02 AÇÃO POPULAR

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AÇÃO POPULAR
Instrumento de participação 
política.
AÇÃO POPULAR
CF - Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte 
legítima para propor ação popular que vise a 
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de 
entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do 
ônus da sucumbência;
AÇÃO POPULAR
A ação popular destaca-se, entre as demais ações 
constitucionais, pela circunstância de não ser, 
apenas, forma de garantia de direitos 
fundamentais, mas constituir, antes de tudo, 
importante instrumento de participação política do 
cidadão, para a:
- Defesa do patrimônio público;
- Da moralidade administrativa;
- Do meio ambiente, e;
- Do Patrimônio histórico e cultural.
AÇÃO POPULAR
- a ação popular é uma manifestação do direito 
político de participação na gestão da coisa pública, 
porque confere uma posição ativa do cidadão que 
pode realizar o controle social sobre os atos da 
Administração;
- Trata-se, portanto, de “pura expressão da 
democracia”.
AÇÃO POPULAR - Instrumentos processuais 
correlatos
Há outros instrumentos processuais que colimam os 
mesmos fins, no todo ou em parte, a exemplo da AÇÃO 
CIVIL PÚBLICA e AÇÃO DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA.
A singularidade da Ação Popular está em que somente ao 
cidadão se atribui legitimidade para propô-la, enquanto 
que:
- a Ação Civil Pública é de iniciativa do MP, de associações 
civis ou entes públicos (art. 5º da Lei nº 7.347/85);
- a Ação de Improbidade Administrativa há de ser proposta 
pelo MP ou pela pessoa jurídica interessada (art. 7º, caput, 
da Lei nº 8.429/82).
AÇÃO POPULAR - Legitimação do cidadão
A legitimação para propor ação popular constitui o 
que, no plano do Direito Constitucional, se 
considera um dos direitos políticos positivos ou 
“um poder de natureza essencialmente política”, 
manifestação direta da soberania popular 
consubstanciada no art. 1º, parágrafo único, da CF.
AÇÃO POPULAR - Objeto e causa petendi
O Direito Processual Civil estabelece distinção entre pedido 
imediato (correspondente ao tipo de prestação jurisdicional 
invocada) e pedido mediato (relativo ao bem da vida que se 
pleiteia por meio da ação).
Na ação popular o pedido imediato consiste em anular o 
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o 
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural;
O pedido mediato diz respeito à necessidade de impedir a 
consumação da lesão ou o restabelecimento do status quo 
ante, de modo a preservar, quando possível, a 
intangibilidade desses bens e valores.
AÇÃO POPULAR – A tutela da moralidade
Essa tutela por via da Ação Popular é a grande 
inovação da CF de 1988.
Em consonância com o disposto no art. 37, caput, 
da CF, onde estabelece como um dos princípios a 
que a Administração Pública deve obedecer o da 
moralidade administrativa, a Constituição torna 
possível a anulação de atos administrativos de que 
resultem danos ou prejuízos a essa linha de 
comportamento.
AÇÃO POPULAR – A tutela da moralidade (cont.)
Diversos conceitos sobre moralidade administrativa 
foram formulados ao longo dos tempos, em 
diversos países e por vários juristas. Enfim, o 
conceito não é pacífico na doutrina e jurisprudência 
brasileira.
Convém registrar ensinamento clássico sobre o 
tema do advogado português Antonio José
Brandão, intitulado “Moralidade Administrativa”, 
publicado na RDA, nº 25, de 1951, reproduzido em 
BDA, fevereiro de 1996, pp. 62 de ss.
AÇÃO POPULAR – A tutela da moralidade (cont.)
Doutrina que há “na estrutura lógica da lei administrativa”, 
um “nexo normativo”, estabelecendo liame entre “as 
atribuições do órgão, as condutas a assumir por este no uso 
da sua competência, as modificações admissíveis da ordem 
jurídica e o fim metajurídico, que é o concreto interesse 
geral a satisfazer”.
