Objetivo da Política econômica no Brasil

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Os objetivos da política econômica no brasil
Além das dificuldades conjunturais para a conciliação de objetivos de estabilização dos preços e, de manutenção do emprego, ou ainda de equilíbrio cambial e de crescimento econômico, a economia brasileira reproduz características estruturais que tem dificultado a consecução de objetivos de longo prazo, como os relacionados ao desenvolvimento econômico e social e à melhoria do perfil distributivo.
Entre essas características destacam-se as disparidades regionais, os altos índices de concentração de renda, da riqueza e da propriedade, a estrutura dual do aparelho de produca, caracterizada pela existência simultânea de setores que operam à base de tecnologia avançada e de outros que ainda aplicam processos rudimentares de produção: o moderno e o tradicional mesclam-se em proporções não vistas facilmente em outros países, nao apenas em razão da diversidade cultural das regiões mais distantes em relação aos pólos de crescimento mais dinâmico, como ainda e função da própria diversificação da pauta interna de produção. Estão ainda presentes no Brasil o características estruturais básicas que definem o subdesenvolvimento: desconhecimento das potencialidades geoeconômicas; altas taxas de crescimento demográfico; precárias condições de saúde, de nutrição, de educação e emprego; a existência de bolsões de pobreza absoluta; infraestrutura econômica de apoio ainda nao suficientemente sedimentada; e a baixa capacidade interna de poupança e acumulação, em relação às taxas mínimas de crescimento requeridas para a absorção de mão de obra estruturalmente desempregada ou desocupada. Por fim, a estas condições estruturais somam-se ainda, como consequências, os altos índices de endividamento externo, o déficit global do setor público e o caráter endêmico do processo inflacionário.
Esse quadro nada confortável de problemas abre amplo corredor para a ação corretiva, complementar e de coordenação do Estado, diferenciada em cada período de governo, sob o balizamento das diretrizes da politica econômica em curso. A profundidade das ações corretivas necessárias e o grau em que, consequentemente, o Estado passa a intervir no sistema econômico levam a questões cruciais e provavelmente mais relevantes que a própria escolha e hierarquização dos objetivos da politica econômica. Para Langoni, “a questão crucial que está por trás de uma parcela ponderável dos problemas debatidos pela sociedade brasileira nos últimos anos diz respeito a própria natureza do sistema econômico. A pergunta adequada, que deve apenas ser formulada, é justamente a de saber até que ponto uma economia de mercado por, no caso brasileiro, servir de base institucional para um amplo desenvolvimento econômico, social e politico. A viabilização do sistema de mercado depende de sua capacidade de combinar eficiência produtiva com justiça social, assegurando ainda o controle preponderantemente nacional da produção de bens e serviços. Nao se deve esperar que esse equilíbrio possa ser obtido de forma espontânea. Ao contrário, dada a natureza e profundidade dos desequilíbrios existentes, é imprescindível a ação deliberada e coerente através dos instrumentos de politica econômica e social, a fim de evitar que as distorções preexistentes alimentem a expansão desmensurada do núcleo estatal, cujo limite é a alteração definitiva das próprias bases do sistema econômico“.[1: Carlos Geraldo Langoni. A politica economica do desenvolvimento. Rio de janeiro, FGV/APEC, 1978 – ver capítulo 1, “O Futuro do Modelo Brasileiro“, p. 13 a 21]
Mesclam-se, assim, no caso brasileiro, como elementos condicionantes dos objetivos da política, desafios de natureza e de origem diversas. Aos de índole essencialmente econômica, (existência de problemas estruturais irremovíveis a curto prazo e cuja solução é ainda conflitante com a remoção de desequilíbrios recorrentes), somam-se questões que dizem respeito aos próprios traços institucionais do sistema econômico. Cabe ainda considerar as pressões exercidas por grupos de influência, constituídos para a defesa de interesses não facilmente conciliáveis entre si, e na maior parte dos casos, não conciliáveis também com as diretrizes que parecem mais adequadas para a condução do processo econômico, em dado horizonte de tempo. Os quadros burocráticos das empresas estatais e de outros organismos públicos, os partidos políticos, as forças armadas, os sindicatos de trabalhadores, a Igreja, as associações, as federações e as confederações que representam os interesses de empresários privados da agricultura, da indústria e do comércio e, mais recentemente, a própria opinião pública, cuja importância, como elemento condicionante do processo decisório, aumenta à medida que se consolida a abertura política, contam-se entre os núcleos que exercem pressões sobre os formuladores e os condutores da politica econômica em curso. No Brasil, após longo período em que prevaleceram a orientação e os interesses dos quadros tecnoburocráticos do setor público, a formulação dos objetivos de politica econômica e a determinação dos próprios traços institucionais do sistema econômico voltaram a absorver a influência e as pressões originárias dos demais grupos. Esta mudança passou a ocorrer a partir dos últimos anos da década de 1970, exatamente quando os problemas conjunturais haviam-se agravado e o encaminhamento das questões estruturais (sociais e econômicas) não parecia receber o aval dos núcleos de influência que desde o início da década de 1960 haviam sido marginalizados do processo decisório. Esta talvez seja uma das razões pelas quais, como elemento de transição, o dirigismo casuísta e o caráter sobretudo qualitativo do último plano de governo tenham substituído os processos de condução da economia vigentes nos vinte anos anteriores.
