Danielle Fontenelle - Orçamento Público - Parte 1

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FACULDADE INTEGRADA DO CEARÁ – FIC 
CURSO: DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO 
PROFESSORA: DANIÈLLE FONTENELLE 
 
ORÇAMENTO PÚBLICO – Parte 1 
 
1. ORIGEM, CONCEITOS E ASPECTOS 
• Origem 
A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia, 
opondo-se ao Estado antigo, em que o monarca considerava-se soberano e detentor do património originário 
da coletividade. Vejamos alguns exemplos históricos sobre o surgimento do orçamento, enquanto 
autorização dada pelo povo para que os gestores pudessem, em seu nome, despender os recursos 
públicos. 
INGLATERRA (1215) - Governo de João "Sem-Terra" - O povo se posiciona contra a cobrança arbitrária 
de impostos. A "Carta Magna" outorgada passou a exigir a autorização do Parlamento para a instituição de 
gravames (tributos). Portanto, origem política e democrática. 
EUA (1765) - Os colonos do Estado da Virgínia - precursor da Independência Americana - instituíram a 
Assembleia Nacional, que estabeleceu a necessidade de autorização do Parlamento para a criação de 
impostos. 
FRANÇA (1789) - Revolução Francesa (Nova Constituição) - Declaração de Direitos (1798 - efetivação do 
orçamento). 
BRASIL - Conflito Metrópole-Colônia. Insatisfação com a cobrança de tributos. Revoltas, como a 
Inconfidência Mineira (Tiradentes). Prevista pela primeira vez na Constituição de 1824, só em 1830 surgiu 
a primeira lei orçamentaria. 
• Conceitos 
Conceito clássico de orçamento - uma peça que contempla apenas a previsão das receitas e a fixação 
das despesas para um determinado período. Documento eminentemente contábil e financeiro, pois não 
se preocupava com o planejamento governamental nem com as efetivas necessidades da população. Era 
um orçamento estático. Tratava-se de um mero inventário dos "meios" com os quais a Administração 
realizaria suas tarefas, daí a denominação de "lei de meios" para o orçamento tradicional. 
Conceito moderno - Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida económica e 
financeira do Estado, por um certo período.11 Ou: ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, 
por um certo período e, em pormenor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins 
adotadas pela política económica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei.12 O moderno 
orçamento caracteriza-se, pois, por ser um instrumento de planejamento. É um instrumento dinâmico, que 
leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as projecoes para o futuro. 
• Aspectos do orçamento 
Político - o Parlamento, formado por representantes do POVO, autoriza o gasto público, na medida em 
que vota a lei orçamentaria, levando em conta as necessidades coletivas. 
Econômico - instrumento de atuação do Estado no domínio económico por meio de aumento e 
diminuição dos gastos públicos. 
Técnico - relacionado à obrigatoriedade de observância da técnica orçamentaria, sobretudo em relação ã 
classificação clara, metódica e racional da receita e da despesa. 
2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO 
Há divergências no campo doutrinário. Para Léon Duguit, o orçamento é, em relação às 
despesas, um mero ato administrativo e, em relação à arrecadação dos tributos, uma lei em sentido 
material (para chegar a essa conclusão, Duguit analisou ordenamentos jurídicos em que a autorização para 
cobrança de tributos se dá através da lei orçamentaria, o que não é o caso do Brasil). Para Gaston Jèze, o 
orçamento é, substancialmente, um ato administrativo, especificamente, um ato-condição, pois, segundo 
afirma, os tributos são criados por leis próprias (atos-regra) e as despesas derivam de outras normas legais 
ou convencionais (atos-regra) sendo o orçamento o implemento de uma condição para a cobrança e 
para o gasto. Para o jurista e economista alemão Hoennel, o orçamento é LEI, na medida em que se 
origina de urn órgão legiferante. Esta tese sofreu criticas porque classificava as normas jurídicas segundo a 
origem, não segundo o conteúdo jurídico. 
A posição que nos parece mais adequada ao atual ordenamento jurídico brasileiro, ern que a 
arrecadação de receitas e a realização de despesas, no mais das vezes, decorrem de atos-regra (leis, 
contratos, convénios etc.) - sendo o orçamento urn pré-requisíto'para a realização da despesa - é a de 
Ricardo Lobo Torres. Para ele, "a teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as 
receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias 
e financeiras, é, a nosso ver, a que melhor se adapta ao direito constitucional brasileiro". Sendo 
assim, pode-se afirmar que, no Brasil, o orçamento é apenas AUTORIZAT1VO- Os gestores só podem 
realizar as despesas que estejam previstas no orçamento, mas a efetivação das despesas não é obrigatória 
só pelo fato de estarem projetadas no orçamento. Exemplo: o Governo colocou no orçamento do 
próximo ano despesas referentes à construção de novas rodovias. Neste caso, trata-se tão-somente de 
uma intenção. No curso do exercício financeiro, antes de assinar qualquer contrato, o Governo poderá 
desistir da obra. 
Nessa linha tern sido o posicionamento do STF. Nos Recursos Extraordinários nº 34.581-DF e nº 
75.908-PR, assim se posicionou: o simples fato de ser incluída, no orçamento uma verba de auxílio a esta ou 
aquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio; (...) a previsão de despesa, em lei orçamentaria, não 
gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial. 
Deixando as controvérsias doutrinárias atinentes à natureza jurídica do orçamento no seu lugar, cumpre-
nos dizer que o ordenamento jurídico brasileiro trata o orçamento público como LEI (ver artigos 165 e 
84, XXIII, da CF/1988). Trata-se, contudo, de uma LEI: 
• TEMPORÁRIA (vigência limitada); 
• ESPECIAL (de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar); 
• LEI ORDINÁRIA (aprovada por maioria simples). 
 
