Administração Financeira Orçamentária Aula 1

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AULA 01: AFO: ORÇAMENTO PÚBLICO; EVOLUÇÃO HISTÓRICA E 
TIPOS DE ORÇAMENTO. 
 
 
Colegas concursando(a)s! 
 
Satisfação em tê-los conosco nessa jornada de concursos. Espero 
sinceramente que todos obtenham o êxito esperado e que seus 
objetivos sejam plenamente alcançados. 
 
O assunto da nossa primeira aula é bastante teórico, entretanto, é 
preciso conhecê-lo para ser aprovado em “bons concursos”, ou seja, 
para os cargos que tenham remuneração acima de R$ 7.000,00. 
Já pensou nessa possibilidade! Ser aprovado para um cargo com 
remuneração de R$ 8.000,00, 9.000,00 ou mais de 10.000,00! 
 
Pois bem, atualmente a remuneração inicial para o cargo de Perito da 
Polícia Federal é de R$ 10.900,00. Para a carreira de Auditoria Federal 
(Receita Federal, Previdenciária e do Trabalho), mais de R$ 8.00,00. 
Para Analista do Tribunal de Contas da União, mais de R$ 9.000,00 e 
muitos outros Tribunais Federais (TRT, TRE, TRF etc), a remuneração é 
excelente. 
 
Meus caros candidatos! Estudem bastante, com vontade e perseverança 
porque a concorrência está cada vez mais acirrada e qualitativa! 
 
Estive recentemente ministrando aula na Academia Nacional da Polícia 
Federal e verifiquei que existem alunos ao cargo de Perito, Delegado, 
Agente, etc. com 23 anos de idade. São pessoas que estão se 
preparando desde a universidade. 
A tendência é essa, candidatos cada vez mais novos e com muitas horas 
de cursinhos e aulas on-line. 
 
Portanto, se prepare com a maior vontade possível. Verá o quanto é 
gratificante ser aprovado num concurso! E melhor ainda, ganhar uma 
boa remuneração. 
 
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Nesses nossos encontros serei apenas mais um aliado nessa caminhada, 
procurando, da melhor forma possível, contribuir com a nossa 
experiência nessa árdua e empolgante jornada para a conquista de um 
cargo ou emprego público de seu sonho. 
 
Análise do conteúdo programático: 
A disciplina Administração Financeira e Orçamentária, em tese, não 
apresenta dificuldades de aprendizado, ou seja, o assunto é de fácil 
assimilação, porém, um pouco complexa, principalmente quanto ao 
conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. 
 
Também, não existe uma seqüência lógica de abordagem. Os tópicos 
não exigem pré-requisitos, ou seja, pode ser estudado de forma isolada. 
Entretanto, procurarei abordar o assunto AFO dentro de uma seqüência 
racional para facilitar o aprendizado. 
 
Nossa primeira aula! 
Na aula de hoje abordaremos o assunto orçamento público, sua 
evolução história e seus principais tipos. 
 
A evolução histórica do orçamento público é pouco exigida em 
conteúdos programáticos de concursos, entretanto, para alguns cargos, 
a exemplo do TCU, CGU STN etc, esse assunto é exigido. Em função da 
pouca exigência em concursos, abordaremos esse tópico de forma bem 
sucinta. 
 
Os tipos de orçamento público é assunto bem mais exigido e cobrado 
em concursos, em especial, o orçamento-programa, técnica 
orçamentária atualmente difundida e implementada no Brasil. 
 
Esse assunto é bastante teórico e rico de conteúdo, entretanto, 
procurarei ser o mais objetivo possível, inserindo os tópicos mais 
cobrados nos últimos concursos. 
 
Uma dica! 
Existe sempre um bom motivo para estudar: ser aprovado no concurso 
pretendido, seu “sonho de consumo”, então, estude com a melhor boa 
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vontade possível, não desperdice a oportunidade de aprender com 
antecedência. Procure andar na frente dos outros candidatos. 
 
Entendo que só se executa bem uma atividade quando há interesse por 
ela, portanto, seja paciente, mesmo que o assunto seja “chato”, procure 
aprendê-lo! Lembre-se de um velho ditado: “quando não se pode com o 
inimigo, junte-se a ele”. 
 
Conquistar um bom cargo público com seus próprios méritos é o meio 
mais difícil, porém o mais democrático e empolgante de se conquistar 
uma “vitória”. 
 
Vamos ao nosso estudo! 
 
1. Orçamento público 
 
Conceito: 
Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicos 
são obrigatórios e estão previstos na Constituição Federal – CF e 
regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64, Lei 
de Responsabilidade Fiscal – LRF e em diversas Portarias do Ministério 
do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do 
Tesouro Nacional – STN. 
 
A obrigatoriedade de o setor público realizar planejamento e orçamento 
está inserido no art. 174 da CF. Esse artigo estabelece que como agente 
normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na 
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo 
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. 
 
O termo planejamento é abrangente e às vezes poderá estar se 
referindo ao orçamento ou ao planejamento. Entretanto, para fins de 
concurso público, a expressão planejamento refere-se ao Plano 
Plurianual e o termo orçamento, ao Orçamento Anual, ambos previstos 
na CF. 
 
O que vem a ser o orçamento público? 
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Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que 
traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os 
planos e programas de trabalho do governo. 
 
Entenda o termo flexível como a possibilidade de se implementar 
mudanças ou alterações de gastos durante a execução da lei 
orçamentária. 
É fato comum no Brasil da lei orçamentária não ser executada 
exatamente como foi aprovada pelo Congresso Nacional, muitas 
alterações ocorrerão ao longo do exercício financeiro, a exemplo de 
gastos com despesa urgentes e imprevistas. 
 
Atenção! Para fins de concurso, o processo orçamentário brasileiro é 
extremamente rígido, haja vista que a maior parte das receitas públicas 
estão vinculadas a determinados tipos de gastos ou investimentos. 
 
Veja esta questão cobrada pelo CESPE e considerada correta: 
(CESPE – Técnico Judiciário – TRE Alagoas – 2004) O orçamento 
brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências 
constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, 
seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculações 
tornam o processo orçamentário extremamente rígido. 
 
Após essas considerações, podemos dizer que o orçamento público é o 
ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa 
a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo 
lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao 
funcionamento da “máquina administrativa”. 
 
Natureza jurídica do orçamento. 
Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, 
inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal Federal- 
STF, que o orçamento é uma lei formal. As leis orçamentárias (Lei do 
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei 
Orçamentária Anual –LOA) apenas prevêem as receitas públicas e fixam 
as despesas, a partir dos planejamentos. Assim sendo, essas leis não 
criam direitos subjetivos. 
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Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentária 
anual não cria direito subjetivo, não sendo possível se exigir, em tese, 
por via judicial, que uma despesa específica estabelecida no orçamento 
seja realizada.A Lei orçamentária possui as seguintes características: 
É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em 
diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que 
pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto autorizado pelo 
legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a 
exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o 
orçamento é apenas uma lei formal. 
É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um 
ano). 
É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) 
são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são 
aprovados como leis ordinárias. 
É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo 
legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que trata de 
matéria específica (receitas e despesas). 
 
2. Evolução histórica do orçamento 
O estudo do orçamento público remonta há mais de 1300 anos antes de 
Cristo, entretanto, esse não é nosso objetivo. Assim sendo, passaremos 
e estudar o orçamento no Brasil após a Constituição Imperial de 1824. 
 
Constituição de 1824: 
Inicialmente esta constituição previa que a elaboração da proposta 
orçamentária competia ao Legislativo. 
Em 1826, através de uma reforma nessa constituição foi realizada a 
transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder 
Executivo. Assim, o orçamento passou a ser elaborado pelo Ministério da 
Fazenda, que consolidava as propostas dos outros ministérios e as 
encaminhava à Câmara dos Deputados para fins de apreciação pela 
Assembléia Geral, composta pela Câmara dos Deputados e Câmara de 
Senadores. 
 