Durante os últimos vinte anos, sob a influência de variados elementos que interferiram na formulação das diretrizes da politica econômica, os objetivos de crescimento e, em certo período, de afirmação do Brasil como potencia emergente, prevaleceram sobre os objetivos de repartição e de estabilidade. Embora o início dos anos 1960 tenha sido marcado por objetivos distributivistas e, subsequentemente, pelos percalços de uma politica severa de saneamento das finanças públicas e de estabilização dos preços, as metas de crescimento acelerado jamais foram negligenciadas. Na realidade, fundamentaram as ações do governo militar pós-1964 e, enquanto vinham sendo alcançadas, constituíam-se em elementos de legitimação da estrutura do poder político. Tendo por núcleo a ideia do desenvolvimento econômico e social e, como precondição, a promoção do crescimento acelerado, os objetivos da política econômica no Brasil nos últimos vinte anos foram os seguintes, nos períodos de vigência dos diferentes planos de governo: 
Os objetivos do Plano Trienal
O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico (1963-1965) fixou um elenco de oito objetivos básicos. A intenção central era tentar conciliar metas de crescimento com as tendências distributivistas dos partidos políticos no governo e ainda com a necessidade emergente de controlar as crescentes pressões inflacionarias existentes. Sob esta linha fundamental, os objetivos para o período foram os seguintes:
Assegurar uma taxa de crescimento de renda nacional compatível, com as expectativas de melhoria de condições de vida que motivam, na época presente, a nação brasileira; essa taxa foi estimada em 7% ao ano, correspondente a 3,9% de crescimento per capita.
Reduzir progressivamente a pressão inflacionaria, para que o sistema econômico recupere uma adequada estabilidade do nível de preços, cujo incremento não deverá ser superior, em 1963, à metade do observado no ano corrente; em 1965, esse incremento deverá aproximar-se de 10%.
Criar condições para que os frutos do desenvolvimento se distribuam de maneira cada vez mais ampla pela população, cujos salários reais deverão crescer com taxa pelo menos idêntica à do aumento da produtividade do conjunto da economia,acrescidos dos ajustamentos decorrentes da elevação do custo de vida.
Intensificar substancialmente a ação do governo nos campos educacional, da pesquisa científica e tecnológica e da saúde pública, a fim de assegurar uma rápida melhoria do homem como fator de desenvolvimento e de permitir o acesso de uma parte crescente da população aos frutos do progresso cultural.
Orientar adequadamente o levantamento dos recursos naturais e a localização da atividade econômica, visando desenvolver as distintas áreas do país e reduzir as disparidades regionais de níveis de vida, sem com isso aumentar custo social do desenvolvimento.
Eliminar progressivamente os entraves de ordem institucional responsáveis pelo desgaste de fatores de produção e pela lenta assimilação de novas técnicas, em determinados setores produtivos; dentre esses obstáculos de ordem institucional, destaca-se a atual estrutura agrária brasileira, cuja transformação deverá ser promovida com eficiência e rapidez.
Encaminhar soluções visando ao refinanciamento adequado da dívida externa, acumulada principalmente no último decênio, a qual, não sendo propriamente grande, pesa desmesuradamente no balanço de pagamentos por ser quase toda a curto prazo e médios prazos; também se tratará de evitar a agravação da posição de endividamento do país no exterior, durante o triênio.
