para aprender politicas publicas unidade 04

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PARA APRENDER 
POLÍTICAS PÚBLICAS
Unidade IV – Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 3
UNIDADE IV
TIPOLOGIAS E TIPOS DE 
POLITICAS PÚBLICAS
As políticas públicas compõem um vasto e diferenciado universo, não sendo todas do mesmo gênero, ao contrário. Na tentativa de lidar com tal comple-xidade e interpretar os dados para a análise das políticas públicas, foram 
criadas várias tipologias. Essas tipologias são instrumentos de classificação, que per-
mitem o enquadramento das políticas em uma ou outra moldura, a partir do exame 
das características observáveis de um dado objeto (variáveis). É possível classificar 
e examinar as políticas com base em diferentes combinações de distintas variáveis, 
que constituem as diversas tipologias encontradas na literatura. Sublinha-se, desde 
já, que não há tipologia que seja exaustiva, na medida em que nenhuma delas é ca-
paz de dar conta de todos os aspectos das políticas públicas. A seguir, são descritas 
algumas das principais tipologias de políticas públicas. 
Primeiramente, por sua relevância para o tema, destaca-se a Abordagem das 
Arenas, desenvolvida por Theodore LOWI (1964, 1972). Esta distingue quatro tipos 
de políticas públicas1, cada um deles correspondendo a uma arena (politics) à qual a 
policy deu origem, a partir das expectativas dos atores. Tem-se, então:
a) Políticas Distributivas: aquelas que alocam bens ou serviços a frações es-
pecíficas da sociedade (categorias de pessoas, localidades, regiões, gru-
pos sociais, etc.) mediante recursos provenientes da coletividade como 
um todo. Podem relacionar-se ao exercício de direitos, ou não. Podem ser 
assistencialistas, ou não. Podem ser clientelistas, ou não. Ex.: implemen-
tação de hospitais e escolas, construção de pontes e estradas, revitalização 
de áreas urbanas, salário-desemprego, benefícios de prestação continuada, 
programas de renda mínima, subsídios a empreendimentos econômicos, 
etc.;
1 Apesar do seu inegável valor heurístico, como destaca Bruno REIS (2010), a classificação de LOWI não atende 
ao princípio metodológico de categorias exaustivas e excludentes. Disso procede que as diferenças entre os tipos 
não são precisamente estabelecidas, além de a denominação do autor não contemplar uma extensa variedade de 
políticas que se situariam nos interstícios entre os tipos propostos.
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b) Políticas Redistributivas: aquelas que distribuem bens ou serviços a seg-
mentos particularizados da população por intermédio de recursos oriundos 
de outros grupos específicos. São conflituosas e nem sempre virtuosas. 
Ex.: reforma agrária, distribuição de royalties do petróleo, política de 
transferência de recursos inter-regionais, política tributária, etc.;
c) Políticas Regulatórias: aquelas que estabelecem imperativos (obrigatorie-
dades), interdições e condições por meio das quais podem e devem ser 
realizadas determinadas atividades ou admitidos certos comportamentos. 
Seus custos e benefícios podem ser disseminados equilibradamente ou 
podem privilegiar interesses restritos, a depender dos recursos de poder 
dos atores abarcados. Elas podem variar de regulamentações simples e 
operacionais a regulações complexas, de grande abrangência. Ex.: Código 
de Trânsito, Lei de Eficiência Energética, Código Florestal, Legislação 
Trabalhista, etc.;
d) Políticas Constitutivas ou Estruturadoras: aquelas que consolidam as re-
gras do jogo político. São as normas e os procedimentos sobre as quais 
devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas. Ex.: 
regras constitucionais diversas, regimentos das Casas Legislativas e do 
Congresso Nacional, etc.
