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14/05/2015
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RESPONSABILIDADE CIVIL 
DO ESTADO
Prof. Wesley 
Monteiro
BASE LEGAL
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 37
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito
público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa.
CÓDIGO CIVIL
Art. 43. As pessoas jurídicas de
direito público interno são civilmente
responsáveis por atos dos seus
agentes que nessa qualidade causem
danos a terceiros, ressalvado direito
regressivo contra os causadores do
dano, se houver, por parte destes,
culpa ou dolo.
BASE LEGAL
Código Civil de 1916 – Responsabilidade Civil Subjetiva
Constituição Federal de 1946 - Responsabilidade Civil Objetiva
EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE ESTATAL
TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE
“The king can do no wrong”
O Estado como reflexo do predomínio
da teoria divina e sobrenatural do
Poder.
“o Estado, nas suas diversas formas de atuação, poderia ser 
percebido de duas formas: ou a Administração atuava exercendo 
seu ‘jus imperii’ e, nesses casos, procedia na qualidade de Estado 
no exercício do seu poder soberano; ou, por outro lado, atuava na 
gestão de seus negócios, exercendo atos ‘iure gestionis’, pelo que 
se igualava ao indivíduo comum. A partir dessa concepção 
bipartida, admitia-se que, no primeiro caso, a Administração 
pública era imune; no segundo, atuando de igual sorte que o 
particular, sujeitava-se à reparação dos danos que eventualmente 
causasse a outrem. Era o início da responsabilização civil da 
Administração.”
ANTÔNIO LAGO JÚNIOR
TEORIAS SUBJETIVISTAS
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TEORIA DA CULPA CIVILÍSTICA
A primeira teoria subjetiva, que
propugnava pela responsabilização civil do
Estado, estava calcada na ideia de seus
agentes (servidores) ostentarem a
condição de prepostos. Dessa forma,
incidindo o Estado em culpa in vigilando ou
in eligendo, deveria ser obrigado a reparar
os danos causados por seus
representantes.
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA
Uma segunda teoria, conhecida como da culpa
administrativa ou do acidente administrativo,
apresenta-se como uma fase intermediária no
processo de transição entre a responsabilidade
civil com culpa e a objetivação da
responsabilidade.
Em vez de partir da visão do agente público como
um preposto ou representante do Estado, passa-se
a encará-lo como parte da própria estrutura
estatal, pelo que, se gerar dano, o faz em nome da
própria Administração, uma vez que é dela apenas
um instrumento.
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA
Uma segunda teoria, conhecida como da culpa
administrativa ou do acidente administrativo,
apresenta-se como uma fase intermediária no
processo de transição entre a responsabilidade
civil com culpa e a objetivação da
responsabilidade.
Em vez de partir da visão do agente público como
um preposto ou representante do Estado, passa-se
a encará-lo como parte da própria estrutura
estatal, pelo que, se gerar dano, o faz em nome da
própria Administração, uma vez que é dela apenas
um instrumento.
ANA CECÍLIA ROSÁRIO RIBEIRO
“o surgimento desta teoria, a
responsabilidade estatal deixa de ser indireta
(teoria da culpa civilística), passando a ser
direta. Agora, basta que o particular
demonstre o dano, o comportamento do
funcionário e o nexo de causalidade, entre
ambos, posto que o agente é considerado
instrumento do Estado, agindo por conta e
em razão deste. Com isto, resta evidente a
influência da teoria organicista, pela qual o
ato do funcionário passou a ser
compreendido como ato da Administração”
CASO BLANCO
A jovem Agnès Blanco, ao atravessar a
rua da cidade de Bordeaux, na França,
foi atropelada por um vagão da
Companhia Nacional de Manufatura
de Fumo. Inconformado, seu pai
ajuizou ação de indenização contra o
Estado, pleiteando a reparação
perante os tribunais civis. Tendo sido
suscitado o conflito de atribuições, o
Tribunal de Conflitos decidiu pelo
julgamento perante o Tribunal
Administrativo, deixando consignado
que “A responsabilidade que pode
incumbir ao Estado em razão da culpa
de seus agentes não pode ser regida
pelos princípios que estabelece o
Código Civil para as relações de
particulares com particulares; essa
responsabilidade não é nem geral nem
absoluta; ela exige regras especiais
que variam segundo as modalidades
do serviço e a necessidade de conciliar
os direitos do Estado com o dos
particulares.