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A Constituição Imperial de 1824 abordou sobre orçamento em seus 
artigos 170 a 172. 
 
O art. 172 assim previa: “O Ministro de Estado da Fazenda, havendo 
recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das 
suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, 
logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do 
Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento 
geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de 
todas as contribuições, e rendas publicas”. 
 
Constituição Republicana de 1891: 
Em termos de orçamento, houve retrocesso, em seu artigo 34 ficou 
estabelecido que a proposta orçamentária era elaborada pelo Congresso 
Nacional, cabendo a este, orçar a receita, fixar a despesa federal 
anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício 
financeiro. 
Portanto, conforme estabelecido na Constituição Republicana, o Poder 
Legislativo elaborava e aprovava a proposta orçamentária. Caberia ao 
Executivo executar a proposta orçamentária e prestar contas ao 
Legislativo. 
 
Constituição Federal de 1934: 
Ocorreu um grande avanço em termos de orçamento. Era semelhante 
ao modelo atual, competia ao Presidente da República enviar à Câmara 
dos Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, 
a proposta de orçamento. Esta era elaborada pelos diversos ministérios 
e encaminhada ao Ministério da Fazenda, que a consolidava e remetia 
ao Congresso Nacional. Portanto, a proposta orçamentária era 
encaminhada à Câmara dos Deputados, porém, apreciada pelo 
Congresso Nacional. 
Naquela época ainda não havia um ministério com um corpo técnico 
especializado em matéria orçamentária, a exemplo do atual MPOG. 
 
Constituição de 1937: 
Para maior eficácia e eficiência na elaboração e execução do orçamento 
federal foi criado, junto à Presidência da República, um Departamento 
Administrativo com as atribuições de organizar anualmente, de acordo 
com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária. 
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Esse Departamento tinha competência para encaminhar o orçamento à 
Câmara dos Deputados e ainda fiscalizar, por delegação do Presidente 
da República e na conformidade das suas instruções, a execução 
orçamentária. Portanto, a competência para aprovação do orçamento 
passou, em tese, para a Câmara dos Deputados. Digo “em tese” porque 
o Conselho Federal – atual Senado da República, poderia também 
deliberar sobre orçamento caso a Câmara do Deputados excedesse o 
prazo para deliberação. 
Nessa Constituição foi estabelecido o princípio da unicidade 
orçamentária, onde seriam incorporados obrigatoriamente à receita, 
todos os tributos, rendas e suprimentos de fundos, incluídas na despesa 
todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos. 
Foi a partir dessa Constituição que ficou consagrado o princípio da 
exclusividade orçamentária, ou seja, no projeto de lei do orçamento não 
poderia haver matéria estranha à fixação da despesa e a previsão da 
receita. 
 
Constituição de 1946: 
Competia aos ministérios a elaboração de suas respectivas propostas 
orçamentárias e encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que as 
consolidava e remetia, através da Presidência da República, ao 
Congresso Nacional para fins de apreciação. 
A competência para apreciação e aprovação da lei orçamentária passou 
a ser exclusiva do Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da 
República. 
O art 74 daquela Constituição previa que se o orçamento não tiver sido 
enviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-á para o exercício 
seguinte o que estiver em vigor. Ou seja, a lei orçamentária em vigor 
poderia ser prorrogada - executada no exercício seguinte. 
 
Constituição de 1967: 
Esta constituição não inovou em relação à constituição de 1946. Os 
procedimentos permaneceram os mesmos, ou seja, competia aos 
ministérios elaborar suas propostas e encaminhá-las ao Ministério da 
Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da 
República, ao Congresso Nacional para fins de apreciação. 
Antes, porém, em 1964 foi criado o cargo de Ministro Extraordinário do 
Planejamento e Coordenação Econômica, com atribuições, entre outras, 
de coordenar a elaboração e execução do Orçamento Geral da União e 
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dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas, harmonizando-
os com o plano nacional de desenvolvimento econômico. 
Até então, só existia na estrutura governamental o Conselho de 
Desenvolvimento, criado em 1956, que detinha atribuições de 
coordenação e planejamento da política econômica, que passou a ser 
subordinado ao Ministério recém-criado. 
Em 1964 as atribuições do Ministério do Planejamento foram ampliadas 
com a inclusão da Coordenação Econômica. Em 1965 foi criado o 
Conselho Consultivo do Planejamento como órgão de consulta deste 
Ministério. 
Nessa Constituição foi criado o princípio do equilíbrio orçamentário, onde 
o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não 
poderia ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo 
período. 
 
Resumindo, conforme exposto acima, a competência para elaboração da 
proposta orçamentária inicialmente era do Legislativo, foi transferida ao 
Executivo em 1926 e confirmada posteriormente pelas constituições de 
1934, 1936 e de 1946. 
 
Constituição de 1988: 
Foi a mais inovadora e a que contemplou os diversos avanços 
conquistados pela sociedade, principalmente, a democratização do 
planejamento e do orçamento. O Capítulo II foi inteiramente destinado 
às finanças públicas e a Seção II, aos orçamentos. 
Essa norma estabeleceu novos instrumentos de planejamento, a 
exemplo do Plano Plurianual – PPA, antesdenominado de Plano 
Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e 
os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais. 
 
3. Tipos de orçamento 
Para alocar eficazmente os limitados recursos da sociedade, um 
processo orçamentário adequado poderá oferecer respostas a alguns 
questionamentos básicos: 
 
 
 
 
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Onde e como gastar o dinheiro do povo de forma eficiente? 
Quanto deve ser gasto em unidades monetárias do total dos recursos 
arrecadados? 
Qual é a metodologia de planejamento mais adequada para executar 
gastos e prestar serviços à sociedade? 
 
As respostas a esses questionamentos dependem de diversos fatores 
internos e externos que em muitas situações extrapolam a competência 
e a soberania do Estado. Entre eles podemos mencionar: embargos 
econômicos, subsídios, incapacidade de investimentos, extensão 
territorial, vontade política e diversificação cultural. 
 
Um adequado planejamento de receitas e despesas pode diferenciar o 
governo ou o país que gasta bem ou mal o dinheiro público. 
 
Existem diversos tipos ou formas de planejamento, entretanto, a 
escolha do procedimento ou metodologia de planejamento ou orçamento 
a ser utilizado pelos gestores pode fazer diferença entre o bom e o mau 
gestor público. 
 
Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, 
podemos citar: 
◊ Orçamento de base zero; 
◊ Orçamento tradicional; 
◊ Orçamento de desempenho; 
◊ Orçamento-programa; 
◊ Orçamento participativo, etc. 
Entendemos que os termos mais adequados seriam metodologia ou 
procedimento orçamentários. Porém, para fins de concurso encontramos 
a expressão “tipos de orçamento”. 
 
Iremos abordar em nosso estudo todos os tipos de orçamento 
acima, haja vista a previsão em diversos programas de 
concursos. 
 
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Podemos ainda classificar os tipos de orçamento de acordo com o 
regime político adotado em cada país, ou seja, segundo a forma de 
governo adotada. Assim sendo, existem basicamente três tipos de 
orçamento: 
 
Orçamento legislativo: é o orçamento cuja elaboração, discussão e 
votação competem ao Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua 
realização. É utilizado basicamente em países parlamentaristas. 
 
Esse tipo de orçamento foi utilizado no Brasil, era previsto inicialmente 
na Constituição Imperial de 1824, posteriormente modificado em 1826, 
onde uma reforma nessa constituição foi realizada a transferência da 
elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo. 
 
Orçamento executivo: é o tipo de orçamento cuja elaboração, 
aprovação e execução e controle competem ao Poder Executivo. É 
utilizado geralmente em países de governos absolutistas. Esse tipo 
ainda não foi experimentado no Brasil. Menos mal! 
 
Orçamento misto: é o orçamento cuja competência para elaboração 
das propostas e envio ao Legislativo e privativa do Poder Executivo, 
competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. É o tipo 
de orçamento democrático, onde os representantes do povo 
(Deputados) e dos entes federados (Senadores), autorizam o Executivo 
a realizar os gastos públicos conforme aprovado em lei – princípio da 
legalidade. 
É esse o tipo de orçamento adotado no Brasil. 
 
