 
removido inexiste instituição de ensino superior de natureza privada”. In: AgRg no REsp 1302315-GO, 2ª 
Turma do STJ, relator Min. Humberto Martins, julgado em 19.04.2012, publicado no DJe de 26.04.2012. 
 
9 
executam planos governamentais, sob as normas e a fiscalização do Poder Público, 
como ocorre com os agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação25; 
serviços sociais autônomos que, embora de natureza privada, recebem parcela da 
contribuição arrecadada pela Previdência Social para, em troca, prestar assistência a 
determinada categoria de trabalhadores (SESI, SESC, SENAI, Legião Brasileira de 
Assistência e outras entidades congêneres); sindicatos, no que diz respeito à cobrança 
da contribuição sindical ou supressão de adicionais26, por exemplo. 
 Portanto, partindo do pressuposto de que o mandado de segurança 
deve ser admitido de forma amplíssima, como já se afirmou, tem-se como certo o 
entendimento segundo o qual essa ação constitucional pode ser impetrada por todo 
aquele que sofrer (ou se achar na iminência de sofrer) lesão a direito líquido e certo, 
não amparado por “habeas corpus” ou “habeas data”. 
 O polo passivo da ação, por sua vez, deve ser ocupado pela autoridade 
coatora, ressaltando que “é contra a autoridade responsável pelo ato – chamada 
autoridade coatora – que se impetra o mandado de segurança e não contra a 
pessoa jurídica”27, devendo a petição inicial indicar, além da autoridade apontada 
como coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual 
exerce atribuições, a mercê do que dispõe o §3º do art. 6º da Lei 12.016/2009, redigido 
nos seguintes termos: 
 
 
25
 Mandado de segurança. Contrato do sistema financeiro da habitação para aquisição de imóvel e 
acordo formalizado em ação de separação judicial. Recurso impetrado pelo agente financeiro, visando a 
desconstituição do ato judicial determinado pela autoridade coatora, que exclui a garantia fidejussória 
prestada por Nara Lizete Malheiros da Silva no contrato de mútuo firmado entre as partes. Mandamus 
concedido, em face do direito líquido e certo da impetrante, na manutenção da avença. In: Mandado de 
Segurança nº 70006840136, 9ª Câmara Cível do TJRS, relator Des. Luís Augusto Coelho Braga, julgado 
em 10.12.2003. 
26
 Mandado de Segurança. Servidor público. Adicional de risco de vida. Supressão ocorrida em virtude 
da eleição da Impetrante em mandato classista. Ilegalidade flagrante. Pleito inicialmente preventivo que 
se tornou definitivo no decorrer do trâmite processual. Liminar deferida. Restabelecimento da vantagem. 
Remuneração integral. Garantia constitucional. Segurança concedida. 1. O servidor público que desem-
penha mandato classista fica protegido contra a redução vencimental, de acordo com o princípio 
encartado no art. 27, II, da CE-89 e que reproduz cláusula pétrea da Constituição Federal. Inteligência do 
art. 149 da LC-RS nº 10.098/94, que tornou concreto o princípio e garantiu a remuneração do cargo 
efetivo [...]. 2. Situação da impetrante que se modificou no curso do processo, passando o pleito 
preventivo a definitivo, diante da supressão da vantagem pela administração pública. Liminar deferida 
que ensejou o restabelecimento da remuneração integral. Segurança concedida. In: Mandado de 
Segurança nº 70029285590, 2º Grupo de Câmaras Cíveis do TJRS, relator Des. Nelson Antônio 
Monteiro Pacheco, julgado em 10.07.2009. 
27
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 730. Nesse sentido, o seguinte julgado: “Está legitimado a 
responder pelo Mandado de Segurança a autoridade que pratica ou ordena concreta e especificamente a 
execução ou inexecução do ato impugnado e que responde pelas suas conseqüências administrativas e 
pelos efeitos do julgado [...]”. In: processo nº 1.0000.08.473601-6/000(1), do TJMG, relator Des. Duarte 
de Paula, julgado em 25.03.2009. 
 
10 
Art. 6º. A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela 
lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que 
instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade 
coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual 
exerce atribuições [...]. 
§ 3º. Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impug-
nado ou da qual emane a ordem para a sua prática. 
 
 Cabe aqui uma explicação: “a previsão de simples indicação da pessoa 
jurídica em que a autoridade impetrada se integra, se vincula ou de que exerce atri-
buições não importa por si só em sua citação, notificação, intimação ou qualquer outra 
forma de ciência do pedido de segurança, ou seja, não torna a pessoa jurídica parti-
cipante da relação processual mandamental”.28 
 Destarte, deve o impetrante se limitar a mencionar a pessoa jurídica a 
que se vincula a autoridade como coatora, entendida como “aquele que pratica o ato 
vergastado e que detém, por isso mesmo, capacidade para seu desfazimento”.29 
 No mais, deve-se observar que “O conceito de autoridade coatora é 
importante não só para identificar o pólo passivo no mandado de segurança, mas para 
fixar a competência quanto ao ajuizamento da ação”.30 Daí que, “se o ato foi praticado 
por determinada autoridade, ainda que incompetente, contra ela cabe a impetração, já 
que é a responsável pela ilegalidade, cabendo-lhe a obrigação de desfazer o ato se o 
mandado de segurança for concedido”.31 
 Surge, entretanto, questão prática de extrema importância envolvendo 
o polo passivo da ação: a indicação equivocada da autoridade apontada como coatora. 
Sobre o tema, a recente jurisprudência do STJ“orienta-se no sentido de que é possível 
que haja a emenda da petição do feito mandamental para retificar o polo passivo da 
demanda, desde que não haja alteração da competência judiciária, e se as duas autori-
dades fizerem parte da mesma pessoa jurídica de direito público”.32 
 
28
 MAIA FILHO, Napoleão Nunes. In: MAIA FILHO, Napoleão Nunes, ROCHA, Caio Cesar Vieira; LIMA, 
Tiago Asfor Rocha (org.). Op. cit., p. 103. 
29
 Brasil. AgRg no RMS 39566-SC, 2ª Turma do STJ, relator Min. Mauro Cambell Marques, julgado em 
26.11.2013, publicado no DJe de 04.12.2013. 
30
 MEDINA, José Miguel Garcia; ARAÚJO, Fábio Caldas de. Mandado de Segurança Individual e 
Coletivo: comentários à Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 
45. 
31
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 730. 
32
 Brasil. AgRg no AREsp 368159-PE, 2ª Turma do STJ, relator Min. Humberto Martins, julgado em 
01.10.2013, publicado no DJe de 09.10.2013. 
 