TEORIA DA CULPA ANÔNIMA
Se, na culpa administrativa, a
responsabilidade civil do Estado passou a
ser direta, em função de conduta de
determinados servidores seus, o que
permitia uma justa composição de danos,
essa teoria, por sua vez, não se mostrava
satisfatória quando não era possível
proceder-se à identificação individual do
causador do dano.
TEORIA DA CULPA ANÔNIMA
Mesmo sabendo-se que o prejuízo decorre da atividade estatal,
nem sempre é fácil descobrir quem foi o agente que praticou a
conduta lesiva.
Assim, poucas não foram as situações em que, dados o gigantismo
estatal e a impessoalidade na prestação de serviços, ficava a vítima
sem condições de identificar o funcionário causador do malefício.
Para situações como tais, propugna-se pela teoria da culpa
anônima, exigindo-se para a responsabilização do Estado tão
somente a prova de que a lesão foi decorrente da atividade pública,
sem necessidade de saber, de forma específica, qual foi o
funcionário que a produziu.
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TEORIA DA CULPA PRESUMIDA (falsa teoria objetiva)
Trata-se de uma variante da teoria da culpa administrativa.
A sua diferença essencial é que, na teoria da culpa presumida,
há presunção da culpa do Estado, com a adoção do critério de
inversão do ônus da prova.
Embora tenha chegado a ser denominada, equivocadamente,
responsabilidade sem culpa ou objetiva, não pode ser assim
considerada, justamente porque admitia a possibilidade de
demonstração da não concorrência de culpa pelo Estado.
TEORIA DA FALTA ADMINISTRATIVA
A teoria epigrafada toma como espeque a visão de que a falta do serviço estatal
caracteriza a culpa da Administração, não havendo necessidade de investigar o
elemento subjetivo do agente estatal, mas sim, somente, a falta do serviço em si
mesmo.
Para MARIA SYLVIA Zanella di Pietro, a culpa do Estado ocorre com o não
funcionamento do serviço público (inexistência), com o seu funcionamento
atrasado (retardamento) ou, ainda, quando funciona mal (mau funcionamento).
Nestes três casos, ocorrerá a culpa do serviço, independentemente de qualquer
inquirição a respeito da falta do funcionário. Assim, o que nos parece relevante,
na adoção dessa teoria, é justamente que, além dos três elementos essenciais
para a caracterização da responsabilidade civil, prove-se também, para o
reconhecimento da omissão estatal, justamente o seu dever de agir, com a
demonstração de que, não se omitindo, haveria real possibilidade de evitar o
dano.
TEORIAS OBJETIVISTAS
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO
A ideia de risco administrativo avança no sentido da publicização da
responsabilidade e coletivização dos prejuízos, fazendo surgir a obrigação de
indenizar o dano em razão da simples ocorrência do ato lesivo, sem se perquirir a
falta do serviço ou da culpa do agente.
Como observa o Mestre SÍLVIO VENOSA, por essa teoria “surge a obrigação de
indenizar o dano, como decorrência tão só do ato lesivo e injusto causado à
vítima pela Administração. Não se exige falta do serviço, nem culpa dos agentes.