Veja como esse assunto foi cobrado em concurso! 
 
(Analista Previdenciário/INSS – Ciências Contábeis – CESGRANRIO – 
2005). Dependendo da forma de governo existente, os orçamentos 
podem ser classificados em três tipos: 
(a) Geral, específico e especial. 
(b) Presidencialista, parlamentarista e judicialista. 
(c) legislativo, executivo e misto. 
(d) plurianual, qüinqüenal e anual. 
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(e) de investimentos, corrente e complementar. 
 
Comentários: 
 (a). Incorreta. Não existem os tipos de orçamento constantes dessa 
opção. 
(b). Incorreta. Podemos dizer que o orçamento legislativo é o 
parlamentarista e o misto, presidencialista, porém, não existe o 
orçamento judicialista. 
(c). Correta. Conforme descrito acima, dependendo da forma de 
governo existente, os países podem ter três tipos de orçamento: 
Legislativo, executivo e misto. 
(d). Incorreta. Plurianual não é tipo de orçamento, mas sim um 
planejamento estratégico de médio prazo (4 anos) de utilização 
obrigatória no Brasil pelos entes federados (União, Estados/DF e 
Municípios). Para elaboração do orçamento anual – LOA, é utilizada a 
metodologia orçamentária denominada “orçamento-programa”. Essa 
metodologia foi estabelecida desde 1964, na Lei 4.320/64, entretanto, 
seu efetivo implemento ocorreu somente em 1998. O orçamento 
qüinqüenal ocorreu no Brasil em governos anteriores, em especial, os 
militares, quando o mandato presidencial era de cinco anos. 
(e) Incorreta. Os orçamentos de investimentos e correntes existem e 
são partes do orçamento anual. Desconheço o tipo de orçamento 
complementar! 
 
 
3.1. Orçamento de base zero - obz ou por estratégia: 
 
Uma primeira observação! Para fins de concurso, não percam muito 
tempo se aprofundando no tópico OBZ. Fiz uma pesquisa e verifiquei 
que são poucas as questões de concursos sobre esse assunto, 
principalmente “cobradas” pelo CESPE e ESAF. 
 
Às vezes, quando é exigida alguma questão sobre OBZ, geralmente é 
combinada com outro tipo de orçamento (orçamento-programa, 
tradicional, etc). 
 
O orçamento de base zero teve sua abordagem orçamentária 
desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments 
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Inc., em 1969. Foi adotado pelo Estado da Geórgia (governo Jimmy 
Carter), no ano fiscal de 1973. 
 
A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma das 
unidades da Federação. 
 
Conceito: 
O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária ou tipo de 
orçamento onde exige que todas as despesas dos órgãos ou das 
entidades públicas, os programas ou projetos governamentais sejam 
detalhadamente justificadas a cada ano, como se cada item de despesa 
se tratasse de uma nova iniciativa do governo. 
 
Portanto, no orçamento de base zero cada item da despesa 
orçamentária é tratado como uma nova iniciativa dos gestores ou do 
governo. 
 
Objetivo: 
O objetivo principal do OBZ é “gastar” de acordo com os recursos 
disponíveis e corresponde a um “meio de eliminar programas e projetos 
não econômicos”. 
 
Importante! 
Principais características: 
◊ Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada 
unidade orçamentária; 
◊ O processo exige que cada administrador justifique detalhadamente 
todas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar 
por que deve gastar os recursos; 
◊ Cada administrador é obrigado a preparar um "pacote de decisão" 
para cada atividade ou operação, e este pacote inclui uma análise de 
custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, benefícios e as 
conseqüências de não executar as atividades. 
◊ Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que 
se inicia um novo ciclo orçamentário; 
◊ Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades 
historicamente determinadas são abandonadas. 
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O questionamento dos gastos anteriormente realizados é executado 
através dos procedimentos de avaliação e acompanhamento. 
 
Prioridadeshistoricamente determinadas são abandonadas significa 
dizer que o gestor público deverá realizar seu planejamento de despesas 
justificando o gasto a ser realizado e não apenas se basear em dados 
históricos (do passado). 
 
Exemplo: Ao realizar o planejamento de gastos o gestor deverá 
abandonar o seguinte pensamento: Neste ano fui contemplado com R$ 
100 milhões na lei orçamentária, portanto, vou pedir R$ 120 milhões 
para o próximo ano porque talvez consigamos pelo menos os mesmos 
R$ 100 milhões. 
 
Veja o item considerado incorreto numa questão de concurso! 
 
(Escola de Administração do Exército – ESAEX – Contador CFO/QC – 
2005). Em relação às metodologias de elaboração orçamentária, 
podemos afirmar que: 
 
“No orçamento base zero ou por estratégia, não se questionam os 
gastos anteriormente realizados, valendo as prioridades historicamente 
determinadas”. 
 
Comentários: 
 
A opção foi considerada incorreta porque ocorre exatamente ao 
contrário, ou seja, os gastos anteriormente realizados são questionados 
e as prioridades historicamente determinadas são abandonadas. 
 
Vantagens do OBZ: 
 
 
 
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◊ Fornece informações detalhadas relativas aos recursos necessários 
para se realizar os fins desejados; chama a atenção para os excessos e 
para a duplicidade de esforço entre as unidades orçamentárias; 
◊ Concentra-se nas quantias necessárias para os programas, e não no 
aumento ou diminuição percentual em relação ao ano anterior; 
◊ Especifica prioridades dentro das unidades orçamentárias, entre 
órgãos e comparações entre as organizações públicas; 
◊ Permite a determinação, por uma auditoria de desempenho, se cada 
atividade ou operação teve o desempenho esperado; 
◊ Pode ser avaliado, também, o desempenho dos servidores com o 
envolvimento necessário dos gestores de todos os níveis da 
administração pública, incutir-lhes um maior senso de responsabilidade 
ao realizar planejamento. 
 
Desvantagens do OBZ: 
◊ A elaboração da proposta orçamentária é mais demorada, trabalhosa, 
mais cara e exige pessoal preparado e com cultura orçamentária; 
◊ Excessiva “burocracia” e a produção de montanhas de papéis nas 
unidades orçamentárias; 
◊ Pouca participação dos níveis hierárquicos (da administração 
superior), podendo ocasionar perda de vista da visão global das finanças 
públicas e dos projetos relevantes e duradouros; 
◊ A quantidade de órgãos e entidades e a dimensão geográfica do país 
pode tornar o processo orçamentário extremamente dificultoso. 
 
Premissas básicas do orçamento de base zero: 
� Redução de despesas e o aumento da eficiência do Estado; 
� O OBZ não é um orçamento de custos, este (orçamento de custos) 
ocorre concomitante com o OBZ; 
� A elaboração do orçamento fica sob a responsabilidade de cada 
unidade orçamentária, buscando esforços e alternativas de maximizar os 
seus resultados e conseqüentemente os do Estado; 
� Cada gestor deve avaliar as atividades de sua área e as despesas 
decorrentes, propondo e justificando o nível de gastos previstos; 
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� Linguagem basicamente contábil, ou seja, todos os valores que 
estarão compondo a base orçamentária, serão obtidos da escrituração 
contábil e nos balancetes dos exercícios anteriores; 
 
 
O foco principal do orçamento de base zero é o controle das despesas de 
capital (investimentos), ou seja, parte-se da premissa do que precisa 
ser feito e não o que seria bom ser feito. Assim sendo, o orçamento 
torna-se o mais próximo possível da realidade e das necessidades. 
 
Para se obter o máximo controle de seus gastos, os gestores precisam 
de relatórios detalhados das atividades desenvolvidas. 
 
Sintetizando o assunto OBZ: 
 
A idéia básica do OBZ é a de que cada unidade da administração 
pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que 
estão sendo pleiteados. 
 
