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Regulação e política 
Prof. Marcos Vinicius Pó 
marcos.po@ufabc.edu.br 
Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro 
Características da regulação 
• Uso da autoridade governamental 
• Não envolve grandes gastos ou transferências de recursos 
diretos 
• Pode assumir vários formatos institucionais 
• Dispõe de uma grande gama de instrumentos 
• Implica em direcionamento de atores privados 
• Altamente técnica – requer expertise burocrático 
• Graus significativos de delegação de autoridade 
discricionária e normativa 
• Impõe desafios para accountability e controle 
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Regulação e política 
• Todo mercado necessita de regras 
► Nem toda regulação é boa ou em prol da sociedade 
► Nem toda eficiência econômica é socialmente desejável 
 
• Desregulação como resposta às imperfeições da política 
► Desinformação do eleitor 
► Exploração por grupos organizados 
► Rentseeking 
 
• Regulação como forma de se opor ao 
► Oportunismo 
► Ações de curto prazo deletérias à sociedade e aos mercados 
 
• Muitas mesclas possíveis e eficientes entre 
► Valores 
► Mercado e sociedade 
► Distribuição de rendas 
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Relações das instituições reguladoras 
• Verticais: Políticos, empreendedorismo político da 
burocracia, insulamento 
 
• Horizontais: outros órgãos de governo 
 
• Judiciário 
 
• Sociais: grupos de interesse, cidadãos... 
 
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Preocupação com o controle 
“Face à necessidade cada vez mais absoluta e do decorrente 
crescimento do poder do funcionalismo ora analisado, 
como é possível haver garantias de que existam poderes 
capazes de manter em seus limites o terrível superpoder 
dessa camada com poderes sempre crescentes, poderes 
esses capazes de controlá-las de forma eficaz? Até nesse 
sentido limitado, como será que a democracia pode ser 
mesmo possível?” 
 
Weber, 1918: Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada 
 
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Controle das instituições reguladoras 
• Aspectos a serem controlados 
► Procedimentos 
► Substância 
 
• Controle procedimental 
► Relativamente fácil 
► Verificação do cumprimento de etapas e regras 
 
• Controle substantivo da regulação 
► Complexo 
o Implicações de longo prazo 
o Objetivos/valores múltiplos 
o Valores conflitantes 
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Custos do controle 
• Todo controle implica em custos. É necessário avaliar se 
os benefícios do controle excedem esses custos. 
 
• Custos de efetividade: aparecem quando a capacidade de 
ação da burocracia para atingir seus objetivos é diminuída 
pela imposição de controles restritivos 
 
• Custos de enforcement: ocorrem quando recursos são 
destinados a verificar se a burocracia está agindo de 
acordo com os fins propostos 
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O que afeta as burocracias reguladoras 
• São várias as fontes de estímulo que podem ocasionar 
mudança no comportamento das burocracias reguladoras 
 
• As principais são: 
► Presidente 
► Congresso 
► Tribunais 
► Ambiente político 
► Regras do jogo 
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Poderes da Presidência 
• Nomeação dos dirigentes de primeiros e segundos 
escalões 
 
• Reorganização de recursos e a estrutura da burocracia 
 
• Alteração de procedimentos a serem seguidos pela 
burocracia 
 
• Mudanças institucionais que impliquem em alteração na 
coordenação de atividades e atribuições entre as 
instituições 
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Nomeações 
• Principal instrumento de controle do Executivo 
 
• É mais do que a indicação de uma pessoa para ocupar um 
cargo governamental, implica a construção de uma 
coalizão de apoio ao nomeado e da agenda que ele 
representa. 
 