Assegurar ao governo uma crescente unidade de comando dentro de sua própria esfera de ação, submetendo as distintas agências que o compõem às diretrizes de um plano que vise à consecução simultânea dos objetivos anteriormente indicados.
Desses oito objetivos, quatro vinculavam-se diretamente com a repartição individual ou regional da renda. O primeiro, embora explicitamente relacionado com o crescimento, constituía um suporte para a melhoria dos perfis de repartição. E mesmo a redução progressiva da inflação foi concedida como condição para que se pudessem alcançar a redução do custo social do desenvolvimento, a melhor distribuição dos seus frutos e a redução das desigualdades regionais de níveis de vida. Quanto a esse ponto, o Plano Trienal foi explícito: “O alto custo social do desenvolvimento brasileiro tem sido simples decorrência das condições de intensa pressão inflacionaria em que o mesmo se realiza. Embora o desenvolvimento do país venha-se realizando com melhoria geral das condições de vida, esta melhoria é extremamente desigual e uma parte da população, em particular a de nível mais alto a de nível de vida mais baixo, nenhum benefício aufere e ainda sofre permanentemente pressão das forças inflacionárias, defendendo a duras penas o seu baixíssimo nível de vida. Somente uma progressiva redução da pressão inflacionária retirará ao desenvolvimento brasileiro esse odioso aspecto anti-social”. [2: Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. Presidência da República. Brasília, 1962. Ver capítulo 2, “Objetivos Gerais da Planificação da Economia Brasileira“, p. 16 a 18 ]
O Plano Trienal, no entanto, não desconheceu os conflitos entre a redução da inflação, a promoção do crescimento e a melhoria dos perfis de repartição. “Se eliminar a inflação surge como um objetivo tão importante, caberia indagar por que razão se reluta em fazê-lo no mais curto prazo possível. A razão está em que objetivo de manutenção de uma elevada taxa de crescimento poderia ser comprometido por uma definição brusca. O desenvolvimento que se vem conseguindo no Brasil está-se realizando à custa de importantes modificações estruturais e estas, à falta de planejamento, vêm sendo alcançadas sob forte pressão inflacionária. Se se elimina essa pressão por meio de simples medidas monetárias, isto é, sem outras providências que assegurem garantir aquelas modificações, cabe admitir como certo que a taxa de crescimento da economia declinará irremediavelmente. Ora, o declínio na taxa de crescimento seria, do ponto de vista social, bem mais negativo do que o desenvolvimento presente com todas as suas deficiências.”
Embora o Plano Trienal deixasse explícita a intenção de conciliar os objetivos de crescimento, de repartição e de estabilidade, numa tentativa de “planejar a estabilização em condições de alcançar o desenvolvimento, a fim de que se possa, em uma fase subsequente, planejar a intensificação do desenvolvimento sem comprometer a estabilidade”, a preocupação central e imediata do governo convergiu, logo nos primeiros meses de execução do plano para objetivos populistas de melhor repartição da renda e da riqueza. As tendências distributivistas da ação governamental visavam, primordialmente, à reorganização do sistema econômico em bases socializantes. Em confirmação a essas tendências, o plano formulou um conjunto de reformas de base, entre as quais cabe ressaltar a reforma agrária, que fixou, como um de seus objetivos mínimos, a “desapropriação, para pagamento a longo prazo, de todas as terras consideradas necessárias à produção de alimentos, que não estejam sendo utilizadas ou o estejam sendo para outros fins, com rendimentos inferiores a médias estabelecidas regionalmente”. Cabe ainda ressaltar os rumos assumidos pela politica de estabilização dos preços, que pretendia atuar sobre todos os custos de fatores de produção, com exceção dos salários. A despeito da inconsistência dessa politica, as áreas vinculadas ao movimento trabalhista passaram a dar sustentação popular ao governo e a favorecer suas ações reformistas. Com isso, “o governo mantinha-se à custa de um equilíbrio de forças bastante instável e, dessa forma, não pretendendo hostilizar as forças que, em princípio, procurava representar, não tinha condições de impor sua vontade às demais. Por isso mesmo, quando se recusava a controlar os aumentos aos trabalhadores, por não querer impor os sacrifícios da luta antiinflacionária a estes últimos (como se fora possível isolá-los milagrosamente), não tinha condições de estendê-los às demais classes, que pressionavam o governo no sentido da expansão monetária”. [3: Plano Trienal. Ver capítulo 5. “Diretrizes para as Reformas de Base Requeridas pelo Desenvolvimento Brasileiro”. Reforma Agrária, p. 194 a 195.][4: Roberto B. M. Macedo. “Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social“, em B. M. Lafer, Planejamento no Brasil (São Paulo, Perspectiva, 1970).]