Assim sendo, os órgãos e Poderes, ao elaborar o orçamento e o 
Congresso Nacional, ao debatê-lo e aprová-lo ambos teriam os 
elementos de julgamento necessários para, primeiro, avaliar até que 
ponto uma certa despesa é necessária ou não; e segundo, estabelecer 
uma hierarquia de prioridades para definir o que é mais importante o 
governo realizar. 
 
Benefícios que poderão advir com a adoção do OBZ: 
 
Melhoria do processo orçamentário: O fato de cada programa ser 
questionado obrigaria as diversas Unidades Orçamentárias e Ministérios 
a envidarem esforços no sentido de apresentar programas de melhor 
qualidade técnica e mais justificados e fundamentados, promovendo 
uma espécie de seleção natural e criando uma forma de “filtro” que 
implicaria abandonar os programas tecnicamente inviáveis ou 
surrealistas. 
 
Aperfeiçoamentos posteriores: Ao contrário de certas inovações 
interessantes que depois perdem continuidade, o OBZ se caracteriza por 
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ser um processo contínuo, onde a cada ano os programas devem ser 
avaliados. 
O OBZ tende a gerar, como subproduto, uma nova cultura favorável ao 
aperfeiçoamento sistemático dos procedimentos, com vistas a uma 
maior eficácia na utilização dos recursos e no cumprimento das metas. 
 
Desenvolvimento de pessoal: A necessidade de se justificar cada 
programa de trabalho impõe às diversas unidades governamentais 
empenho no desenvolvimento de uma equipe técnica capacitada para 
atingir os fins da administração pública através de maior qualificação 
dos funcionários e da criação de uma cultura orçamentária. 
 
No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há 
preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa 
corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de 
que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar 
por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados. 
 
A maior preocupação do OBZ é justificar o porquê da despesa, se deve 
ou não gastar esse ou aquele recurso e em qual programa ou projeto. 
 
Mais uma questão que exigiu conhecimento sobre o assunto! 
 
(ESAF – AFC 1997). A ênfase no objetivo do gasto, ao invés da 
preocupação com a categoria econômica do dispêndio, demonstra que 
se trata de um orçamento. 
a) tradicional. 
b) participativo. 
c) base zero. 
d) orçamento-programa. 
e) orçamento de desempenho. 
 
Comentários: 
a) Incorreta. No orçamento tradicional a destinação dos recursos às 
unidades orçamentárias é prioritária em relação ao gasto em si. Assim 
sendo, não existe preocupação com o objetivo do gasto ou da categoria 
econômica da despesa. 
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b) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento de 
participação do cidadão na gestão pública. Portanto, o processo de 
orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste 
crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de 
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e 
assegurar a sua não-estagnação. 
c) Incorreta. No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não 
há preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa 
corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de 
que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar 
por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados. 
d) Correta. No orçamento-programa a ênfase principal é no objetivo do 
gasto. Se a ênfase é no objetivo do gasto,então, é indiferente saber se 
a despesa que está sendo realizada é corrente ou de capital, o que 
importa é se esse gasto atende as necessidades da sociedade. 
 
Podemos até enumerar algumas premissas básicas do orçamento 
programa: 
� Melhor controle da execução dos programas de trabalho; 
� Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta; 
� Melhor identificação dos gastos. 
 
e) Incorreta. No orçamento de desempenho a destinação dos recursos é 
prioritária em relação ao gasto em si. A ênfase do orçamento de 
desempenho era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era 
basicamente nos resultados, com desvinculação entre orçamento e 
planejamento. 
 
Às vezes precisamos saber a diferença entre objeto e objetivo do gasto 
para “matar” uma questão de concurso desse assunto. 
 
Vejamos um exemplo: 
 
Um órgão (Ministério da Saúde), em determinada região do Brasil, 
adquiriu 20 veículos adaptados para o combater o mosquito da dengue. 
No orçamento-programa, a preocupação é se esse gasto atende aos 
objetivos do órgão (combate de epidemias). Significa que a preocupação 
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(ênfase), não é o objeto do gasto (simplesmente os 20 veículos), mas 
sim, se esses veículos atende aos objetivos do órgão e da sociedade. 
 
Se, ao invés de adquirir 20 veículos adaptados para o combate ao 
mosquito da dengue, o Ministério da Saúde tivesse comprado 20 
Mercedes blindadas, os objetivos do órgão (combate ao mosquito da 
dengue) não estariam sendo plenamente atendidos e as despesas mal 
empregadas. 
 
Assim sendo, a ênfase no objetivo do gasto significa, por exemplo, se 
uma determinada despesa atende ou não aos objetivos do órgão. 
 
A ênfase no objeto de gasto significa apenas o quanto gastou e em que 
foi gasto o dinheiro público. 
 
Amigo concursando(a)! Estão verificando que o assunto é bastante 
teórico? 
 
Portanto, entendo que para fins de concurso devemos absorver um 
conhecimento “geral” acerca de cada tipo de orçamento, atentando para 
os pontos principais de cada um. Os pontos mais importantes estão 
sublinhados ou em itálico. 
 
O assunto é teórico, mas temos que estudar! Então, vamos prosseguir? 
 
3.2. Orçamento de desempenho ou de realizações: 
 
Esse tipo de orçamento já foi utilizado ou experimentado no Brasil na 
década de 70, período compreendido entre o orçamento tradicional ou 
clássico e a previsão legal (Lei nº 4.320/64) de utilização do orçamento-
programa. 
 
Conceito: 
É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas 
dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho 
contendo as ações desenvolvidas. 
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Toda a ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho 
organizacional (da organização ou unidade orçamentária), sendo 
também conhecido como orçamento funcional. 
 
Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de 
realizações), a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco 
era basicamente nos resultados, com desvinculação entre planejamento 
orçamento. 
Quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenho 
ou de realizações foi muito comum a realização de grandes obras, 
muitos “elefantes brancos”. A maior preocupação dos governos era 
demonstrar suas realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecer 
prioridades e com planejamento inadequado, irrealista. 
 
Atenção para o termo! Desvinculação entre planejamento e 
orçamento. É que para o atual tipo de orçamento utilizado no Brasil 
(orçamento programa), existe a previsão legal de total vinculação entre 
planejamento e orçamento. 
No orçamento de desempenho ou de realizações não havia 
obrigatoriedade de vinculação entre planejamento e orçamento, ou seja, 
o plano plurianual de investimentos - PPI (na época) estabelecia os 
programas a serem realizados e, na sua execução, através da lei 
orçamentária, realizavam-se despesas completamente em desacordo 
com o planejado no PPI. 
 
Onde se encontra a atual previsão legal de vinculação entre 
planejamento e orçamento? 
 
Encontra em diversas normas, entre elas podemos citar: 
� Constituição Federal de 88; 
� Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF; 
� Lei nº 4.320/64. 
 
Essas normas estabelecem as determinações a seguir descritas: 
 
 
 
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Constituição Federal – CF/88: 
 
� A CF determina que os orçamentos fiscal, referente aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e 
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e 
o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto 
deverão ser compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas 
funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério 
populacional (art. 165, § 7º da CF); 
� Existe previsão de que as emendas ao projeto de lei do orçamento 
anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas 
caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias (art. 166, § 3º, inciso I da CF); 
� As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão 
ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual (art. 166, § 
4º da CF); 
� Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, 
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade (art. 167, § 1º da CF). 
 
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF: 
� LRF determina que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser 
elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de 
diretrizes orçamentárias e com as normas da própria LRF (art. 5º da 
LRF); 
� Determina a LRF que é vedado consignar na lei orçamentária crédito 
com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (art. 5º, § 4º da 
LRF). 
� Ainda existe previsão na LRF de que a lei orçamentária não 
consignará dotação para investimento com duração superior a um 
exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em 
lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da 
CF (art. 5º, § 5º da LRF). 
 
 
 
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Lei nº 4.320/64: 
 
Na Lei nº 4.320/64 existe determinação de que as propostas parciais de 
orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-
financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, 
o limite global máximo para o orçamento de cada unidade 
administrativa (art. 27 da Lei nº 4.320/64). 
 