Quando, em vez desse interesse, o agente administrativo 
alcança, deliberadamente, outro fim, que “não está
implícito na órbita das atribuições”, dá-se uma quebra no 
referido nexo, por meio da prática de ato contrário à
moralidade administrativa, implicando semelhante 
conduta, ao mesmo tempo, “infidelidade à idéia madre do 
serviço público”.
AÇÃO POPULAR – A tutela da moralidade (cont.)
Hely Lopes Meirelles, nessa perspectiva, assevera 
que a anulação do ato administrativo por ofensa à
moralidade administrativa envolve uma questão de 
estrita legalidade. Daí dizer José Carlos Barbosa 
Moreira: “Não bastaria ao autor popular afirmar 
que o ato atenta contra a moralidade 
administrativa; é preciso que se conjugue isso com 
a indicação de alguma infração a disposição de lei –
lei em sentido lato, qualquer norma jurídica; do 
contrário cairíamos aqui num subjetivismo total, e 
isso, evidentemente, não é desejável, porque daria 
margem a aventuras judiciais”.
AÇÃO POPULAR – A tutela da moralidade (cont.)
Assim, a tutela da moralidade administrativa, como 
objeto da ação popular, para a sua configuração 
plena, é mister que o ato impugnado, além de 
causar dano a um dos bens e valores que a ação 
visa a proteger, ofenda a letra ou o espírito de 
disposição legal de qualquer natureza.
Ou seja, o binômio ilegalidade-lesividade há de 
estar presente, para que o ato possa ser anulado 
por via da ação popular.
AÇÃO POPULAR – A Tutela da moralidade (cont.)
Sem que se alegue vício de legalidade, suscetível de ensejar 
a anulação do ato, não se configurará a primeira das 
condições da ação – a possibilidade jurídica do pedido – o 
autor dela será julgado carecedor.
Sem a efetiva ocorrência da ilegalidade invocada e a prova 
da lesão que dela decorra, o pedido será julgado 
improcedente, ressalvada, nesse último caso, a 
possibilidade de aplicação do disposto no art. 18 da LACP.
Dispensar o requisito da ilegalidade para a configuração da 
causa petendi na ação popular significaria permitir que o 
Judiciário reexaminasse o mérito do ato administrativo 
impugnado, isto é, os seus aspectos de oportunidade e 
conveniência.
AÇÃO POPULAR – A tutela da moralidade (cont.)
A ilegalidade verifica-se, em geral, quando o ato 
administrativo é afetado em um dos seus 
elementos essenciais – competência, forma, objeto, 
motivo e finalidade. 
A lesividade pode considerar-se presumida em 
determinadas hipóteses, que são aquelas 
enumeradas no art. 4º da lei de regência.
AÇÃO POPULAR – A prática judiciária
Na prática judiciária tem sido significativa a 
utilização da ação popular. Registra-se casos com o 
fim de:
- anular aumentos de subsídios de vereadores, feitos em 
desacordo com a CF;
- de desconstituir atos de generosidade ou gastos 
perdulários praticados por administradores públicos com 
os recursos do erário e impor aos responsáveis condenação 
no sentido de alienação de imóveis públicos, uma vez 
comprovada irregularidade formal ou estipulação de preço 
vil;
AÇÃO POPULAR – A prática judiciária (cont.)
(...):
- coibir a publicidade que tenha caráter de promoção 
pessoal, em afronta à norma do art. 37, §1º, da CF;
- impedir a descaracterização de locais de interesse 
turístico ou paisagístico, protegendo o meio ambiente;
- preservar recursos naturais, impedindo, por exemplo, 
o desmatamento em torno das nascentes de curso 
d’água que abastece determinada cidade;
- evitar a demolição de imóveis de notório valor 
histórico ou cultural, ainda que não sujeitos a regime 
de tombamento.