Na culpa administrativa exige-se a falta do serviço, enquanto no risco
administrativo é suficiente o mero fato do serviço. A demonstração da culpa da
vítima exclui a responsabilidade civil da Administração. A culpa concorrente, do
agente e do particular, autoriza uma indenização mitigada ou proporcional ao
grau de culpa”
TEORIADO RISCO INTEGRAL
A teoria em epígrafe leva a ideia de responsabilização às mais altas
elucubrações.
De fato, a sua aplicação levaria a reconhecer a responsabilidade civil
em qualquer situação, desde que presentes os três elementos
essenciais, desprezando-se quaisquer excludentes de
responsabilidade, assumindo a Administração Pública, assim, todo o
risco de dano proveniente da sua atuação. Trata-se de situação
extrema, que não deve ser aceita, em regra, pela imensa possibilidade
de ocorrência de desvios e abusos.
TEORIA DO RISCO SOCIAL
Se o Estado tem o dever de cuidar da harmonia e da estabilidade
sociais, e o dano provém justamente da quebra desta harmonia e
estabilidade, seria dever do Estado repará-lo. O que releva não é
mais individuar para reprimir e compensar, mas socializar para
garantir e compensar.
Em exemplo apresentado por JOSÉ DE AGUIAR DIAS, tal teoria
poderia ser aplicada nas situações em que sejam desconhecidos
os autores dos delitos, nos casos em que estes empreendam fuga
sem deixar bens ou sejam insolventes.
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TEORIA DO RISCO SOCIAL
Se o Estado tem o dever de cuidar da harmonia e da estabilidade
sociais, e o dano provém justamente da quebra desta harmonia e
estabilidade, seria dever do Estado repará-lo. O que releva não é
mais individuar para reprimir e compensar, mas socializar para
garantir e compensar.
Em exemplo apresentado por JOSÉ DE AGUIAR DIAS, tal teoria
poderia ser aplicada nas situações em que sejam desconhecidos
os autores dos delitos, nos casos em que estes empreendam fuga
sem deixar bens ou sejam insolventes.
TEORIA ADOTADA PELO BRASIL
“EMENTA: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO (CF, ART. 37, § 6.º).
CONFIGURAÇÃO. ‘BAR BODEGA’. DECRETAÇÃO DE PRISÃO CAUTELAR, QUE SE
RECONHECEU INDEVIDA, CONTRA PESSOA QUE FOI SUBMETIDA A INVESTIGAÇÃO
PENAL PELO PODER PÚBLICO. ADOÇÃO DESSA MEDIDA DE PRIVAÇÃO DA LIBERDADE
CONTRA QUEM NÃO TEVE QUALQUER PARTICIPAÇÃO OU ENVOLVIMENTO COM O FATO
CRIMINOSO. INADMISSIBILIDADE DESSE COMPORTAMENTO IMPUTÁVEL AO APARELHO
DE ESTADO. PERDA DO EMPREGO COMO DIRETA CONSEQUÊNCIA DA INDEVIDA PRISÃO
PREVENTIVA. RECONHECIMENTO, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, DE QUE SE
ACHAM PRESENTES TODOS OS ELEMENTOS IDENTIFICADORES DO DEVER ESTATAL DE
REPARAR O DANO. NÃO COMPROVAÇÃO, PELO ESTADO DE SÃO PAULO, DA ALEGADA
INEXISTÊNCIA DO NEXO CAUSAL. CARÁTER SOBERANO DA DECISÃO LOCAL, QUE,
PROFERIDA EM SEDE RECURSAL ORDINÁRIA, RECONHECEU, COM APOIO NO EXAME
DOS FATOS E PROVAS, A INEXISTÊNCIA DE CAUSA EXCLUDENTE DA
RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PÚBLICO. INADMISSIBILIDADE DE REEXAME DE
PROVAS E FATOS EM SEDE RECURSAL EXTRAORDINÁRIA (SÚMULA 279/STF). DOUTRINA
E PRECEDENTES EM TEMA DE RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO.
ACÓRDÃO RECORRIDO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. RECONHECIDO E IMPROVIDO.