11 
 Em termos doutrinários, destaca-se semelhante posicionamento há 
muito defendido por Cassio Scarpinella Bueno33: 
 
A indicação errônea da autoridade coatora não deve levar à extinção do 
mandado de segurança por ilegitimidade passiva (CPC, art. 267, § 3º), 
contudo. Embora bastante controvertido o tema, parece mais correto o entendi-
mento de que a autoridade coatora não é parte no mandado de segurança, isto 
é, não é o réu no mandado de segurança. A autoridade é convocada para 
prestar as “informações” de que trata o art. 7º, I, da Lei nº 1.533/51, na 
qualidade de “representante” judicial da pessoa jurídica que a pertence [...]. 
Não tutela, assim, direito seu ou exclusivamente seu, porque seu agir 
corresponde ao agir da pessoa estatal (que é, por definição, uma pessoa 
jurídica) a cujos quadros está vinculada. Trata-se, a bem da verdade, de uma 
exceção ao sistema de representação judicial das pessoas jurídicas regulado 
pelo art. 12 do Código de Processo Civil [...]. 
 
 Desse modo, a decisão mais acertada seria a intimação do impetrante 
para emendar a petição inicial (CPC, art. 284)34, não mais devendo prevalecer o 
entendimento voltado à extinção do “mandamus”, salvo se a autoridade apontada como 
coatora em muito discrepar daquela que, efetivamente, lesou o direito líquido e certo do 
impetrante.35 
 A propósito, “A indicação errônea da autoridade coatora ocorreu em 
relação a sujeito de jurisdição de outro município. Dessa forma, como não estão 
presentes os requisitos necessários para a implementação da teoria da encampação, 
não há como ser sanado o erro da indicação da autoridade coatora”. Assim, caso a 
autoridade sequer faça parte da mesma pessoa jurídica de direito público, outro 
caminho não há senão a extinção da ação, ante a manifesta ilegitimidade passiva “ad 
causam”. 
 No TJPR, há julgado dando conta da impossibilidade de correção da 
legitimidade passiva ante a errônea indicação da autoridade coatora, porquanto não é 
 
33
 BUENO, Cassio Scarpinella. Op. cit., p. 24. 
34
 Em mandado de segurança com a errônea indicação da autoridade coatora, deve o juiz determinar a 
emenda da inicial ou, corrigi-la, e não extinguir o processo sem julgamento do mérito. Recurso provido. 
In: Apelação Cível nº 70029946043, 21ª Câmara Cível do TJRS, relatora Liselena Schifino Robles 
Ribeiro, julgado em 20.05.2009. No TJPR, destaca-se o Enunciado nº 25 da 4ª e 5ª Câmaras Cíveis: “a 
indicação errônea da autoridade coatora não conduz à extinção do mandado de segurança por 
ilegitimidade passiva ad causam, devendo ser possibilitada a emenda da petição inicial em prestígio ao 
princípio da instrumentalidade das formas; ocorrendo a correção e surgindo a incompetência absoluta os 
autos deverão ser remetidos ao órgão julgador competente”. 
35
 Brasil. AgRg no REsp 1162688-MG, 2ª Turma do STJ, relator Min. Mauro Campbell Marques, julgado 
em 22.06.2010, publicado no DJe de 06.08.2010. 
 
12 
dado a reitor de universidade, por exemplo, usurpar as funções do Governador do 
Estado: 
 
Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Liminar concedida para 
determinar a aprovação e nomeação de candidato dentro do número de vagas 
em concurso público. Mandado de segurança impetrado contra ato do Reitor da 
Universidade Estadual do Norte do Paraná, que realizou teste seletivo para 
contratação temporária antes da nomeação do impetrante. Preliminar de 
ofensa ao princípio da dialeticidade nas contrarrazões. Não acolhimento. 
Recurso devidamente motivado, indicando os motivos de fato e de direito pelos 
quais pretende novo julgamento. Impossibilidade de cumprimento da liminar 
diante da indicação errônea da autoridade coatora. Competência do Gover-
nador do Estado. Reitor da universidade que não pode usurpar competência 
que não é sua, ainda mais quando, exaurindo suas atribuições, determinou o 
envio dos documentos do concurso ao chefe do Poder Executivo Estadual para 
nomeação do candidato agravado. Ausência de correspondência entre a causa 
de pedir (ilegalidade do teste seletivo) e o pedido propriamente dito (nomeação 
para o cargo). A petição inicial deve conter uma ordem lógica entre os 
argumentos utilizados pelo autor e a conclusão a que chega quando formula 
seu pedido. Carência de ação e ausência de pressuposto de constituição 
regular do processo. Extinção do mandado de segurança sem o julgamento do 
mérito. Possibilidade. Efeito translativo do recurso. Recurso conhecido e 
provido.
36
 
 
 Em resumo, “a errônea indicação da autoridade coatora não implica 
ilegitimidade ad causam passiva se aquela pertence à mesma pessoa jurídica de direito 
público; porquanto, nesse caso não se altera a polarização processual, o que preserva 
a condição da ação (REsp nº 806467/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, DJ de 
20.09.2007)”37-38. 
 