Robert H. SALISBURY (1968) procurou avançar a partir da tipologia de 
LOWI, acentuando as relações entre as modalidades de políticas e o seu contexto 
institucional, composto pelo sistema decisório e pelo padrão de demandas, ambos 
variando em termos de concentração ou fragmentação. A análise dessas variáveis dá 
origem à seguinte tipologia: 
a) Políticas Distributivas: aquelas advindas da combinação de um padrão de 
demandas altamente fragmentado, pulverizado, com um sistema de deci-
são também disperso;
b) Políticas Redistributivas: aquelas que, devido ao padrão de conflito e às 
correlações de força que estabelecem entre os atores, exprimem demandas 
fortemente concentradas ou agregadas, processadas por um sistema de-
cisório igualmente concentrado e centralizado para enfrentar as pressões 
dos atores em conflito; 
c) Políticas Regulatórias: aquelas em que, devido à multiplicidade de interes-
ses envolvidos, o padrão de demandas é fortemente fragmentado, porém 
as decisões são produzidas por um sistema decisório intensamente con-
centrado; 
d) Políticas Auto-Regulatórias: aquelas caracterizadas por demandas con-
centradas diante de um sistema decisório fragmentado. Nesse ponto se 
encerram as afinidades entre os tipos identificados por LOWI (1964) na 
tipologia inicial e os propostos por SALISBURY.
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Unidade IV – Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 5
Ao contestar vigorosamente o argumento de LOWI e sua classificação das 
políticas públicas, James Q. WILSON (1973) construiu uma tipologia cujo critério 
é o padrão de distribuição dos benefícios e dos custos da policy. As modalidades 
resultantes são: 
a) Políticas Clientelistas2: as quais têm benefícios concentrados e custos dis-
persos, ou seja: toda a sociedade arca com o seu custo para que alguns 
grupos tenham benefícios. Ex.: subsídios, renúncias fiscais, etc.; 
b) Políticas Majoritárias: nas quais os custos e benefícios são distribuídos 
pela coletividade. Ex.: serviços públicos de saúde, segurança pública, 
energia, educação, etc.;
c) Políticas Empreendedoras: nas quais os benefícios são coletivos e os cus-
tos ficam concentrados sobre certas categorias. Implicam mudanças que 
oneram alguns em benefício de todos. Ex.: reforma administrativa, políti-
ca ambiental, etc.;
d) Políticas de Grupos de Interesses: nas quais os custos e benefícios estão 
concentrados sobre certas categorias, ou seja: alguns grupos arcam com 
todo o custo e outros grupos recebem todo o benefício. Ex.: reforma agrá-
ria, política tributária, etc. 
Pode-se traçar uma conjugação entre as classificações de LOWI, SALISBURY 
e WILSON. O resultado é a discriminação das políticas públicas em:
a) Políticas Distributivas (LOWI, SALISBURY): determinadas por deman-
das e decisões fragmentadas, cujos custos são difusos, sendo os benefícios 
focalizados ou concentrados; são equivalentes às Políticas Clientelistas 
(WILSON);
b) Políticas Redistributivas (LOWI, SALISBURY): qualificadas por deman-
das e sistema decisório fortemente concentrados, o mesmo acontecendo 
com seus custos e benefícios; correspondem às Políticas de Grupos de 
Interesses (WILSON);
c) Políticas Regulatórias (LOWI, SALISBURY): definidas por demandas 
fragmentadas, processadas em sistemas decisórios fortemente concentra-
dos, tendo como resultado custos concentrados e benefícios difusos; equi-
valem às Políticas Empreendedoras (WILSON).
 
2 Nota-se que WILSON não retrata nessa nomenclatura o clientelismo enquanto sistema de intermediação de inte-
resses, no qual há uma apropriação privada de bens públicos e sua troca por bens privados, mas tão somente as 
políticas orientadas a determinadas clientelas, no sentido de seus beneficiários.
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As coincidências entre as tipologias se esgotam nesse ponto, pois as Políticas 
Auto-Regulatórias, de SALISBURY, não encontram equivalência nem nas Políticas 
Constitucionais, de LOWI, tampouco nas Políticas Majoritárias, de WILSON. As 
Políticas Majoritárias, de WILSON, também não exibem a
mesma natureza e o mes-
mo conteúdo das Políticas Constitucionais, de LOWI. 
Ao buscar uma tipologia capaz de melhor iluminar o complexo emaranhado 
das políticas públicas, William. T. GORMLEY (1986) desafia as formulações de 
LOWI e de WILSON acerca dos padrões de interação nas políticas regulatórias. 
