politicas publicas da educacao e o espaco escolar a visao do macro e do micro

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS – UFSCar 
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS – CECH 
DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – TCC 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SÃO CARLOS 
2011 
 
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS – UFSCar 
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS – CECH 
DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO E O ESPAÇO ESCOLAR: A 
VISÃO DO MACRO E DO MICRO 
 
 
 
 
 
 
 
 
Monografia apresentada ao curso de 
Licenciatura em Pedagogia. 
 
Aluna: Thais Elena Lotumolo 
 
Orientadora: Profa. Dra. Maria Cecília 
Luiz. 
 
 
 
SÃO CARLOS 
2011 
 
3 
 
Parecer 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Dedico este trabalho a todas as pessoas que me apoiaram e 
incentivaram durante as aprendizagens e conhecimentos que o curso 
de Licenciatura em Pedagogia me proporcionou. 
 
 
 
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AGRADECIMENTOS 
 
Agradeço meus pais, Elza e Tadeu, pelo constante incentivo, apoio, carinho e amor 
durante todo o meu período de escolaridade, principalmente, na trajetória do curso de 
Licenciatura em Pedagogia. Vocês são únicos e essenciais. 
Agradeço a todas as pessoas que estiveram presentes no decorrer de minha graduação e 
que de alguma maneira contribuíram para a aquisição de novas aprendizagens e experiências 
em minha formação como docente. 
Agradeço a professora Maria Cecília Luiz pela orientação nos estudos, proporcionando 
meu crescimento profissional e pessoal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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RESUMO 
 
A seguinte monografia apresentada ao curso de graduação em Licenciatura em Pedagogia da 
Universidade Federal de São Carlos – UFSCar apresenta como meta discutir as políticas 
públicas educacionais, propondo indagações sobre essa questão no meio educativo. Dessa 
forma, articulada as mesmas está presente o entendimento da participação, da gestão 
democrática e da autonomia nas instituições de ensino. Todas as temáticas que serão 
discutidas possuem a finalidade de repensar a educação e promover novas posturas que 
origem sujeitos reflexivos e críticos para atuarem na sociedade em vigor. 
 
Palavras-Chave: Políticas Educacionais. Gestão Democrática. Participação. Ensino. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
Introdução ............................................................................................................................................. 7 
 
Seção I - Cultura Organizacional: Embasamentos Para Uma Compreensão Teórica ....... 9 
1.1. Conceito de cultura organizacional ............................................................................................ 9 
1.2. Gestão educacional e os modelos organizacionais ................................................................. 12 
1.3. Elementos constituintes da cultura escolar: delineadores das tomadas de decisão. ........... 16 
1.3.1. A organização da escola: zona de visibilidade e invisibilidade ............................... 16 
1.3.2. Relações de poder no ambiente escolar ....................................................................... 18 
 
Seção II: Gestão Democrática e a Função da Escola: A Articulação entre as Políticas 
Públicas de Educação ....................................................................................................................... 22 
2.1. Gestão democrática na legislação educacional brasileira: um breve panorama. ................. 22 
2.2. Da administração a gestão escolar: perspectivas e conceitos ................................................. 27 
 
Seção III - Políticas Públicas de Educação e a Realidade no Espaço Escolar. .................... 31 
3.1. A perspectiva das políticas públicas da educação nos últimos anos: função da escola e 
qualidade do ensino. ............................................................................................................................ 31 
3.2. Gestão democrática e a autonomia da escola: a questão da participação no cotidiano 
escolar. .................................................................................................................................................. 37 
3.3. Participação representativa ou participativa: qual a diferença? ............................................. 46 
Considerações Finais ........................................................................................................................ 51 
Referências Bibliográficas ............................................................................................................... 52 
 
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Introdução 
 
A presente monografia que apresenta como foco a discussão sobre as políticas 
públicas educacionais é um dos requisitos para a formação no curso de Licenciatura em 
Pedagogia da Universidade Federal de São Carlos – UFSCar. Para tanto, esse estudo é 
orientado pela Professora Doutora Maria Cecília Luiz, pertencente ao Centro de 
Educação e Ciências Humanas e ao Departamento de Educação. 
Será apresentado um estudo teórico sobre a temática das políticas públicas, 
assim como de temas correlatos a mesma, como a participação, a gestão democrática, a 
relações de poder, a autonomia e a cultura escolar, compondo um melhor entendimento 
do contexto da organização educativa. 
O trabalho em questão está divido em três seções que trazem aspectos 
relevantes para um repensar sobre as instituições educativas. Nesse sentido, a primeira 
seção promove a compreensão da cultura organizacional das unidades escolares, 
buscando o entendimento dos valores e crenças que compõem esses espaços. Assim, 
atrelada a cultura específica de cada escola, é possível compreender as relações de poder 
que se constituem e a concepção de gestão do espaço educativo, enfim, qual o tipo de 
formação de sujeitos está sendo promovido. 
Já na segunda seção dessa monografia, a partir do conhecimento dos modelos 
organizacionais da escola a discussão será focalizada na gestão democrática, bem como 
na função da escola no âmbito da atualidade, tendo como aporte a Constituição da 
República Federativa do Brasil de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional – LDB 9694 /96 será discutida a trajetória da gestão democrática no meio 
educativo. 
Na última seção desse estudo será mostrado um breve panorama histórico das 
políticas públicas educacionais, relacionando como as escolas se articulam com as 
mesmas, além de evidenciar a gestão do ensino, as relações de autonomia e de 
participação nas instituições de ensino e aprendizagem. 
O trabalho será concluído através da retomada da diversidade de ideias, 
pensamentos e reflexões, promovendo um repensar sobre o processo educativo atual e 
sobre novas propostas e meios organizativos que se fazem necessários para a busca de 
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uma educação de qualidade e significativa para as pessoas, contribuindo para que 
exerçam a crítica e reflexão. 
Essa monografia é uma maneira de compartilhar os saberes adquiridos durante 
a graduação no curso de Licenciatura em Pedagogia, articulando os conhecimentos 
inerentes ao contexto educacional, principalmente os relacionados com a gestão escolar. 
Portanto, é o esforço de contribuir para a integração de todas as aprendizagens eexperiências práticas e teóricas adquiridas durante quatro anos de estudos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Seção I - Cultura Organizacional: Embasamentos Para Uma Compreensão 
Teórica 
 
Considerando a reflexão que é feita constantemente sobre o processo 
educacional em diversos aspectos, esta seção promove uma discussão sobre a questão 
participativa no ambiente educativo, assim como sobre os modelos de organização 
escolar e a verdadeira gestão democrática, sendo relevante analisar à cultura escolar e o 
poder presente nas organizações educativas. Estes componentes do cotidiano 
educacional originam um pano de fundo para as futuras discussões que permeiam as 
políticas públicas e a qualidade do ensino. 
 
1.1. Conceito de cultura organizacional 
 
Para discorrer sobre a cultura organizacional presente nos contextos 
educativos, é essencial promover um espaço de reflexão sobre o significado do conceito 
de cultura. Nesse sentido, Philippe d” Iribarne (apud MOTTA, 1997) caracteriza esse 
conceito de forma relevante, já que compreende a cultura como linguagem, como um 
meio de oferecer sentido ao mundo e as ações, portanto, ela exerce influência, classifica 
e ordena os grupos sociais. 
Esse panorama inicial nos leva a pensar sobre tais características dentro do 
espaço educacional, fazendo com que observemos que as instituições educativas são 
compostas por aspectos simbólicos, por espaços de trocas e criações. Representam um 
sistema sociocultural em que há produção e reprodução de normas, valores e da cultura 
representada na sociedade. “A cultura é o elo que une sistemas simbólicos, códigos, 
normas e as práticas simbólicas cotidianas, que interagem pela reapropriação e 
reinterpretação daquilo que constitui a memória social” (TEIXEIRA, 2002, p.40). 
Para Teixeira (2002), o espaço escolar possui um caráter autônomo, 
diferenciando-se das demais unidades educativas, caracterizando-se como uma 
organização social que apresenta uma realidade específica. Proporciona a aprendizagem 
de conteúdos e de sua cultura interna, pois é um ambiente que compõe o processo de 
construção social. 
10 
 
