Administração Pública AFRFB 2011.2 Aula 06

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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Aula 06 
Queridos, alunos! 
O edital do concurso TCU é um bom exemplo de como o estudo de longo prazo 
é importante. Entre a autorização do concurso e a data da prova que foi 
marcada são menos de três meses. Não dá para passar num concurso desse 
nível, assim como no de AFRFB e AFT, estudando apenas num curto espaço de 
tempo. Devemos separar esse período par estudar as matérias que "caírem de 
paraquedas" - como foi o caso de Economia da Regulação e Direito Regulatório 
no TCU - e fazer muitos exercícios, principalmente. Por isso temos que estar 
com a maior parte do edital anterior na ponta da língua. 
Na aula de hoje veremos o seguinte item: 
Aula 06 - 07/09: 11. Ciclo de Gestão do Governo Federal. 
Segundo o cronograma inicial, veríamos também o item "10. Gestão Pública 
empreendedora", mas ele foi antecipado na Aula 01. 
Boa Aula! 
Sumário 
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1 CICLO DE GESTÃO DO GOVERNO FEDERAL 2 
1.1 GESTÃO POR PROGRAMAS 4 
1.2 PLANEJAMENTO 11 
1.3 EXECUÇÃO 19 
1.4 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 22 
1.5 REVISÃO 26 
2 PONTOS IMPORTANTES DA AULA 29 
3 QUESTÕES COMENTADAS 30 
3.1 GABARITO 44 
3 .2 LISTA DAS QUESTÕES 45 
4 LEITURA SUGERIDA 51 
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1 Ciclo de Gestão do Governo Federal 
Vimos na aula passada, dentro do tópico da Qualidade Total, o Ciclo PDCA. Essa 
é uma ferramenta bem simples, mas de extrema importância na administração. 
Ela traz uma regra bem singela: as ações na gestão devem formar um ciclo que 
proporcione a melhoria contínua. Este ciclo seria formado por quatro etapas: 
• To Plan = planejar; 
• To Do = implementar; 
• To Check = avaliar; 
• To Act correctly = agir corretivamente. 
Este ciclo tem como objetivo conscientizar o gestor de que sua ação deve estar 
constantemente se retroalimentando por informações que demonstrem o que 
pode ser melhorado. A presença da última etapa, agir corretivamente, não é 
necessária apenas no caso de terem sido observados erros. Ela tem como 
objetivo identificar quais os pontos que podem ser melhorados, mesmo que não 
tenham sido encontrados problemas. Parte-se do pressuposto de que jamais 
alcançamos a perfeição e sempre podemos melhorar mais um pouco. 
No poder público, este ciclo é totalmente aplicável. Podemos enumerar as fases 
daquilo que seria o ciclo de gestão do setor público brasileiro: o plano, o 
orçamento, a execução orçamentária e financeira, a avaliação de desempenho 
da ação governamental e a revisão dos programas. 
Uma coisa importante: não existe uma lei especificando quais são as etapas de 
um ciclo de gestão do governo federal. Numa possível questão da ESAF, eles 
podem colocar de forma mais ampla, com poucas fases, ou mais específica, com 
várias fases. O importante é que contemple as etapas do PDCA. 
No edital de Finanças Públicas, tem o item "7. Ciclo orçamentário". Este ciclo 
está dentro do ciclo de gestão, que é maior, abrange um número maior de 
momentos. O ciclo orçamentário é o período em que se processam as atividades 
peculiares do processo orçamentário, quais sejam: 
ELABORAÇÃO d> APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO d> EXECUÇÃO i=> CONTROLE 
• Elaboração: estudos preliminares em que são estabelecidas as metas e as 
prioridades, a definição de programas, de obras e das estimativas das 
receitas, incluindo-se, ainda, nesta fase, as discussões com a população e 
com as entidades representativas. 
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• Apreciação e votação: cabe ao Legislativo apreciar os termos da proposta 
enviada pelo Executivo, podendo, sob certos critérios, emendá-la e, em 
situações extremas, rejeitá-la. 
• Execução: com a publicação da LOA, nos termos do disposto na LRF, o 
Executivo tem até 30 dias para estabelecer a programação financeira e o 
cronograma de execução mensal de desembolso. Feito isto, os 
administradores começarão a executar ou a realizar o orçamento. 
• Controle: uma vez executada a despesa, caberá aos órgãos de controle, 
especialmente os órgãos incumbidos do Controle Externo, apreciar e julgar 
se a aplicação de recursos se deu nos termos previstos nas leis 
orçamentárias e nas demais espécies normativas que vinculam a gestão 
dos recursos públicos. . 
o ciclo de gestão terá uma etapa anterior a este ciclo orçamentário, que é a 
identificação das necessidades da população e a elaboração de planejamentos 
de longo prazo, 10 a 20 anos. Também podemos colocar uma fase depois, que 
abrange a avaliação e revisão dos programas. 
O Programa é o ponto-chave do ciclo de gestão. É o seu elemento central. 
Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE: 
1. (CESPE/TCU/2009) A metodologia do PPA 2008/2011 
define o programa como o seu elemento organizativo 
central, compreendendo um conjunto articulado de ações 
orçamentárias e não-orçamentárias, com objetivo 
específico. Os programas são unidades de integração entre 
o planejamento e o orçamento. Todos os eventos do ciclo 
de gestão do governo federal estão ligados a programas. 
A questão é certa. Todos os eventos do ciclo de gestão, ações orçamentárias ou 
não-orçamentárias, devem estar ligados a programas. 
No edital de Finanças Públicas existem vários itens que convergem com o que 
veremos a seguir. Tentarei dar um enfoque diferente, voltado mais para a 
gestão, como esta estruturada cada uma das etapas do ciclo, sem entrar nos 
detalhes legais que vocês estudam em Finanças. 
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1.1 GESTÃO POR PROGRAMAS 
A adoção da gestão por programas foi uma das principais mudanças ocorridas 
na administração pública brasileira na última década. Os programas são uma 
forma de gestão por resultados, em que a administração pública passa a 
orientar suas ações para os resultados e não para os meios. A constituição dos 
programas pressupõe orientar toda a ação do governo para a resolução de 
problemas ou demandas da sociedade, rompendo com a visão 
departamentalizada das organizações do setor público. 
O modo tradicional da administração por funções (saúde, transporte, defesa, 
etc.) não permite uma orientação voltada para o alcance de resultados. A 
gestão por programas consiste em trabalhar de forma cooperativa, cruzando as 
fronteiras ministeriais, estimulando a fo,rmação de equipes e de redes com um 
fim comum, sem ignorar o ambiente organizacional em que as estruturas 
verticais conservam sua validade. A transparência para a sociedade e a 
capacidade de instrumentar o controle social são também contribuições do 
modelo, o que faz do programa o referencial ideal para a discussão pública das 
propostas de Governo e a explicitação dos compromissos assumidos com o 
cidadão. 
O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas (ONU) 
a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de 
desempenho nos Estados Unidos da América. Trata-se de um instrumento de 
planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades 
que o governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os 
custos e os resultados esperados. Para James Giacomoni, o orçamento-
programa é aquele que enfatiza: 
• Os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja 
consecução são utilizados os recursos orçamentários. 
• Os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços 
governamentais, no sentido de concretização dos objetivos. 
• Os custos dos programas medidos através da identificação dos 
meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos, serviçosetc.) 
necessários à obtenção de resultados. Tal análise pode, inclusive, 
projetar os custos para mais de um exercício financeiro. 
• Medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizações, 
os esforços despendidos na execução dos programas e a 
responsabilidade pela execução. 
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O programa é um conjunto articulado de ações (relativas a investimentos, 
despesas correntes e outras ações não orçamentárias), para o alcance de um 
objetivo. Esse objetivo é concretizado em resultados — resultado é a solução de 
um problema ou o atendimento de demanda da sociedade — mensurados pela 
evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando, 
assim, a avaliação objetiva da atuação do governo. 
Todos os recursos do orçamento são alocados aos programas que estão 
previstos no PPA, na forma de ações orçamentárias, à exceção das 
transferências constitucionais devidas aos Estados e municípios e do pagamento 
de dívidas do Governo Federal. Os programas, contudo, são mais amplos e 
completos e integram também outras ações, denominadas de "ações não 
orçamentárias", que expressam outras fontes de recursos do governo para 
financiar o cumprimento da sua missão." 
No Brasil, a Lei n° 4.320/64 adotou o orçamento-programa na esfera federal e o 
Decreto-Lei n° 200/67 reforçou a ideia de orçamento-programa ao estabelecer, 
em seu art. 16, que em cada ano será elaborado um orçamento-programa que 
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício 
seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. 
No entanto, os avanços ocorridos para a efetiva implementação do orçamento-
programa ocorreram somente com a edição do Decreto n° 2.829/98 e demais 
normas que disciplinaram a elaboração do PPA 2000-2003. 
O PPA 2000-2003, denominado Avança Brasil, trouxe mudanças significativas no 
sistema de planejamento e orçamento do governo federal, assim como na 
própria gestão pública. O Decreto 2.829/98 constituiu a base legal para a 
reestruturação de todas as ações finalísticas do governo e determinou que o 
programa seja a forma básica de integração entre plano e orçamentos. Foram 
estabelecidos os princípios de gerenciamento dos programas, criada a figura do 
gerente de programa e definidas suas principais responsabilidades, além de 
criada a obrigação de avaliação anual de desempenho de todos os programas e 
do plano. 
O conceito de planejamento adotado pelo PPA 2000-2003 vai além da sua 
função clássica de formular planos. incorpora, também, como essencial, o 
gerenciamento dos programas e do plano. O modelo gerencial adotado tem o 
objetivo de atribuir responsabilidades, orientar os esforços das equipes 
envolvidas na execução, para a obtenção de resultados, e, por último, assegurar 
a atualização permanente do plano. A forma encontrada para assegurar a 
qualidade do gerenciamento foi a de criar a figura do gerente de programa, o 
monitoramento em rede, com o apoio de um sistema de informações gerenciais, 
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o gerenciamento intensivo dos programas estratégicos e a avaliação anual de 
desempenho de todos os programas e do plano. 
O processo de gestão do PPA é composto pelas etapas de elaboração, 
implementação, monitoramento, avaliação e revisão dos programas. Essas 
etapas formam o ciclo de gestão do PPA representado na figura abaixo. 
• Elaboração do PPA: Processo de concepção de orientações estratégicas, 
diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas ao alcance 
do projeto de Governo. 
• Monitoramento do PPA: Processo contínuo de acompanhamento da 
implementação do Plano Plurianual, referenciado na estratégia de 
desenvolvimento e nos desafios, -que objetiva subsidiar a alocação dos 
recursos, identificar e superar restrições sistêmicas, corrigir rumos, 
sistematizar elementos para subsidiar os processos de avaliação e revisão, 
e, assim, contribuir para a obtenção dos resultados globais desejados. 
• Avaliação do PPA: Processo sistemático de aferição periódica dos 
resultados e da aplicação dos recursos, segundo os critérios de eficiência, 
eficácia e efetividade, permitindo sua implementação no âmbito das 
organizações públicas, o aperfeiçoamento do Plano Plurianual e o alcance 
dos objetivos de governo. 
• Revisão do PPA: Processo de adequação do Plano Plurianual às 
mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica, 
por meio da alteração, exclusão ou inclusão de programa, resultante dos 
processos de monitoramento e avaliação. 
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O novo PPA 2012-2015 já foi encaminhado ao Congresso Nacional para votação, 
por isso é importante darmos uma olhada em algumas novidades dele. 
Talvez a mais importante delas é que não existem mais ações no PPA. O 
binômio "Programa-Ação", que estruturava tanto os planos plurianuais como os 
orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-
se a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos anuais. O objetivo foi deixar 
no PPA só o que se refere às dimensões estratégica e tática, ficando a dimensão 
operacional para os orçamentos: 
• Dimensão Estratégica: é a orientação estratégica que tem como base 
os Macrosdesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal; 
• Dimensão Tática: define caminhos exequíveis para o alcance dos 
objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, 
considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os 
Programas Temáticos para consecução dos Objetivos assumidos, estes 
materializados pelas Iniciativas expressas no Plano; 
• Dimensão Operacional: relaciona-se com o desempenho da ação 
governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no 
Orçamento. Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a 
qualidade dos produtos entregues. 
O PPA 2012-2015 trata essas dimensões conforme ilustrado na Figura abaixo, 
com suas principais categorias, descritas na sequência: 
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• Os Macrodesafios são diretrizes elaboradas com base no Programa de 
Governo e na Visão Estratégica que orientarão a formulação dos 
Programas do PPA 2012-2015. 
• Programas são instrumentos de organização da ação governamental 
visando à concretização dos objetivos pretendidos. 
• O Programa Temático retrata no Plano Plurianual a agenda de governo 
organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação 
governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar 
os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as 
transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa 
Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas. 
• 
• O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem 
alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com 
desdobramento no território. 
• A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, 
resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações 
institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes 
federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas. 
• Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado são 
instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas 
ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como 
as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas 
Iniciativas.O Programa Temático articula um conjunto de Objetivos afins, permite uma 
agregação de iniciativas governamentais mais aderentes à gestão pública e, 
desse modo, aprimora a coordenação das ações de governo. Além disso, 
incorpora os desafios governamentais e justifica a ação do governo por meio de 
ações consideradas determinantes para o desenvolvimento do País. Portanto, 
deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como nas 
interfaces com outros Programas. 
Exemplos: 
Programa Temático - Energia Elétrica 
Programa Temático - Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde 
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Cada Programa Temático é composto por um ou mais Objetivos que devem 
expressar as escolhas do governo para a implementação de determinada 
política pública. Espera-se, com esse conceito, que o Objetivo não seja apenas 
uma declaração descomprometida com as soluções. Relacionar o planejar ao 
fazer significa, justamente, entregar um Plano que ofereça elementos capazes 
de subsidiar a implementação das políticas com vistas a orientar a ação 
governamental. 