IMPORTANTE - NÃO CONFUNDIR 
1. As Leis Orçamentarias, previstas na CF, artigo 165,1, II e III (PPA, LDO e LOA), são 
LEIS ORDINÁRIAS, aprovadas por maioria simples, e temporárias (com vigências 
limitadas); 
2. A lei a que se refere o artigo 165, § 9º, da CF, que deverá dispor, dentre outras coisas, 
sobre os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA, é uma LEI 
COMPLEMENTAR, aprovada por maioria absoluta e não possui vigência limitada. 
 
3. ORÇAMENTOS: PROGRAMA, DE DESEMPENHO E BASE ZERO 
A palavra programa revela uma característica, uma qualidade do orçamento moderno. O 
orçamento-programa é instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os 
projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, 
os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos. Ressalte-
se, porém, que, durante a evolução do orçamento clássico (tradicional) para o ORÇAMENTO 
-PROGRAMA (orçamento moderno), houve o chamado ORÇAMENTO DE DESEMPENHO 
(ou por realizações). No orçamento de desempenho, procura-se saber as coisas que o governo 
FAZ e não as coisas que o governo COMPRA. A ênfase é dada aos resultados. Todavia, não se podia 
ainda falar em orçamento-programa, pois não havia qualquer vinculação do orçamento com o 
planejamento governamental. Partiu-se, então, para uma técnica mais elaborada, que foi o 
orçamento-programa. 
A elaboração de um orçamento-programa envolve algumas etapas: planejamento (definição 
de objetivos e metas); programação (atividades necessárias à consecução dos objetivos); projeto 
(estimação dos recursos de trabalho necessários); orçamentação (estimação dos custos e dos 
recursos necessários) e avaliação dos programas. Para JamesGiacomoni, o orçamento-programa 
é aquele que enfatiza: 
1) os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja consecução são 
utilizados os recursos orçamentários; 
2) os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços 
governamentais, no sentido de concretização dos objetivos; 
3) os custos dos programas medidos através da identificação dos meios ou insumos 
(pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários à obtenção dos resultados. Tal 
análise pode, inclusive, projetar os custos para mais de um exercício financeiro; e 
4) medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizações (produto final), os esforços 
despendidos na execução dos programas e a responsabilidade pela execução. 
Se observarmos as disposições constitucionais atinentes às leis orçamentarias, especialmente o artigo 
165, §§ 1°, 2°, 4° e 7°, constataremos que o planejamento e a programação, com o estabelecimento de 
metas, objetivos e estimativas de receitas consistentes são exigências que as autoridades responsáveis 
deverão cumprir. Vale ressaltar, ainda, que as normas orçamentarias contidas na Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF), como veremos adiante, ratificam a necessidade de planejamento, programação, 
definição de metas, que são premissas do orçamento-programa. 
IMPORTANTE 
1. ORÇAMENTO BASE ZERO OU POR ESTRATÉGIA - constitui uma técnica para a elaboração do 
orçamento-programa, tendo como principais características: 
• um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental. Nessa técnica, não há 
compromisso (direitos adquiridos) como o montante dos dispêndios ou com o nível de 
atividade do exercício anterior. Ao contrário do orçamento tradicional que já parte de uma 
determinada base orçamentaria, acrescentando apenas uma projeção da inflação, o 
orçamento base zero, como o próprio nome indica, exige que o administrador, a cada 
novo exercício, justifique detalhadamente os recursos solicitados; 
• a criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades a serem consideradas para o 
próximo exercício financeiro. 
2. ORÇAMENTO BASE ZERO: Abordagem orçamentaria desenvolvida no EUA, pela Texas 
Instruments Inc., durante o ano de 1969. Foi adotado pelo Estado da Geórgia (gov. Jimmy Cárter). 
Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas 
das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser 
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 
3. ORÇAMENTO-PROGRAMA: Originalmente, sistema de planejamento, programação e 
orçamentação, introduzido nos EUA, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning 
Programning Budgeting System). Principais características: integração planejamento-orçamento, 
quantificação de objetivos e fixação de metas, relações insumo-produto, alternativas programáticas, 
acompanhamento físico-financeiro, avaliação de resultados e gerência por objetivos; 
 
FONTE: Valdecir Pascoal