Aula 2 - leis orçamentárias

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Leis orçamentárias no Brasil: 
LOA, LDO, PPA 
Sérgio Praça 
orcamentoufabc.wordpress.com 
sergiopraca0@gmail.com 
Temas da aula 
• 1) A Lei Orçamentária Anual (LOA) e a 
centralização legislativa 
• 2) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o 
aprendizado governamental 
• 3) O Plano Plurianual (PPA) e o planejamento 
genérico 
Orçamento e Planejamento 
• PPA: definir diretrizes e os objetivos, traduzidos em 
metas, a fim de ocupar, portanto, a dimensão mais 
estratégica do planejamento de médio prazo. 
• LDO: iluminar a elaboração do orçamento, 
identificando as prioridades e metas do ano seguinte 
• LOA: perseguir prioritariamente a eficiência do gasto, 
prevendo as receitas e fixando as despesas da melhor 
forma, respeitadas as diretrizes, objetivos, prioridades 
e metas anteriormente previstas. 
1) A Lei Orçamentária Anual 
• A Comissão Mista de Orçamento (CMO) examina e 
emite parecer sobre os projetos de lei relativos ao 
plano plurianual (PPA), às diretrizes orçamentárias 
(LDO), ao orçamento anual (LOA) e aos créditos 
adicionais. 
• A CMO é composta por 40 membros titulares, sendo 
30 deputados e 10 senadores, representados segundo 
a proporcionalidade partidária 
• “A cada ano, senadores e deputados e os partidos com 
maior representação no Congresso alternam-se no 
exercício das funções de maior importância” (Tollini) 
1) A Lei Orçamentária Anual 
• Para facilitar a análise das propostas de lei 
orçamentária, os PLOs são divididos em 10 áreas 
temáticas, cabendo a relatores setoriais apresentarem 
relatório sobre suas respectivas áreas, que devem ser 
votados pelo plenário da Comissão. 
• Assim como as demais matérias que tramitam na CMO, 
a votação dos relatórios setoriais dá-se primeiramente 
entre os deputados e depois entre os senadores, sendo 
a matéria considerada rejeitada se não for aprovada 
pelos representantes de quaisquer das casas. 
1) A Lei Orçamentária Anual 
• A CMO realiza audiências públicas com autoridades do 
Poder Executivo para que apresentem as premissas e os 
parâmetros utilizados na elaboração do PLO. 
• Além de ter todos os seus processos abertos ao escrutínio 
da sociedade, a CMO promove ainda audiências públicas 
com representantes de entidades da sociedade civil ou 
autoridades dos demais poderes. 
• São também realizadas audiências públicas regionais nos 
estados, quando membros da CMO apresentam a proposta 
orçamentária a lideranças políticas e representantes da 
sociedade local, para que esses pronunciem-se acerca da 
necessidade de gastos federais em seus estados. 
1) A Lei Orçamentária Anual 
• Numa inovação da Resolução n.º 1/06-CN, a CMO passou a 
votar um relatório da receita (preparado por um relator da 
receita com o auxílio do Comitê de Avaliação da Receita) 
antes que se inicie a apreciação da despesa orçamentária. 
• A mudança objetiva divulgar previamente a disponibilidade 
de recursos com que o Congresso Nacional trabalhará no 
acatamento das emendas parlamentares. 
• Anteriormente, a receita podia ser reestimada várias vezes 
até o final da apreciação do PLO, e os recursos adicionais 
assim obtidos aplicados livremente pelos relatores-gerais. 
2) LDO e governança fiscal 
 * Regras de governança fiscal no Brasil 
 a) Lei 4.320/64 e LRF/2000; 
 b) PPA, LOA e LDO (CF/1988). 
 c) … Lei Complementar de Finanças Públicas? 
(CF/1988) 
 * Por que - e como - a estabilidade institucional 
(Lei 4.320) convive com mudança institucional 
(LRF + LDOs)? 
2) LDO, conteúdo legislativo e 
dinâmica política 
Tipo de legislação no T1 Burocracia Executivo no T2 
Genérica * Livre para determinar como 
políticas devem ser 
implementadas (Huber e 
Shipan 2002) 
* Refém da 
interpretação de sua 
burocracia (Huber e 
Shipan 2002) 
Detalhada e rígida * Constrangida, guiada 
(Huber e Shipan 2002) 
* Autônoma em relação à 
sociedade (Golden 2003) 
* Refém de suas 
preferências no T1 
(Huber e Shipan 2002) 
Detalhada e flexível * É incentivada a pressionar 
Legislativo e/ou Executivo 
para mudar a legislação de 
modo a atender a seus 
interesses 
* Aproveita-se de 
policy learning 
* Autonomia para 
mudar regras que não 
são eficazes 
2) LDO e conteúdo legislativo no Brasil 
Exemplos de legislação 
Genérica * Lei 4.320/1964 
Detalhada e rígida * Políticas Públicas inseridas na 
CF/88 (Couto e Arantes 2006) 
Detalhada e flexível 
 
* Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) 
2) Padrões de escolha do relator da 
LDO, 1989-2007 
Explicações Período 
Padrão 1: Relator muito 
próximo ao Executivo 
* Executivo escolhe, com 
eficácia, relator com quem 
terá diálogo vantajoso 
Nove anos 
(1991, 1993, 1994, 1997, 
2000, 2001, 2002, 2003, 
2005) 
Padrão 2a): Relator nem 
tão próximo ao Executivo 
* Período Collor Três anos 
(1989, 1990 e 1992) 
Padrão 2b): Relator nem 
tão próximo ao Executivo 
* PMDB forte (e menos fiel 
ao Executivo em plenário 
do que outros partidos) 
* Ainda assim, PMDB é da 
coalizão em todos esses 
anos e é relativamente fiel 
ao Executivo (mais de 70% 
de apoio) 
Sete anos 
(1995, 1996, 1998, 1999, 
2004, 2006 e 2007) 
2) O uso das LDOs na prática 
* LDO e regras de organização e elaboração 
orçamentária 
i) LDOs definem atribuições e características 
do PPA e LOA; 
ii) LDOs determinam que LOA preveja gastos 
com emendas individuais em certa parte do 
orçamento (reserva de contingência). 
Exemplo de policy learning. 
 
 
2) O uso das LDOs na prática 
* LDOs e regras de execução orçamentária 
i) LCFP poderia definir % do orçamento a ser 
remanejado, mas quem faz isso é LDO; 
ii) LCFP poderia definir regras/mecanismos para 
rever ajustar valor do salário-mínimo, mas 
LDO é quem faz isso. 
3) PPA e políticas estruturantes do 
desenvolvimento, 2013 
• 1. Combate à pobreza, redução das desigualdades, promoção da cidadania 
e expansão da proteção social : criação e expansão do Programa Bolsa 
Família (PBF) e valorização do salário mínimo; expansão da rede de 
proteção social; expansão do SUS, com acesso a medicamentos, expansão 
do Programa Saúde da Família (PSF)...; promoção da diversidade, com Lei 
Maria da Penha, equipamentos de atendimento à mulher, sistemas de 
cotas, Programa Universidade para Todos (ProUni); 
 
• 2. Oportunidades no campo: o Programa Luz para Todos; expansão dos 
contratos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar 
(Pronaf ); novos instrumentos, como compra de alimentos, seguros, 
garantia de preços mínimos; sustentabilidade dos assentamentos, com 
infraestrutura e projetos ambientalmente sustentáveis; e o novo modelo 
de assistência técnica e extensão rural (Ater). 
3) PPA e políticas estruturantes do 
desenvolvimento, 2013 
• 3. Aceleração do crescimento : infraestrutura energética (geração de 
energia, linhas de transmissão, petróleo e gás); expansão do crédito 
(pessoal, habitacional, para investimentos e para financiamento 
produtivo); recuperação da infraestrutura logística (carga e passageiros); a 
retomada de indústrias como a naval a partir das compras da Petrobras; e 
a indução do investimento por parte do BNDES; 
 