36
 Brasil. Acórdão nº 42731, 4ª Câmara Cível do TJPR, relatora Desembargadora Maria Aparecida 
Blanco de Lima, julgado em 15.05.2012, publicado no DJ nº 869, de 23.05.2012. 
37
 Brasil. Acórdão nº 31547, da 1ª Câmara Cível do TJPR, relator Des. Sérgio Roberto Rolanski, julgado 
em 14.04.2009, publicado no DJ nº 140. 
38
 “A jurisprudência desta Corte orienta-se no sentido de que é possível que haja a emenda da petição 
do feito mandamental para retificar o polo passivo da demanda, desde que não haja alteração da compe-
tência judiciária, e se as duas autoridades fizerem parte da mesma pessoa jurídica de direito público. 
Agravo regimental improvido”. In: AgRg no AREsp 368159-PE, 2ª Turma do STJ, relator Min. Humberto 
Martins, julgado em 01.10.2013, publicado no DJe de 09.10.2013. Do TJPR, colhe-se o seguinte julgado: 
“Mandado de segurança. Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS). 1. Alegada ilegitimidade 
passiva para a causa. Suposta indicação errônea da autoridade coatora. Não configuração. Afirmação 
genérica e desamparada de documento comprobatório. Indicação equivocada da autoridade coatora, 
ademais, que não implica ilegitimidade se aquela pertencer à mesma pessoa jurídica de direito público. 
Precedentes do Superior Tribunal de Justiça [...]”. In: acórdão nº 49347, 3ª Câmara Cível do TJPR, 
relator Des. Rabello Filho, julgado em 05.11.2013, publicado no DJ nº 1227. 
 
13 
 Dito de outro modo, se a autoridade apontada como coatora em nada 
se relacionar àquela que, efetivamente, deve ocupar o polo passivo da ação, não 
haverá outro caminho senão a extinção do processo sem resolução de mérito, a mercê 
do que determina o art. 267, inc. VI, do Código de Processo Civil, encontrando-se o 
magistrado, ainda, impedido de corrigir o equívoco, de ofício39. 
 Assim, dadaà complexidade da estrutura administrativa brasileira, 
deve o impetrante ficar atento à essa questão, evitando transtornos e prejuízos des-
necessários. 
 Ainda sobre a legitimidade, não se poderia avançar no estudo do 
mandado de segurança sem abordar assunto relacionado à teoria da encampação. 
Melhor explicando, a encampação, segundo ensinam José Miguel Garcia Medina e 
Fábio Caldas de Araújo40, 
 
representa uma concessão à aparência jurídica. Muitas vezes, a propositura 
equivocada da ação é induzida pela própria estrutura burocrática da adminis-
tração pública, que dificulta a identificação da autoridade reputada como 
responsável pela concretização do ato, ou pela omissão. A encampação ocor-
rerá quando a autoridade coatora assumir a titularidade passiva do manda-
mus, ainda que a impetração tenha sido equivocadamente direcionada ao 
subordinado. 
A jurisprudência exige o preenchimento de dois pressupostos básicos para a 
aplicação da teoria da encampação. Primeiro, é necessário que a autoridade 
superior tenha assumido a defesa do ato impugnado, manifestando-se sobre o 
mérito da ação. Em segundo plano, não basta a existência da assunção, pois o 
vínculo hierárquico entre a autoridade e o subordinado necessita estar demons-
trado. 
 
 Assim, “Aplica-se a teoria da encampação quando a autoridade apon-
tada como coatora, ao prestar suas informações, não se limita a alegar sua ilegiti-
midade, mas defende o mérito do ato impugnado, requerendo a denegação da segu-
rança, assumindo a legitimatio ad causam passiva”.41 
 
39
 Não obstante posicionamentos em contrário, há julgado dando conta de que “1. O mandado de segu-
rança tem peculiaridades que determinam como ônus necessário a indicação de quem seja a autoridade 
coatora, até porque dela depende a determinação da competência, além de ser a destinatária direta do 
mandado resultante da decisão de procedência do pedido. 2. Ao juízo falece competência para substituir 
ex offício, a autoridade apontada como coatora em sede mandamental”. In: acórdão nº 10253, Órgão 
Especial do TJPR, relator Des. Lauro Augusto Fabrício de Melo, julgado em 16.04.2010, publicado no DJ 
nº 390, de 19.05.2010. 
40
 MEDINA, José Miguel Garcia; ARAÚJO, Fábio Caldas de. Op. cit., p. 49. 
41
 Brasil. AgRg no AREsp 392528-MA, 2ª Turma do STJ, relator Min. Humberto Martins, julgado em 
12.11.2013, publicado no DJe de 20.11.2013. 
 
14 
 De qualquer sorte, é sempre preferível que o “mandamus” seja impe-
trado de forma correta, isto é, contra a pessoa que efetivamente praticou ato lesivo a 
direito líquido e certo, como já afirmado. Tal entendimento se justifica para evitar que o 
impetrante corra o risco de ver sua ação constitucional extinta por equívoco no tocante 
à polaridade passiva. 
 
03. A natureza jurídica do mandado de segurança 
 
 Segundo Hely Lopes Meirelles42, o mandado de segurança, “é ação 
civil de rito sumário especial, destinada a afastar ofensa a direito subjetivo individual ou 
coletivo, privado ou público, através de ordem corretiva ou impeditiva da ilegalidade, 
ordem, esta, a ser cumprida especificamente pela autoridade coatora, em atendimento 
da notificação judicial”. Portanto, “o mandado de segurança volta-se à fruição plena, 
integral e in natura do bem da vida que se diz lesionado ou ameaçado por ato de 
autoridade”.43 
 Marçal Justen Filho44, de sua parte, anota que “a natureza de ação 
constitucional conduz à possibilidade de o mandado de segurança prestar-se à 
obtenção de provimentos jurisdicionais declaratórios ou constitutivos negativos ou 
positivos”, a lembrar que os pedidos devem ser claros e expressos, não se admitindo, 
regra geral, pedidos implícitos (TRF da 1ª Região, MS 93.01.31764-8, relator Juiz 
Nelson Gomes da Silva, DJU 30.06.94, p. 35.400). Deve-se oportunizar, ainda, a 
emenda à petição inicial (STJ: ROMS 9.240-RO, relator Min. José Dantas, DJU 
13.10.98, p. 144), justamente porque o mandado de segurança possui natureza de 
ação.45 No mais, remata o administrativista paranaense: 
 
 
42
 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 31. 
43
 BUENO, Cassio Scarpinella. Op. cit., p. 9. 
44
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 756-757. 
45
 “A petição inicial do mandado de segurança, por possuir natureza de ação, deve ser instruída nos 
termos do art. 6º da Lei 1533/51, o qual remete aos artigos 282 e 283 do CPC. Mandamus impetrado 
sem, ao menos, colacionada a decisão do juízo monocrático, apontado como coator. Oportunidade de 
emenda da exordial, descumprida pelo impetrante. Ausência de comprovação das alegações, 
impossibilitando, assim, o exame da exordial. Petição inicial do mandado de segurança. Indeferimento 
liminar”. In: Mandado de Segurança nº 70021541701, 18ª Câmara Cível do TJRS, relator Des. Nelson 
José Gonzaga, julgado em 22.01.2008. No mesmo sentido, José Afonso da Silva: “O mandado de 
segurança é, assim, um remédio constitucional, com natureza de ação civil, posto à disposição de titu-
lares de direito líquido e certo lesado ou ameaçado de lesão por ato ou omissão de autoridade pública ou 
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”. In: Comentário Contextual à 
Constituição. 7. ed., São Paulo: Malheiros, 2010, p. 166. 
 