O Objetivo apresenta as seguintes características: 
• define a escolha para a implementação da política pública desejada, 
levando em conta aspectos políticos, sociais, econômicos, institucionais, 
tecnológicos, legais e ambientais. Para tanto, a elaboração do Objetivo 
requer o conhecimento aprofundado do respectivo tema, bem como do 
contexto em que as políticas públicas a ele relacionadas são 
desenvolvidas; 
• orienta taticamente a ação do Estado no intuito de garantir a entrega à 
sociedade dos bens e serviços necessários para o alcance das metas 
estipuladas. Tal orientação passa por uma declaração objetiva, por uma 
caracterização sucinta, porém completa, e pelo tratamento no território, 
considerando suas especificidades; 
• expressa um resultado transformador da situação atual em que se 
encontra um determinado tema; 
• é exequível. O Objetivo deve estabelecer metas factíveis e realistas para o 
governo e a sociedade no período de vigência do Plano, considerando a 
conjuntura econômica, política e social existente. Pretende-se, com isso, 
evitar declarações genéricas que não representem desafios, bem como a 
assunção de compromissos inatingíveis; 
• define Iniciativas. O Objetivo define Iniciativas que declaram aquilo que 
deve ser ofertado na forma de bens e serviços ou pela incorporação de 
novos valores à política pública, considerando como organizar os agentes 
e os instrumentos que a materializam; 
• declara as informações necessárias para a eficácia da ação governamental 
(o que fazer, como fazer, em qual lugar, quando), além de indicar os 
impactos esperados na sociedade (para quê). 
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Exemplos: 
Programa Temático: Energia Elétrica 
Objetivo 0001 - Aproveitar o potencial de geração de energia elétrica a partir 
da fonte hídrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia elétrica a 
baixos preços. 
Programa Temático: Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde 
Objetivo 0001 - Expandir e qualificar a Rede de Urgências e Emergências, 
induzindo a cobertura de vazios assistenciais, com apoio à implantação e 
manutenção das Unidades de Pronto Atendimento (UPA), das Salas de 
Estabilização (SE) e do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192). 
A Iniciativa é um atributo do Programa Temático que norteia a atuação 
governamental e estabelece um elo entre o Plano e o Orçamento. As ações 
orçamentárias são criadas a partir das Iniciativas. Para cada Iniciativa podem 
corresponder uma ou mais ações orçamentárias. Da mesma forma, pode haver 
mais de uma Iniciativa por Objetivo. 
A Iniciativa não se restringe a ações orçamentárias. É possível que o 
financiamento se dê por outras fontes. Além das formas de financiamento, as 
Iniciativas consideram também como as políticas organizam os agentes e 
instrumentos que a materializam (dimensão associada à gestão, relação 
federativa, relação público-privada, critérios de adesão, condicionantes, 
priorizações, mecanismos de seleção e identificação). 
Exemplos: 
Programa Temático Energia Elétrica 
Objetivo 0001 - Aproveitar o potencial de geração de energia elétrica a partir 
da fonte hídrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia elétrica a 
baixos preços. 
Iniciativas 
Implantação de Usinas Hidrelétricas 
Implantação de Pequenas Centrais Hidrelétricas 
Implantação da Usina Hidrelétrica Jirau 9 
Implantação da Usina Hidrelétrica Santo Antônio 
Implantação da Usina Hidrelétrica Belo Monte 
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Os programas são compostos de ações, que, conforme suas características, 
podem ser classificadas como atividades, projetos ou operações especiais. 
• Atividade: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se 
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto 
ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. 
• Projeto: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, 
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a 
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo. 
• Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção, 
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não 
resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de 
bens ou serviços. 
1.2 PLANEJAMENTO 
Segundo Ariel Garces e José Paulo Silveira, o novo modelo de planejamento 
instituído pela CF88 baseia-se na integração dos instrumentos de planejamento, 
orçamento e gestão, organizados segundo três horizontes de tempo: oito anos; 
quatro anos e um ano. 
Para os autores, o primeiro horizonte de planejamento adotado oferece uma 
visão estratégica do desenvolvimento a longo prazo, referenciado ao território, 
para os próximos 8 a 20 anos. Trata-se de uma visão de futuro orientada 
também para resultados concretos, por isso se traduz em portfólio de 
investimentos necessários ao crescimento equilibrado e integrado de todas as 
regiões do país para os próximos oito anos. Com essa idéia, cria-se o conceito 
de planejamento indicativo para as várias esferas do setor público, como 
também subsidia as decisões microeconômicas de investimento do setor 
privado, das agências de financiamento e das entidades do terceiro setor. 
A mensagem presidencial do PPA 2008-2011 trazia a relação desse 
planejamento de longo prazo com o PPA, que é um instrumento de 
planejamento de médio prazo. O PPA 2012-2015 não traz esse aspcto, mas 
acho importante conhecermos: 
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Segundo a mensagem presidencial do PPA 2008-2011: 
O PPA é um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento de 
longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos 
públicos a cada exercício. 
Portanto, o planejamento estruturador dos grandes rumos é o de longo prazo. 
Como exemplos temos o Projeto Brasil 3 Tempos, que se baseou em três 
marcos - em 2007, iniciava-se um novo mandato de governo, em 2015 haverá 
a Conferência Mundial sobre os Desafios do Milênio e em 2022 o Brasil 
comemora seus duzentos anos de independência; e o projeto Brasil 2020, 
elaborado em 1998, consistiu num exercício de reflexão, com o objetivo de 
traçar visões sobre o futuro do Brasil e, com isso, orientara elaboração de 
alguns cenários exploratórios para guiar o itinerário brasileiro de 
desenvolvimento. 
Assim, a CF concebe duas modalidades de planos. A primeira envolve os 
chamados planos de desenvolvimento econômico e social. A outra modalidade é 
o plano plurianual, voltado para a programação da Administração Pública e 
claramente idealizado como guia plurianual para as autorizações orçamentárias 
anuais. O Plano Plurianual será um planejamento de médio prazo, quatro anos, 
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que fará a integração desse planejamento de longo prazo com os orçamentos 
anuais. Segundo a CF88: 
§ 1° A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada. 
Portanto, o PPA define o DOM (diretrizes, objetivos e metas). Diretrizes são 
orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos 
durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de 
Governo. Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende 
alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação 
das dificuldades diagnosticadas. Metas são a tradução quantitativa e qualitativa 
dos objetivos. 
O DOM é estabelecido para o período que vai do segundo ano do mandato do 
presidente até o primeiro ano do mandato subseqüente. Assim, o atual PPA 
2008-2011, começou no segundo ano do segundo mandato do governo Lula e 
vai até o primeiro ano do mandato do próximo presidente. Se o mandato do 
presidente for ampliado para cinco anos, o PPA também terá um prazo de cinco 
anos. 
Vimos na aula passada que existem três tipos de planejamento: estratégico, 
tático e operacional. Vamos dar uma olhada em uma questão da ESAF: 
2. (ESAF/APO/2008) O planejamento governamental 
estratégico tem como documento básico o Plano Plurianual. 
A questão é certa. Na minha visão, isto é um pouco equivocado, pois o 
planejamento estratégico, que é um planejamento de longo prazo, teria como 
documentos básicos os planejamentos de longo prazo. Contudo, o Decreto 
6.601 de 2008, referente ao PPA 2008-2011, afirma o seguinte: 
Art. 1° A gestão do PPA, para o quadriénio 2008-2011, orientada para 
resultados, segundo os princípios de eficiência, eficácia e efetividade, 
compõe-se dos níveis estratégico e tático-operacional. 
§ 1° O nível estratégico do PPA compreende os objetivos de governo e os 
objetivos setoriais. 
§ 2° O nível tático-operacional do PPA compreende os programas e ações. 
Portanto, dentro do PPA temos os três níveis de planejamento: o estratégico e o 
tático. O estratégico é constituído pelos objetivos de governo e os objetivos 
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setoriais. Já o planejamento tático envolve os programas e o operacional as 
ações. 