 
Ao articular aspectos culturais e simbólicos presentes na estrutura da escola, é 
observado que a cultura organizacional é um pressuposto para a compreensão da 
organização educativa e da concepção de mundo que a escola acredita. 
No espaço escolar, Gomes (1993) propõe quatro contextos simbólicos 
(contexto cívico, doméstico, industrial e de renome) para que seja possível realizar uma 
análise da cultura escolar. Esses contextos mostram em suas peculiaridades qual o 
referencial estrutural, o modo de racionalidade, os mecanismos de poder na relação 
pedagógica, a forma de saber, o valor predominante e a forma institucional que 
professores e alunos assumem dentro da instituição de ensino, portanto, estabelecem um 
panorama de como o espaço escolar está construído. 
Também oferece para a análise do espaço escolar quatro tipos de clima (clima 
controlado, consultivo, separatista empenhado e participativo prospectivo) que 
possibilitam saber como se estabelecem às relações no ambiente educativo, se há 
empenho para a busca de transformações ou não, enfim, são aspectos específicos do 
ambiente escolar que são partilhados por todos. 
Libâneo (2001) reforça a importância da cultura da escola na criação da 
identidade profissional do docente, já que ela não está desvinculada da organização, da 
gestão, das formas da participação e das relações de trabalho presentes na escola. A 
cultura organizacional é um conjunto de fatores sociais, culturais e psicológicos que 
influenciam os modos de agir da organização como um todo, além do comportamento 
particular das pessoas. 
Além dos aspectos administrativos que compõem as escolas, existem os 
culturais, representados, por exemplo, no currículo oculto que está presente nos modos 
de funcionamento da escola e nas práticas dos professores. Assim: 
 
A escola é, também, um mundo social, que tem suas características de 
vida próprias, seus ritmos e seus ritos, sua linguagem, seu imaginário, 
seus modos próprios de regulação e de transgressão, seu regime 
próprio de produção e de gestão de símbolos. (LIBÂNEO, 2001, p.84) 
 
Os professores e alunos são compostos por características culturais próprias 
que trazem consigo e que compartilham no meio escolar. O contexto cultural e social 
deve ser considerado quando a escola elabora seu projeto político pedagógico e seus 
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planos de ensino. O planejamento precisa considerar a comunidade, suas expectativas e 
valores para a formação dos alunos. 
Essa cultura interna pode ser reformulada para atingir novas metas, como por 
exemplo, a união do grupo escolar, originando um clima favorável para o trabalho da 
equipe educativa. A organização escolar é uma cultura, constituindo-se de significados a 
partir das práticas e atitudes dos participantes que a compõem, englobando alunos, 
diretores e professores. 
Cada escola vai compondo a sua maneira de ser, a sua forma de enfrentar os 
problemas e promover ações e a cultura organizacional está presente nas reuniões, no 
convívio dos alunos, nas metodologias, enfim, nos corredores escolares. 
 
A escola tem uma cultura própria que permite entender tudo o que 
acontece nela, mas essa cultura pode ser modificada pelas próprias 
pessoas, ela pode ser discutida, avaliada, planejada, num rumo que 
responda aos propósitos da direção, da coordenação pedagógica, do 
corpo docente. (LIBÂNEO, 2001, p.85) 
 
O projeto político pedagógico e a cultura influenciam-se mutuamente e como 
consequência, a proposta do projeto político pedagógico deve ser evidenciada nas 
práticas culturais e cotidianas da escola, como acontece, por exemplo, com o desejo de 
meios mais participativos e democráticos. 
Em uma visão sócio-crítica da cultura organizacional, Libâneo (2001) relata 
que na escola ocorrem conflitos, já que existem interesses divergentes, porém, estão 
presentes discussões para se chegar aos objetivos e metas comuns para o meio 
educativo. É preciso saber que a organização escolar apresenta influência externa, como 
das políticas, que acabam moldando a sua estrutura, porém, os participantes do contexto 
educativo ao reverem o funcionamento da escola podem propor mudanças, analisar 
criticamente o contexto e promover uma nova cultura escolar. 
As ideias destacadas promovem a compreensão da valorização e de uma 
observação minuciosa sobre a cultura organizacional que compõem cada particularidade 
educativa, já que, fica nítida a sua importância para a busca de mudanças no espaço 
educativo, nos aspectos que envolvam a gestão, o processo pedagógico e a comunidade 
escolar. É um componente escolar que pode representar os objetivos e desejos diante de 
uma educação de qualidade e que seja democrática. 
 
12 
 
 
1.2. Gestão educacional e os modelos organizacionais 
 
O panorama educacional estimula um repensar sobre as propostas e a 
diversidade de modos de organizar e gerir o sistema educativo, buscando analisar as 
vantagens ou desvantagens das práticas encontradas cotidianamente. 
Em princípio, compreende-se que a escola é um espaço de produção e de 
reprodução de políticas, normas e valores. Faz-se preciso refletir sobre a existência de 
planos de orientação para a ação e de planos de ação realmente praticados, já que a 
escola tem a capacidade de inventar e construir novas regras. (LIMA, 2003) 
Os modelos organizacionais estão em constante processo de criação/recriação, 
em estruturação por meio da ação do homem, sendo assim, não são protótipos 
predefinidos para a ação. O adequado é estudá-los quanto ao seu caráter político e 
administrativo, já que ao invés de seremmodelos bem definidos e estáticos, na realidade 
observa-se a sua característica dinâmica e o seu caráter plural, a presença humana na 
definição dos mesmos. É preciso observar os atores, as novas estruturas e não focar em 
uma concepção de organização e administração escolar baseada em um único modelo 
organizacional. 
Lima (2003) discorre sobre os modelos organizacionais, ressaltando entre eles 
os modelos teóricos, referências para a construção dos modelos organizacionais das 
escolas. Dentro de uma perspectiva teórica, há uma classificação entre os modelos 
analíticos/interpretativos e os modelos normativistas/pragmáticos. Tais modelos nos 
auxiliam a perceber e a observar a escola. 
Em contrapartida, o contexto organizacional é marcado por uma pluralidade 
que não se reduz as disposições formais-legais. Existe a ilusão de um modelo 
organizacional, que defina a organização e administração escolar. Quando os modelos 
organizacionais são mencionados em seu caráter plural, há referência a uma proposta 
analítica e interpretativa, representando propostas, já no singular está associada à 
perspectiva normativa/pragmática. 
Os modelos analíticos ou interpretativos focalizam-se no estudo da organização 
escolar, realizando leituras e ensaios das realidades educativas, quadros de referência e 
perspectivas, influenciando ações e orientações. Os modelos normativistas auxiliam nas 
definições e orientações das ações, baseando as escolhas organizacionais. Essa visão 
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pragmática pode ser designada dentro de um panorama de escolas de administração, 
doutrinas ou sistemas de gestão. 
Existem alguns modelos técnicos que influenciam a gestão, a administração e a 
organização escolar. Evidenciamos a gestão da qualidade total, a busca da eficiência e 
eficácia, aspectos mensuráveis e comparativos, escolas com uma autonomia gestionária, 
enfim, a educação contábil. (LIMA, 2003). 
Na racionalidade técnico-burocrática existe a focalização na produção e 
reprodução de regras, a centralidade na legislação escolar, representando uma imagem 
estática e definida dentro de aspectos jurídicos e formais. A realidade escolar é 
destinada para um modelo de ação, uma cópia e réplica do mesmo, com formas e 
estruturas pré-definidas. Tudo está de acordo com certas categorias seguidas 
rigorosamente, sem considerar a realidade empírica. Em contrapartida, os modelos 
administrativos baseados na pluralidade de orientações refletem a realidade que não 
pode se limitar a disposições formais ou legais. As organizações são compostas por 
tensões, conflitos entre todos os membros que estruturam o meio escolar, portanto, não 
são espaços homogêneos e estáticos. 
Nesse sentido, pensar em uma administração centralizada, não significa que as 
imposições diretivas sejam praticadas, o contexto educativo tem a capacidade de ser 
seletivo e interpretativo, já que possui uma autonomia relativa e uma auto-organização 
para pensar nos benefícios a seu espaço. 
Segundo Lima (2003), o ideal é a análise da organização escolar a partir de um 
caráter multifocalizado dos modelos organizacionais, já que a escola apresenta diversas 
concepções e perspectivas em sua ação pedagógica. Não podemos esquecer que existem 
regras destinadas para a ação no campo educativo, entretanto, é preciso saber o que 
realmente é praticado no plano da ação, o que os atores educacionais produzem, 
modificam ou atualizam. 
Através de uma perspectiva sociológica, também existem modelos em 
constante construção, sendo os modelos organizacionais para a ação ou em ação. No 
contexto dos modelos para a ação existem em seu interior os decretados, interpretados e 
recriados e nos modelos em ação há os em atualização. Os modelos decretados ou 
orientados têm o papel de regular o funcionamento das unidades de ensino, pois estão 
descritos e formalizados na legislação e em outros documentos oficiais. São 
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estabelecidas regras, há detalhamento, onde podemos evidenciar o modelo de gestão 
que predomina atualmente, através da regulação da ação organizacional e 
administrativa. 
Quando o modelo decretado toma conhecimento na realidade educativa, há a 
possibilidade do mesmo ser repensado, comentado ou criticado, de acordo com o meio e 
os participantes envolvidos, o que vem a caracterizar os modelos interpretativos ou de 
recepção. Referindo-se ainda aos modelos decretados, as regras podem ser totalmente 
modificadas, fruto das ações dos atores educativos e de seu contexto específico, 
classificando essa nova produção dentro dos modelos recriados ou orientados para a 
produção. 
As regras produzidas (interna ou externamente a escola) podem ser atualizadas, 
representando os modelos organizacionais praticados ou em ação, já que as escolas 
possuem um caráter plural e diversificado em sua prática. A construção dos modelos 
organizacionais é complexa, já que no tocante a imposição de modelos, é ingênuo não 
observar que os atores escolares tem inteligência suficiente para inovar e propor 
mudanças. Tais atores são essenciais para a concretização ou origem dos modelos no 
contexto da ação, representam e praticam uma autonomia relativa. A escola deve 
basear-se nos modelos decretados, todavia, ter a liberdade e autonomia para a produção 
de outras normas, recriando e legitimando novos princípios que representam a 
especificidade e a contextualização da ação organizacional. 
 