15 
Eventualmente, até mesmo um provimento jurisdicional de efeito condenatório 
poderia ser obtido. A doutrina cunhou uma categoria específica para o 
mandado de segurança, reconhecendo que o provimento jurisdicional nele 
emitido apresente natureza mandamental [...]. Uma sentença mandamental 
apresenta, conjugadamente, efeitos declaratórios, constitutivos e condena-
tórios. Essa natureza constitucional justifica a produção da suspensão ime-
diata dos efeitos do ato atacado ou a emissão de ordem liminar de outra 
natureza, sempre que a demora até o proferimento da decisão final der oportu-
nidade à consumação de danos irreparáveis ou de difícil reparação.
46
 
 
 Sérgio Ferraz47, por sua vez, afirma ser dúplice a natureza do mandado 
de segurança: garantia constitucional contra ato ilegal de autoridade; instrumento pro-
cessual, de jurisdição contenciosa, que, submisso à dimensão de garantia constitu-
cional, a implementa no dia-a-dia. 
 O mandado de segurança ainda se distingue das demais ações apenas 
pela especificidade de seu objeto e pela sumariedade de seu procedimento48, apli-
cando-se o Código de Processo Civil de forma subsidiária. Diante disso, conclui-se 
ser possível a condenação, em sede de mandado de segurança, à litigância de má-fé, 
o que é corroborado pelo art. 25 da Lei nº 12.016/2009. Explica-se: 
 
[...] exatamente por força da nobreza do mandado de segurança é que se deve 
apor à utilização promíscua do mandado de segurança a pecha de litigância de 
má-fé, com todas as conseqüências daí advindas [...]. Obviamente, o mesmo 
anátema haverá de aplicar-se à distribuição de mandado de segurança com 
omissão da existência de outro anterior, idêntico, já definitivamente julgado 
(TRF 4ª Região: AMS 97.04.68696-0-RS, rel. Des. Fed. Amir Sarti, DJU 
28.7.1999, Seção 2, p. 173).
49
 
 
 Nesse sentido, em havendo duplicidade de mandados de segurança, 
revela-se cabível a condenação em litigância de má-fé, desde que comprovado o dolo 
e a culpa grave.50 
 
46
 JUSTEN FILHO, Marçal. Op. cit., p. 757. 
47
 FERRAZ, Sérgio. Op. cit., p. 19. 
48
 Lei 12.016/2009, art. 20. “Os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão 
prioridade sobre todos os atos judiciais, salvo habeas corpus. § 1º. Na instância superior, deverão serlevados a julgamento na primeira sessão que se seguir à data em que forem conclusos ao relator. § 2º O 
prazo para a conclusão dos autos não poderá exceder de 5 (cinco) dias”. 
49
 FERRAZ, Sérgio. Op. cit., p. 20-21. 
50
 “A condenação à litigância de má-fé pressupõe a existência de dolo ou culpa grave, ausente nestes 
autos”. In: processo nº 2002.71.00.024679-8 UF: RS, 1ª Turma do TRF4, relator Des. Álvaro Eduardo 
Junqueira, julgado em 22.04.2009. 
 
16 
 Em resumo, trata o mandado de segurança de ação constitucional que 
tem por objetivo tornar o direito do impetrante livre de estorvos ou ameaças51, prote-
gendo-o o quanto antes, desde que a lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo 
seja prontamente demonstrada através de documentos. 
 
04. Campo de incidência 
 
 A CF/88 ampliou, sem dúvida alguma, o campo de incidência do man-
dado de segurança. A Carta Magna, em seu art. 5º, inciso LXIX, tornou expressa a 
possibilidade do remédio quando o ato coator provier de agente da pessoa jurídica, no 
exercício delegado de atribuições do Poder Público (desde que não se trate de atos de 
simples gestão, despidos, assim, do cunho de autoridade). 
 A propósito: a) ato de dirigente de estabelecimento universitário (STJ); 
b) ato de presidente de seccional da OAB (TRF1); c) ato de presidente da Caixa 
Econômica Federal (TRF1); d) ato de dirigente universitário (TRF4); e) ato de presi-
dente de sociedade de economia mista (TRF4). 
 Deve-se registrar, também, a legitimidade ativa coletiva, estabelecendo 
o art. 5º, inciso LXX da Constituição Federal que o mandado de segurança coletivo 
pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, 
organização sindical e entidade de classe ou associação legalmente constituída e em 
funcionamento há pelo menos um ano. A Lei nº 12.016/2009, aliás, contempla a hipó-
tese em seu art. 2152, objeto de estudo em tópico apropriado. 
 Observa Hely Lopes Meirelles53, ainda, que “não é necessária autori-
zação expressa em assembléia, bastando que a entidade impetrante se enquadre, por 
 
51
 “Mandado é ordem, determinação; segurança é o ato ou efeito de tornar livre de estorvos ou ameaças. 
Trata-se, pois, de mandamento judicial para ordenar ou determinar a remoção dos óbices ou sustar os 
seus efeitos, a fim de fluir, sem empecilho, direitos líquidos e certos. Trata-se de sentença mandamental, 
determinativa, ordenativa, obrigatória e cumprível de imediato sem nova ação, como ocorre com a 
sentença condenatória”. PACHECO, José da Silva. Mandado de Segurança e outras Ações Constitu-
cionais Típicas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 93. 
52
 Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação 
no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finali-
dade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e 
em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou 
de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às 
suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial. Parágrafo único. Os direitos protegidos 
pelo mandado de segurança coletivo podem ser: I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os 
transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre 
si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica; II - individuais homogêneos, assim 
entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica 
da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante. 
53
 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 27. 
 
