DIREITO ADMINISTRATIVO OABXXII AULA 08

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*SERVIÇOS PÚBLICOS* 
 
CONCEITO: 
 
Uma das atividades Administrativas prestadas pelo Estado, ou por seus delegados, para satisfazer as necessida-
des, comodidades e meras conveniências dos administrados. 
 
São aquelas atividades Administrativas de natureza pública, criadas por Lei, prestadas direta ou indiretamente 
pelo Estado, para atender concretamente as necessidades ou meras comodidades da coletividade e dos adminis-
trados, ou simples conveniências da própria Administração, sujeitas a um Regime Jurídico ora integralmente pú-
blico, ora parcialmente público e parcialmente privado. 
 
OBS: Excluem-se as Atividades Legislativas e Jurisdicionais. 
 
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DO CONCEITO: 
 
Elementos Subjetivos. 
 
Sujeito responsável pela criação ou prestação do serviço público. Sujeito que cria o serviço é sempre o Estado, 
por deter a titularidade do serviço Público, criando e extinguindo-o através de Lei. (paralelismo das formas). 
 
OBS: Se a Constituição Federal cria o serviço público, só EC poderá extingui-lo, nunca uma Lei. Se o serviço for 
essencial para atender Direito Fundamental, nem Emenda poderá extingui-lo. 
 
 Prestação do Serviço Público: 
 
Direta: O próprio Estado, através dos seus órgãos públicos, prestará o serviço público de forma centralizada. 
(Forma Desconcentrada: quando mais de 01 órgão presta o serviço. Forma Concentrada: se apenas 01 órgão o 
presta). 
 
Indireta (Descentralização): 
 
Outorga: por meio de Lei, é uma descentralização funcional (Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas 
e Sociedades de Economia Mista). 
 
Delegação: É feita contratualmente (Concessionárias, PPP´s e Permissão) ou por ato unilateral, precário e discri-
cionário da Administração (Autorização e permissão, em alguns casos). 
 
OBS: Todas estas Prestadoras de Serviço Público (Pessoas Jurídicas de Dir. público e privado) responderão obje-
tivamente perante atos lesivos que seus agentes causem a terceiros. 
 
Formas de Prestação do Serviço x Meios de Execução do Serviço: 
 
Meios de Execução Direta: O prestador do Serviço se vale de seus próprios recursos, humanos e materiais. 
 
Meios de Execução Indireta: O Prestador do Serviço, não se valendo dos seus próprios recursos, humanos e 
materiais, contrata-os a terceiros. 
 
Forma Direta de Prestação: O Próprio Estado o presta, através de seus órgãos. 
 
Forma Indireta: O Estado outorga ou delega a prestação do serviço. 
 
Prestação Direta por Execução Direta: O Próprio Estado atua, por meio de servidores seus. 
 
Prestação Direta por Execução Indireta: O Próprio Estado atua, mas contrata o serviço de terceiros. 
 
Prestação Indireta por Execução Direta: Autarquia que atua por seus próprios servidores. 
 
 
 
 
 
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Prestação Indireta por Execução Indireta: Concessionária de Transporte coletiva, aluga ônibus, ou contrata os 
empregados a outras empresas. Ex. Limpurb. 
 
OBS: Para Fins de Responsabilidade Civil, o Administrado lesado levará em conta o Prestador do Serviço, e não 
quem o executa. A Empresa prestadora poderá entrar com Ação de Regresso contra o agente ou empresa que 
executava o serviço e causou o dano. 
 
A Responsabilidade do Ente que delegou ou outorgou a Prestação do serviço será subsidiária, ou seja, se o Pres-
tador delegado ou outorgado não tiver bens para responder, o Estado responderá objetivamente. 
 
Responsabilidade do Executor e do Prestador  Solidária. 
Responsabilidade do Estado e do Prestador Subsidiária. 
 
 Elementos Formais (Regime Jurídico) 
 
Poderá ser integralmente de Dir. Público, quando prestador for PJ de Dir. Público; Ou poderá ter um regime de 
Dir. Privado, parcialmente derrogado pelo Dir. Público (regime híbrido). 
 