O orçamento de Desempenho ou de Realizações surgiu após o 
orçamento clássico ou tradicional e é uma evolução deste. A importância 
do orçamento de desempenho era saber “as coisas que o governo faz e 
não as coisas que o governo compra”. 
 
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos do 
governo, ainda não poderia ser considerado um orçamento-programa, 
visto que lhe faltava algumas características essenciais, entre elas, a 
vinculação ao sistema de planejamento a médio prazo, atual PPA. 
 
Em realidade, o orçamento de desempenho inova um pouco mais em 
relação ao orçamento tradicional porque explicita os itens de gasto de 
cada órgão e a sua dimensão programática, ou seja, a pormenorização 
do programa de trabalho (detalhamento) do que deve ser realizado, 
inclusivedemonstrando os recursos que estão sendo destinados à 
unidade orçamentária. 
 
3.3. Orçamento-programa: 
 
Atenção! 
De todos os tipos de orçamentos aqui apresentados o mais exigido em 
concursos é, “de longe”, o orçamento-programa, haja vista que é a 
metodologia orçamentária atualmente utilizada no Brasil. 
 
O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial 
de orçamento público. 
 
Esse tipo de orçamento é entendido como um elo entre o planejamento 
(PPA) e as ações executivas da Administração Pública, cuja ênfase é a 
consecução de objetivos e metas e, para tanto, são considerados os 
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custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista 
funcional-programático. 
 
Atenção! O termo “funcional-programático” significa dizer que a 
despesa se encontra dentro de uma função de governo (judiciária, 
legislativa, saúde etc) e que para cada despesa existe um programa de 
trabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de um 
programa de trabalho. 
 
O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações 
Unidas - ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência 
do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América. 
 
O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil, em todas as 
unidades da federação, é o orçamento programa. 
 
Implementação: 
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 
1964 e está inserido na Lei no 4.320. 
 
Atenção! Muito cobrado em concurso! O orçamento-programa foi 
implementado no Brasil a partir da Lei no 4.320/64. 
 
Após a Lei no 4.320/64 o Decreto-Lei no 200/67 reforçou a idéia de 
orçamento-programa ao estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano 
será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do 
programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá 
de roteiro à execução coordenada do programa anual. 
Apesar da concepção de orçamento-programa ser conhecida desde a 
década de 50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetiva 
implementação em nosso País somente ocorreu com a edição do 
Decreto Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram a 
elaboração do PPA (2000-2003). 
 
Foi a partir daí que os esforços para a implantação do orçamento 
programa na área federal tiveram efetivamente a sua concretização, 
sendo imediatamente colocado em prática. 
 
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O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de 
planejamento (PPA) e aos objetivos que o Governo pretende alcançar 
durante um determinado período de tempo. 
 
Atenção! O orçamento-programa é conceituado como sendo um plano 
de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela 
identificação dos recursos necessários à sua execução. 
 
Portanto, pelos conceitos e definições, podemos observar que o 
orçamento-programa não é apenas um documento financeiro, mas 
principalmente, um instrumento de concretização das ações do governo. 
Ele viabiliza os objetivos governamentais em consonância com os planos 
e diretrizes estabelecidas. 
 
Podemos dizer que os orçamentos expressam uma realidade físico-
financeira e os programas de trabalho do governo, entretanto, é o 
orçamento-programa que possibilita, entre outros: 
� A integração do planejamento com o orçamento; 
� A quantificação de objetivos e a fixação de metas; 
� Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para que 
vai gastar; 
� Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas 
compatibilizados com o PPA, LDO e LRF; 
� Elaboração através de processo técnico e é baseado em diretrizes e 
prioridades, estimativas reais de recursos e de diagnóstico das 
necessidades; 
� As relações insumo-produto; 
� As alternativas programáticas; 
� O acompanhamento físico-financeiro; 
� A avaliação de resultados e a gerência por objetivos. 
 
Quentíssima essa! 
 
(ESAF – ACE – TCU 2006). O orçamento-programa é entendido como o 
plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições 
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concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a 
única opção incorreta em relação a orçamento-programa. 
 
a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-
programa. 
b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou 
projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. 
c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e 
metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. 
d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em 
que é enfatizado o objeto de gasto. 
e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se 
em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real 
das necessidades. 
 
Comentários: 
O comando da questão pede a única incorreta! 
a) Correta. A característica principal do orçamento-programa é a 
integração ou vinculação entre o planejamento (Plano Plurianual) e o 
orçamento (Lei Orçamentária Anual). Os termos interligação, integração 
e vinculação são sinônimos. 
b) Correta. Na elaboração da proposta orçamentária, todos as atividades 
e programas de trabalho a serem executados devem contemplar 
obrigatoriamente: quanto custa? (Dispêndio financeiro), para que os 
recursos são alocados? (finalidade) e por quê fazer? (Fundamentação). 
Importante! Atividade é o instrumento de programação utilizado para 
alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de 
operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais 
resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de 
governo. 
Importante! O programa de trabalho é o instrumento de organização da 
atuação governamental que articula um conjunto de ações que 
concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por 
indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o 
atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. 
 
C). Correta. Porém, entendo que essa questão apresenta problemas 
quando menciona planos de longo prazo. Isso porque A Portaria MPOG 
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25
nº 14, de 17 de setembro de 2004, que estabelece as instruções a 
serem utilizadas na elaboração das propostas orçamentárias prevê, em 
diversas partes de seu texto, que o plano plurianual é de médio prazo. 
Essas normas estão inseridas no Manual Técnico de Orçamento – MTO – 
2005. 
Observe: 
Página 17 do MTO – 2005: 
“Planejamento – o orçamento deve ser um instrumento de 
implementação do plano de médio prazo do Governo. As ações 
orçamentárias – projetos e atividades – devem resultar em produtos 
que contribuam para consecução dos objetivos dos programas”. 
 
Página 50 do MTO - 2005: 
“O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo 
Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos 
e metas da administração pública federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada”. 
 
Página 22 do MTO – 02 2005: 
“O cadastro de programas e ações é o meio de registro das informações 
relevantes sobre os programas e ações orçamentárias e é composto de 
um acervo de dados que abrange a programação de médio prazo, 
consubstanciada no PPA, e a programação anual, constante dos 
orçamentos fiscal, da seguridadesocial e de investimento das empresas 
estatais da União”. 
Apesar desse problema, menção do termo longo prazo, de resto, a 
opção está corretíssima, posto que o orçamento-programa permite a 
identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas da 
administração pública, inclusive sua comparação em termos absolutos e 
relativos. 
d) Essa é a incorreta. No processo de elaboração do orçamento-
programa é enfatizado o objetivo do gasto e não, o objeto do gasto. 
Verifique acima a diferença entre objeto e objetivo do gasto. 
e). Correta. No processo de elaboração do orçamento-programa utiliza-
se o critério técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa 
real de recursos e cálculo real das necessidades. As diretrizes são 
estabelecidas no plano plurianual e as prioridades, na lei de diretrizes 
orçamentárias. 
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26
Nos modelos orçamentários anteriores ao orçamento-programa 
geralmente eram utilizados critérios políticos ou institucionais para a 
liberação de recursos. 
 
3.4. Orçamento clássico ou tradicional: 
 
Nos orçamentos tradicionais, geralmente não existem metas bem 
definidas e o envolvimento na elaboração do orçamento, restringe-se 
basicamente a alta administração, ou seja, há pouca participação efetiva 
dos técnicos das unidades orçamentárias. 
 
Nesse tipo de orçamento as projeções de gastos são estabelecidas 
considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia 
em dados históricos. Esse procedimento normalmente gera resultados 
com as mesmas falhas e erros do passado. 
 
Antes do advento da Lei no 4.320/64, o tipo de orçamento utilizado pelo 
Governo Federal era o tradicional ou clássico. 
 