17 
sua natureza e seus estatutos, como um dos legitimados pela alínea “b” do inciso LXX 
do art. 5º da Constituição”. 
 Nesse sentido, o entendimento do STJ: “A impetração de mandado de 
segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da 
autorização destes (Enunciado nº 629 da Súmula do Supremo Tribunal Federal)”.54 
Diga-se também que a denegação da ordem coletiva só prejudica eventual mandado 
de segurança individual quando fundada no mérito, e não quando baseada em falta de 
prova pré-constituída do direito líquido e certo alegado.55 
 Deve-se igualmente indagar se é possível a existência de fungibilidade 
na atuação dos remédios constitucionais. Segundo a jurisprudência dominante, não é 
possível haver fungibilidade na atuação dos remédios constitucionais garantidores das 
liberdades56, pois cada qual tem seus campos próprios e demarcados. Sentido oposto 
é notado em Sérgio Ferraz57, baseando seu convencimento no princípio da instrumen-
talidade do processo, da universalidade da jurisdição e da economia processual. 
 Em relação à ação popular (CF/88, art. 5º, inc. LXXIII) e à ação civil 
pública (Lei 7.347/1985), há a Súmula 101 do STF: “o mandado de segurança não é 
substituto da ação popular58 ou da ação civil pública”. Não se admite, também, seja o 
mandado de segurança impetrado como substituto de ação direita de declaração de 
inconstitucionalidade, muito embora a inconstitucionalidade possa ser enfrentada no 
“mandamus”. 
 Assim, não obstante a ampliação no campo de incidência, não pode o 
mandado de segurança, regra geral, substituir ou ser usado no lugar de uma outra 
ação constitucional, aplicando-se o mesmo entendimento para ações de cobrança, 
 
54
 Brasil. AgRg no REsp 1007931-AC, 6ª Turma do STJ, relator Ministro Paulo Gallotti, julgado em 
23.04.2009, publicado no DJe de 25.05.2009. 
55
 Destaca-se, por igual, o teor do § 1º do art. 22 da Lei nº 12.016/2009: “O mandado de segurança cole-
tivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão 
o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu mandado de segurança no prazo de 
30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva”. 
56
 “1. O habeas corpus é via idônea para alcançar o resguardo do direito do paciente de ir e vir, quando 
eventualmente ameaçado por imediata ou mediata coação ilegal ou abuso do poder. Não cabe tal 
remédio como instrumento para trancar inquérito civil para apuração de irregularidades na contratação 
administrativa, cujo prosseguimento pode acarretar, no máximo, sanções de ordem administrativa e civil, 
que não importam qualquer ameaça à liberdade pessoal do infrator. Precedentes. 2. Não é possível, a 
pretexto de se aplicar princípio da fungibilidade, converter habeas corpus em mandado de segurança, 
atribuindo ao STJ competência para apreciar e julgar, originariamente, mandado de segurança fora das 
hipóteses previstas no art. 105, b, da CF”. In: AgRg no HC 81777- GO, 1ª Turma do STJ, relator Min. 
Teori Albino Zavascki, julgado em 05.06.2007, publicado no DJ de 21.06.2007. 
57
 FERRAZ, Sérgio. Op. cit., p. 22. 
58
 Art. 5º, inc. LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato 
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao 
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de 
custas judiciais e do ônus da sucumbência; 
 
18 
veja-se: “De acordo com a firme jurisprudência do STJ, após o levantamento da quantia 
depositada em precatório, o mandado de segurança revela-se descabido, ante a 
impossibilidade de se utilizar do writ como substitutivo de ação de cobrança. Incidência 
das Súmulas 269/STF e 271/STF”.59 
 
05. Requisitos constitucionaisespecíficos: direito individual e coletivo, líquido e 
certo 
 
 Direito individual, para fins de mandado de segurança, é o que per-
tence a quem o invoca e não apenas à sua categoria, corporação ou associação de 
classe. É direito próprio do impetrante. Somente este direito legitima a impetração. Se o 
direito for de outrem, não autoriza o mandado de segurança, podendo ensejar ação 
popular ou ação civil pública, a serem oportunamente estudadas. 
 De outra parte, a CF/88 criou o mandado de segurança coletivo, que, 
como visto, pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso 
Nacional, por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente cons-
tituída e em funcionamento há pelo menos um ano (CF/88, art. 5º, LXX, “a” e “b”), 
destacando que 
 
Este mandado de segurança segue o procedimento comum do mandamus de 
proteção a direito individual, uma vez que a Constituição só inovou na 
legitimidade ativa das entidades que podem impetrá-lo na defesa de direitos ou 
prerrogativas de seus associados ou filiados. A impetração, portanto, será 
sempre em nome próprio da entidade. [...] somente cabe mandado de segu-
rança coletivo quando existe direito líquido e certo dos associados, e no 
interesse dos mesmos é que a entidade, como substituto processual, poderá 
impetrar a segurança, não se admitindo, pois, a utilização do mandado de 
segurança coletivo para defesa de interesses difusos, que deverão ser 
protegidos pela ação civil pública.
60
 
 
 Direito líquido e certo61, por sua vez, “é o direito subjetivo que se 
baseia numa relação fático-jurídica, na qual os fatos, sobre os quais incide a norma 
objetiva, devem ser apresentados de forma incontroversa. Se os fatos não são induvi-
 
59
 Brasil. AgRg no AREsp 402933-CE, 2ª Turma do STJ, relator Min. Mauro Campbell Marques, julgado 
em 19.11.2013, publicado no DJe de 25.11.2013. 
60
 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 25-26. 
61
 “A expressão ‘direito líquido e certo’ foi adotada na Constituição de 1946 (art. 141, § 24) e mantida 
pelas posteriores, inclusive pela de 1988 e pela Lei 1.533/1951 [...]”. SILVA, José Pacheco da. Op. cit., p. 
216. 
 