Em suma, também a construção de uma obra própria, e não apenas a 
pressuposta reprodução de uma obra alheia, ou seja, uma co-
construção ou produção em regime de co-autoria, desta forma 
concretizando os direitos dos actores à participação na governação 
democrática das escolas públicas, entendidas como instituições e 
como locais de trabalho e não como meros instrumentos. (LIMA, 
2003, p.114) 
 
 Por meio desse panorama, Lima (2003) nos leva a perceber que os modelos 
organizacionais influenciam políticas, reformas de ensino e até mesmo a legislação e 
que a escola tem uma autonomia relativa, já que toda instituição recria e interpreta o que 
lhe é decretado, entretanto, também deve seguir algumas medidas burocráticas comuns 
a todas as instituições. 
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Ao falar sobre o contexto de cada unidade escolar em sua especificidade é 
preciso repensar, além das questões da autonomia e das políticas educacionais, nas 
formas de administração das instituições educacionais. 
Sander (2007) discorre sobre esse aspecto, mostrando quatro dimensões que 
fazem parte do processo administrativo, sendo a favor de um paradigma 
multirreferencial, denominado paradigma multidimensional de administração da 
educação, o qual é composto por quatro dimensões da administração, sendo elas, a 
dimensão econômica, a pedagógica, a política e a cultural. Cada uma delas apresenta 
critérios de desempenho, representados respectivamente pela eficiência, eficácia, 
efetividade e relevância. 
Cada dimensão possui algumas especificidades que podem ser caracterizadas, 
como é evidenciado na dimensão econômica em que há envolvimento de recursos 
financeiros e materiais, sendo representada pelo critério administrativo da eficiência, ou 
seja, da lógica econômica na utilização desses recursos. A dimensão pedagógica é 
representada por princípios e técnicas educacionais relacionadas com os objetivos 
almejados pelo sistema educacional, portanto, possui um critério administrativo de 
busca da eficácia pelas demandas da educação. 
A dimensão política está articulada com o critério da efetividade, sendo assim, 
uma administração que considera a sua comunidade, que possui compromisso político 
em atender as demandas do seu contexto social. Também importante é a dimensão 
cultural, que se articula com o critério administrativo da relevância, considerando os 
valores, orientações, crenças e a qualidade da vida das pessoas do meio educativo. 
É precisoter em mente a proposta de que todas as dimensões estejam 
articuladas no meio educativo, nenhuma delas é mais relevante que as demais, todas são 
necessárias e estão presentes no âmbito educacional, dentro de suas contradições e 
semelhanças. A escola apresenta necessidades de caráter interno, externo, instrumentais 
e substantivos, sendo assim, necessita de uma administração e organização escolar que 
busque a participação, a gestão democrática e o objetivo maior da escola, a 
aprendizagem dos alunos. 
O grande desafio das instituições escolares é se relacionar com todas as 
dimensões sem priorizar apenas uma. A formação dos educadores deve ser permeada 
pelos saberes na área da qualificação econômica, pedagógica, política e cultural para 
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que se tenha conhecimento da totalidade e da articulação das diferentes dimensões 
presentes no meio educacional. (SANDER, 2007) 
Dentro da questão da gestão democrática, Lima (2003) nos leva a pensar no 
tipo de democracia que é praticado dentro das organizações escolares, sendo que existe 
uma redemocratização, com a presença de características do neo-taylorismo. 
Ao relembrar o taylorismo, sabemos que a sua finalidade era atingir o lucro 
sem levar em consideração o ser humano, contudo, o neo-taylorismo resgata um pouco 
a humanização para o trabalhador, sendo baseado no racionalismo, na otimização e na 
qualidade. A escola deve ser democrática, todavia, também deve trazer resultados, por 
isso representa um neo-taylorismo, é uma aparente democracia que também contempla 
uma organização racional, com eficácia e eficiência. 
Estes princípios fazem parte do meio educativo para que se busque a melhoria 
na qualidade do ensino, portanto, fica evidente que há uma aparente democracia no 
ambiente escolar, já que é preciso simultaneamente atingir os princípios do neo-
taylorismo. 
É importante direcionarmos o nosso olhar para a organização da escola, assim 
como para o modelo de gestão que nela está sendo praticado, já que esses aspectos 
fazem com que possamos saber qual a concepção de educação é seguida, qual tipo de 
aluno está sendo formado, as relações existentes no meio educativo, as regras e a 
autonomia presente na escola. 
 
1.3. Elementos constituintes da cultura escolar: delineadores das tomadas 
de decisão. 
 
1.3.1. A organização da escola: zona de visibilidade e invisibilidade 
 
O estudo da organização educativa por muito tempo centralizou-se no campo 
da administração escolar e foi marcado por uma concepção burocrática, funcionalista, 
com a ideia de uma organização empresarial. Os modelos de gestão, as concepções e 
visões da organização e estrutura escolar proporcionam uma análise da formulação do 
meio educativo, revelando aspectos nítidos, como meios para se atingir as metas, 
17 
 
 
funções e papéis bem definidos, assim como aspectos presentes nos valores e 
concepções que caracterizam o espaço em questão. 
Libâneo (2001) discorre sobre essa gestão ou administração relatando a sua 
articulação com o modelo organizacional da escola, sendo que ele define a gestão como 
uma maneira de mobilização de meios e procedimentos para que sejam atingidos os fins 
que a instituição escolar necessita. 
No enfoque da organização escolar existem duas visões, a saber, a científico-
racional e a crítica, de cunho sócio-político. No primeiro caso, a organização é 
controlada, planejada e racional, almejando a eficácia e a eficiência. Além disso, possui 
uma hierarquia de funções com regulamentos e centralização. Já a segunda visão, 
representa a organização como um conjunto de interações entre os sujeitos, é uma 
construção social. 
Libâneo (2001) apresenta três concepções de organização e gestão, sendo a 
primeira a concepção técnica-científica caracterizada pela gestão da qualidade total, 
com o poder centralizado, a hierarquia de cargos, funções e a comunicação linear. 
A concepção autogestionária preocupa-se com o coletivo, com a participação, 
enfatizando a auto-organização do grupo escolar. A concepção democrática 
participativa busca uma relação entre a direção e a participação da comunidade escolar, 
com responsabilidade, comunicação, espírito de conquista e liderança, enfim, com 
objetivos comuns a todos. Esse tipo de gestão nos remete a pensar no tipo de cultura 
organizacional que a escola possa ter, pois ela demonstra os modos de agir da 
instituição escolar, com a presença de aspectos sociais, psicológicos e culturais que 
influenciam a todos. Esse modelo compreende a escola como uma organização cultural, 
já que apresenta as subjetividades e as interações sociais dos seus membros, por outro 
lado, também recebe influência sociocultural e da política externa. 
A escola se organiza e estrutura para a transformação social ou não e os modos 
de gestão contribuem para essa compreensão, refletindo posições políticas e concepções 
de sujeitos. A organização escolar tem uma estrutura interna que ordena e dispõe os 
papeis para o funcionamento da instituição. O organograma reflete qual a ideia de 
gestão de uma determinada escola e representa a sua estrutura básica. Nesse sentido, é 
composto pelo conselho de escola (espaço de democratização) pela direção, o setor 
pedagógico e técnico administrativo, professores, alunos, pais e a comunidade. 
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A instituição escolar precisa de uma ação racional, estruturada e coordenada, 
com uma gestão democrática, que para ser colocada em prática precisa ser organizada e 
coordenada pela direção e coordenação pedagógica da escola. Assim, o esforço 
coletivo, o planejamento, a avaliação e os conhecimentos devem estar articulados para 
se atingir as metas da escola. Os instrumentos para atingir as metas são o planejamento, 
a organização, a direção/coordenação, a formação continuada (para aperfeiçoar e 
capacitar o trabalho) e a avaliação. 
A escola também produz práticas organizacionais próprias, representadas por 
Nóvoa (apud TEIXEIRA, 2002) dentro de uma zona de invisibilidade e de uma zona de 
visibilidade. A zona de invisibilidade é composta por uma base conceitual, com valores, 
crenças e ideologias; já a zona de visibilidade apresenta manifestações verbais e 
conceituais: com fins, objetivos, currículo, linguagem, história e estruturas, 
manifestações visuais e simbólicas: arquitetura, equipamentos, uniformes, imagens 
exteriores e manifestações comportamentais: rituais, regulamentos, ensino, 
aprendizagem e cerimônias. A linguagem não verbal também manifesta valores, 
intenções e comportamentos. A escola no seu cotidiano parece um ritual pedagógico, 
com alunos, docentes, com uma organização burocrática formada por programas, 
provas, expressando uma concepção de mundo. 
 