A integração entre plano plurianual e orçamento anual é feita por meio do papel 
cumprido pela LDO, que, além de fornecer orientação para a elaboração dos 
orçamentos anuais, tem por finalidade destacar, da programação plurianual, as 
prioridades e metas a serem executadas em cada orçamento anual. Segundo a 
CF88: 
§ 2° - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Assim, enquanto o PPA estabelece o DOM, a LDO compreende a MP (metas e 
prioridades) para o exercício subsequente. Normalmente, em concursos, temos 
a mania de ficar decorando partes da lei, até mesmo porque as bancas gostam 
de cobrar a literalidade, mudando uma ou outra palavra para tentar levar o 
candidato ao erro. Por isso, os concurseiros geralmente utilizam algumas 
ferramentas de memorização. No caso do PPA, para guardar que ele estabelece 
as Diretrizes, Objetivos e Metas, dizemos que ele estabelece o DOM. Já a LDO 
estabelece as Metas e Prioridades. Vamos dar uma olhada em uma questão do 
CESPE: 
3. (CESPE/PMV/2007) Entre os objetivos do PPA, está a 
definição clara das metas e prioridades da administração, 
bem como os resultados esperados. 
Se formos resolver esta questão no estilo decoreba, marcaríamos a questão 
como errada, pois a CF fala que é a LDO que estabelece as metas e prioridades, 
enquanto o PPA estabelece o DOM. Mas aí temos que perguntar: então o PPA 
não estabelece prioridades? A resposta é: estabelece. Segundo o Ministério do 
Planejamento: 
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período 
de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao 
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. 
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter 
"as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada". O PPA estabelece a ligação entre as 
prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. 
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Por isso que a questão é CERTA. O PPA estabelece sim metas e prioridades da 
administração, junto com as diretrizes e os objetivos. 
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal 
elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os 
Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por 
determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de 
Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. 
Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é 
feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. 
Com a LDO e a LOA o legislador pretendeu ampliar a discussão orçamentária 
dividindo-a em dois momentos. O primeiro, de natureza mais estratégica, 
centrado na definição das diretrizes e prioridades para o exercício subseqüente. 
Teria como alvo, também a discussão antecipada dos grandes agregados 
macroeconômicos, permitindo escolhas num ambiente de transparência fiscal. O 
segundo, de natureza mais operacional, focado na distribuição dos recursos nas 
ações de governo. 
Já a LOA Tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas 
estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de orçamento 
por excelência ou orçamento propriamente dito. É na lei orçamentária que o 
governo estima a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para 
o período de um ano 
§ 5° - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
A LOA corresponde, na realidade, a três suborçamentos: 
• Orçamento fiscal: De toda a Administração Pública, direta e indireta 
(todos os Poderes, MPU, TCU, órgãos, autarquias,fundações públicas, e 
sociedades de economia mista), englobando a despesa e a receita de toda 
a Administração para um exercício financeiro, menos os investimentos de 
empresas estatais e despesas relativas à Seguridade Social; 
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• Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: Abrange as 
empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e 
sociedades de economia mista) 
• Orçamento da Seguridade Social: Saúde, previdência e assistência 
social. Abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
Administração Direta e Indireta, bem como os fundos e as fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. A razão da desvinculação dessas 
ações do orçamento fiscal para um suborçamento específico da seguridade 
social é garantia de que esses recursos não serão desviados para qualquer 
fim. Busca conferir maior transparência à gestão da seguridade social. 
Segundo a CF/88: 
§ 7° - Os orçamentos previstos no § 5°, I e II, deste artigo, compatibilizados 
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades 
inter-regionais, segundo critério populacional. 
Importante guardar neste artigo: 1) que são os orçamentos fiscal e de 
investimento das empresas estatais; 2) que eles serão compatibilizados com o 
PPA; 3) terão a função de reduzir desigualdades INTER-REGIONAIS; 4) critério 
populacional. 
Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), 
e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas 
orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo (Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG), que faz a consolidação de todas 
as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso 
Nacional. Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, 
pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa competência é, 
conforme a CF/88, privativa do Presidente da República (art. 84, Inciso XXIII, 
da CF). Para a doutrina, a competência é exclusiva e vinculada. 
A LRF também introduziu mudanças no conteúdo da LOA. A LRF estabeleceu 
que a LOA deverá dispor sobre as seguintes matérias: 
• Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação 
dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas 
Fiscais; 
• Será acompanhado do documento a que se refere o § 6° do art. 165 da 
CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, 
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de 
natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de 
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compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas 
obrigatórias de caráter continuado; 
• Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, 
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei 
diretrizes orçamentárias. 
A reserva de contingência é uma dotação orçamentária não específica, ou seja, 
não é destinada a nenhum órgão, fundo ou despesa. É um determinado valor 
(dotação) que deverá estar contida na LOA e a sua forma de utilização e 
montante serão estabelecidos na LDO. 
Os prazos para envio dos projetos de lei pelo Executivo e devolução pelo 
Legislativo são: 
Prazos 
Art. 35 do 
ADCT Encaminhamento 
ao Congresso 
Devolução 
para Sanção 
PPA 3l de agosto 22 de dezembro 
LDO l5 de abril l7 de julho 
LOA 3l de agosto 22 de dezembro 
O não-envio da LOA caracteriza crime de responsabilidade do Presidente. A CF 
não dá alternativa caso isto aconteça. Há uma previsão na Lei 4.320 de 1964: 
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas 
Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo 
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. 
Há quase um consenso na Doutrina acerca da impossibilidade jurídica de o 
Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, porque a CF não previu essa 
possibilidade, uma vez que estabeleceu, no art. 35 do ADCT, que ambas as leis 
devem ser devolvidas ao Poder Executivo para sanção. Se é somente para 
sanção, não há como sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma 
por base o disposto no art. 57, §2°, segundo o qual a sessão legislativa não 
será interrompida sem a aprovação da LDO. 
Já em relação a LOA o raciocínio é diferente, já que a própria CF previu a 
possibilidade de rejeição, ao assinalar em seu art. 166: 
§ 8° - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do 
projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes 
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poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou 
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
No caso de não-devolução da Lei Orçamentária, temos uma situação não 
regulada pelo ordenamento jurídico atual. Antes, caso o Legislativo não 
devolvesse a proposta no prazo legal, o Executivo poderia promulgá-la. 
Contudo, a CF/88 não diz nada a respeito. Na falta de regra que regule esta não 
devolução, as LDOs vêm tratando desta questão, na medida em que estabelece 
que o Poder Executivo fica autorizado a gastar determinada proporção (X/12) da 
proposta que ainda está tramitando. 
O PPA, a LDO e a LOA serão apreciados pelo Congresso Nacional de acordo com 
o regimento comum. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum. 
§ 1° - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e 
Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre 
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o 
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das 
demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo 
com o art. 58. 
A Comissão Mista de Orçamento examinará e emitirá um parecer sobre os 
projetos de lei e também sobre as contas prestadas pelo Presidente 
anualmente. Além disso, esta comissão examinará e emitirá parecer sobre os 
planos e programas nacionais, regionais e setoriais, além de exercer o 
acompanhamento e a fiscalização orçamentária. 
§ 2° - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas 
emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas 
Casas do Congresso Nacional. 
Os parlamentares poderão propor emendas aos projetos de lei, que serão 
examinadas pela Comissão Mista Permanente e apreciadas pelo Congresso. 