Alguns estados, a exemplo de São Paulo, já tinham experimentado 
outras técnicas orçamentárias mais avançadas desde 1959. 
 
O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de 
previsão de receitas e de autorização de despesas, estas, classificadas 
segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o 
período de um ano. 
 
Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às 
reais necessidades da coletividade e da administração, tampouco se 
consideravam os objetivos econômicos e sociais. 
 
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele 
não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos 
a atingir. 
 
Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um 
órgão qualquer com os recursos suficientes para pagar pessoal, comprar 
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27
material de consumo, permanente, etc. para o exercício financeiro 
subseqüente com base nos valores do passado (ano anterior). 
 
Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que 
gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia 
realizar. 
Resumindo, no orçamento clássico ou tradicional planejamento era 
“coisa” desconhecida. 
 
Para melhor assimilação vamos demonstrar um quadro comparativo 
entre os orçamentos clássico ou tradicional e o orçamento-programa. 
O objetivo é deixar mais claro acerca dos procedimentos orçamentários 
utilizados pelo Brasil em anos anteriores e atualmente. 
Alerto que a maioria das questões de concursos testam conhecimentos 
dos candidatos sobre esses dois tipos de orçamento. 
Orçamento tradicional ou clássico Orçamento-programa 
1. O orçamento é desvinculado do 
planejamento, ou seja, não há 
integração entre planejamento e 
orçamento. 
1. Existe integração entre 
planejamento e orçamento. 
Essa integração está prevista 
em norma legal (CF, LRF e na 
Lei nº 4.320/64). 
2. As decisões orçamentárias são 
tomadas a partir das necessidades ou 
poder político dos dirigentes das 
unidades organizacionais. 
2. As decisões orçamentárias 
são tomadas com base em 
critérios e análises técnicas das 
alternativas possíveis e em 
função dos recursos existentes. 
3. A alocação dos recursos visa à 
consecução de meios. A ênfase é o 
objeto do gasto. 
3. A alocação de recursos visa à 
consecução de objetivos, metas 
diretrizes e prioridades. 
4. Na elaboração do orçamento são 
consideradas as necessidades 
financeiras das unidades 
organizacionais com base em dados 
históricos (do passado). 
4. Na elaboração do orçamento 
são considerados todos os 
custos dos programas, inclusive 
dos que ultrapassam o exercício 
financeiro. 
5. A estrutura do orçamento dá ênfase 
aos aspectos contábeis da gestão. 
 
5. A estrutura do orçamento 
está voltada para os aspectos 
administrativos e de 
planejamento. 
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6. Praticamente inexistem sistemas de 
acompanhamento e avaliação dos 
programas de trabalho e dos 
resultados alcançados. 
6. Utilização sistemática de 
indicadores e padrões de 
medição dos trabalhos e 
avaliação dos resultados. 
7. Os principais critérios de 
classificação da despesa são as 
unidades administrativas. 
 
7. Principal critério de 
classificação da despesa é o 
funcional-programático 
(funções e programas). 
8. O controle visa avaliar a 
honestidade dos agentes 
governamentais e a legalidade no 
cumprimento do orçamento. 
8. O controle visa avaliar a 
eficiência, a eficácia e a 
efetividade das ações 
governamentais. 
 
 
3.5. Orçamento Participativo - OP: 
 
Em função da pouca exigência desse tipo de orçamento em concursos 
iremos tecer alguns comentários para evitar qualquer surpresa, haja 
vista que esse conhecimento pode ser exigido dentro do contexto dos 
outros tipos de orçamento. 
 
É apenas precaução! Se “cair” em alguma prova poderá “ganhar” mais 
uma questão e evitar a lamentação por falta de conhecimento sobre o 
tema ou que “nunca ouviu falar”! 
 
O orçamento participativo é um instrumento que serve para alocar os 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz de acordo com as 
demandas sociais. Ele surgiu através da iniciativa de elaborar o 
orçamento público levando-se em conta a participação real e efetiva da 
população, principalmente das associações, sindicatos e ONGs 
(sociedade organizada). 
 
A principal riqueza ou característica do Orçamento Participativo é a 
democratização da relação Estado X sociedade. 
 
O orçamento participativo rompe com a visão tradicional da política, em 
que o cidadão praticamente encera a sua participação no ato de votar, e 
os governantes eleitos podem fazer o que bem entendem com o 
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dinheiro público, por meio de políticas públicas imediatistas ou 
populistas, objetivando atender a determinados clientes. Nesse 
processo orçamentário o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante 
para ser protagonista ativo da gestão pública. 
 
Ciclo do orçamento participativo 
 
Não existe uma fórmula pronta dos passos a serem seguidos na 
implementação do orçamento participativo, entretanto, cada gestor 
deve identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará na elaboração 
de um planejamento participativo que beneficie tanto a administração 
pública quanto a comunidade. 
 
Basicamente o ciclo do orçamento participativo passa pelas seguintes 
fases: 
 
� Preparação do orçamento de forma integrada com o planejamento; 
� Elaboração da proposta orçamentária; 
� Tramitação legislativa: a proposta da Lei Orçamentária é analisada, 
discutida, alterada por emendas e aprovada; 
� Execução orçamentária; 
� Fiscalização e prestação de contas; 
� Controlee avaliação 
 
Atualmente a metodologia do orçamento participativo vem sendo 
difundida em diversos municípios brasileiros, porém a experiência do 
Município de Porto Alegre ganhou destaque nacional e internacional, 
possibilitando a projeção do OP como uma nova metodologia de gestão 
pública participativa. 
 
 
 
 
 
 
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30
Principais características do OP: 
� É um importante instrumento de participação da sociedade na gestão 
dos recursos públicos; 
� Gera decisões públicas e evita que os gestores ou governantes 
atendam a interesses próprios ou de determinados grupos; 
� A decisão governamental é combinada com a participação coletiva; 
� A sua implementação e livre e democrática, portanto cada ente da 
Federação pode implementá-lo; 
� O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante e passa a participar 
diretamente do processo orçamentário; 
� O processo orçamentário participativo necessita de ajuste contínuo e 
passa a ser uma auto-regulação do poder público; 
� O orçamento participativo não é aperfeiçoamento de outras técnicas 
orçamentárias, mas sim, uma experiência nova. 
 
O assunto orçamento participativo já foi cobrado em concurso! 
Veja uma questão recente! 
 
(ESAF – Analista de Planejamento e Orçamento – MPOG –2005) O 
orçamento participativo é um importante instrumento de participação do 
cidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique a 
opção correta. 
a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, pois 
permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por 
seus interesses, combinando a sua decisão individual com a participação 
coletiva. 
b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da 
relação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos 
deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para serem 
protagonistas ativos da gestão pública. 
c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação de 
uma esfera pública, estatal, em que os governantes consolidam tanto 
processos de co-gestão pública quanto mecanismos de controle social 
sobre o Estado. 
d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um 
contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com 
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o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de 
planejamento, e assegurar a sua não-estagnação. 
e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pela 
acumulação de experiências orçamentárias, onde o que era apenas 
requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o 
processo eleitoral, adquirindo natureza política. 
 