Os resultados do período acabaram, assim, por se distanciar dos objetivos inicialmente fixados. A inflação não foi contida, expandindo-se ainda mais, a taxas crescentes. O crescimento do produto foi interrompido, dados os baixos níveis de desempenho da economia, a retração dos investimentos privados, nacionais e estrangeiros, e a própria contenção dos investimentos públicos. É difícil dizer quais seriam os desdobramentos das diretrizes então impostas à politica econômica e social no Brasil nos dois anos de vigência do Plano Trienal, caso tivessem prosseguimento. Foram no entanto interrompidas no início do segundo trimestre de 1964, quando os militares assumiram o poder.
Os Objetivos do PAEG
Com os militares no poder, o modelo politico brasileiro e, consequentemente, também as diretrizes da politica econômica foram alvo de modificações radicais, comparativamente aos rumos que vinham sendo seguidos nos anos de vigência do Plano Trienal. O novo plano então formulado para o período 1964/1966, Programa de Ação Econômica do Governo, formulou um conjunto básico de cinco objetivos, notando-se como diferença essencial em relação ao Plano Trienal a menor ênfase dada aos objetivos de repartição. Foram os seguintes os objetivos inicialmente propostos pelo PAEG:
Acelerar o ritmo de desenvolvimento econômico do país, interrompido no biênio 1962-1963.
Conter, progressivamente, o processo inflacionário durante 1964 e 1965, objetivando um razoável equilíbrio de preços a partir de 1966.
Atenuar os desníveis econômicos setoriais e regionais e as tensões criadas pelos desequilíbrios sociais, mediante a melhoria das condições de vida da população.
Assegurar, pela politica de investimentos, oportunidades de emprego produtivo à mão de obra que continuamenteaflui ao mercado de trabalho.
Corrigir a tendência a déficits descontrolados do balanço de pagamentos, que ameaçam a continuidade do processo de desenvolvimento econômico, pelo estrangulamento periódico da capacidade para importar.
Não obstante estivessem presentes entre os cinco objetivos propostos, a politica econômica do período não privilegiou os objetivos de melhor repartição da renda e da riqueza. De início, o programa desenvolveu esforços para compatibilizar os objetivos de crescimento com os de estabilidade (notadamente dos preços e das transações externas). Mas os objetivos de contenção do processo inflacionário acabaram por prevalecer sobre os demais. O diagnóstico do PAEG sobre a evolução da economia brasileira nos primeiros anos da década de 1960 antecipou as preocupações básicas que orientaram a politica econômica do período. “Os resultados desfavoráveis de 1962 e 1963 são o resultado de uma série de desequilíbrios acumulados em anos anteriores e indicam que a economia brasileira não havia conseguido criar ainda as condições necessárias para um processo auto-sustentável de desenvolvimento econômico. E entre os fatores mais importantes que condicionaram esses resultados destacaram-se os de caráter econômico e político-social, seja com referencia à aceleração do ritmo inflacionário e ao agravamento da situação financeira externa, seja com referencia à intranquilidade politica e social, com a consequente frustração de expectativas e perda de eficiência do sistema produtivo. Essa situação deve ter determinado uma reação apreciável da taxa de investimentos durante 1963 e projetado para 1964 os seus efeitos desfavoráveis, o que significa que suas piores consequências ainda estão por se fazer sentir em anos próximos, quando deveria estar em funcionamento a capacidade de produção que deixou de ser instalada, pela falta de condições básicas de estímulo aos investimentos. A conclusão a que leva a análise do desenvolvimento recente da economia brasileira – assinalou o programa – é, em suma, de que certas distorções, adquirindo caráter cumulativo, ameaçavam a continuidade daquele processo. Daí a escolha dos objetivos principais do Programa de Ação, que se preocupa com particularmente com os desequilíbrios mais flagrantes: a ameaça de hiperinflação, os desníveis econômicos setoriais e regionais, a escassez de oportunidades de emprego para a mão de obra e o desequilíbrio do setor externo. [5: Programa de Ação Econômica do Governo, Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica. Brasília, 1994. Ver capítulo II, “Objetivos Globais do Crescimento”, p. 18 a 26. ]