§ 3° - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que 
0 modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
1 - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
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II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e 
Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correçãode erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
As emendas a LOA devem passar por algumas exigências. A primeira delas é 
que sejam compatíveis com o PPA e com a LDO. A segunda é que indiquem os 
recursos necessários. Mas não é qualquer recurso. Só se admite os provenientes 
de anulação de despesa. Ou seja, não podem aumentar a despesa já existente 
no projeto de lei. Além disso, não poderão ser recursos de: 
• Dotação para pessoal e seus encargos; 
• Serviço da dívida; 
• Transferências tributárias constitucionais para Estados e Municípios. 
As emendas também poderão tirar seus recursos da correção de erros e 
omissões. Além disso, elas poderão estar relacionadas com os dispositivos do 
texto do projeto de lei. 
5° - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso 
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo 
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração 
é proposta. 
O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, 
propondo modificações nos projetos de lei, enquanto não iniciada a votação, na 
Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. A mensagem deve ser 
enviada antes da votação na Comissão Mista, e não da votação no plenário. A 
apreciação das leis orçamentárias será em sessão conjunta entre as duas casas, 
mas a apuração de votos é feita separadamente. 
1.3 EXECUÇÃO 
Segundo a LRF: 
Art. 8° Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que 
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c 
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do inciso I do art. 4°, o Poder Executivo estabelecerá a programação 
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
Trata-se do princípio da programação. A LRF aprimorou o sistema de 
planejamento e controle da gestão das finanças públicas, introduzindo um ato 
novo pelo qual, dentro de 30 dias contados da publicação da LOA, deve-se 
estabelecer um sistema legal de fluxo de caixa com a previsão das despesas e 
também das receitas, como dispõe o art. 13 da LRF: 
Art. 13. No prazo previsto no art. 8°, as receitas previstas serão 
desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, 
com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate 
à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para 
cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos 
tributários passíveis de cobrança administrativa. 
O art. 9° também trata da receita: 
Art. 9° Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita 
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou 
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério 
Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta 
dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, 
segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. 
Aqui temos a limitação de empenho. Entre as novas atribuições da LDO está 
estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de 
arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a não comprometer as 
metas de resultado primário e nominal, previstas para o exercício. 
Ao final de cada bimestre, quando for constatado que a realização da receita 
poderá não comportar as metas de resultado primário ou nominal estabelecidas 
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o MP deverão promover a limitação de 
empenho e movimentação financeira. 
§ 1° No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a 
recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de 
forma proporcional às reduções efetivadas. 
§ 2° Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações 
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento 
do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. 
O parágrafo segundo retira da limitação de empenho algumas despesas, 
consideradas essenciais. Há um certo exagero nesta obrigação quando 
determina que não pode haver limitação de empenho para pagamento do 
serviço da dívida! Isso foi influência do FMI. Significa que temos de pagar a 
dívida a qualquer custo, mesmo que as receitas previstas estejam sendo 
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frustradas. A LDO também pode definir despesas que estão de fora da limitação 
de empenho. 
A gestão do Programa é de responsabilidade do gerente de programa, que 
poderá contar com o apoio de um gerente-executivo. O gerente de programa é 
o titular da unidade administrativa, à qual o Programa está vinculado. Assim 
como ocorre no nível do Programa, cada ação tem um responsável direto - o 
coordenador de ação. 
Este modelo de responsabilidade se completa, preferencialmente, na forma 
colegiada, exercida por meio de comitês gestores constituídos por 
representantes dos órgãos e entidades que possuem ações em cada Programa, 
do qual participam coordenadores de ação e gerentes de programa. 
Todos os Programas Multissetoriais deverão contar com um Comitê Gestor 
formado pelo Gerente, pelos Coordenadores das Ações e pelo Gerente 
Executivo, se existente. O coordenador do Comitê Gestor de Programa é o 
Gerente. A principal função do Comitê é dar cumprimento ao objetivo do 
Programa, devendo para tanto, monitorar e avaliar o desempenho do conjunto 
de suas respectivas ações. O Comitê deve constituir-se no locus de articulação 
interna do Programa onde serão definidas e adotadas soluções para a superação 
de eventuais restrições. 
Neste Comitê Gestor de Programa também se viabilizam os mecanismos de 
participação social envolvendo o público-alvo (como por exemplo, os 
instrumentos de aferição da satisfação dos usuários dos serviços e outros), em 
consonância com as diretrizes definidas pela Secretaria Geral da Presidência da 
República em conjunto com o Ministério do Planejamento. 
Ao longo da implementação do PPA, procede-se a uma revisão periódica do 
planejamento, buscando manter o horizonte do planejamento em quatro anos. 
O PPA 2004-2007 implementou uma nova sistemática na gestão do PPA, ao 
adotar a "programação deslizante", ou "Rolling Plan". Segundo a mensagem 
presidencial daquele PPA, a programação deslizante consiste na inclusão de um 
exercício de programação a cada revisão do Plano. 
Visa evitar o que ocorre nos planos implantados até aqui, que se ativeram a 
cobrir o horizonte de um exercício além do mandato que os formulou. Em 
cada quadriénio de governo, ano a ano, o horizonte se reduz e o Plano 
abrange cada vez menor período. Dessa forma, a ação planejada de médio 
prazo vai deixando de existir. No último ano de vigência de um PPA, quando 
já não se possui qualquer informação que possa orientar o planejamento, 
inicia-se a elaboração de outro Plano Plurianual, totalmente novo. Sem uma 
programação deslizante, ficaria prejudicada a continuidade e a integração 
entre sucessivos quadriênios, necessárias em muitos programas e ações. 
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A programação deslizante está prevista na Lei 11.653 de 2008, que trata do PPA 
2008-2011: 
Art. 19. O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional, até o dia 15 de 
setembro de cada exercício, relatório de avaliação do Plano, que conterá: 
V - as estimativas das metas físicas e dos valores financeiros, para os três 
exercícios subseqüentes ao da proposta orçamentária enviada em 31 de 
agosto, das ações orçamentárias constantes destaLei e suas alterações, das 
novas ações orçamentárias previstas e das ações não-orçamentárias, 
inclusive as referidas nos artigos 22 e 23 desta Lei. 
O objetivo é manter um planejamento de médio prazo ao longo de todo o PPA, 
estendendo o horizonte a cada exercício. A cada ano é encaminhado o relatório 
de avaliação do PPA com as metas para os três exercícios posteriores a LOA 
próximo exercício. Assim, em 31 de agosto foi encaminha ao Congresso o 
Projeto da LOA 2010. O relatório de avaliação do PPA, encaminhado até 15 de 
setembro, deve conter as metas para os exercícios de 2011, 2012 e 2013. 
Assim, ao invés de acabar em 2011, o PPA está se prolongando até 2013. 
1.4 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
Segundo o PPA 2012-2015, o Sistema de Monitoramento e Avaliação deve se 
pautar pelas seguintes diretrizes: 
• Considerar a realidade de implementação de cada política, em base 
territorial, buscando assim uma abordagem flexível que subsidie decisões 
e contribua para a implementação; 
• Atender às necessidades dos órgãos setoriais e de coordenação de 
governo, para subsidiar a tomada decisão nos diferentes níveis; 
• Considerar as lições aprendidas com as experiências de monitoramento e 
avaliação no setor público em âmbito nacional e internacional; 
• Observar as contribuições resultantes dos diálogos com os Entes 
Federados e sociedade durante o processo de elaboração do PPA; 
• Aproveitar estruturas de monitoramento e avaliação existentes na 
Administração, trabalhando na busca de informações complementares; e 
• Promover a sua implantação, de forma progressiva, segundo as 
prioridades estabelecidas pelo governo. 