• As nomeações podem apresentar limitações, como a 
necessidade em delegar a nomeação e a monitoração de 
diversos postos para aliados políticos e grupos de 
interesse, além do eventual pouco conhecimento e 
experiência dos nomeados 
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Legislativo 
• Atribuição de supervisão e controle de todos os atos do 
Executivo 
 
• Poder constitucional de convocar autoridades 
 
• Poder das comissões específicas sobre políticas setoriais 
(ou nomeações) 
 
• Capacidade de abrir investigação e inquéritos 
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Condições que alteram probabilidade de 
supervisão 
• A autoridade legal, que legitima os congressistas a verificar o 
cumprimento das leis ou das peças orçamentárias emanadas. 
• A existência de pessoal adequado e profissional para apoiar os 
legisladores. 
• O tema, que dependerá da sua complexidade percebida, da sua 
concentração ou dispersão pelos órgãos do Executivo e da sua 
visibilidade para os cidadãos ou grupos específicos. 
• O tipo de relações e a confiança entre os congressistas e os 
membros dos órgãos a serem supervisionados. 
• A orientação partidária dos membros do Executivo e do 
Legislativo. 
• As prioridades dos congressistas. 
• A estrutura do comitê, que permite maior ou menor autonomia 
dos seus membros. 
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Técnicas de supervisão congressual 
• Audiências públicas 
• Convocação 
• Pedidos de informação 
• Comunicação com o pessoal da agência 
• Avaliações produzidas por interessados e por equipes de 
apoio ao Congresso 
• Relatórios da própria agência 
• Tratamento de casos de eleitores (simbolismo) 
• Comissões de inquérito 
• Alarme de incêndio 
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Congresso brasileiro 
• Apoio 
► Consultoria legislativa 
► Comissões de estudo 
► TCU 
 
• Poderes constitucionais 
 
• Comissões específicas 
 
• Capacidade de instaurar CPI 
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Quem é o mestre da burocracia? 
• Conflito de Poderes: 
► Presidente chefe do Poder Executivo 
► Congresso que as criou 
 
• Espaço para empreendedorismo político da burocracia 
► Busca de apoio político 
► Mobilização de grupos de interesse 
 
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Judiciário 
• O Estado regulador deu maior força ao Poder Judiciário 
► Relações contratuais 
oConcessão 
o Prestadores de serviço 
► Emissão de regulamentos 
► Contestação por grupos de interesse 
 
• Judicialização implica custos: 
► Para a emissão de regulamentos. 
► Pela diminuição da busca de consenso. 
► Pela necessidade de alterar prioridades e recursos. 
 
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Poder Judiciário no Brasil 
• A Constituição Federal brasileira prevê a inafastabilidade 
do poder Judiciário e considera qualquer cidadão como 
parte legítima para propor ação popular contra atos 
lesivos ao patrimônio público 
 
• Outros dispositivos legais também dão possibilidade de 
revisão de decisões governamentais, tais como: 
► Lei 7.347/1985, que disciplina as ações civis públicas 
► Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) 
 
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Relações institucionais 
• Relações horizontais 
► Concorrência 
► Consumidor 
► Financeira 
► Outras organizações setoriais 
 
• Tipos de relação 
► Integração 
► Complementaridade 
► Superposição 
► Competição 
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• Próxima semana: O modelo de agências reguladoras 
► Texto base: NUNES, E.; NOGUEIRA, A. M.; COSTA, C. 
C.; ANDRADE, H. V.; RIBEIRO, L. M. Agências 
reguladoras e Reforma do Estado no Brasil: inovação e 
continuidade no sistema político-institucional. Editora 
Garamond, Rio de Janeiro, 2007. Capítulo 1 
 
► Texto complementar: SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução 
às agências reguladoras. In Carlos Ari Sundfeld.Direito 
administrativo econômico. Malheiros Editores. São Paulo. 
2000. 
 
• Material disponível em: 
http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/ 
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Conceito de sociedade civil 
• Como separar sociedade e Estado? 
► Estado social: o aparato estatal permeia inteiramente a sociedade 
mediante a regulação das relações econômicas e sociais e/ou a 
sociedade invade o Estado por meio de variadas formas de 
participação política. 
► Estado e sociedade atuam como momentos separados mas 
contíguos, distintos mas interdepedentes 
 
• Sociedade civil: “o lugar onde surgem e se desenvolvem os 
conflitos econômicos, sociais, ideológicos, religiosos, que as 
instituições estatais têm o dever de resolver ou através da 
mediação ou através da repressão” (BOBBIO, 1986: 35). 
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Relações com a sociedade civil e grupos de 
interesse 
• Contexto: 
► Fragmentação e especialização da atividade governamental 
► Ampliação do número de arenas deliberativas de políticas 
públicas 
► Aumento da regulação administrativa 
► Burocracia como espaço de representação política: não uma 
mera representatividade, mas uma representatividade técnica 
 
• Várias configurações: captura, cooptação, redes, triângulos de 
ferro, subsistemas... 
 