Comentários: 
a) Incorreta. O processo de orçamento participativo gera decisões 
públicas, entretanto, não permite que os governantes exerçam, direta e 
concretamente, a luta por seus interesses. Nesse processo impera o 
interesse da sociedade. 
b) Incorreta. O orçamento participativo até poderá permitir a 
democratização da relação entre a União, Estados e Municípios. 
Entretanto, quem deixa de ser simples coadjuvantes da política 
tradicional e passa a ser protagonista ativo da gestão pública é a 
sociedade. 
Na exposição de motivos do Plano Plurianual 2004-2007, o governo 
informa que inseriu o planejamento participativo. Ocorreu através de 
ampla integração da sociedade civil no processo de discussão e 
acompanhamento do Plano Plurianual 2004-2007. Existe indicação de 
que os Governos Estaduais e Municipais também participaram da 
discussão. 
Como ocorreu? 
Por meio dos fóruns da participação social, realizados nos 26 Estados e 
no Distrito Federal e através de representantes de mais de 2 mil 
entidades da sociedade civil. 
Pessoal! Vamos acreditar! Pelo menos para fins de concurso! 
 
c) Incorreta. O orçamento participativo não contribui para a criação de 
uma esfera pública estatal (como se fosse um órgão centralizador de 
decisões) para consolidação do processo de co-gestão. Também não é 
mecanismo de controle social dos governantes sobre a sociedade, mas 
sim, ao contrário, controle da sociedade sobre as políticas públicas. 
Cada ente da Federação ou município pode livremente implementar o 
processo de orçamento participativo. 
d) Correta. O processo de orçamento participativo tem a necessidade de 
um contínuo ajuste crítico, ou seja, a cada ano são realizados ajustes 
com base nas críticas sobre as decisões do passado. Isso significa auto-
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regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos 
e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação do processo 
orçamentário (modelo anterior). 
e) Incorreta. O processo de orçamento participativo não é 
aperfeiçoamento de técnicas orçamentárias, mas sim, algo novo, onde a 
participação da sociedade passa a ser relevante. A natureza desse 
processo não é eleitoral e muito menos “política”. 
 
Ilustre concursando(a)! Para finalizar e não deixar esse assunto muito 
extenso e “chato” iremos elaborar este quadro resumo contemplando 
alguns conceitos importantes. 
 
� Orçamento Base-Zero: Abordagem orçamentária desenvolvida nos 
Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano 
de 1969. Foi adotada pelo Estado da Geórgia (gov. Jimmy Carter), com 
vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e 
avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações 
que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas 
devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo 
orçamentário. 
� Orçamento com Teto Fixo: Critério de alocação de recursos que 
consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente 
obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas 
realizadas em determinado período, com base no qual os 
órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentárias 
parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como "teto burro". 
� Orçamento com Teto Móvel: Critério de alocação de recursos que 
representa uma variação do chamado "teto fixo", pois trabalha com 
percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de 
prioridades entre programações, órgãos e unidades. Também conhecido, 
em gíria orçamentária, como "teto inteligente". 
� Orçamento da Seguridade Social: Integra a Lei Orçamentária 
Anual, e abrange todas as entidades, fundos e fundações de 
administração direta e indireta, instituídos e mantidos pelo Poder 
público, vinculados à Seguridade Social. 
� Orçamento de Investimento: Integra a Lei Orçamentária Anual e 
refere-se ao orçamento de investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito 
a voto. 
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� Orçamento Fiscal: Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao 
orçamento dos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público. É o chamado orçamento de custeio por 
excelência. 
� Orçamento Programa: Originalmente concebido como sistema de 
planejamento, programação e orçamentação. Foi introduzido nos 
Estados Unidos da América, no final da década de 50, sob a 
denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). 
Principais características: integração planejamento-orçamento; 
quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; 
alternativasprogramáticas; acompanhamento físico-financeiro; 
avaliação de resultados; e gerência por objetivos. 
� Orçamento Público: Lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo 
que estima a receita e fixa a despesa da administração pública. É 
elaborada em um exercício para depois de aprovada pelo Poder 
Legislativo, vigorar no exercício seguinte. 
� Orçamento Sem Teto Fixo: Critério de alocação de recursos que 
consiste em conferir total liberdade aos órgãos/unidades no 
estabelecimento dos quantitativos financeiros correspondentes às suas 
propostas orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária é conhecido 
como "o céu é o limite". 
� Orçamento SEST: Tipo de orçamento que controla os dispêndios das 
empresas estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista e 
suas subsidiárias e todas as empresas controladas pela União, 
autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público e órgãos autônomos 
da administração direta), de modo a ajustá-los aos programas 
governamentais, tendo em vista os objetivos, as políticas e as diretrizes 
constantes dos planos de governo. 
� Dotação: Limite de crédito consignado na lei de orçamento ou 
crédito adicional, para atender determinada despesa. 
� Lei de Meios: Sinônimo de Lei Orçamentária ou Lei de Orçamento. 
Assim denominada porque possibilita os meios para o desenvolvimento 
das ações relativas aos diversos órgãos e entidades que integram a 
administração pública. 
� Lei Orçamentária Anual (LOA): Lei especial que contém a 
discriminação da receita e da despesa pública, de forma a evidenciar a 
política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, 
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. 
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� Planejamento: Metodologia de administração que consiste, 
basicamente, em determinar os objetivos a alcançar, as ações a serem 
realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para sua 
execução. Essa concepção da ação planejada é também conhecida como 
planejamento normativo. 
� Plano Plurianual: Lei que estabelece de forma regionalizada as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. Vigora por quatro anos, sendo 
elaborado no primeiro ano do mandato presidencial, abrangendo até o 
primeiro ano do mandato seguinte. 
� Previsão Orçamentária: A previsão orçamentária é, além de ato de 
planejamento das atividades financeiras do Estado, ato de caráter 
jurídico, "criador de direitos e de obrigações".. 
� Processo Orçamentário: Conjunto das funções a serem cumpridas 
pelo orçamento em termos de planejamento (decisão quanto aos 
objetivos, recursos e políticas sobre aquisição, utilização e disposição 
desses recursos), controle gerencial (obtenção e utilização eficaz e 
eficiente dos recursos no atingimento dos objetivos) e controle 
operacional (eficácia e eficiência na execução das ações específicas). 
� Programação da Execução Orçamentária: O detalhamento da 
execução física do programa de trabalho ao longo do exercício, tendo 
em conta as características, exigências e interdependência das ações, 
visando sua compatibilização com o fluxo da receita, a maximização dos 
resultados e a minimização dos desperdícios e ociosidade dos recursos. 
A contrapartida da programação física deve ser a programação 
financeira. 
� Programação Financeira: Atividades relativas ao orçamento de 
caixa, compreendendo a previsão do comportamento da receita, a 
consolidação dos cronogramas de desembolso e o estabelecimento do 
fluxo de caixa. 
� Programação Orçamentária: Identificação dos produtos finais de 
uma organização, representados pelos seus programas e subprogramas, 
fixados a partir dos objetivos constantes dos planos de governo, além 
da determinação dos recursos reais e financeiros exigidos e das medidas 
de coordenação e compatibilização requeridas. 
� Programa de Trabalho: Elenco de projetos e/ou atividades que 
identificam as ações a serem realizadas pelas Unidades Orçamentárias, 
pelo órgão ou pela União. 
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� Programa: Desdobramento da estrutura programática da despesa, 
através do qual se faz a ligação entre os planos de médio prazo aos 
orçamentos anuais, representando os meios e instrumentos de ação, 
organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os 
programas, geralmente, representam os produtos finais da ação 
governamental. 
� Projeto: Instrumento cuja programação deve ser articulada e 
compatibilizada com outros, para alcançar os objetivos de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais 
resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento 
da ação do governo. 
� Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD): Instrumento que 
detalha, operacionalmente, os programas, projetos e atividades 
constantes da Lei Orçamentária Anual, especificando os elementos de 
despesa e respectivos desdobramentos. É o ponto de partida para a 
execução orçamentária. 
� Sistema Orçamentário: Estrutura composta pelas organizações, 
recursos humanos, informações, tecnologia, regras e procedimentos, 
necessários ao cumprimento das funções definidas no processo 
orçamentário. 
� Unidade Administrativa: Segmento da administração direta ao qual 
a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de 
destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho. 
� Unidade Gestora: Unidade orçamentária ou administrativa investida 
do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob 
descentralização. 
� Unidade Gestora Executora: Unidade gestora que utiliza o crédito 
recebido da unidade gestora responsável. A unidade gestora que utiliza 
os seus próprios créditos passa a ser ao mesmo tempo unidade gestora 
executora e unidade gestora responsável. 
� Unidade Gestora Responsável: Unidade gestora responsável pela 
realização de parte do programa de trabalho por ela descentralizado. 
 