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Vimos na aula passada que, no planejamento estratégico, a avaliação pode 
ocorrer em três momentos distintos: antes, durante e depois da implementação 
do plano. Aqui vale a mesma coisa, podemos falar em três tipos de avaliações: 
a) Avaliações Ex-ante 
Refere-se à avaliação que é realizada antes do início do projeto, ou seja, trata-
se de uma avaliação que procura medir a viabilidade do programa a ser 
implementado. Geralmente é muito utilizada por órgãos financiadores de 
projetos e pode ter como objetivo a identificação de prioridades e metas. 
Entretanto, Lubambo e Araújo mencionam que nem sempre essa relação pode 
ser restringida à viabilidade econômico-financeira, uma vez que a viabilidade 
política e institucional, bem como as expectativas dos beneficiários da ação, 
devem ser consideradas e incorporadas nessa "conta". 
A avaliação ex-ante, procura orientar sobre a realização de um dado programa, 
no que diz respeito a sua formulação e desenvolvimento, através do estudo de 
seus objetivos, dos beneficiários e suas necessidades e do seu campo de 
atuação. Desta forma, propõe-se ser um instrumento que permite escolher a 
melhor opção estratégica. A avaliação ex-ante permite escolher a melhor opção 
dos programas e projetos nos quais se concretizam as políticas. 
b) Avaliações Ex-post ou Somativas 
São conduzidas, frequentemente, quando o programa já está implementado, 
para estudar sua eficácia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliações 
são tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocação de recursos ou na 
promoção de mais responsabilidade. Os clientes geralmente são externos, tais 
como políticos e outros agentes de decisão. Essas avaliações muitas vezes são 
conduzidas por avaliadores externos. As questões quanto ao resultado ou 
relevância geral do programa devem ser abordadas. 
Esta categoria de avaliação investiga em que medida o programa atinge os 
resultados esperados pelos formuladores. Entretanto, essa análise de resultados 
pode ser agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados 
não-esperados. Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos efeitos 
não-antecipados pelo programa no plano de implementação. 
Quando a variável "resultados", independentemente de sua modalidade, ganha 
centralidade no processo de avaliação, é prudente reputar algumas indagações, 
que são tidas como essenciais: 
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1. que tipos de serviços ou benefícios os beneficiários do programa estão 
recebendo? 
2. em que medida os serviços ou benefícios realmente recebidos pelos 
beneficiários do programa estão de acordo com as intenções originais dos 
formuladores? 
3. os beneficiários estão satisfeitos com os resultados atingidos pelo 
programa? 
4. os resultados atingidos são compatíveis com os resultados esperados? 
5. como e porque os programas implementados geram resultados não 
esperados? 
Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou política são 
focalizados, a avaliação assume um caráter somativo. Essa modalidade de 
avaliação que se realiza ao final da fase de implementação ou após a conclusão 
de um programa, consiste no exame e análise de objetivos, impactos e 
resultados. Focaliza a relação entre processo, resultados e impacto, comparando 
os diferentes programas, o que possibilita escolher o mais adequado e viável 
para atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliação 
Somativa é o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em 
que medida o mesmo atingiu os resultados esperados. 
c) Avaliações formativas 
Geralmente adotadas durante a implementação de um programa (avaliação 
intermediária) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um 
processo de aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propósito é o de 
apoiar e melhorar a gestão, a implementação e o desenvolvimento do 
programa. Os avaliadores, assim como os clientes, geralmente são internos, e, 
frequentemente, os gerentes do programa em questão (auto-avaliação). A 
objetividade das constatações geralmente não se coloca como preocupação 
central: mais ênfase é dada à aplicabilidade direta dos resultados. Devem lidar 
com questões operacionais de monitoramento dos eventos e, em certo grau, 
também com aspectos relacionados ao impacto. 
Esta categoria de avaliação procura investigar como o programa funciona 
(observação das etapas, mecanismos, processos e conexões), quais são as 
estratégias utilizadas para o alcance dos resultados, ou seja, procura articular 
os meios com os fins, estabelecendo dessa forma sua consonância ou 
incompatibilidade. 
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Nesta situação, em que se procura focar o funcionamento e a gestão do 
programa, a avaliação assume caráter formativo. Como este tipo de avaliação 
se centraliza nos processos e não nos resultados, podemos concluir que é mais 
utilizada na fase de implementação de um programa ou política, pois focaliza os 
aspectos que têm relação direta com a formação do programa, enquanto está 
em funcionamento, portanto, é desenvolvida durante o processo de 
implementação da ação avaliada. 
Trata de realizar o acompanhamento de ações e tarefas, no que fiz respeito ao 
conteúdo, método e instrumentos inerentes à execução de um programa ou 
projeto. Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevância no processo 
de avaliação de políticas públicas, pois possibilita compreender em que medida 
a otimização dos recursos públicos acontecem - aqui entendidos como os 
recursos financeiros, materiais e humanos - através da comparação entre metas 
alcançadas, recursos empreendidos e tempo de execução. 
Portanto, este tipo de avaliação não se preocupa com a efetividade do 
programa, pois focaliza seus processos e mecanismos de execução. Sua função 
maior é a de observar em que medida o programa está sendo implementadocomo planejado. Preocupa-se em responder, entre outras, as seguintes 
indagações: 
1. A população-alvo está sendo atendida, conforme as metas? 
2. O cronograma está sendo cumprido? 
3. Os recursos estão sendo alocados com eficiência? 
Assim, a avaliação de processos se constitui, basicamente, em um instrumento 
que se preocupa em diagnosticar as possíveis falhas de um programa, no que 
diz respeito aos instrumentos, procedimentos, conteúdos e métodos, adequação 
ao público-alvo, visando o seu aperfeiçoamento, através da interferência 
direcionada para seus aspectos intrínsecos. Esta modalidade de avaliação tem 
por objetivo "fazer as coisas certas" 
Comparando a avaliação formativa com a somativa, temos que estes conceitos 
são originários do campo da educação, no contexto da avaliação de currículos. A 
"avaliação formativa" ocorreria enquanto a atividade a ser avaliada ainda 
estivesse em andamento, com a finalidade de melhorá-la, redirecioná-la. Em 
contraste, a "avaliação somativa" seria dirigida a um produto final, buscando 
verificar a efetividade da intervenção, bem como o potencial deste "produto" em 
relação a futuras aplicações. 
A Avaliação Formativa ocorre durante o processo de execução de um programa 
ou projeto, com o objetivo de fornecer um feedback aos responsáveis pela 
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intervenção que está sendo avaliada, podendo realizar-se durante o 
desenvolvimento da intervenção, nas fases de diagnóstico, formulação, 
implementação da execução da mesma. Já a avaliação somativa refere-se aos 
"resultados ou efeitos" da intervenção, sendo realizada ao final da mesma, daí 
também ser denominada de "avaliação final", cujos resultados servem para 
"determinar futuras ações" sobre a intervenção, no sentido de mantê-la, 
modificá-la ou suspendê-la. 
1.5 REVISÃO 
A avaliação está orientada para a obtenção de resultados e se realiza uma vez 
por ano, tendo como referência o exercício anterior. No ciclo de gestão, a 
avaliação é seguida da revisão anual dos programas, da elaboração da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias e da elaboração e execução da Lei Orçamentária 
Anual. Os resultados da avaliação contribuem para a realização de cada uma 
dessas etapas, tornando mais consistente a alocação de recursos públicos 
federais aos bens e serviços demandados pela sociedade. 