1.3.2. Relações de Poder no ambiente escolar 
 
A cultura organizacional dos espaços educativos compõe a identidade dos 
mesmos, ficando evidentes diversas relações que englobam esse contexto como 
aspectos que constroem as relações e as interações, representadas pelas relações de 
poder, pelos conflitos e pela pluralidade de interesses. Dessa forma, evidenciamos que 
as organizações são políticas e existem variadas formas de gerir as mesmas, como 
através de práticas autoritárias ou por meio de uma gestão democrática participativa e 
problematizadora. 
No tocante a questão política, Morgan (1996) relata que ela faz parte das 
organizações, sendo evidenciada através de conflitos e jogos de poder. É inerente as 
organizações que os conflitos surjam, pois há divergência de interesses e de desejos dos 
19 
 
 
sujeitos que compartilham esses espaços, sendo assim, nesse contexto a política tem o 
papel de conciliar os interesses e buscar soluções para os conflitos. 
Toda organização apresenta uma maneira de liderar politicamente, sendo estas 
formas de governar como um modelo autoritário, em que o líder impõeuma realidade, 
ou uma forma participativa, onde um líder democrático busca a integração das opiniões 
para a situação que se vivencia. Essas possibilidades podem classificar as organizações 
como coalizões, pois os sujeitos possuem diferentes interesses na área do trabalho, na 
vida pessoal e com relação à carreira profissional, e nesse espaço o conflito é esperado e 
parte integrante do mesmo. Assim, é preciso pensar se as organizações são realmente 
equipes, como se desenvolvem as questões de poder e se é possível haver uma 
sociedade democrática em meio a tantas adversidades. 
Especificamente no meio escolar também são evidenciados conflitos e relações 
de poder, sendo que cada instituição educativa perpetua uma política própria da sua 
realidade, de acordo com seus valores de educação, formação de alunos, crenças e 
normas. É de grande importância a presença dos conflitos em todas as organizações, já 
que Quaglio (2009) propõe uma governação democrática nesses estabelecimentos, com 
a participação crítica e reflexiva de todos os sujeitos que fazem parte do processo 
educacional. Essa prática propicia que as pessoas se desenvolvam e encontrem respostas 
para as dificuldades. 
Segundo Morgan (1996), uma gestão democrática, participativa e dialógica 
deve articular os aspectos que compõem o meio educativo, pois não são proveitosas 
práticas autoritárias, individualistas ou pela imposição e domesticação, já que dessa 
maneira somente perpetuamos as desigualdades e não procuramos transformações. 
Tragtenberg (2010) ressalta que as relações de poder estão presentes no meio 
educativo assim como no espaço da sociedade. Nesse sentido, faz uma relação entre 
poder e saber dentro desse contexto, enfatizando o poder disciplinar da escola. No 
ambiente educacional existem práticas como observação, controle, dominação que 
retratam o poder, mostrando que a escola pratica a vigilância, salienta as diferenças e as 
aptidões. 
No tocante aos atores escolares, como os professores, é sabido que os mesmos 
são controlados por mecanismos burocráticos, de forma, que reproduzem as 
desigualdades e a exclusão da sociedade dentro de sala de aula. 
20 
 
 
Diversos aspectos representam o poder dentro das instituições de ensino, como 
a disposição das carteiras, a relação de superioridade entre professor e aluno, sendo este 
passivo e assimilador do saber que o docente domina e transmite, além do âmbito do 
sistema de avaliações, que seleciona, estigmatiza e enquadra os sujeitos. 
As relações de poder estão presentes na questão do tempo, como por exemplo, 
nas horas marcadas para as aulas, ficando em segundo plano o tempo para refletir e 
pensar sobre a escola como um todo. (EIZIRIK, 2001) 
Entretanto, segundo Tragtenberg (2010) vale ressaltar que o mesmo professor 
que está imerso nas relações desiguais da sociedade pode ser responsável por modificar 
a sua prática cotidiana, sendo sujeito de crítica e contestação da ordem vigente. Assim, 
não somente a escola como todos os envolvidos com o processo educacional podem 
promover um espaço de contestação ou de reprodução e conformismo. 
Para viver nas instituições é preciso um processo de adaptação as mesmas, 
compreendendo os princípios e normas que a compõem, além do controle dos próprios 
impulsos em um movimento de não contrariedade aos aspectos institucionais. Há uma 
força conservadora que é autodestrutiva e que impede as mudanças, estabelecendo-se 
um espaço de estagnação, onde não há aceitação da diferença, das críticas, da 
curiosidade e do novo. 
A base das instituições está num sistema simbólico de regras 
e controles, de códigos e linguagens, de trocas e 
compensações, de lutas e enfrentamentos de espaço e de 
poder, todos esses aspectos e instâncias que compõem um 
real e um imaginário institucional. (EIZIRIK, 2001, p.96) 
 
Para Foucault (apud EIZIRIK, 2001) os sujeitos fazem parte das relações de 
poder, sendo este sujeito o estudo central do autor. No limite escolar existem “mortes”, 
como do sonho, da esperança, da vontade e do desejo, ocasionados por uma rotina que 
se estende durante todo o período letivo. 
Segundo Eizirik (2001), o poder na maioria das vezes está relacionado com 
conflitos e disputas que originam agressão, violência e desrespeito. Isso pode ser 
evidenciado quando os dirigentes escolares não têm sensibilidade com os diferentes 
valores presentes na individualidade de cada instituição. As instituições educativas estão 
atualmente frágeis, já que existe falta de relação e interação, há uma distorção entre o 
ensinar e o aprender, pois nesse movimento perderam-se os significados e os objetivos 
21 
 
 
da escola. Os alunos são agredidos com relação à submissão e obediência frente ao 
professor e a impossibilidade de serem criativos e de refletirem. 
A escola tem o desafio de aprender a se relacionar com as individualidades de 
cada aluno, com a não produção do fracasso escolar, do estigma, já que se observa no 
processo de ensino e aprendizagem a imposição de conteúdos, métodos. O aluno 
internaliza que precisa atingir as expectativas da escola através da exigência da 
obediência, disciplina e controle de ações e reações. Quanto aos estereótipos que 
também são vertentes das relações de poder, os mesmos podem tornar-se profecias auto-
realizáveis, onde os alunos já são estigmatizados como incapazes e ruins, influenciando 
comportamentos. (EIZIRIK, 2001) 
A escola precisa enfrentar seus medos para propor mudanças, revisar sua 
prática e seus significados quanto às aprendizagens, atitudes e exigências, reexaminando 
o que se propõe a atingir, além de fornecer subsídios para a formação dos sujeitos que 
irão atuar no contexto social. Sendo assim, é preciso buscar a verdadeira 
democratização escolar, através da prática de relações horizontais, onde haja a 
separação entre poder e saber e origine-se um real espaço comunitário na escola. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22 
 
 
Seção II: Gestão Democrática e a Função da Escola: A Articulação entre as 
Políticas Públicas de Educação. 
 
A segunda seção desse trabalho irá observar as perspectivas e finalidades 
da administração escolar por meio da conceituação e caracterização da gestão e da 
organização nesse espaço, considerando o papel e a função da escola nesse contexto. 
Dessa forma, será proposta uma reflexão sobre a garantia ou não da autonomia e 
participação no espaço escolar, portanto, a gestão escolar, a função da escola, a 
autonomia e participação são temas que estão interligados. 
Assim, a presente seção discorrerá sobre as maneiras de gerir a escola e a 
questão do coletivo nesse contexto, oferecendo um breve panorama histórico sobre o 
processo de inclusão da gestão democrática em nossa legislação, perpassando pela 
Constituição Federal de 1988 e pela LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional) nº 9.394 de 1996. 
 