Para concluir vamos praticar um pouco resolvendo algumas 
questões de concursos públicos e exercícios sobre o tema 
abordado. 
 
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1. Desde sua implantação até a atual realidade, orçamento público vem 
sofrendo inúmeras alterações de ordem técnica e filosófica. Entretanto, 
a partir da edição da Lei nº 4.320/64 passou-se a ser adotado um tipo 
de orçamento, cuja base principal é o planejamento. Trata-se do: 
a) orçamento de desempenho ou de realizações. 
b) orçamento-programa. 
c) orçamento tradicional ou clássico. 
d) orçamento de base zero. 
e) orçamento participativo. 
 
Comentários: 
a) Incorreta. O orçamento por desempenho ou de realizações foi 
utilizado entes de 1964. 
b) Correta. O orçamento-programa foi implementado no Brasil a partir 
da edição da Lei nº 4.320/64. Naquela época foi instituído o orçamento-
programa, cuja base principal é o planejamento, entretanto, foi apenas 
com a edição do Decreto Federal nº 2.829/98 e das demais normas que 
disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003) e dos orçamentos 
anuais a ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento 
programa na área federal tiveram efetivamente a sua concretização. 
c) Incorreta. O orçamento tradicional ou clássico foi experimentado no 
Brasil antes do advento da Lei no 4.320/64. O orçamento clássico se 
caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de 
autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto 
e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua 
elaboraçãonão se cogitava, primordialmente, em atender às reais 
necessidades da coletividade e da administração, tampouco se 
consideravam os objetivos econômicos e sociais. 
d) Incorreta. O orçamento de base zero até o presente ainda não foi 
experimentado no Brasil. 
e) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento de 
participação do cidadão na gestão pública, entretanto, ainda é algo novo 
que vem sendo timidamente implementado por algumas prefeituras. Em 
termos gerais o orçamento participativo e um processo orçamentário 
onde necessita de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio 
de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos 
democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação 
governamental. 
 
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2. (CESPE – ACE/TCU – 2004) A concepção e a técnica do chamado 
orçamento-programa são conhecidas há bastante tempo, inclusive no 
Brasil. Apesar dos avanços ocorridos durante a segunda metade do 
século XX, representados, por exemplo, pela adoção, em 1974, da 
chamada classificação funcional-programática, foi apenas com a edição 
do Decreto n.º 2.829/1998 e das demais normas que disciplinaram a 
elaboração do Plano Plurianual 2000-2003 e dos orçamentos anuais a 
ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento-programa 
na área federal tiveram início efetivamente. 
 
Comentários: 
Vimos que a concepção orçamento-programa é conhecida desde a 
década de 50. A sua previsão foi instituída pela Lei nº 43.320/64, 
entretanto, a sua concretização é recente, ocorreu com a edição do 
Decreto n.º 2.829/1998 e edições dos PPAs. Portanto, opção correta. 
 
3. (CESPE – ACE/TCU – 2004) No sistema brasileiro de planejamento e 
orçamento, exige-se a integração entre o plano plurianual, a lei de 
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. Para tanto, o plano 
plurianual é organizado em programas e ações, enquanto o orçamento 
anual compreende os mesmos programas e transforma as ações em 
projetos e atividades e os seus desdobramentos em subprojetos e 
subatividades. 
 
Comentários: 
O Plano Plurianual é o planejamento de médio prazo da Administração 
Pública e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada as 
diretrizes, objetivos e metas (DOM), da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas 
relativas aos programas de duração continuada. Portanto, o PPA é 
organizado em programas de médio prazo. As ações são divididas em 
projetos, atividades e operações especiais. Opção incorreta. 
 
4. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO – 1996) No que concerne aos 
fundamentos do orçamento-programa, julgue os itens a seguir. 
(1) No Brasil, assim como em alguns outros países latino-americanos, a 
idealização do orçamento-programa está baseada em conceitos e 
disposições técnicas sistematizados originalmente pela Organização das 
Nações Unidas (ONU). 
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 (2) As primeiras diferenças entre o orçamento-programa e a 
sistemática orçamentária tradicional residem no fato de que esta visa 
avaliar a eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais 
enquanto o orçamento-programa busca garantir a viabilidade financeira 
das unidades. 
(3) Os elementos essenciais do orçamento-programa, definidos pela 
ONU, são: os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, os 
custos dos programas e as medidas de desempenho. 
(4) O orçamento-programa visa avaliar a honestidade dos agentes 
governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento. 
 
Comentários: 
(1). Correta. A idealização do orçamento-programa está baseada em 
conceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pela 
Organização das Nações Unidas – ONU. 
(2) Incorreta. É o inverso, o orçamento-programa visa avaliar a 
eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais, enquanto 
que o orçamento tradicional busca basicamente garantir a viabilidade 
financeira das unidades. 
(3) Correta. Os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, os 
custos dos programas e as medidas de desempenho são as premissas 
básicas do orçamento-programa. 
(4) Incorreta. No orçamento-programa, o controle é que visa avaliar a 
eficiência e a eficácia das atividades governamentais. Avaliar a 
honestidade de agentes não é função de nenhum tipo de orçamento. 
 
5. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO – 1996) No que tange à técnica 
de elaboração do orçamento-programa, julgue os itens a seguir. 
(1) O elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o 
programa. 
(2) Sua estrutura está fundamentalmente calcada na classificação 
funcional-programática da despesa, que deve separar os programas de 
funcionamento dos programas de investimento. 
 (3) O sistema de mensuração do orçamento-programa tem por base a 
relação insumo/produto, uma vez que qualquer instituição ou unidade 
organizacional existe para viabilizar realizações, utilizando uma gama 
variada de recursos. 
(4) Em um programa de defesa sanitária vegetal, o produto final mais 
condizente com a sua natureza seria a quantidade de hectares 
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abrangidos, em vez de ser a diminuição dos prejuízos decorrentes da 
ação de pragas e doenças que atacam a produção agrícola. 
 
Comentários: 
(1) Correta. Conforme comentado acima, elemento básico da estrutura 
do orçamento-programa é o programa de trabalho. 
(2). Correta. A estrutura do orçamento-programa está calcada na 
classificação funcional-programática da despesa, que deve separar os 
programas de funcionamento dos programas de investimento. 
Atualmente a classificação funcional-programática vem sendo 
substituída pela estrutura programática da despesa. 
(3) Correta. Está conforme técnica de elaboração do orçamento-
programa, onde o sistema de mensuração do orçamento-programa tem 
por base a relação insumo X produto. 
(4). Incorreta. A diminuição dos prejuízos decorrentes da ação de 
pragas e doenças que atacam a produção agrícola seria, nessa situação, 
o produto final mais condizente com a sua natureza. 
 
Com relação ao tema orçamento-programa, julgue os itens seguintes: 
 
6. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) A alocação de 
recursos visa à consecução de objetivos e metas. 
 
7. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) O principal 
critério de classificação utilizado é o funcional-programático. 
 
8. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) O controle visa 
avaliar a qualificação técnica dos agentes governamentais. 
 
Comentários: 
6. Correta. No orçamento-programa a alocação de recursos visa 
exatamente à consecução de objetivos e metas. 
7. Correta. O principal critério de classificação utilizado no orçamento-
programa é o funcional-programático. 
8. Incorreta. O controle visa avaliar a eficiência e a eficácia das 
atividades governamentais. 
 
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9. (ESAF/MPOG – Analista de Planejamento e Orçamento/2002) Com 
relação ao conceito de orçamento-programa, assinale a única opção 
correta. 
a) No orçamento-programa, os critérios de classificação baseiam-se em 
unidades administrativas. 
b) No orçamento-programa, o controle visa avaliar a eficiência e a 
eficácia das atividades governamentais. 
c) O orçamento-programa é totalmente dissociado do processo de 
planejamento. 
d) A estrutura do orçamento-programa prioriza os aspectos contábeis da 
gestão. 
e) Na elaboração do orçamento-programa, são