 Elementos Materiais (Natureza da Atividade): 
 
Os Serviços Públicos são atividades Administrativas, essencialmente públicas. 
 
Atividade Administrativa é gênero, da qual o serviço público é uma das 04 espécies: 
 
o Serviço Público propriamente dito; 
o Fomento; 
o Poder de Polícia Administrativo; 
o Intervenção no Domínio Econômico; 
 
PRINCÍPIOS QUE O REGEM 
 
a) Princípio da Continuidade do Serviço Público: 
 
Em face do qual, a prestação do serviço não pode sofrer qualquer solução de continuidade, não pode ser inter-
rompido, é atividade permanente, contínua da Administração. 
 
Dá ao Estado o direito de Retomar a Prestação do Serviço, quando a sua prestação delegada a terceiros estiver 
comprometida no que se refere a seu desempenho e adequação. 
 
Mitigação a esse Princípio  O Direito de greve do servidor público garantido pela CF de 88 mitiga, em parte, este 
Princípio, que deverá ser aplicado em conformidade com o direito de greve. Entretanto, o direito de greve também 
deve ser interpretado em conformidade com esse Princípio. Os servidores não poderão paralisar o Serviço total-
mente. 
 
OBS: Falta de Pagamento do serviço por parte do usuário: Poderá haver suspensão do serviço após um período, 
com a notificação prévia do usuário. 
 
b) Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico: 
 
O Regime Jurídico do Servidor Público pode ser alterado pelo Estado mesmo unilateralmente, sem que os admi-
nistrados, servidores ou concessionários possam contestar a mudança. 
 
O Regime Jurídico não gera Direito Adquirido. Entretanto, gerará Indenização se essa mutabilidade atingir o equi-
líbrio econômico-financeiro. Entretanto, o Equilíbrio Contratual, econômico e financeiro, dever ser mantido nas 
relações da Administração com os Prestadores do Serviço (Mitigação). 
 
OBS: O Estado também terá direito ao equilíbrio econômico financeiro, se no decorrer do contrato ocorrer mudan-
ça que favoreça o concessionário e lese a Administração. 
 
c) Princípio da Igualdade: 
 
 
 
 
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Os usuários do serviço público em igualdade de condições devem ser tratados igualmente. 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
a) Quanto à Natureza da Atividade: 
 
 Serviço Público Próprio: Criados pelo Estado e assumidos por Ele, que os presta direta ou indiretamente. 
 
 Serviço Público Impróprio: Refere-se a atividades privadas, prestadas por particulares, mas que atendem ao 
interesse coletivo, sem que sejam consideradas essenciais. Não são Serviço Público propriamente dito, porque 
não são criados pelo Estado, são apenas autorizados por Ele. Ex. bancos, táxi, previdência privada, planos de 
saúde, ONG´s, Serviços Sociais Autônomos, Organizações da Sociedade Civil. 
 
b) Quanto ao Objeto do Serviço Público: 
 
Serv. Público Administrativo: Serve para atender conveniências internas da Administração ou para preparar 
outros Serviços públicos. 
 
Serv. Públicos Sociais: Visa a concretizar os postulados do Bem-Estar e da justiça social, mitigando ou elimi-
nando as desigualdades sociais. 
 
Serviços Industriais ou Comerciais: Prestados no âmbito das atividades econômicas, são onerosos, prestados 
através de delegação contratual (concessionárias ou permissionárias). Ex. Telecomunicações, Serviço Postal. 
 
c) Quanto ao Modo de Fruição do Serviço: 
 
Serv. Públicos Individuais (singulares, “uti singuli”): Fruídos diretamente pelo usuário. São a maioria dos servi-
ços públicos. Ex. telecomunicações. 
 
Serviços Gerais (universais, “uti universi”): Usufruídos pela coletividade, o indivíduo os utiliza indiretamente. Não 
podem ser onerados por Taxa. Ex. Coleta de Lixo, Iluminação. 
 
d) Quanto à Forma como Concorrem seus Prestadores: 
 
Serv. Público Exclusivo do Estado: Serviços que o Estado detém a titularidade, exercendo-o direta ou indireta-
mente, só o Estado pode prestá-lo. 
 