 GORMLEY propõe que seja descartada a suposição de que as políticas regu-
latórias, em sua generalidade, sejam inerentemente complexas e conflituosas. 
O autor defende que, no amplo domínio da política regulatória, os problemas 
diferem quanto à complexidade técnica e quanto ao conflito entre os atores afeta-
dos, com importantes consequências sobre a política pública. Dessa maneira, uma 
tipologia baseada na “Teoria da Defesa Pública”, focalizando especificamente os 
processos de regulação, auxilia a entender as diferenças na utilidade da política (po-
litics) e das políticas (policies) regulatórias. O pensador argumenta que os padrões 
de interação do atores (politics) nas políticas regulatórias variam sistematicamente 
entre as issue areas, a depender da saliência e da complexidade técnica das questões 
a serem decididas.
Essa saliência ou relevância diz respeito ao grau de visibilidade das políticas 
em uma sociedade; a saliência incentiva a atividade política por parte dos atores 
políticos e dos representantes eleitos e influencia o grau de atividade institucional. 
A complexidade técnica relaciona-se ao nível de conhecimento necessário para a 
formulação e a implementação de uma política pública. Com fundamentos no ajuste 
entre essas variáveis, GORMLEY identifica quatro padrões de políticas regulatórias, 
cada um deles envolvendo uma configuração própria de participantes, de critérios de 
escolha ou decisão e de distorções: 
a) Políticas de Sala Operatória: caracterizam-se por elevada complexidade 
e muita saliência, ou seja: exigem profundo conhecimento técnico e têm 
muita visibilidade, chamando bastante a atenção da sociedade. Ex.: le-
gislação sobre OGMs (transgênicos), licenciamento de medicamentos e 
normas para procedimentos complexos relativos à saúde, etc.; 
b) Políticas de Audiência: apresentam baixa complexidade, porém muita sa-
liência. Sua formulação não demanda conhecimentos especializados, mas 
atrai muita atenção do público, frequentemente porque envolvem ideolo-
gia e valores. Ex.: cotas raciais, descriminalização do aborto e do uso de 
drogas, etc.; 
c) Políticas de Sala de Reuniões: exibem elevada complexidade técnica, mas 
tem pouca saliência, sendo pouco visíveis e recebendo pouca atenção da 
população em geral. Ex.: Lei de Eficiência Energética, política cambial, 
política tributária, regulamentação do setor financeiro, etc.;
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d Políticas de Baixo Escalão (“Street-Level Policy”): agregam reduzida 
complexidade técnica e pouca saliência. Caracterizam-se por não exigi-
rem conhecimentos específicos e conquistam pouca atenção popular. Ha-
bitualmente, estão relacionadas a rotinas administrativas, regulamentos 
simples, etc. 
Ao averiguar outra dimensão das políticas públicas, Gunnel GUSTAFSSON 
(1983) adota outro critério de tipificação e sugere que as políticas públicas sejam 
divididas conforme: a) a intenção dos governantes de implementar a policy; e b) 
a disponibilidade de conhecimento para sua formulação e implementação (que se 
aproximaria do critério da complexidade técnica de GORMLEY). Com base nessas 
variáveis são identificados os seguintes tipos:
a) Políticas Reais: são aquelas que os governantes possuem a intenção efeti-
va de implementar e possuem o conhecimento requerido para isso. Nesse 
caso, selecionam-se as estratégias e alocam-se os recursos com a finalida-
de de que os problemas políticos sejam, de fato, resolvidos; 
b) Políticas Simbólicas: são aquelas que ocorrem quando, mesmo em posse 
do conhecimento necessário, os governantes não têm intenção de imple-
mentar as políticas. Elas podem até ser formuladas, com o objetivo de ofe-
recer uma aparente resposta às demandas, contudo não há compromisso 
algum, por parte governantes, com sua implementação; 
c) Pseudopolíticas: são aquelas que os governantes têm a real intenção de 
implementar, porém, não dispõem do conhecimento essencial para tal fim. 