• A influência de grupos e interesses organizados pode não ser 
direta, mas se dar por meio das instituições políticas 
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Subsistemas de políticas 
• Crescimento e formalização dos grupos 
► Mobilização de grupos fluidos 
o Interesses específicos em leis e regulamentos 
oGrupos afetados querem ter voz própria no processo 
oCriação de grupos com interesses especializados e específicos 
► Crescimento e formalização das atividades de lobby 
► Grupos e organizações fomentadas pelo governo 
• Políticas públicas se mantém em agendas 
especializadas ou no processo de geração-depuração 
de alternativas 
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Características dos subsistemas 
• Subgovernos e triângulos de ferro: Círculos restritos de 
participantes, estáveis e com razoável autonomia 
 
• Redes temáticas (issue networks): grande número de 
participantes de características variadas, em arranjos 
instáveis com variados graus de compromisso ou 
dependência mútuos. Compartilham conhecimento 
especializado em determinada política pública 
 
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Implicações dos subsistemas para os 
políticos 
• Políticos dedicados a temas ganham destaque 
• Identificação de eleitores com temas, ao invés de partidos 
• Estabelecimento de conexões entre parlamentares e 
executivo para além dos partidos 
• Maior possibilidade de manobra política para os políticos, 
especialmente o Executivo: buscar apoio em diferentes 
grupos, dependendo da orientação que procuram dar à 
política pública 
• Tensão entre a necessidade de se tomar decisões voltadas 
ao público em geral (generalização) versus especialização 
dos políticos e redes 
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Subsistemas e democracia 
Pontos favoráveis 
•Qualificação do debate das 
políticas públicas 
► Construção de referenciais 
► Mapeamento dos termos do 
debate e dos atores 
•Ampliação dos espaços de 
participação 
• Pluralidade: espaço para 
grupos de interesses não 
dominantes terem voz 
• Possibilitam negociação e 
ajuste de divergências 
Riscos 
• Politização da administração e 
despolitização da liderança 
democrática 
► Governo por controle remoto 
•Dispersão do escrutínio 
democrático: onde a política 
está sendo decidida? 
•Representatividade funcional, 
não política 
• Pode criar mais pontos de veto 
e aumentar os conflitos, 
levando a impasses 
 
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Questões levantadas pela política 
burocrática 
• Como definir legitimidade democrática das redes e 
atores? 
► O que qualifica alguns atores e não outros? 
 
• Risco de afastamento entre os políticos e o público: 
preferência pelo contato com especialistas 
 
• As redes e suas disputas podem: 
► Dificultar o processo de deliberação ao aumentar os riscos? 
► Podem afetar a confiança nos políticos e nos especialistas? 
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Participação social 
• Participação social considerada como um dos princípios 
organizativos do estado – pelo menos no discurso 
► Prática de inclusão dos cidadãos e organizações sociais no 
processo decisório de algumas políticas públicas 
 
• Organizações civis como contrapeso ao Estado e mercado 
► Corpos intermediários 
► Políticas públicas e controles democráticos 
 
• Como promover a democratização das políticas públicas via 
participação da sociedade em espaços de escassa infra-
estrutura cívica e cidadã? 
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Motivações e justificativas 
• Recomendação de instituições internacionais 
 
• Prática de alguns governos locais 
 
• Reivindicação de movimentos sociais 
 
• Aportes da academia 
► Democracia deliberativa 
► Entendimento da participação social como ressignificação do 
conceito de público 
 
• Discurso político de parceria 
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Dimensões da participação 
• Compartilhar a responsabilidade da decisão política 
 
• Construir consensos 
 
• Pedagógica 
 
• Controle social 
 
• Simbólica 
 
• Conquista política 
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Questões sobre a participação social 
• Quem participa? 
• Qual a legitimidade desses processos? 
• Que desigualdades subsistem na participação? 
• Deliberativo ou consultivo? 
• Sociedade como protagonista, como refém de grupos ou 
legitimadora de decisões já tomadas?. 
• O local implica em maior proximidade e participação? 
• Mesmo com todos os problemas e dilemas, os resultados 
tendem a ser melhor ou piores em termos de bens 
públicos e de accountability política e administrativa? 
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Mapa de relações da burocracia no Brasil 
Ator 
Poder sobre 
a 
burocracia 
Como é exercido O que é necessário para o exercício 
O que fornece à 
burocracia 
O que espera 
receber da 
burocracia 
Incentivos para 
agir em relação 
à burocracia 
 