Serv. Públicos Não Exclusivos: O próprio particular pode prestar o serviço em seu próprio nome, como se dele 
fosse, sujeito, entretanto, ao Poder de Polícia do Estado. O Estado poderá prestá-loconcorrentemente com o 
particular. Ex. Educação, saúde. 
 
CONTRATO DE CONCESSÃO  
 
a) CONCESSÃO de SERVIÇOS PÚBLICOS: 
 
A - Concessão COMUM (Lei 8.987/95 e art.175, C.F/88): 
 
Só há transferência da execução do serviço, a titularidade continua com o poder público. 
 
O Poder Público pode outorgar a concessão de serviços públicos a um particular, mas concessão não é uma ou-
torga e sim uma delegação. A Delegação deve ser feita pelo Poder concedente, só o ente que possui a titulari-
dade do serviço pode delegá-lo (União, Estados, DF e Municípios). 
 
Só uma Pessoa Jurídica ou um Consórcio de Empresas podem receber a delegação. OBS: Não se admite 
concessão a Pessoa Física. 
 
Formalização: Através de Contrato Administrativo, com necessidade de Licitação por Concorrência, a mesma da 
Lei 8.666/93, com algumas Peculiaridades (art.15, Lei 8987/95). 
 
 
 
 
 
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Nessa licitação, além dos tipos de menor preço, melhor técnica e melhor técnica e preço, há o tipo do melhor tarifa 
p/ o usuário. 
 
Exceção: Programa Nacional de Desestatização (lei 9074/95): Serviço que estiver no programa de desestatiza-
ção será concedido por licitação via Leilão. 
 
Prazo: Determinado. O Prazo será fixado pela Lei que cuide do serviço concedido. É possível a prorrogação do 
prazo dentro do limite máximo da lei, desde que esteja prevista essa possibilidade no contrato. 
 
- OBS: Além do Contrato, há necessidade de autorização Legislativa específica p/ haver a concessão. 
 
Responsabilidade da Concessionária (art. 37, §6º): 
 
Regra: Responsabilidade Objetiva em face do usuário do serviço. Se o sujeito que sofrer o dano não for usuário 
do serviço, a responsabilidade da concessionária será subjetiva, baseada no dano civil. 
 
OBS: A Responsabilidade do Estado é subsidiária e Objetiva pelos danos causados pela Concessionária. 
 
Remuneração da Concessionária: 
 
I) Tarifa dos Usuários: Política Tarifária (define o valor da tarifa, índice e data para reajuste) está prevista no Pro-
cedimento Licitatório. 
 
II) Recursos Públicos: É uma faculdade do Administrador. Princípio da Modicidade: A Faculdade que a Adminis-
tração tem em alocar recursos públicos para a concessionária decorre desse princípio. 
 
III) Receitas Alternativas: A Empresa busca outras atividades paralelas ao serviço público com o objetivo de ba-
ratear as tarifas. O Contrato deve prever essas receitas alternativas. 
 
OBS: As tarifas podem ser diferenciadas de acordo c/a capacidade econômica do usuário (Princípio da Isonomia 
Material). 
 
Sub-Contratação ou Sub-Concessão dos Contratos Administrativos: 
 
A Lei possibilita a sub-concessão do contrato administrativo, apesar de pesadas críticas da doutrina que entende 
que a sub-concessão fere a isonomia, viola o dever constitucional de licitar, e fere o caráter personalíssimo do 
contrato administrativo. 
 
 Condições para a Sub-Concessão: 
 
I) Previsão no Edital ou no Contrato (um é parte integrante do outro). 
 
II) A sub-concessão só poderá ser de partes do contrato. 
 
III) A Administração deverá anuir com a sub-concessão, hipótese na qual irá analisar se a sub-contratada preen-
che os requisitos para o contrato administrativo. 
 
IV) A Lei exige licitação para a sub-concessão do contrato administrativo. Neste caso, a concessionária não terá 
mais responsabilidade, só a sub-concessionária (para a doutrina isto não é sub-concessão, e sim novo contrato 
administrativo). 
 