AÇÃO POPULAR – Sujeitos da relação processual
A relação processual que se instaura tem no polo ativo, o 
CIDADÃO e, no polo passivo, em litisconsórcio necessário, a 
entidade pública ou a entidade privada de que o Estado 
participe, os respectivos dirigentes, os funcionários que 
hajam concorrido para a prática do ato impugnadoe os 
beneficiários diretos dele, suscetíveis de serem atingidos 
pela sua desconstituição (arts. 1º a 6º).
Intervém no processo como custus legis, o representante 
do Ministério Público (art. 6º, §4º), o qual pode assumir o 
papel de substituto legal da parte autora se esta desistir da 
ação (art. 9º) ou não promover, no devido prazo, a 
execução da sentença condenatória (art. 16).
AÇÃO POPULAR – Sujeitos da relação processual 
(cont.)
Admite-se a intervenção litisconsorcial voluntária, ou a 
intervenção como terceiro-assistente, de qualquer cidadão, 
no polo ativo da relação processual (art. 6º, §5º).
Embora a lei não o diga, é admissível também a 
intervenção, no polo passivo, como assistente (art. 50 do 
CPC), de terceiro que, não sendo beneficiário direto, possa, 
no entanto, ter a sua esfera jurídica alcançada, de alguma 
forma, pela eventual procedência do pedido, como no caso 
daquele contra quem venha a ser exercido direito de 
regresso, nos termos do art. 11 da lei de regência.
AÇÃO POPULAR – Sujeitos da relação processual 
(cont.)
A legitimação ativa é atribuída exclusivamente ao cidadão, 
que deverá comprovar essa qualidade no ato da 
propositura da ação, instruindo a petição inicial com o 
respectivo título de eleitor ou certidão expedida pelo 
Cartório Eleitoral ( art. 1º, §3º).
Age o cidadão como substituto processual da entidade 
acionada, a qual, na perspectiva do autor popular, é parte 
no sentido formal.
Isso explica porque a entidade pública ou a entidade 
privada de que o Estado participe, embora citada como ré, 
pode deixar de contestar a ação ou, tendo-a contestado, 
pode vir a “atuar ao lado do autor”, conforme prevê o art. 
6º, §3º, da Lei nº 4.717/65.
AÇÃO POPULAR – Sujeitos (cont.)
Jose Carlos Barbosa Moreira, diz que “em substância, não 
se dirige contra a pessoa jurídica supostamente lesada, 
mas, bem ao contrário, se intenta a seu favor; visando à
eliminação do ato que se averba de lesivo e à composição 
do dano porventura dele resultante. Inexiste, a rigor, 
conflito de interesses entre o autor popular e a pessoa 
jurídica; existirá, quando muito, contraste de valoração, na 
medida em que aquele impugna o ato como ilegítimo e 
danoso, enquanto esta o considera isento de vício”
Tanto é assim que, diferentemente do que ocorre com a 
generalidade das ações, na ação popular, o duplo grau de 
jurisdição necessário somente se dá quando a sentença 
decreta a carência da ação ou declara a improcedência do 
pedido (art. 19, caput).
AÇÃO POPULAR – Sujeitos (cont.)
Como beneficiários diretos do ato impugnado hão de 
entender-se as pessoas que tiveram alguma participação 
na sua prática, dele se locupletando.
Poderá haver beneficiários indiretos a quem falte um nexo 
etiológico com a causa de pedir da ação, suscetível de 
colocá-lo como litisconsorte passivo necessário.
Ex.: proprietário de terreno vizinho a uma gleba de terra 
valorizada por obras realizadas (ou planejadas) pelo 
Prefeito que, em típico episódio de desvio de poder, almeja 
com a sua execução, tão só, o favorecimento de algum 
comparsa político ou de si próprio, mas que, assim, acaba 
(ou acabaria) beneficiando também outros lotes lindeiros.
AÇÃO POPULAR – Procedimento
De um modo geral a Ação Popular segue as linhas do 
procedimento ordinário do CPC (art. 7º, caput, da Lei nº
4717/65).
A petição inicial deverá ser instruída pelo título eleitoral ou 
documento equivalente.