19 
dosos, não há que se falar em direito líquido e certo”62 (AMS 83.548, Min. Mário 
Velloso, DJU 13.12.84, Seção 2, p. 21.483; AMS 103.704, DJU 30.05.85, Seção 2, p. 
8.408; MS 58-DF, DJU 02.10.89, Seção 2, p. 15.333), ensejando a extinção do 
processo sem resolução de seu mérito: “a via estreita do mandado de segurança não 
admite dilação probatória e não estando comprovado documentalmente nos autos as 
alegações da impetrante, impõe-se a extinção do processo sem julgamento de 
mérito”.63 
 Hely Lopes Meirelles64, de sua parte, observa que “direito líquido e 
certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e 
apto a ser exercitado no momento da impetração”. Em seguida, anota o autor: 
 
Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se 
apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no 
momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito 
comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido 
nem certo, para fins de segurança. 
 
 Assim, o direito líquido e certo constitui requisito essencial para a impe-
tração desta ação, a lembrar que líquido e certo é o direito verificável de plano, isto é, 
comprovado desde logo (RSTJ4/1.427, 27/140), por documento inequívoco (RTJ 
83/130, 83/855, RSTJ 27/169), pois se depender de comprovação posterior, não será 
líquido nem tampouco certo para fins de segurança. Nesse mesmo sentido, a lição de 
Maria Sylvia Zanella di Pietro65: 
 
Finalmente, o último requisito é o que concerne ao direito líquido e certo. 
Originariamente, falava-se em direito certo e incontestável, o que levou ao 
entendimento de que a medida só era cabível quando a norma legal tivesse 
clareza suficiente que dispensasse maior trabalho de interpretação. 
Hoje, está pacífico o entendimento de que a liquidez e certeza referem-se aos 
fatos; estando estes devidamente provados, as dificuldades com relação à 
interpretação do direito serão resolvidas pelo juiz. Esse entendimento ficou 
consagrado com a Súmula nº 625, do STF, segundo a qual “controvérsia sobre 
matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança”. 
 
62
 FERRAZ, Sérgio. Op. cit., p. 41. 
63
 Brasil. Processo nº 2002.71.00.024679-8 UF: RS, 1ª Turma do TRF4, relator Des. Álvaro Eduardo 
Junqueira, publicado no DE de 22.04.2009. 
64
 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 36-37. 
65
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 731. 
 
20 
Daí o conceito de direito líquido e certo como o direito comprovado de plano, 
ou seja, o direito comprovado juntamente com a petição inicial. No mandado de 
segurança, inexiste a fase de instrução, de modo que, havendo dúvidas quanto 
às provas produzidas na inicial, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do 
mérito, por falta de um pressuposto básico, ou seja, a certeza e liquidez do 
direito. 
 
 Em igual sentido, manifesta-se Sérgio Ferraz66: 
 
As perplexidades eventuais no entendimento da lei não resultam dela, mas sim 
da falibilidade natural dos seres humanos que a leiam, interpretem e apliquem. 
Por outras palavras: a lei é sempre certa (ou, tanto faz, in casu: a vontade da 
lei é sempre certa). Para que incida, em sede de mandado de segurança, é 
imprescindível que o fato invocado como seu suporte de aplicação também se 
apresente, documentalmente, como certo. Quando tal acontece, tem-se o 
direito líquido e certo [...]. O autor da ação de segurança pleiteia o reconheci-
mento do direito subjetivo, e não do direito positivo; este, manifestado na lei, 
norma abstrata e geral, tem uma inteligência, cabendo ao juiz desvendá-la. A 
liquidez e certeza do direito subjetivo do impetrante dependem, única e 
exclusivamente, da liquidez e certeza dos fatos sobre os quais deve ocorrer, 
sempre, a incidência do direito positivo. 
 
 Em resumo, “Direito certo e líquido é aquele que não desperta dúvidas, 
que está isento de obscuridades, que não precisa ser declarado com o exame de 
provas em dilações, que é, de si mesmo, concludente e inconcusso”.67 
 Destarte, por se exigir situações e fatos comprovados de plano é que 
não há instrução probatória no mandado de segurança, isto é, “Em mandado de 
segurança sendo a prova pré-constituída, não se admite dilação probatória”68, a 
lembrar que “O que há de comprovar, pois, resume-se no seguinte: a) de um lado, a 
ilegalidade ou abuso de poder violatório ou ameaçador; e b) de outro, o fato e a lei 
incidente de que decorre o seu direito subjetivo ameaçado ou violado”.69 
 E mais, não pode a audiência do representante judicial da pessoa 
jurídica de direito público, no caso do mandado de segurança coletivo (Lei art. 22, § 2º), 
ser entendida como tal. Em verdade, há apenas uma dilação para informações do 
impetrado sobre as alegações e provas oferecidas pelo impetrante, com subseqüente 
 
66
 FERRAZ, Sérgio. Op. cit., p. 42. 
67
 PACHECO, José da Silva. Op. cit., p. 217. 
68
 Brasil. MS 19572-DF, 1ª Seção do STJ, relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 11.12.2013, publi-
cado no DJe de 17.12.2013. 
69
 PACHECO, José da Silva. Op. cit., p. 218. 
 
21 
(ou antecedente) manifestação do Ministério Público70 sobre a pretensão do postulante. 
Fixada a lide nestes termos, advirá a sentença, vale dizer, “com ou sem parecer do 
Ministério Público, os autos será conclusosao juiz, para a decisão, a qual deverá ser 
necessariamente proferida em 30 (trinta) dias”, nos exatos termos do parágrafo único 
do art. 12 da Lei nº 12.016/2009. 
 As provas tendentes a demonstrar a liquidez e certeza do direito 
podem ser de todas as modalidades admitidas em lei, desde que acompanhem a 
inicial, salvo no caso de documento em poder do impetrado ou superveniente às 
informações, caso em que se aplica o § 1º do art. 6º da Lei 12.016/2009.71 
 Admite-se também, a qualquer tempo, o oferecimento de parecer jurí-
dico pelas partes, que não constitui prova, mas apenas reforça a tese jurídica defen-
dida pelo impetrante. O que se exige, como afirmado, é a prova pré-constituída72 das 
situações e fatos que embasam o direito invocado pelo impetrante, porquanto 
 
Pacificado está na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que a 
comprovação documental, de plano, dos fatos arguidos na inaugural da 
segurança, que não se presta à instrução diferida, é pressuposto indeclinável 
para a existência de direito líquido e certo.
73
 
 
 Quanto à complexidade dos fatos e à dificuldade da interpretação das 
normas legais que contêm o direito a ser reconhecido ao impetrante, não constituem 
 