OBS: Em uma sub-concessão há a Responsabilidade Solidária entre a Concessionária e a Sub-Concessionária. 
 
Extinção da Concessão: 
 
 Judicial: Quando o contratado não quer mais o contrato. 
 
Consensual: por acordo ou Amigável. 
 
Ato Unilateral do Poder Público, que se subdivide em: 
 
 
 
 
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I) Encampação: O Poder Público extingue o contrato por razões de interesse público. Neste caso, há necessidade 
de indenização. 
 
II) Caducidade: Extinção Unilateral do Contrato pela Administração por descumprimento de cláusula contratual 
por parte do particular. Neste caso, o particular deve indenizar o Estado. 
 
III) Extinção de Pleno Direito: Extinção do contrato por causas alheias à vontade das partes. 
 
IV) Extinção por Anulação: Extinção em razão de ilegalidade na concessão. 
 
B - CONCESSÃO ESPECIAL: 
 
Surgiu para definir a natureza jurídica das Parcerias Públicos Privadas (PPP’s). 
 
Fundamento: 
 
- Lei 11079/04.  A Concessão Especial é uma concessão comum com algumas peculiaridades, mas é, também, 
delegação de um serviço público. 
 
Objetivos: 
 
 Buscar Dinheiro na iniciativa privada para custear necessidades públicas. 
 
 Buscar eficiência da iniciativa privada. 
 
Modalidades de PPP’s: 
 
I) Concessão Patrocinada: 
 
- Concessão comum em que haverá, necessariamente, tarifa do usuário + recursos públicos (aqui o recurso públi-
co é indispensável, ao contrário da concessão comum). O Percentual de alocação de recursos públicos será pre-
visto no contrato. 
 
II) Concessão Administrativa: 
 
A Administração será usuária direta ou indireta do serviço. Serve para a formação de infraestrutura. Ex. constru-
ção de presídios. 
 
OBS: Para ser concessão especial é necessária a presença de, pelo menos, 02 elementos entre: Obra, serviço e 
fornecimento. Necessária também a presença de financiamento privado. 
 
Características Próprias da Concessão Especial: 
 
I) Financiamento Privado: Se não há financiamento privado, a concessão é comum. 
 
II) Compartilhamento de riscos: A Responsabilidade entre Estado e Particular é Solidária, diferente da conces-
são comum, onde a responsabilidade do Estado é subsidiária. 
 
III) Pluralidade Compensatória: O Estado terá várias maneiras para pagar o financiamento privado: Via ordem 
bancária; via transferência de créditos não tributários; via outorga de direitos ou outorga onerosa. 
 
OBS: Se o Estado não pagar, o Particular tem que ir para a via judicial e a dívida vai p/ precatório. 
 
Vedações: 
 
Vedado Contrato com Prazo Inferior a 05 anos ou Superior a 35 anos. 
 
Vedado Contrato com Valor inferior a 20 milhões de reais. 
 
 
 
 
 
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O Objeto da PPP tem que ser Caráter Misto (obra, serviço, fornecimento, pelo menos 02 desses elementos de-
vem estar presentes). 
 
Formalidades: 
 
A PPP tem como vínculo jurídico o contrato, com necessidade de Licitação por Concorrência. OBS: A Concor-
rência poderá ser a concorrência comum da Lei 8.666/93, ou pode ser também uma concorrência com procedi-
mentos invertidos e lances verbais (não é pregão). 
 
É necessária a Autorização Legislativa. 
 
Para fazer a PPP o projeto deve estar previsto no Plano Plurianual. 
 
É necessária uma consulta pública. 
 
Necessário estudo de impacto ambiental. 
 
CONTRATO DE PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
Só a Permissão de Serviço Público é contrato administrativo, a permissão de uso de bem público se faz por ato 
unilateral. 
 
a) Fundamento (Lei 8987/95, art.2º): É Delegação de Serviço Público. 
 
Quem Delega O Poder Concedente titular do serviço público a ser concedido. 
 