A citação do beneficiários diretos pode ser feita por edital 
(art. 7º, II).
Att.!!!: Ao contrário do que a interpretação literal do texto 
parece sugerir, só deve ser autorizado pelo juiz, fora das 
hipóteses previstas no CPC (art. 231) quando, embora 
determinados, os beneficiários forem numerosos e a 
citação pessoal de cada um puder dificultar a formação do 
processo.
AÇÃO POPULAR – Procedimento (cont.)
O prazo de contestação é comum e de 20 dias. Não se 
aplica a regra do art. 188, II, do CPC. Trata-se de norma 
especial.
Antecipando-se ao CPC, a lei de regência instituiu o 
julgamento antecipado da lide, porém devendo ser 
antecedido de abertura de vista às partes para alegações 
finais (art. 7º, V)
Possibilidade de suspensão liminar do ato impugnado. 
Trata-se de liminar de natureza cautelar, destinada a 
resguardar o interesse público,mediante ordem para que 
se suspenda a execução do ato que se apresente com todos 
os visos de ato ilegal e lesivo (fumus boni iuris), a fim de 
que se evite a consumação iminente da lesão (periculum in 
mora).
AÇÃO POPULAR – Procedimento (cont.)
Assinale-se que a ação popular tanto pode ser ajuizada em 
caráter preventivo quanto assumir fim repressivo; na 
primeira hipótese, o pedido liminar será fundamental para 
a ação atinja o seu escopo.
Aplicam-se à liminar da ação popular as restrições e o 
procedimento para eventual suspensão da medida 
regulada na Lei nº 8.437/92.
OBS.: A referida lei, diferentemente do que faz com o MS 
Coletivo e a Ação Civil Pública, não impede a concessão de 
liminar, na Ação Popular, inaudita altera parte.
É que, como toda restrição, a faculdade processual 
interpreta-se estritamente. Assim, não será lícito estender 
a condição estabelecida no art. 2º da citada lei ao processo 
da ação popular.
AÇÃO POPULAR – Outros aspectos processuais
A competência para processar e julgar a ação popular é do 
juízo perante o qual devam ser intentadas as ações 
promovidas contra a entidade que figura no polo passivo.
Não influi na determinação da competência a hierarquia da 
autoridade citada como litisconsorte passivo, como já
decidiu o STF em relação ao Presidente da República 
(Petição 194-0 no AgReg-SP, Rel. Min. Moreira Alves, 
julg.18.02.87).
De modo a salvaguardar o interesse público em causa, a lei 
de regência adota disciplina para a coisa julgada:
Se, por falta de provas, houver julgamento improcedente, 
“qualquer cidadão poderá intentar nova ação”. Nos demais 
casos, a sentença faz coisa julgada oponível erga omnes 
(art. 18) – coisa julgada secundum eventum litis.
AÇÃO POPULAR – Outros aspectos processuais 
(cont.)
A pretensão deduzível por meio da ação popular 
prescreve em cinco anos (art. 21).
A CF isenta, em princípio, o cidadão de custas 
judiciais e dos ônus (isto é, os honorários) da 
sucumbência, salvo se tiver agido de má-fé na 
propositura da ação (art. 5º, LXXIII).
Os interesses particulares não podem interferir na 
atuação do autor popular, sob pena de 
descaracterizar-se o exercício do direito de ação.
AÇÃO POPULAR – Natureza Jurídica
Do ponto de vista da prestação jurisdicional que 
objetiva, a ação popular será de natureza declarativa
(se o ato for absolutamente nulo) ou de natureza 
constitutiva (se se tratar de nulidade relativa), tendo, 
em qualquer caso, e secundariamente, teor 
condenatório.
A doutrina dominante considera, à luz do art. 11 da lei 
de regência, que a eficácia condenatória é ínsita na 
anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado, 
de tal modo que, ainda que não tenha havido pedido 
expresso de condenação, terá o juiz de condenar os 
responsáveis, sem que a sentença, nessa parte, se 
considere extra petita.