70
 O Ministério Público atua no mandado de segurança como fiscal da lei, mercê do que dispõe o art. 82, 
inc. III, do Código de Processo Civil. Entretanto, ressalva Cassio Scarpinella Bueno que “Dada a razão 
de ser do mandado de segurança e sua predisposição constitucional para andamento célere e eficaz, é 
impositivo concluir no sentido de que o Ministério Público deverá manifestar-se na prazo de cinco dias 
reservado pela lei, sob pena de não poder mais fazê-lo sem que isso acarrete qualquer irregularidade ou 
invalidade processual. Dessa forma, suficiente que o representante do Ministério Público seja intimado 
para se manifestar. Se não proferir seu parecer nos cinco dias que se seguirem, os autos deverão ser 
‘conclusos ao juiz, independente de solicitação da parte’, para julgamento”. In: op. cit., p. 134. 
71
 Art. 6º A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será 
apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e 
indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da 
qual exerce atribuições. § 1º. No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em 
repartição ou estabelecimento público, ou em poder de autoridade que recuse fornecê-lo por certidão ou 
de terceiro, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em 
cópia autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá 
cópias do documento para juntá-las à segunda vida da petição. 
72
 “O mandado de segurança exige prova documental preconstituída. Portanto, é inviável a concessão de 
oportunidade para juntada de documento quando verificada a ausência de autenticação das cópias dos 
documentos que acompanham a inicial. Incidência da Súmula nº 415 do Tribunal Superior do Trabalho 
[...]. Assim sendo, deve ser mantida a extinção do processo, sem a resolução do mérito, já pronunciada 
na origem, embora por fundamento diverso. Recurso ordinário não provido”. In: processo ROAG nº 
2037/2006-000-01-00.0 Subseção II Especializada em Dissídios Individuais do TST, relator Ministro 
Emmanoel Pereira, julgado em 23.06.2009, divulgado pelo DEJT de 31.07.2009. 
73
 PACHECO, José da Silva. Op. cit., p. 219. 
 
22 
óbice ao cabimento do mandado de segurança, nem impedem o seu julgamento de 
mérito. 
 Nesse sentido, a Súmula nº 625 do STF: “controvérsia sobre matéria 
de direito não impede concessão de mandado de segurança”. Aliás, já observou Sérgio 
Ferraz74 que “a maior ou menor complexidade do tema litigioso não é e jamais foi con-
dição da segurança”, mencionando, ao depois, o seguinte trecho jurisprudencial: “a 
complexidade dos fatos não exclui o caminho do mandado de segurança, desde que 
todos se encontrem comprovados de plano (TRF da 5ª Região, AMS 4.203, rel. Juiz 
Castro Meira, DJU 18.10.91, p. 25.955)”. 
 Direito Coletivo, por sua vez, é o que pertence a uma coletividade ou 
categoria representada por partido político, por organização sindical, por entidade de 
classe ou por associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 
um ano (art. 5º, LXX, “a” e “b”). 
 O mandado de segurança coletivo encontra previsão nos arts. 21 e 22 
da Lei n° 12.016/200975, sendo os titulares aqui contemplados determináveis (coletivos 
em sentido estrito) ou determinados (individuais homogêneos). Desse modo, é correto 
afirmar que o mandado de segurança não tutela apenas a esfera individual, mas 
também a proteção coletiva de direitos (coletivos em sentido estrito, não em sentido 
difuso, pois, nestes, não é possível identificar seus titulares). 
 Sobre o tema, refletem José Miguel Garcia Medina e Fábio Caldas de 
Araújo76: 
 
 
74
 FERRAZ, Sérgio. Op. cit., p. 27. 
75
 Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação 
no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à fina-
lidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e 
em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou 
de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às 
suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial. Parágrafo único. Os direitos protegidos 
pelo mandado de segurança coletivo podem ser: I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os 
transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre 
si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica; II - individuais homogêneos, assim enten-
didos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da 
totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante. 
Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros 
do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante. § 1º O mandado de segurança coletivo não induz 
litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a 
título individual se não requerer a desistência de seu mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias 
a contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva. § 2º No mandado de segurança 
coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica 
de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas. 
76
 MEDINA, José Miguel Garcia; ARAÚJO, Fábio Caldas de. Op. cit., p. 205-206. 
 
23 
O rito para o processamento do pedido coletivo não diverge daquele aplicado 
para a modalidade individual, com exceção da audiência prévia prevista pelo 
art. 22, § 2º. Esta audiência constitui mais uma dentre as inúmeras medidas de 
blindagem construídas em benefício do poder público. Não se trata de uma 
audiência de justificação convencional, pois a consignação prévia não favorece 
o impetrante, mas o impetrado. 
 
 Registre-se, como já mencionado, que o legislador incorporou a juris-
prudência dominante sobre a matéria quanto ao não cabimento do mandado de 
segurança para a tutela dos interesses difusos77, justamente porque, nestes direitos, 
não há como identificar os titulares. 
 Em outros termos, o art. 21, parágrafo único, da Lei nº 12.016/2009restringiu a aplicação do mandado de segurança coletivo aos interesses coletivos78 e 
individuais homogêneos porquanto “A vedação da utilização do mandado de 
segurança para a tutela de interesses difusos parte do pressuposto de que é 
incabível assegurar um direito subjetivo líquido e certo para um grupo indeter-
minado de pessoas”.79 
 O entendimento supra vai de encontro ao teor da Súmula 101 do STF: 
“o mandado de segurança não substitui a ação popular”, porque “na ação popular 
tutela-se autêntico direito difuso”.80 
 Em relação à legitimidade para a propositura do mandado de segu-
rança coletivo, refere-se a Constituição Federal de 1988 às seguintes pessoas: partido 
político, organização sindical e entidade de classe ou associado, silenciando quanto à 
eventual legitimidade do Ministério Público para a impetração do “mandamus” coletivo. 
 