Podem ser observadas quando os governantes procuram especialistas em 
formulação de projetos, consultores, etc., indicando seu interesse em for-
mular e implementar políticas efetivas; no entanto, um exame mais atento 
mostra que eles enfrentam problemas de baixa capacidade de gestão, o 
que compromete as possibilidades de atender efetivamente às demandas 
por políticas públicas. Hoje, no Brasil, um grande número de estados e 
municípios encontra-se nessa situação;
 d) Políticas Sem Sentido: são aquelas que os governantes não pretendem 
implementar, nem contam com o saber necessário para tanto. São pro-
posições descabidas, sem fundamentos no conhecimento técnico, e que 
são usadas somente como discurso político, sem compromisso para com a 
satisfação das demandas. 
Ao enfatizar o impacto que o tipo de política pode ter sobre a implementa-
ção, Michael HILL e Peter HUPE (2010) expõem uma tipologia elaborada por Ran-
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dall RIPLEY e Grace FRANKLIN em 1982, cujo ponto de partida é a tipologia de 
LOWI, não obstante a categoria “políticas constitutivas” ser desprezada e a categoria 
“políticas regulatórias” ser desdobrada em duas. 
A primeira, denominada “Política Regulatória Competitiva”, se associa às re-
gulamentações que limitam a oferta de bens e serviços a um ator ou a um pequeno 
grupo de atores – por exemplo, as concessões para explorar linhas aéreas ou canais 
de televisão. 
A outra categoria, chamada “Política Regulatória Protetora”, concerne às re-
gulamentações destinadas a controlar todas as atividades que sejam potencialmente 
prejudiciais ou perigosas para os indivíduos – como a exploração de determinadas 
formas de energia, a utilização de certas substâncias na indústria ou a comercializa-
ção de fármacos e produtos químicos em geral, etc. 
Cumpre assinalar que essa tipologia contém afinidades com o argumento de 
GORMLEY (1986), de que as políticas regulatórias são mais complexas que as de-
mais e não ensejam um único padrão de interação. Entre outros aspectos, essa tipo-
logia traz uma substantiva contribuição ao deslocar o conflito existente nas políticas 
regulatórias para o ambiente da implementação, como pode ser observado no quadro 
abaixo. 
QUADRO 1: Caracterização das Políticas Segundo o Tipo de Impacto sobre a 
Implementação
Distributivas Regulatórias Competitivas
Regulatórias 
Protetoras Redistributivas
Probabilidade de roti-
nas estáveis na imple-
mentação
Alta Moderada Baixa Baixa
Grau de estabilidade 
dos atores e das rela-
ções
Alto Baixo Baixo Alto
Grau de conflito quan-
to à implementação Baixo Moderado Alto Alto
Grau de oposição às 
decisões burocráticas 
de implementação
Baixo Moderado Alto Alto
Grau de ideologia no 
debate sobre imple-
mentação
Baixo
Moderado 
a Alto Alto Muito Alto
Grau de pressão para 
ter menos atividade do 
governo
Baixo
Moderado 
a Alto Alto Alto
Fonte: HILL e HUPE, 2010, p. 77, adaptado de RIPLEY e FRANKLIN, 1982, p. 193.
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Outra classificação, própria do domínio das políticas sociais, possui como cri-
tério a finalidade da política pública, que define lógicas de enfrentamento aos proble-
mas sociais e de atuação distintas. Com base nesse requisito se delineiam:
a) Políticas Compensatórias: são implementadas com o propósito de mini-
mizar distorções sociais profundas. Ex.: políticas de cotas,
políticas de 
demarcação de terras indígenas, etc.; 
b) Políticas Emancipatórias: aquelas que se dirigem ao empoderamento e à 
autonomização dos grupos sociais inicialmente vulneráveis, de modo a 
promover sua independência frente à ação do Estado. Ex.: reforma agrá-
ria, inclusão produtiva, qualificação profissional, etc. 