2.1. Gestão Democrática na Legislação Educacional Brasileira: Um Breve 
Panorama. 
 
Para o entendimento e reflexão sobre a gestão democrática no espaço 
escolar, se faz necessário discorrer sobre a mesma na legislação educacional, 
englobando a Constituição Federal de 1988 e a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional) nº 9.394 de 1996, apontando aspectos históricos e de origem desse 
conceito tão relevante para a vida das instituições educacionais. 
Riscal (2009) nos oferece uma reflexão sobre o conceito de gestão 
democrática, discorrendo sobre sua concepção e origem por meio da centralização e do 
autoritarismo que sempre estiveram presentes na história política do Brasil, através de 
um Estado que dissipava a ordem, os direitos e a justiça que impediam a participação 
política da população. 
Segundo Mendonça (2001) o Brasil teve uma democratização tardia já 
que foi marcado por muito tempo por umapolítica autoritária. No tocante a 
23 
 
 
democratização da educação, foi evidenciada em princípio o acesso ao ensino e 
posteriormente a presença de uma gestão democrática nas instituições. 
Diante desse contexto, os anos 70 e 80 foram marcados por movimentos 
sociais que empregavam o termo gestão com o significado de governo coletivo, de um 
modo geral, estava presente a ideia de autogestão por meio de um coletivo que se 
organizava sem dirigentes e hierarquias. Já no período que compreende a década de 
1990, a gestão estava articulada com o gerenciamento de resultados e com os princípios 
da qualidade total, portanto, uma concepção presente no processo de globalização e 
informatização da sociedade. 
O prenúncio do conceito de gestão democrática ocorreu na Constituição 
Federal Brasileira de 1988 por meio da criação de conselhos participativos e 
comunitários que tinham a finalidade de promover a democratização em algumas 
esferas da sociedade, como na elaboração de planos e diretrizes. No período da 
formulação da Constituição Federal de 1988 houve mobilização dos setores da 
sociedade para a busca da democratização das instituições e das decisões políticas do 
país, em virtude do caráter centralizador do contexto. 
Em 1987 foi fundado o FNDEP- Fórum Nacional de Defesa da Escola 
Pública, estando o mesmo presente no processo de elaboração da Constituição de 1988. 
Esse fórum reivindicava a defesa de uma escola pública, democrática e com a presença 
de verbas estatais para a manutenção da gestão democrática nos estabelecimentos de 
ensino. Com isso, a gestão democrática foi inserida no texto da Constituição, porém de 
forma genérica. 
Havia um embate entre os setores conservadores e os representantes da 
sociedade que almejam maior poder de participação diante das políticas públicas, 
buscando instrumentos democráticos de gestão do Estado brasileiro. Mendonça (2001) 
ressalta que esse conservadorismo diante da gestão democrática presente na 
Constituição Federal de 1988 releva a articulação entre o arcaísmo e novas estruturas 
que se fazem presentes. 
Assim, a Constituição Federal de 1988 incorporou o conceito de gestão 
democrática no ensino público em seu Art.206, item VI, além de outras questões 
relacionadas à gestão democrática, como a liberdade de expressão, o pluralismo de 
ideias e a igualdade. 
 
24 
 
 
Constituição da República Federativa do Brasil-1988 
Capítulo III- Da Educação, da Cultura e do Desporto 
Seção I- Da Educação 
 
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: 
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; 
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o 
saber; 
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de 
instituições públicas e privadas de ensino; 
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; 
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da 
lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, 
aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) 
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei; 
VII - garantia de padrão de qualidade. 
 
Embora a Constituição Federal de 1988 tenha artigos referentes à 
educação e principalmente a gestão democrática, notou-se uma determinada confusão 
com relação ao conceito de gestão, já que esse conceito possibilitou uma interpretação 
relacionada à gestão de resultados, portanto, a participação na escola se referia à busca 
de recursos financeiros e o gestor escolar se resumia a um administrador de tais recursos 
e buscava a eficiência administrativa. 
A Constituição Federal de 1988 estabelecia que as instituições educativas 
públicas do país devessem possuir uma gestão participativa e democrática, todavia, 
Mendonça (2001) busca refletir como as unidades educativas implantaram uma gestão 
democrática se a mesma implica em participação, porém com a presença de um Estado 
fortemente patrimonialista. 
 Quanto ao processo de elaboração da LDB (Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional), Riscal (2009) evidencia que o Fórum Nacional de Educação 
almejava medidas democráticas para a educação nacional. Este fórum contou com 
25 
 
 
deputados como Otávio Elizeo, Florestan Fernandes, Hermes Zenetti e Jorge Hage, 
relator do projeto substitutivo da LDB, “o substitutivo de Jorge Hage” que almeja a 
gestão democrática como o principal fundamento da educação nacional, portanto, em 
relação à Constituição Federal de 1988, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional) previa a inserção de dispositivos mais democráticos. 
O Fórum Nacional de Educação instalou a necessidade de democratizar a 
gestão de recursos e a gestão da educação, já que o Estado monopolizava a área de bens 
e serviços, sendo a escola pública um aparelho estatal destinado a formação de cidadãos 
articulados com o mundo do trabalho. Todavia, diante da posse de Fernando Collor em 
1990, uma conjuntura política se instaurou e pressões contrárias fizeram o Fórum 
Nacional de Educação perder espaço. 
Diante desse novo contexto surge o projeto Darcy Ribeiro que intitulava 
o poder executivo para a formulação das políticas educacionais, sem o controle da 
sociedade. Segundo Saviani (apud Riscal, p.70) esse projeto possuía uma concepção de 
democracia representativa, não havendo um compartilhamento entre as autoridades 
governamentais e a comunidade educacional. 
Em 1993, o projeto Darcy Ribeiro e o substitutivo de Jorge Hage 
encontravam-se no Congresso Nacional para tramitações, entretanto, era notório que no 
campo da educação existia uma tendência de concentrar as medidas educacionais no 
poder executivo, através de organismos burocráticos do governo. 
A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) foi aprovada 
em 20 de Dezembro de 1996, com a presença de ideais do governo de Fernando 
Henrique Cardoso, entretanto, na lei, a gestão democrática não apresentava significado, 
estava apenas citada, evidenciando a impossibilidade de uma participação democrática. 
A LDB tratou os aspectos educacionais de forma genérica, tornando o MEC (Ministério 
da Educação) o responsável pela elaboração de algumas medidas que se faziam 
necessárias, como o estabelecimento de mecanismos de avaliação e de valorização do 
magistério. 
Dessa forma, na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), 
em seu Art. 3 e 14 estão presentes as concepções de gestão democrática. 
 
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9694 de 1996 
26 
 
 
TÍTULO II 
Dos Princípios e Fins da Educação Nacional 
Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: 
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; 
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, 
a arte e o saber; 
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas; 
IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância; 
V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; 
VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; 
VII - valorização do profissional da educação escolar; 
VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação 
dos sistemas de ensino; 
IX - garantia de padrão de qualidade; 
X - valorização da experiência extra-escolar; 
XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. 
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do 
ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os 
seguintes princípios: 
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto 
pedagógico da escola; 
II - participaçãodas comunidades escolar e local em conselhos escolares ou 
equivalentes. 
 
Ainda que existam divergências e debates sobre a concepção de gestão 
democrática presente nas legislações como na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional) e na Constituição Federal de 1988, ela está inserida neste texto e 
acabou por forçar que os sistemas municipais, estaduais e federais colocassem em 
prática de alguma maneira o mecanismo de participação da população e da comunidade 
escolar. 
27 
 
 
Segundo Mendonça (2001), fica evidente que há resistência e dificuldade 
na implantação de uma gestão democrática na escola, por conta de fatores de 
interferência política e de mecanismos autoritários que estão embutidos na história das 
relações escolares e de toda a sociedade. O processo de patrimonialismo e 
burocratização do Brasil impediram a modernização do Estado, além de dificultar a 
implantação de uma gestão democrática no ensino público. Diante disso, o ensino 
enfrenta dificuldades de implantar um sistema participativo, pois apresenta um modelo 
arraigado de não participação e de modelos individualistas. 
 
2.2. Da Administração a Gestão Escolar: Perspectivas e Conceitos 
 
Após ter conhecimento dos aspectos históricos da gestão democrática 
presentes na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) e na Constituição 
Federal de 1988, é primordial observar as perspectivas e finalidades da administração 
escolar por meio da conceituação e caracterização da gestão e da organização nesse 
espaço, considerando o papel e a função da escola nesse contexto. 
Paro (1993) inicia a reflexão sobre o conceito de administração partindo 
do pressuposto de que todas as instituições presentes na sociedade, como a educativa, 
necessitam de uma forma de administração. Assim, a administração pode ser 
compreendida como a utilização racional de recursos para que sejam atingidos 
determinados objetivos, portanto, uma atividade imprescindível a vida do homem. 
A atividade administrativa está articulada com as contradições e forças 
sociais, econômicas e políticas presentes em determinado momento histórico, dessa 
forma, apresenta um caráter instrumental, já que pode articular-se com a conservação do 
“status quo” ou com a transformação social. 
Ao direcionar o olhar para a organização da escola, assim como para o 
modelo de gestão que nela está sendo praticado, podemos saber qual a concepção de 
educação que é seguida, qual tipo de aluno está sendo formado, as relações existentes no 
meio educativo, as regras e a autonomia presente na escola. 
Libâneo (2001) ressalta-se que o objetivo de educação irá determinar a 
forma de gestão e a organização do espaço escolar, dessa forma, o objetivo maior da 
escola deve estar centrado na busca da qualidade do processo de ensino e aprendizagem, 
28 
 