O processo de revisão dos programas será precedido de análise de seu modelo 
lógico, de modo a avaliar o desenho do Programa e ajustá-lo no que for 
necessário durante a execução para uma melhor gestão por resultados. Todo 
programa tem por base uma teoria que o sustenta. Conhecê-la significa 
aprofundar o conhecimento sobre a natureza, gravidade e extensão do 
problema ou demanda da sociedade que originou o Programa. Do mesmo modo 
se avança no conhecimento sobre o funcionamento do Programa, ou seja, como 
se pretende intervir e com que recursos, estratégias e ações. 
Além disso, a identificação das relações causais entre as ações dos programas e 
os resultados pretendidos cria condições para que se possam avaliar melhor os 
efeitos do Programa. Em suma, a análise do modelo lógico permite 
compreender como se origina o problema ou demanda, como se desenvolve, 
como se explica, como se propõe intervir de modo eficaz para mitigar suas 
causas, como monitorar sua execução e avaliar seus resultados. Todos esses 
elementos são necessários para um bom desenho de programa. Aprimorar a 
qualidade do desenho do Programa por meio da análise do modelo lógico 
possibilitará avançar na capacidade de gestão por resultados e criar 
entendimento comum entre os principais interessados no Programa quanto à 
sua estrutura e resultados. 
Modelo Lógico 
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O Quadro Lógico, ou Logical Framework, ou Marco Lógico, ou Matriz Lógica, 
surgiu no contexto da cooperação internacional de apoio ao desenvolvimento, 
pela necessidade das agências internacionais de financiamento de projetos em 
acompanharem melhor como era aplicado o dinheiro emprestado. 
O Marco Lógico consiste de uma matriz de duas entradas 4x4, que resume em 
seus 16 campos a estratégia do projeto, os possíveis riscos externos e os 
indicadores que possibilitem a aferição do desempenho. Desta forma ele 
representa um poderoso instrumento de comunicação (interna e externa) do 
projeto, bem como o centro da gerência do projeto. 
A principal inovação do Marco Lógico está em sua estrutura lógica, que obriga à 
precisão no seu preenchimento. O QL é uma matriz que é elaborada 
sucessivamente num processo de estruturação daqueles elementos 
considerados os mais importantes de um projeto e que permitem a sua 
apresentação sistemática, lógica e sucinta. O Marco Lógico é uma matriz, 
formada da seguinte forma: 
RESUMO 
NARRATIVO DE 
OBJETIVOS 
INDICADORES 
PARA 
ACOMPANHAMENTO 
FONTES DE 
VERIFICAÇÃO PRESSUPOSTOS 
OBJETIVO 
SUPERIOR 
OBJETIVO DO 
PROJETO 
COMPONENTES 
ATIVIDADES 
a) Resumo Narrativo de Objetivos 
Objetivo Superior: Cada projeto é a resposta a um problema detectado. O 
Objetivo Superior de um projeto é uma descrição da solução de um problema 
que se tenha diagnosticado. Ex.: Problema principal - alta taxa de mortalidade 
materna e infantil na população de baixa renda ---> Objetivo superior - reduzir 
a taxa de mortalidade materna e infantil nessa população. 
Objetivo do Projeto: O objetivo do projeto é o resultado esperado ao fim do 
período de execução do projeto. Cada projeto deve ter um único objetivo de 
projeto. Quando uma operação tiver mais de um objetivo de projeto, devem ser 
elaborados mais de um marco lógico: um marco mestre do programa, com seu 
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objetivo superior e objetivo de projeto e dois ou mais marcos subordinados. O 
objetivo superior de cada marco subordinado é idêntico ao objetivo de projeto 
do programa (marco mestre), mas cada um tem seu próprio objetivo de 
projeto. Deve haver apenas um objetivo de projeto. Se houver outros objetivos, 
a cada um deve corresponder um projeto, o conjunto dos quais corresponderá a 
um programa. 
Produtos: Produtos (ou componentes) são as obras, estudos, serviços e 
treinamentos específicos que se requer que o gerente de projeto produza com o 
orçamento que lhe é alocado. Cada produto tem que ser necessário para atingir 
o objetivo do projeto. 
Atividades: As atividades são as tarefas que o executor tem que levar a cabo 
para produzir cada produto (componente). 
b) Indicadores para Acompanhamento 
Indicadores de objetivo superior e de objetivo de projeto: Os indicadores 
tornam específicos os resultados esperados, na realidade, em três dimensões: 
quantidade, qualidade e tempo. 
Indicadores dos produtos: Os indicadores dos produtos (componentes) são 
descrições breves dos estudos, treinamento e obras físicas gerados pelo projeto. 
Indicadores de atividades: O orçamento do projeto é o indicador de atividade 
correspondente a esta célula da matriz. 
c) Fontes de Verificação 
As fontes de verificação indicam ao executor ou ao avaliador onde é possível 
obter a informação necessária para a construção dos indicadores. Obriga os 
planejadores a identificar fontes existentes de informação ou a prever recursos 
para o levantamento de informações. Nem toda a informação tem que ser 
estatística. A produção de produtos (componentes) pode verificar-se mediante 
uma inspeção visual do especialista. A execução do orçamento pode verificar-se 
com os recibos apresentados. 
d) Pressupostos 
Cada projeto envolve riscos: ambientais, financeiros,institucionais, sociais, 
políticos, climatológicos ou outros fatores que podem fazer com que o mesmo 
fracasse. O risco se expressa como um pressuposto que tem que ser cumprido 
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para avançar ao nível seguinte da hierarquia de objetivos. Os pressupostos, por 
definição, estão fora do controle direto do gerente de projeto. 
2 Pontos Importantes da Aula 
• O Programa é o instrumento de organização da atuação governamental 
com vistas ao enfrentamento de um problema. Articula um conjunto 
coerente de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) que concorrem para 
objetivos setoriais preestabelecidos, constituindo uma unidade básica de 
gestão com responsabilidade pelo desempenho e transparência das ações de 
Governo. Todos os eventos do ciclo de gestão do governo federal estão 
ligados a programas. 
• O planejamento governamental pode ser dividido em três horizontes de 
tempo: oito anos; quatro anos e um ano. O PPA realiza a mediação entre 
o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a 
alocação dos recursos públicos a cada exercício. 
• O plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas (DOM) da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. 
• A dimensão estratégica do corresponde à Visão de Futuro, Valores e 
Macrodesafios. A dimensão tática se refere aos programas e a operacional às 
ações, que não constam mais do PPA, ficam apenas na LOA. 
• Existem dois tipos de programas: (i) Temáticos e (ii) de Gestão, 
Manutenção e Serviços ao Estado. As ações podem ser atividades, projetos 
ou operações especiais. 
• A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento 
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3 Questões Comentadas 
1. (ESAF/CVM/2010) Nos termos da Constituição Federal, é correto afirmar 
que: 
a) o Plano Plurianual possui status de lei complementar. 
b) a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o orçamento fiscal, o 
orçamento de investimento das estatais e o orçamento da seguridade social. 
c) o Poder Executivo deve publicar, até trinta dias após o encerramento de 
cada trimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
d) o Plano Plurianual compreende as metas e prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente. 
e) os orçamentos fiscal e de investimento das estatais possuem, entre outras, 
a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério 
populacional. 
A letra "A" é errada porque o PPA, a LDO e a LOA são leis ordinárias. 
A letra "B" é errada, pois os três fazem parte da LOA, e não da LDO. 