Elenaldo Celso TEIXEIRA (2002 apud MERIGO; ANDRADE 2010) lança 
dois critérios relevantes para classificar as políticas públicas. Quanto à natureza ou 
ao grau de intervenção na realidade, as políticas públicas podem ser:
a) Políticas Estruturais: destinam-se a interferir em relações estruturais como 
renda, emprego, produtividade, etc. Ex.: política de geração de empregos, 
política de desenvolvimento produtivo (industrial e outras), etc.;
b) Políticas Conjunturais ou Emergenciais: representam intervenções tópi-
cas, orientadas para aliviar uma situação temporária. Ex.: a redução da 
fome, como o Programa Fome Zero no momento em que foi estudado pelo 
autor.
Já tomando como critério a abrangência dos possíveis benefícios, TEIXEIRA 
qualifica as políticas públicas como:
a) Políticas Universais: aquelas anunciadas a todos os cidadãos. Ex.: o SUS;
b) Políticas Segmentais: aquelas que caracterizam um fator determinado 
(como idade, condição física, gênero, etc.). Ex. Estatuto do Idoso e políti-
ca de cotas no Ensino Superior;
c) Políticas Fragmentadas: aquelas designadas a grupos específicos dentro 
de cada segmento da sociedade. O Programa de Erradicação do Trabalho 
Infantil (PETI) brasileiro é exemplo de uma política fragmentada, por es-
tar direcionado às famílias com crianças em situação de trabalho, entre a 
parcela mais pobre da população.
Resta registrar uma tipificação das políticas públicas comum à linguagem co-
tidiana. Trata-se das distinções entre as políticas públicas de acordo com as suas ca-
racterísticas setoriais, que vão além dos aspectos administrativos. Elas abrangem as 
dinâmicas e as agendas próprias de cada área setorial, os atores que nelas atuam com 
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seus objetivos e recursos de poder diferenciados, e a forma predominante de organi-
zação dos interesses em cada área. Portanto, tendo como critério o setor de atividade 
governamental em que operam, as políticas públicas podem ser classificadas em: 
a) Políticas Sociais: aquelas destinadas a prover o exercício de direitos so-
ciais como educação, seguridade social (saúde, previdência e assistência), 
habitação, etc.;
b) Políticas Econômicas: aquelas cujo intuito é a gestão da economia interna 
e a promoção da inserção do país na economia externa. Ex.: política mo-
netária, cambial, fiscal, agrícola, industrial, comércio exterior, etc.;
c) Políticas de Infraestrutura: aquelas dedicadas a assegurar as condições 
para a implementação e a consecução dos objetivos das políticas econô-
micas e sociais. Ex.: política de transporte rodoviário, hidroviário, ferro-
viário, marítimo e aéreo (aviação civil); energia elétrica; combustíveis; 
petróleo e gás; gestão estratégica da geologia, mineração e transformação 
mineral; oferta de água; gestão de riscos e resposta a desastres; comunica-
ções; saneamento básico; mobilidade urbana e trânsito, etc.;
d) Políticas de Estado: aquelas que visam garantir o exercício da cidadania, 
a ordem interna, a defesa externa e as condições essenciais à soberania 
nacional. Ex.: política de direitos humanos, segurança pública, defesa, re-
lações exteriores, etc.
Diante da nomenclatura “Políticas de Estado”, na tipologia acima, cabe eluci-
dar que a proposição do item “d” não está associada à diferenciação entre Políticas 
de Estado e as ditas “Políticas de Governo”. O item “d” refere-se especificamente às 
“policy areas” relacionados ao papel fundamental do Estado.
É de outra natureza a discussão que acentua as distinções entre Políticas de 
Estado e Políticas de Governo. Nesse caso, as Políticas de Estado tratariam de poli-
cies mais permanentes do que aquilo que se restringe ao período no qual um governo 
exerce o poder (normalmente, de quatro a oito anos em países presidencialistas). 
Seriam mais duradouras e consolidadas. Além disso, implicariam articulações entre 
as diferentes áreas setoriais de políticas públicas com o intento de que todas elas con-
vergissem para os objetivos do Estado. Em contraposição, as Políticas de Governo 
seriam passageiras, vigorariam somente durante o mandato de seus formuladores, e 
não necessariamente se concentrariam em torno de finalidades comuns, porquanto 
os governos distribuem as áreas de atuação setorial consoante critérios políticos, que 
podem levar à convergência ou à dispersão das policies.
 
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Unidade IV – Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 11
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