Po
lít
ico
s 
Executivo 
controle 
direto 
nomeação de dirigentes; 
orçamento (confecção e 
contingenciamento) 
informação sobre a ação burocrática 
(obtida pelas estruturas próprias do 
Executivo, denúncias ou acesso a 
grupos); respaldo legal para nomear e 
para atuar em relação ao orçamento 
orçamento; autonomia 
operacional; suporte 
político 
resultados; 
informação 
votos; suporte de 
grupos de interesse 
Legislativo supervisão 
promulgação de leis; 
orçamento (discussão da 
confecção e supervisão) 
informação sobre a ação burocrática 
(pode ser obtida pelas comissões, 
estruturas próprias do Legislativo, 
denúncias ou acesso a grupos) 
autonomia (via 
legislação); suporte 
político 
resultados; 
informação 
votos; suporte de 
grupos de interesse 
 
Judiciário 
revisão de 
decisões 
ações e decisões legais 
respaldo legal e acionamento por outro 
ator 
decisões judiciais; 
mudanças nos 
procedimentos 
cumprimento das 
decisões judiciais 
Denúncias ou 
quando acionado 
 
 
So
cie
da
de
 
Grupos de 
interesse 
corporativo 
indireto 
manifestações aos 
políticos, à burocracia 
ou ao Judiciário; uso da 
assimetria de 
informação 
informação sobre a ação burocrática; 
atuar em áreas com grau de 
complexidade relevante; acesso à 
burocracia (fóruns ou outros 
mecanismos) oua atores influentes 
informação; suporte 
direto e indireto (via 
lobbies) 
benefícios 
econômicos 
benefícios 
econômicos 
Grupos 
sociais não-
econômicos 
indireto 
manifestações aos 
políticos, à burocracia 
ou ao Judiciário 
informação sobre a ação burocrática; 
acesso à burocracia (fóruns ou outros 
mecanismos) ou a atores influentes 
informação; suporte 
direto e indireto (via 
votos) 
benefícios sociais e 
econômicos 
benefícios sociais e 
econômicos 
(principalmente 
redistributivos) 
 
 
33 
• Próxima semana: O modelo de agências reguladoras 
 
► Texto base: NUNES, E.; NOGUEIRA, A. M.; COSTA, C. C.; 
ANDRADE, H. V.; RIBEIRO, L. M. Agências reguladoras e 
Reforma do Estado no Brasil: inovação e continuidade no 
sistema político-institucional. Editora Garamond, Rio de Janeiro, 
2007. Capítulo 1 
 
► Texto complementar: SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução às 
agências reguladoras. In Carlos Ari Sundfeld. Direito 
administrativo econômico. Malheiros Editores. São Paulo. 2000. 
 
• Material disponível em: 
http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/ 
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Grupos diurno 
• Grupo 1: energia elétrica 
► Daniel 
► Caio 
► Priscila 
► Jonas 
► Leonardo 
(leonardo_galardinovic@hotm
ail.com) 
• Grupo 2: educação superior 
► Renan 
► Marta 
► Arlete 
► Rafael 
• Grupo 3: Transportes 
► Karimi 
► Barbara 
(barbara.cristianefs@gmail.co
m) 
► Johnny 
► Arnaldo 
► Aron 
 
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Grupos Noturno 
• Grupo 1: telecomunicações 
► Beatriz 
► Daniel 
► Silas 
► Juliana 
► Ronaldo 
► Natália 
• Grupo 2: Recursos hídricos 
► Marcelo 
► Lucas 
► Mariana 
► Luana 
► Lucca 
► Léo 
• Grupo 3: saúde 
► Túlio 
► Gabriel 
► Paulo 
► Thiago 
• Grupo 4: aviação civil 
► Samara 
► Carla 
► Débora 
► Igor 
► Rafael 
Prof. Marcos Vinicius Pó 35