A letra "C" é errada. Segundo a CF88: 
Art. 165. § 3° - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o 
encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução 
orçamentária. 
A letra "D" é errada, a descrição é da LDO. 
A letra "E" é certa. Segundo a CF88: 
§ 5° - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
§ 7° - Os orçamentos previstos no § 5°, I e II, deste artigo, compatibilizados 
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades 
inter-regionais, segundo critério populacional. 
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Gabarito: E. 
2. (ESAF/CVM/2010) Complete o texto abaixo, de modo a tornar a 
afirmação correta. 
Instrumento de organização da atuação governamental que articula um 
conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo 
comum preestabelecido, a(o) é o módulo comum 
integrador entre o plano e o orçamento. 
a) função 
b) subfunção 
c) programa 
d) projeto 
e) atividade. 
Segundo o Manual Técnico co Orçamento 2011, do Ministério do Planejamento: 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que 
articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um 
objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no 
plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada 
necessidade ou demanda da sociedade. O programa é o módulo comum 
integrador entre o plano e o orçamento. 
Gabarito: C. 
3. (ESAF/SUSEP/2010) Se o Congresso Nacional não receber no tempo 
devido a proposta de lei orçamentária, será considerado como proposta: 
a) a Lei de Orçamento vigente. 
b) a proposta orçamentária enviada no exercício anterior. 
c) a média dos valores constantes dos orçamentos dos dois últimos anos. 
d) a despesa executada no exercício vigente até a data limite para o envio da 
proposta. 
e) a proposta elaborada pela Comissão Mista de Orçamento. 
Segundo a Lei 4.320 de 1964: 
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Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas 
Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo 
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. 
Gabarito: A. 
4. (ESAF/SUSEP/2010) A respeito dos prazos relativos à elaboração e 
tramitação da lei que institui o Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias - LDO e da Lei Orçamentária Anual - LOA, é correto afirmar: 
a) o projeto de PPA será encaminhado até cinco meses antes do término do 
exercício em que inicia o mandato do Presidente da República, enquanto a 
LOA deve ser encaminhada até quatro meses antes do término do exercício. 
b) a proposta de LOA deverá ser remetida ao Congresso Nacional até quatro 
meses antes do término do exercício financeiro e o projeto aprovado da LDO 
deve ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa. 
c) os projetos de PPA e de LDO devem ser encaminhados juntos até seis 
meses antes do término do exercício uma vez que há conexão entre eles. 
d) a Constituição Federal determina que esses projetos de lei são 
encaminhados ao Congresso Nacional de acordo com as necessidades do 
Poder Executivo, exceto no último ano de mandato do titular do executivo. 
e) os projetos de LDO e de LOA devem ser encaminhados ao Congresso 
Nacional até seis meses antes do término do exercício e devolvidos para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa. 
Segundo a CF88: 
§ 2° - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 
§ 9°, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado 
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e 
devolvidopara sanção até o encerramento da sessão legislativa; 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa. 
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A letra "A" é errada porque é até quatro meses. O prazo da LOA está certo. 
A letra "B" é certa. 
A letra "C" é errada. Não são encaminhados juntos e nenhum deles é até seis 
meses. 
A letra "D" é errada, tem prazo para encaminhar. 
A letra "E" é errada, não é até seis meses (4 e 8). A LDO deve ser devolvida até 
o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. 
Gabarito: B. 
5. (ESAF/AFT/2010) Sobre o ciclo de gestão do governo federal, é correto 
afirmar: 
a) por razões de interesse público, é facultada ao Congresso Nacional a 
inclusão, no projeto de Lei Orçamentária Anual, de programação de despesa 
incompatível com o Plano Plurianual. 
b) a iniciativa das leis de orçamento anual do Legislativo e do Judiciário é 
competência privativa dos chefes dos respectivos Poderes. 
c) nos casos em que houver reeleição de Presidente da República, presume-
se prorrogada por mais quatro anos a vigência do Plano Plurianual. 
d) a execução da Lei Orçamentária Anual possui caráter impositivo para as 
áreas de defesa, diplomacia e fiscalização. 
e) a despeito de sua importância, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual são meras leis ordinárias. 
A letra "A" é errada. Segundo a CF88: 
§ 3° - ^s emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que 
0 modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
1 - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
A letra "B" é errada, só existe uma lei orçamentária, que é de iniciativa do 
Executivo. 
A letra "C" é errada, não existe nada disso, o PPA vai do segundo ano do 
mandato até o primeiro do seguinte, independente de reeleição. 
A letra "D" é errada. A LOA não possui caráter impositivo para ninguém, apenas 
autorizativo. 
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A letra "E" é certa. Os três instrumentos são leis ordinárias. 
Gabarito: E. 
6. (ESAF/AFRFB/2009) A compreensão adequada do ciclo de gestão do 
governo federal implica saber que: 
a) no último ano de um mandato presidencial qualquer, à lei de diretrizes 
orçamentárias compete balizar a elaboração do projeto de lei do plano 
plurianual subsequente. 
b) a função controle precede à execução orçamentária. 
c) a não-aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias impede o 
recesso parlamentar. 
d) a votação do plano plurianual segue o rito de lei complementar. 
e) com o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o 
orçamento de investimento das empresas estatais passou a integrar o plano 
plurianual. 
A letra "A" é errada. O PPA é o instrumento que irá balizar a formulação da LDO 
e da LOA, e não o contrário. A elaboração do PPA no primeiro ano do mandato 
presidencial não precisa seguir a LDO elaborada no ano anterior. 
A letra "B" é errada. O controle pode ser prévio, concomitante ou posterior. 
Assim, não é necessariamente errado falar que o controle precede a execução 
orçamentária. Contudo, de forma geral, o controle normalmente vem no final do 
ciclo. 
A letra "C" é certa. Segundo a CF88: 
ADCT, Art. 35, § 2° - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9°, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
Assim, a LDO deve ser encaminhada até 17 de julho, quando se encerra o 
primeiro período da sessão legislativa. Ainda segundo a CF88: 
Art. 57, § 2° - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias. 
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A letra "D" é errada. O PPA, a LDO e a LOA serão apreciados pelo Congresso 
Nacional de acordo com o regimento comum. O PPA é uma lei ordinária. 
Segundo a CF88: 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum 
"E" é errada. O orçamento de investimento das empresas estatais 
a LOA, e não o PPA. Segundo a CF88: 
Art. 165, § 5° - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Gabarito: C. 
7. (ESAF/PSS/2008) Segundo a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias - LDO deverá: 
a) definir o montante dos créditos destinados a investimentos. 
b) demonstrar os gastos de capital do exercício anterior. 
c) autorizar a realização de operações de créditos pelos entes da federação. 
d) definir as metas e prioridades da administração pública, para o exercício 
subsequente. 
e) determinar as alterações necessárias no Plano Plurianual. 
Segundo a CF: 
§ 2° - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
A LDO define as metas e prioridades para o exercício subsequente. 
A letra 
compõe 
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Gabarito: D. 
8. (ESAF/APO-MPOG/2008) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do 
planejamento governamental. Identifique a única opção incorreta no que diz 
respeito ao planejamento governamental. 
a) O planejamento governamental estratégico tem como documento básico o 
Plano Plurianual. 
b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o 
orçamento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de 
economia mista. 
c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento. 
d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e 
prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente. 
e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e possui 
a denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição Federal. 
A letra "A" foi dada como correta, mas não vejo desta forma. Segundo a 
mensagem presidencial