 
já que a tarefa da escola é o ensino e a organização escolar mais adequada é aquela que 
assegure as melhores formas para atingir esse fim. É preciso uma interligação entre os 
objetivos e as funções da escola, assim como entre o processo de organização e gestão 
da mesma. 
Ellstron (2007) também oferece um repensar sobre a organização escolar, 
já que existem distintas maneiras de analisá-la. Segundo ele, existem quatro modelos de 
compreensão das organizações, como o racional, o político, o de sistema social e o 
anárquico. 
O primeiro deles, o racional, pode ser caracterizado como instrumental, 
já que possui objetivos e papéis bem definidos dentro da organização, além de estar 
articulado com a racionalidade. Em contrapartida, existe a hipótese de entendermos a 
organização escolar como política, em que estão presentes diferentes interesses e 
ideologias. O espaço organizacional está em constante conflito, pois são estimuladas 
negociações e acordos. O modelo de sistema social está centrado em propriedades não 
planejadas, ou seja, na integração e na independência entre elementos sistêmicos, 
considerando assim a cultura organizacional do meio. 
O modelo anárquico pode caracterizar a organização com a presença de 
objetivos confusos, processos organizacionais pouco compreendidos e uma participação 
parcial. Há falta de intencionalidade nas ações, já que não há o estabelecimento de um 
caminho ou meta, além da presença de elementos organizacionais fracamente 
conectados. 
Segundo o autor, os modelos fazem com que tenhamos uma visão 
limitada da realidade organizacional, já que se focalizam em alguns aspectos e não no 
contexto geral. Dessa forma, podemos entender a organização escolar a partir da 
integração dos quatro modelos apresentados, já que fazem parte de uma mesma 
realidade, são complementares. 
Dentro das organizações educacionais uma forma coletiva de gestão no 
tocante a tomada de decisões e escolha de objetivos, onde há acompanhamento e 
avaliação das atividades continuamente, buscando a participação da comunidade escolar 
é representada pela concepção democrático-participativa. 
Segundo Libâneo (2001), na concepção democrático-participativa existe 
uma corrente teórica que considera a organização escolar como cultura, já que esse 
29 
 
 
espaço educativo é composto por experiências e interações sociais dos sujeitos que a 
compõem. A organização escolar busca relações de participação e engloba a construção 
cultural das pessoas, além de valorizar aspectos organizativos, como o planejamento, a 
gestão, a direção e a avaliação. 
Com isso, fica claro que as concepções de organização e gestão escolar 
dão origem a determinados pensamentos políticos, concepções de sociedade, de 
formação e de homem, portanto, a organização da escola implica tanto em seu processo 
pedagógico como em sua relação com a sociedade. 
No tocante as formas de organização e gestão escolar é primordial 
refletirmos sobre a função da instituição educativa nesse contexto. Paro (1993) discorre 
que a escola tem como função a apropriação e a transmissão do saber historicamente 
acumulado, além do desenvolvimento da consciência crítica da realidade, objetivos 
próprios do processo pedagógico e que fazem parte de uma educação transformadora. 
Assim, se faz necessário uma administração escolar contendo a especificidade do 
processo pedagógico e que busque atender aos interesses das camadas populares, 
propiciando a participação e expressão de sua comunidade. 
Paro (1993) alerta para que a escola tenha conhecimento de sua 
racionalidade interna (na utilização de recursos), mas também de sua racionalidade 
externa ou social, já que pode ou não atender a interesses das camadas conservadoras e 
autoritárias. A natureza dos objetivos da escola determina a sua forma de administração, 
dessa forma, uma prática administrativa reflexiva e intencional configura uma 
administração escolar pautada na democracia e na cooperação, tendo como meta a 
transformação social. 
Lenhard (1978) alerta que a escola possui a função de transmissão de 
uma cultura geral, portanto, socializa e instrui os sujeitos para a vida em sociedade. O 
processo de instrução pode ser compreendido como uma função especializadora do 
meio educativo, além da transmissão de valores e atitudes. Segundo ele, uma 
administração escolar adequada é aquela capaz de ordenar todos os fenômenos 
observados no ambiente educativo. 
Quanto à administração capitalista, que apresenta seus princípios nas 
estruturas de diversas organizações sociais, é importante ressaltar que não há identidade 
entre a administração de uma empresa e de uma instituição educativa, já que cada qual é 
30 
 
 
composta por suas especificidades. Uma postura acrítica da administração escolar é 
evidenciada por Paro (1993) quando mecanismos da empresa capitalista são colocados 
na organização escolar, portanto, perpetuando a natureza conservadora da ordem social 
vigente. 
Uma escola como instrumento de ação políticanão apresenta uma gestão 
escolar baseada em princípios capitalistas, pelo contrário, busca a superação da 
exploração e a crítica da realidade vigente. Segundo Paro (1993), é preciso partir da 
administração escolar que temos para implementar progressivamente uma nova 
administração, com novas concepções e criando condições para que se estimule a 
participação e os fins democráticos. Democratizar a escola é democratizar a sociedade e 
buscar a transformação social. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
31 
 
 
Seção III - Políticas Públicas de Educação e a Realidade no Espaço Escolar. 
 
A terceira seção deste trabalho apresenta como foco a demonstração de como 
as instituições educativas se organizam com relação a sua gestão e a autonomia de seu 
espaço e como ocorrem as articulações com as políticas públicas educacionais. Com 
isso, será possível refletir sobre qual seria a melhor maneira de se relacionar com as 
políticas educacionais, qual traria mais vantagens para a escola e ao seu entorno, 
considerando o processo de aprendizagem dos alunos e os objetivos que a escola busca 
para uma educação de qualidade. Portanto, serão evidenciadas as formas de implantação 
das políticas públicas nos últimos anos e a relação das mesmas com uma gestão 
democrática dentro dos contextos escolares. 
 
3.1. A perspectiva das políticas públicas da educação nos últimos anos: 
função da escola e qualidade do ensino. 
 
Para buscar o entendimento das políticas públicas direcionadas ao ensino é 
preciso em um primeiro momento compreender as políticas públicas dentro de um 
contexto amplo da sociedade. 
Segundo Azevedo (2004), as políticas públicas são praticadas e caracterizadas 
de acordo com a sociedade e o meio em que estão inseridas, sendo compostas por 
valores e símbolos de uma realidade específica. Tem suas origens por meio da ação 
humana e possuem representações sociais dos sujeitos que as formulam, exprimindo 
normas e práticas sociais de uma determinada cultura. 
É interessante pensar que uma política pública pode atender a diversos 
interesses, muitas vezes contraditórios, além de seu processo de elaboração e 
implantação não serem momentos imediatos, já que o contexto político e as questões 
sociais podem ser os responsáveis por essa ruptura entre a elaboração e o período de 
implantação. (ROTHEN e CONTI, 2010) 
Especificando nas políticas públicas educacionais, Azevedo (2004) retoma que 
a escola é o foco de concretização de tais políticas, estando às mesmas relacionadas ao 
contexto mais amplo das políticas da realidade social. A política educacional está 
articulada com o projeto de sociedade de um determinado momento histórico e tem sua 
32 
 
 
construção a partir da evidência de uma necessidade. Assim, há mobilização para a 
busca das melhores soluções, entretanto, vale ressaltar a existência de um sistema 
ideológico que determina as prioridades e o que merece a ação estatal e a prática 
política. 
Em última instância, o professor é responsável por viabilizar ou não as 
políticas públicas educacionais em sua prática cotidiana e isso nos leva a pensar sobre 
uma postura de adesão, resistência ou de simulação. O trabalho docente acaba sendo 
alvo de culpa pelo contexto desfavorável em que se encontra a educação, entretanto, é 
observada uma falta de articulação entre as políticas públicas educacionais e o trabalho 
desenvolvido nas escolas. As políticas destinadas ao ensino precisam se deter a 
organização, a realização e a motivação do trabalho docente, deixando bem claro qual 
tipo de educação almejam, através da busca de subsídios para contribuir com uma 
educação de qualidade. (ROTHEN e CONTI, 2010). 
Azevedo (2004) propõe a necessidade de pensar no percurso de 
desenvolvimento que a sociedade vem passando e consequentemente nas políticas 
públicas que surgem desse contexto de injustiça e desigualdade, já que a política 
educacional recebe influência dessa ordem social. 
Rothen e Conti (2010) estabelecem um breve panorama histórico onde 
explicitam o caminho das políticas públicas educacionais, articulando as mesmas com a 
função da escola em determinado período histórico. Nesse sentido, retomam que na 
primeira metade do século XX a educação tinha a finalidade de compor uma elite que 
exercia a função dirigente. 
No período de desenvolvimentismo do Brasil, englobando as décadas de 1950, 
1960 e 1970, a grande função social do processo educativo era a de formar sujeitos para 
esse momento do país, portanto, formar trabalhadores para a indústria. 
Na década de 1980, a educação passou a estar atrelada a formação para a 
cidadania, com as pessoas direcionadas para o trabalho, mas também para o exercício da 
função de cidadãos da nação. Em 1990, iniciou-se a visão neoliberal na educação, 
estando atrelada aos aspectos do mercado, evidenciando uma gestão empresarial, a ideia 
de clientela e diversos meios avaliativos destinados ao ensino. Também vale ressaltar a 
presença de políticas afirmativas com caráter compensatório, como as políticas de 
33 
 