• 4. Sustentabilidade ambiental e infraestrutura urbana: redução do 
desmatamento da Amazônia; criação de unidades de conservação; 
demarcação de terras indígenas; fiscalização e controle; estabelecimento 
de assentamentos sustentáveis; revitalização de bacias hidrográficas; 
investimentos em drenagem, esgotamento sanitário e abastecimento de 
água; investimentos em assentamentos precários e provisão habitacional; 
expansão das fontes de energia renovável e energias limpas; e instituição 
da Política Nacional de Resíduos Sólidos. 
3) Instituições para políticas estruturantes 
Papel dosEstados e 
Municípios 
Participação 
dos cidadãos 
Evidências 
empíricas 
Combate à 
pobreza, 
cidadania etc 
Grande Razoável Boas 
Oportunidades no 
campo 
Grande Razoável ? 
Aceleração do 
crescimento 
Mínimo Zero Incertezas 
Sustentabilidade 
ambiental e 
infraestrutura 
urbana 
? Razoável Incertezas 
3) PPA: Planejamento Governamental 
• A ideia com esse rol de políticas e arranjos é ilustrar 
que tudo isso foi desenvolvido a partir de relações 
distintas do modelo formal de planejamento, 
justamente porque nenhum modelo racional-
compreensivo consegue combinar tantos fatores, 
tampouco é possível identificar inicialmente todos os 
“fatores de risco” que inviabilizaram as políticas. 
• Não se tem registro de que estas políticas foram 
efetivadas a partir do orçamento-programa(...) , apesar 
de toda a receita contida nos manuais de 
planejamento e orçamento. 
 
3) PPA: Planejamento Governamental 
• Ao declarar para a administração pública que 
adotamos o orçamento-programa, elaborá-lo 
significa dizer que o Ministério do Planejamento 
tem uma fórmula capaz de investigar e 
implementar melhores políticas, a partir da qual 
vai ser elaborado o orçamento orientado para 
resultados. Acontece que não há uma fórmula 
mágica de se conceber melhores políticas. Para se 
fazer isto, é preciso, antes de tudo, muito 
conhecimento sobre as políticas, e isto demanda 
tempo e capacidade dos agentes. 
 
Referências 
* Tollini, Helio. Reforming the budget 
formulation process in the Brazilian Congress, 
OECD Journal on Budgeting, v. 1, 2009, p. 1-29. 
* Santos, Eugênio Andrade Vilela. “O confronto 
entre o planejamento governamental e o PPA”, 
in Cardoso Jr., José Celso (org.) A reinvenção do 
planejamento governamental no Brasil. Brasília : 
Ipea, 2011, v.4, p. 307-336. 
	Leis orçamentárias no Brasil: LOA, LDO, PPA
	Temas da aula
	Orçamento e Planejamento
	1) A Lei Orçamentária Anual
	1) A Lei Orçamentária Anual
	1) A Lei Orçamentária Anual
	1) A Lei Orçamentária Anual
	2) LDO e governança fiscal
	2) LDO, conteúdo legislativo e dinâmica política
	2) LDO e conteúdo legislativo no Brasil
	2) Padrões de escolha do relator da LDO, 1989-2007 
	2) O uso das LDOs na prática
	2) O uso das LDOs na prática
	3) PPA e políticas estruturantes do desenvolvimento, 2013
	3) PPA e políticas estruturantes do desenvolvimento, 2013
	3) Instituições para políticas estruturantes
	3) PPA: Planejamento Governamental
	3) PPA: Planejamento Governamental
	Referências