77
 CDC, art. 81. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I – interesses ou 
direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível, 
de que sejam titulares pessoas indetermináveis e ligadas por circunstâncias de fato; II – interesses ou 
direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais de natureza indivi-
sível, de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária 
por uma relação jurídica base; III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os 
decorrentes de uma origem comum. 
78
 Os direitos ou interesses coletivos são aqueles transindividuais de natureza indivisível de que seja 
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação 
jurídica base. Exemplifica-se com Marcelo Abelha Rodrigues: “A preocupação do legislador em estender 
a proteção ao grupo de pessoas que não possuam vínculo entre si, mas sim com a parte contrária, 
decorre do fato de que não sendo obrigatório o associativismo (liberdade pública) é possível que mesmo 
a pessoa não sendo associada a uma categoria, ainda assim seja titular de um direito coletivo, pelo 
simples fato de que possui, como o associado, uma relação jurídica base com a parte contrária. Assim, 
por exemplo, será titular de direito coletivo, e portanto atingido pela coisa julgada, tanto aquele que seja 
quanto o que não seja sindicalizado, numa demanda proposta pelo sindicato para obrigar o patrão a 
colocar filtro sonoro no interior da fábrica”. In: Instituições de Direito Ambiental: parte geral. São 
Paulo: Max Limonad, 2002, p. 32. 
79
 MEDINA, José Miguel Garcia; ARAÚJO, Fábio Caldas de. Op. cit., p. 208. 
80
 MEDINA, José Miguel Garcia; ARAÚJO, Fábio Caldas de. Idem. 
 
24 
 Tem-se, portanto, que “Sua posição como legitimado é discutível, uma 
vez que os interesses individuais homogêneos, em sua essência, são privados e 
divisíveis. A gama de tarefas e atribuições do Ministério Público exige que a propositura 
de ações para a tutela de interesses individuais homogêneos deva ser excepcional e 
residual”.81 Em se tratando de ação civil pública, porém, admite-se a propositura da 
ação pelo Ministério Público, desde que o bem jurídico a ser tutelado tenha relevância 
social.82 
 Por fim, necessário dizer que o direito líquido e certo deve apresentar 
alguns requisitos além da certeza quanto aos fatos, sendo o assunto abordado por 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro83: 
 
 a) certeza jurídica, no sentido de que o direito deve decorrer de norma 
legal expressa, não se reconhecendo como líquido e certo o direito fundamentado em 
analogia, eqüidade ou princípios gerais de direito, a menos que se trate de princípios 
implícitos na Constituição Federal, em decorrência, especialmente, do art. 5º, § 2º: “os 
direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do 
regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a 
República Federativa do Brasil seja parte”; 
 
 b) direito subjetivo próprio do impetrante no sentido de que o 
mandado somente é cabível para proteger direito e não simples interesse, 
devendo esse direito pertencer ao próprio impetrante, pois a regra geral é a de que 
ninguém pode reivindicar, em nome próprio, direito alheio (CPC, art. 6º). Não destoa 
deste entendimento a norma84 extraída do § 3º do art. 1º da Lei nº 12.016/2009 
(quando o direito ameaçado ou violado couber a várias pessoas, qualquer delas poderá 
requerer o mandado de segurança), pois, nesse caso, cada qual estará agindo na 
defesa de seu próprio direito. Em verdade: 
 
 
81
 MEDINA, José Miguel Garcia; ARAÚJO, Fábio Caldas de. Op. cit., p. 216. 
82
 “O Ministério Público tem legitimidade para promover ação civil pública visando à defesa de direitos 
individuais homogêneos, ainda que disponíveis e divisíveis, quando na presença de relevância social 
objetiva do bem jurídico tutelado”. In: REsp 1033274-MS, 4ª Turma do STJ, relator Min. Luis Felipe 
Salomão, julgado em 06.08.2013, publicado no DJe de 27.09.2013. 
83
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 732-733. 
84
 Ensina Eros Roberto Grau que “Texto é uma coisa, norma é outra [...]. Uma primeira afirmação na qual 
eu insistiria: é um erro dizermos que interpretamos a norma. Não se interpreta a norma. A norma é o 
resultado, o produto da interpretação”. Técnica Legislativa e Hermenêutica Contemporânea. In: 
TEPEDINO, Gustavo (org.). Direito Civil Contemporâneo: novos problemas à luz da legalidade cons-
titucional. São Paulo: Atlas, 2008, p. 283. 
 
25 
O § 2º do art. 1º da Lei nº 1.533/51 estabelece um caso que pode ser enten-
dido, dentro da técnica processual, como de legitimação extraordinária. Legiti-
mação extraordinária é a possibilidade de alguém figurar em juízo para a tutela 
de direito alheio [...]. Exemplo que se encontra na doutrina é o de diversas 
pessoas aprovadas em concurso público serem preteridas pela contratação de 
quem não participou do certame ou está pior classificado [...]. 
Outra situação que serve para ilustrar bem a hipótese é a retratada na Súmula 
628 do Supremo Tribunal Federal: “Integrante de lista de candidatos a determi-
nada vaga da composição de tribunal é parte legítima para impugnar a validade 
da nomeação de concorrente”.
85
 
 
 c) direito líquido e certo referido a objeto determinado, significando 
que o mandado de segurança não é medida adequada para pleitear prestações 
indeterminadas, genéricas, fungíveis ou alternativas; o que se objetiva com o man-
dado de segurança é o exercício de um direito determinado e não a sua 
reparação econômica; por isso, a Súmula nº 269 do STF: o mandado de segurança 
não é substitutivo da ação de cobrança.86 
 
 Desse modo, diz-se que o objeto do mandado de segurança é a anu-
lação do ato ilegal ou a prática de ato que a autoridade coatora omitiu; se concedido o 
mandado, a execução se fará por ofício do juiz à autoridade para que anule o ato ou 
pratique o ato solicitado; não cumprida a execução, incidirá a autoridade em crime de 
desobediência87, consoante expressa previsão do art. 26 da Lei nº 12.016/2009.88 Não 
há a execução forçada no mandado de segurança. 
 Na verdade, existe uma única hipótese em que, com base em decisão 
proferida no mandado de segurança, é possível pleitear o pagamento de prestações 
pecuniárias por meio de processo de execução, sob a modalidade de liquidação por 
cálculo do contador: é a hipótese prevista na Lei nº 5.021, de 09.06.1966, que dispõe 
sobre o pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias asseguradas, em sen-
 
85
 BUENO, Cassio Scarpinella. Op.