 
inclusão aos portadores de necessidades especiais e a implantação de cotas a grupos 
raciais. 
Segundo Dourado (2007), nesse mesmo período no governo Fernando 
Henrique Cardoso, o Estado efetivou uma administração pública gerencial, onde a 
cultura, a saúde e a educação deveriam ser oferecidas pelo Estado, contudo, também 
podiam ser ofertadas pelo setor privado e o público não-estatal. 
Essa reforma tornou os direitos em bens, a favor de uma cidadania marcada 
pelas leis do mercado, evidenciando a exclusão e as injustiças sociais. Esse panorama 
mostra a transformação de um estado patrimonial para um estado gerencial, com a 
presença do neoliberalismo na reformulação da gestão e do processo capitalista. 
As políticas públicas direcionadas ao meio educativo são complexas, pois 
envolvem diferentes sujeitos e limites teóricos e metodológicos. A educação como 
direito social, engloba a sociedade civil e política, além da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, cada qual com suas funções no campo educativo. 
As políticas públicas retratam escolhas e interesses tanto do meio escolar, 
como do Estado, do setor produtivo e da sociedade como um todo. Estão articuladas a 
realidade social mais ampla, expressando-se como atos políticos e embates históricos. 
(DOURADO, 2007). 
Segundo Oliveira (2010), as reformas educacionais iniciaram-se na década de 
90, todavia, ganharam espaço somente na segunda metade desse período. O objetivo 
central das reformas era a modernização do Estado Brasileiro e a sua configuração ao 
contexto econômico mundial. Nesse sentido, inicia-se um processo de descentralização, 
representado pela municipalização do ensino, a qual tinha a roupagem de oferecer maior 
autonomia de gestão as realidades educacionais específicas. 
Configura-se um panorama em que as responsabilidades educativas são 
partilhadas entre Estado, União e Municípios, representando a transferência dos órgãos 
centrais aos locais. Ficou evidente o oferecimento de maior autonomia ao espaço 
escolar, porém, com a sobrecarga de trabalho no campo administrativo, financeiro e 
pedagógico aos profissionais da educação. 
A década de 80 foi um momento de avanços democráticos na sociedade como 
para o campo da educação, especificamente, já que havia movimentos desses 
profissionais para a busca de melhores condições de trabalho, como no tocante a 
34 
 
 
remuneração e a defesa de uma escola pública digna. Esse âmbito fez com que ficasse 
em destaque a coletividade e a participação no planejamento e administração da escola, 
evidenciando-a como um campo de autonomia e discussão política. (OLIVEIRA, 2010) 
Esse período também contou com o estudo da organização e da gestão dotrabalho na escola oferecendo a reflexão sobre o conteúdo político da profissão docente. 
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB 9394/96 ofereceu grandes 
mudanças para esse aspecto educativo, prevendo em seus artigos que os 
estabelecimentos de ensino devessem elaborar as suas propostas pedagógicas e 
compartilhar com o restante da comunidade, além da necessidade da gestão democrática 
ser definida de acordo com as especificidades do meio educativo. 
Na década de 90, destaca-se o programa da Qualidade Total, o qual representa 
o diretor de escola como um gerente da instituição, onde sua função é de controlar e 
avaliar o espaço de ensino por meio de instrumentos condizentes com esse tipo de 
administração. 
Segundo Silva (2007), a reforma educacional no Brasil acreditava que políticas 
de compensação, a competitividade, a produtividade, além do investimento no ensino 
fundamental e na autonomia escolar trariam melhoras para a educação. 
No governo Fernando Henrique Cardoso as políticas educacionais são 
reduzidas a regulação e avaliação dos desempenhos, priorizando uma eficiência do 
sistema educacional. A avaliação (Sistema de Nacional de Avaliação da Educação 
Básica - Saeb, Exame Nacional do Ensino Médio - Enem, Exame nacional de Cursos 
Superiores, Parâmetros Curriculares Nacionais – PCNs) com caráter de controle, 
adequação ao mercado e a determinadas competências. Havia a partilha de 
responsabilidades e a articulação entre autonomia, controle e descentralização. 
A gestão da educação com a vertente da eficiência e eficácia atrelou-se a lógica 
capitalista, oferecendo uma falsa visão de que esse caminho promoveria a equidade 
social. É preciso a construção de uma identidade coletiva que resista e que promova a 
transformação socioeconômica vigente, sendo referência para uma formação humana 
contra a visão mercadológica. (SILVA, 2007). 
“Cabe a educação formar “o humano integral, englobando todas as dimensões 
de sua relação com o mundo”, indo além do preparo de competências direcionadas para 
a mera possibilidade de adaptação ao mercado”. (SILVA, 2007, p. 108). 
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Esse panorama de mudanças e movimentos nos faz pensar sobre a atual 
conjuntura educacional, relacionando o papel das políticas públicas atualmente: 
 
Contudo, não é necessário ser um observador muito atento para 
perceber o quão distante de uma cultura democrática e autônoma, 
envolvendo a participação de todos, estão as escolas públicas 
brasileiras. Caracterizadas pelo abandono e pela carência material, 
submetidas a uma carga de trabalho e obrigações que só tem 
aumentado nos últimos anos, fica difícil esperar dos profissionais da 
educação e dos usuários dessas escolas que tenham tempo e 
disposição para uma participação diferenciada e politizada no 
cotidiano escolar. (OLIVEIRA, 2010, p. 143). 
 
Demo (1993) é a favor de um gerenciamento escolar de forma colegiada, 
proporcionando maior autonomia, manutenção e investimento em seu espaço. A relação 
dos órgãos superiores com municípios e estados deve ser de coordenação e de apoio e 
não de transferência de atribuições. Nesse sentido, auxiliar e zelar pelas futuras políticas 
para a educação, avaliar o processo educativo, promovendo novos programas. 
O contexto atual promove um repensar que o objetivo maior das unidades 
educativas é a busca do ensino e aprendizagem dos alunos. Dessa forma, Vieira (2007) 
alerta para a necessidade de uma gestão que seja verdadeiramente democrática e 
participativa. O acesso aos conhecimentos básicos proporciona o ato de participar e 
produzir na sociedade, portanto, representa à qualidade educativa oferecida a população. 
A formação básica dos sujeitos é aquela que oferece subsídios para dominar os 
conhecimentos e saber reproduzi-los no contexto atual da modernidade. (DEMO, 1993). 
A educação é composta pelo caráter formal e político, onde promove o 
incentivo a criticidade, não se detendo a um arcaísmo apenas culturalista. “A educação 
do primeiro grau é necessariamente prioritária, englobando sua universalização em 
quantidade e qualidade, o desafio crucial”. (COSTA, 1990 apud DEMO, 1993, p.37). A 
formação básica é proporcionar o aprender a pensar, informar-se, questionar, refazer as 
informações para exercitar os sujeitos a serem participativos e produtivos. 
É preciso existir o direito e o dever constitucional de universalizar a educação 
básica com a promoção de qualidade, já que ela está articulada com a produtividade 
econômica, mas também com a cidadania, enfim, com o progresso e desenvolvimento 
do país. Infelizmente, evidencia-se que o saber adquirido pelo aluno não ajuda na sua 
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instrumentalização para o processo de mudanças, não é um saber estratégico. O aluno é 
um objeto de ensino, figura carente em vários sentidos, pobre culturalmente. 
O acesso a escola e a alfabetização são ferramentas para a emancipação que 
oferecem a oportunidade do aluno de se apresentar na sociedade e na economia como 
participativo e construtivo. O docente nesse meio precisa de atualização constante, 
educação continuada, pois isso não acontecendo à percepção do saber tornar-se 
envelhecida. Valorização profissional e competência técnica e política com qualidade 
em sua formação, já que para instrumentalizar para a cidadania necessita primeiramente 
ser um cidadão. “A pedra de toque da qualidade educativa é o professor”. (DEMO, 1998 
a, p. 88). 
De acordo com Aguiar (2007), a educação e a escola necessitam atingir as 
funções sociais e pedagógicas, promovendo sociabilidade e contribuindo para o 
desenvolvimento e a democracia. Há articulação entre o pedagógico e o 
desenvolvimento da sociedade, todavia, a função da escola não deve se limitar a fatores 
econômicos, mas sim a aprendizagem dos alunos e a sua formação como cidadãos 
críticos, participativos e íntegros. 
A escola tanto é agente de reprodução de estruturas de dominação como de 
transformação em prol de práticas coletivas que superem preconceitos e que promovam 
o direito de permanência e acesso a educação escolar. 
(...) um projeto educacional que possibilita a articulação de todos os 
segmentos, que estimula práticas coletivas de solidariedade, que 
proporciona condições de desenvolvimento de práticas pedagógicas 
inovadoras, é portador de uma mensagem de mudança da sociedade, 
que se revela na superação dos preconceitos de todos os fatores que 
tem contribuído historicamente para a negação do direito ao acesso e a 
permanência na educação escolar. (AGUIAR, 2007, p. 152). 
 