Quem pode ser Permissionário Pessoa Física ou Jurídica. 
 
b) Formalidades: 
 
É Contrato Administrativo de Adesão, sempre com Prazo Determinado (Art.40: Formalidade será dada por contra-
to com prazo e indenização). 
 
Lei 8.987/95 Mudou a natureza do instituto, transformando-o em contrato administrativo. 
 
Art. 2º: Diz que a Permissão é precária (precariedade mitigada pelo fato de ser contrato). 
 
OBS: Originalmente era ato unilateral precário, sem prazo determinado, sem indenização, no qual a administração 
tinha liberdade para delegar. 
 
Para Celso Antônio a Permissão continua sendo ato unilateral e precário (minoritária). 
 
Doutrina Majoritária: É Contrato Precário, que pode ser retomado a qualquer tempo, mas compossibilidade de 
indenização. 
 
OBS: É decisão discricionária do Administrador optar por fazer Permissão de Serviço Público ou Concessão de 
Serviço Público. Para investimentos mais altos, considera-se mais indicado fazer concessão, porque esta não é 
precária. 
 
Além do contrato administrativo, é necessária a Licitação por qualquer modalidade, a depender do valor do contra-
to. 
 
OBS:. Não há necessidade de Autorização legislativa para a Permissão. De resto, aplica-se, no que couber, o que 
for aplicável à Concessão. 
 
CONSÓRCIO PÚBLICO 
 
Diferencia-se do Consórcio Público da Lei 8.666/93, que é uma gestão associada de Entes da mesma espécie 
(município com município; Estado com Estado). 
 
 
 
 
 
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a) Fundamento  Lei 11.107/05. 
 
b) Modalidades: 
 
I) Contrato de Consórcio Tradicional: 
 
Os Entes não precisam ser da mesma espécie, mas só será possível entre entes políticos, que constituirão nova 
Pessoa Jurídica. 
 
II) Contrato de Programa: 
 
Quando um Ente do Consórcio celebra contrato com o próprio Consórcio. 
 
OBS: Essa nova PJ pode contratar, desapropriar, fazer concessão. 
 
c) Vínculo Jurídico: 
 
Contrato, antecedido por um protocolo de intenções. 
 
O contrato de consorcio pode formar uma Pessoa Jurídica com personalidade de Direito Público ou Privado: 
 
I) Formará uma Pessoa Jurídica de Direito Público: Associações Públicas, art.41 do CC/02. Tem tratamento de 
autarquia. 
 
II) Formará Pessoa Jurídica de Direito Privado: Terão tratamento semelhante às Empresas Públicas e Socieda-
des de Economia Mista, com regime jurídico híbrido. 
 
c) Órgãos e Funcionamento: 
 
O Estatuto próprio definirá os órgãos e o funcionamento do consórcio público. 
 
d) Procedimento Licitatório: 
 
Qualquer ente público que celebre contrato com o Consórcio terá dispensa na Licitação. 
 
Quando o Consórcio celebrar contrato com outras Pessoas Jurídicas: 
 
I) Dispensa de 20% (art.24, § único); 
 
II) Os valores do art.23 da Lei 8666/93 ficam dobrados se houver até três entes envolvidos e triplicados se houver 
mais de três entes envolvidos. 
 
III) Quando o consórcio celebra contrato de programa, há dispensa de licitação. 
 
e) Críticas da Doutrina: 
 
A Doutrina acha um absurdo este contrato também pode formar nova Pessoa Jurídica de Direito Privado (regime 
de Sociedade de Economia Mista ou Empresa Pública). Os entes políticos passariam a ter natureza de direito 
privado, o que prejudica a autonomia dos entes políticos consorciados. 
 
f) Podem Fazer: 
 
 Convênios/Contratos; 
 Concessão/Permissão; 
 Desapropriação; 
 Emitir Documentos para Cobrança de Tarifas. 
 
Críticas Enquanto Pessoa Jurídica de Direito Privado, não deveria ter tanto poder. 
 
 
 
 
 
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g) Extinção do Consórcio Público (Lei 8987): 
 
Via Assembléia Geral. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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