 
Nesse sentido, é importante ter conhecimento do contexto histórico e atual em 
que as políticas públicas direcionadas para o ensino são formuladas, analisando o 
cotidiano escolar e sua estrutura e função primordial de oferecer acesso e aprendizagem 
através de um meio educativo de qualidade. 
 
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3.2. Gestão Democrática e a autonomia da escola: a questão da 
participação no cotidiano escolar. 
 
Especificando no ambiente escolar, em sua prática e realidade cotidiana, a 
participação e a autonomia são aspectos evidenciados de alguma maneira, ambos 
articulados com a busca de uma gestão verdadeiramente democrática. Assim, é preciso 
repensar esses conceitos e integrá-los no campo das políticas públicas educacionais. 
As organizações sejam elas educativas ou de outra natureza, funcionam de 
maneiras diversas e podem buscar uma democracia organizacional. A participação 
atrelada a essa prática democrática é um movimento de educação política e moral e 
proporciona censo crítico, julgamento e responsabilidade. (SANTOS FILHO, 1998) 
A cidadania também se articula com a participação, já que os indivíduos devem 
praticá-la para que tenham uma formação política e crítica diante do ambiente em que 
estão inseridos. Com isso, só existe cidadania se há participação, sendo que esta pode 
serevidenciada através de algumas experiências como as vivenciadas no conselho 
escolar. 
Dentro da questão da participação inerente ao meio educativo, Santos Filho 
(1998) trás a ideia da democracia institucional e discute alguns aspectos que fazem com 
que pensemos em uma participação mais ativa no ambiente escolar. Com relação aos 
antecedentes históricos da democracia institucional o autor se remete a alguns 
movimentos que buscavam a descentralização, a gestão democrática das escolas e à 
questão da autonomia, que segundo ele estavam associados à transformação social e ao 
fim da burocracia centralizadora. Por isso, a participação no processo educacional deve 
ter uma divisão de autoridades, poderes e responsabilidades com todos os envolvidos. 
É proposto que o aluno seja visto como um co-gestor de sua educação e que o 
professor busque a qualidade do processo educativo auxiliando o mesmo. Esse 
movimento deve ocorrer em conjunto com os pais, já que eles são coeducadores, devem 
participar da vida escolar e das decisões, tendo uma postura ativa e motivadora para a 
busca da qualidade do ensino. 
De acordo com Santos Filho (1998), a gestão baseada na escola faz com que a 
mesma tenha um maior espaço para tomar decisões quanto a diversos aspectos, 
proporcionando um ambiente de autonomia e estímulo a participação de todos os 
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envolvidos com a questão educacional. Portanto, a gestão participativa só ocorre quando 
há descentralização e autonomia, gerando democratização e participação, sendo que a 
participação proporciona uma formação consciente e uma democracia institucional entre 
professores, alunos e pais. 
O ambiente educacional é influenciado pelo processo de invasão cultural e por 
uma prática de caráter antidialógico nas organizações escolares, já que existe a intenção 
de fornecer padrões ao processo educativo. Os gestores escolares passam a não construir 
uma política educacional, mas sim a serem fiscalizadores e controladores de políticas 
vindas do grande sistema educacional e meramente transmitidas à realidade das 
unidades educativas. Portanto, uma vertente da prática autoritária e não democrática 
dentro da gestão escolar. (QUAGLIO, 2009) 
Dessa forma, os gestores educacionais deveriam conhecer a sua comunidade 
escolar, ter contato com seus valores, aspirações e expectativas para que seja 
estabelecida uma articulação entre esse contexto e os órgãos responsáveis pela educação 
no tocante as políticas educacionais que são implantadas nos espaços escolares. 
Nessa proposta de mudança e no atual modelo de gestão que é praticado, 
Arroyo (2008) questiona a atual gestão democrática e a sua radicalidade que foi perdida. 
A escola deve ser um espaço de direitos, de uma cultura pública, portanto, não há 
espaço para as formas de poder e as privatizações que vem sendo evidenciadas no meio 
educativo. Nesse sentido, é a favor de uma perspectiva de sociedade que defende o anti-
autoritarismo. 
A gestão democrática deve ser participativa, cidadã e a sua radicalidade 
política ligada a movimentos sociais para que não se perca a sua essência. Essa gestão 
fica evidente em várias situações, como, nas eleições e na construção do projeto político 
pedagógico com princípios de cooperação e diálogo, todavia, é despolitizada e sem a 
radicalidade política que é essencial. 
Para ele, a gestão democrática na escola apresenta limites, é conservadora e 
regulada, comparada a uma gestão de resultados. Elucidando a gestão democrática 
articulada a radicalidade é exemplificado que os grupos segregados ou marginalizados 
buscam a sua participação no sistema educacional para saírem do sistema excludente, 
portanto, radicalizando a gestão. 
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Com isso, Arroyo (2008) questiona que existem lugares democráticos, mas que 
não apresentam uma verdadeira participação, ele nos faz refletir sobre como a 
democracia está sendo trabalhada. Defende uma gestão democrática participativa e 
cidadã, contudo, evidencia a perda de vontade e incentivo dos sujeitos para a 
transformação. A gestão democrática é um processo e precisa da mudança da escola e 
de todas as instâncias da sociedade. 
Nesse sentido, Lima (2000) descreve claramente as ideias de Paulo Freire, 
mostrando que ele é a favor de concepções participativas, de uma democracia política, 
uma educação problematizadora, emancipadora e libertadora, já que a verdadeira 
democracia no ambiente escolar deve ser permeada por autonomia, descentralização e 
responsabilidade. 
Educação é política, ambos se influenciam, portanto a educação enfrenta 
problemas políticos e não pedagógicos. O educador é um transmissor dessa política a 
seus educandos e com isso, deve proporcionar a construção de um conhecimento que 
seja crítico e que faça com que os sujeitos se desenvolvam, busquem a sua autonomia. 
“A análise da realidade e da ação política realizada pelo professor é um modo para seja 
buscada a liberdade e a democracia, tanto a nível escolar como para um contexto social 
mais abrangente.” (FREIRE apud LIMA, 2000) 
É necessário acabar com as estruturas não democráticas, as de dominação e 
com os preconceitos que se fazem presentes na escola, para que haja uma participação 
ativa de todos os agentes educativos pela busca de autonomia, liberdade e democracia. 
Ensinar não fica limitado à transmissão de saberes (educação bancária de Paulo 
Freire), já que Teixeira (2002) menciona essa prática como um modelo organizacional 
que está presente em vários lugares, demonstrando a resistência à mudança. Portanto, 
ensinar é recriar e criticar os saberes que foram aprendidos. 
Nesse processo de busca de autonomia da escola, dos professores e dos alunos, 
todos os agentes educativos devem praticar o diálogo e comunicação dentro das 
tomadas de decisões. Freire (apud LIMA, 2000) acredita que a racionalização e a 
modernização criam uma educação empresarial que visa eficiência e eficácia no meio 
educativo, deixando em segundo plano o caráter democrático e o ato pedagógico. 
No tocante a democratização, Paro (2008) ressalta que a partir dos anos 80 há 
uma tendência de democratização da escola pública semelhante ao que vinha ocorrendo 
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na sociedade, porém, revela que essa democratização está atrelada a organização e 
funcionamento da escola, através do compartilhamento de poderes e da busca de 
participação de todos os envolvidos no contexto educacional. 
Os meios de busca de participação no espaço escolar estão compreendidos em 
mecanismos coletivos, como o conselho de escola e de classe, a APM (Associação de 
Pais e Mestres) e o grêmio estudantil, sendo que dentre esse mecanismos o conselho de 
escola é o que mais carrega expectativas, já que é um meio de realização da democracia 
na escola e de abertura aos conflitos e contradições presentes no espaço educacional. 
Outro meio de incentivo a participação compreende a escolha democrática de dirigentes 
escolares que realmente estejam comprometidos com o ensino e que não trabalhem 
apenas a favor dos interesses do Estado, além da busca de maior envolvimento de toda a 
comunidade interna e externa a escola nas atividades escolares. 
Paro (2008) ressalta que esses meios originam um maior espaço de 
participação na escola, todavia, não mudaram a estrutura escolar que continua 
hierarquizante e autoritária. Ao falar sobre essa estrutura, Cândido (apud PARO, 2008) 
revela que é preciso considerá-la em sua totalidade e compreender a mesma como grupo 
social e não somente em sua dimensão administrativa. 
 
A estrutura administrativa de uma escola exprime a sua 
organização no plano consciente, e corresponde a uma 
ordenação racional, deliberada pelo Poder Público. A estrutura 
total de uma escola é, todavia algo mais amplo, compreendendo 
não apenas as relações ordenadas conscientemente, mas, ainda, 
todas as que derivam da sua existência enquanto