A tentativa inicial de compatibilizar os objetivos de contenção do processo inflacionário e de desequilíbrio nas transações externas com os de promoção do crescimento econômico decorria da necessidade de não interromper bruscamente o processo de criação de novos empregos. Apesar dos meios que seriam empregados para a estabilização da economia, o PAEG propôs-se a adotar uma linha de ação que não desestimulasse os investimentos produtivos. Admitindo como sendo de 32 milhões a população ativa do país no início de 1964 (dos quais 17,5 milhões no setor rural e 14,5 nas áreas urbanas) e supondo uma taxa líquida de crescimento anual de 3,5%, a força de trabalho em 1964 deveria incorporar mais de 1.100.000 trabalhadores adicionais. A estimativa dos investimentos necessários para a absorção dessa mão de obra foi baseada em uma função do tipo Harrod Domar. Embora a composição setorial dos investimentos e o processo de absorção de conhecimentos teológicos pudessem afetar uma das variáveis fundamentais dessa função (a relação incremental capital/produto), o esforço mínimo de capitalização para um crescimento do produto compatível com as necessidades de absorção do crescimento demográfico foi estimado em pelo menos 15% do PIB, taxa que não levava em conta a necessidade de investimentos em infraestrutura econômica e social (que elevam a relação capital/produto) e tão pouco a absorção do desemprego acumulado nos dois anos anteriores, devido à queda da taxa de crescimento econômico. Para financia este esforço de investimento, o PAEG admitiu a implantação de esquemas compulsórios de capitalização e de formação de poupanças, a implantação de uma politica de incentivo ao ingresso de capitais externos de risco, a expansão da receita tributária combinada com a compressão dos gastos públicos em custeio e a adoção de uma política salarial ajustada aos objetivos do programa desinflacionário e consentânea com o esforço de poupança necessário para acelerar o crescimento econômico.
A intenção de evitar que os objetivos de estabilização dos preços prejudicassem os de crescimento e de absorção de mão de obra revelou-se impraticável. Os meios empregados para conter a inflação, quer no campo das finanças públicas (o aumento da receita tributária e redução dos gastos), quer no campo monetário (controle de expansão da oferta de moeda e de crédito), não se compatibilizavam com os meios necessários à promoção do crescimento. A escolha tornara-se inevitável já no primeiro ano de execução do PAEG. Entendendo, no entanto, que “nenhum item do programa do governo requer tanta urgência quanto a contenção do processo inflacionário“, a opção foi no sentido de primeiro conter o desequilíbrio dos preços para depois retornar as metas de crescimento. Esta opção já se encontrava nas entrelinhas do próprio programa quando este destacou uma longa série de distorções econômicas e sociais associadas aos processos inflacionários crônicos e violentos: subversão da ordem e da hierarquia salarial, desorganização do mercado de crédito, distorção dos coeficientes de rentabilidade das empresas, estímulo aos controles desordenados do sistema de preços, distorção do mercado cambial, desestímulo aos investimentos sociais e premio à especulação. Além disso, alguns trechos do PAEG revelavam claramente a disposição de converter os objetivos de estabilização dos preços em preocupação fundamental do governo: “O combate urgente ao violento processo inflacionário que hoje asfixia a economia brasileira impõe-se, tanto por motivos econômicos (pois não há desenvolvimento possível a beira de uma hiperinflação) como por motivos sociais, para eliminar as distorções da instabilidade financeira. Quanto à estratégia, o PAEG adotou uma linha nitidamente ortodoxa: contenção dos déficits do setor público, contenção dos aumentos de custos resultantes de aumentos salariais e controle do crédito e da oferta monetária primária, para bloquear os focos de inflação de demanda.[6: PAEG. Ver capítulo III, “Bases do Programa Desinflacionário“, p. 27 e 28][7: PAEG. Ver capítulo III, 3.4, “Bases da Política Desinflacionária”, p. 33 a 35.]
Por estes mecanismos ortodoxos de controle da inflação, o PAEG conduziu a economia brasileira em direção a um severo caminho recessivo. Dos objetivos inicialmente propostos, restou a contenção da inflação, compatibilizada de certa forma com a recuperação do setor externo, via afluxo de capitais privados de risco e renegociação dos prazos de amortização da dívida. Os custos sociais desse programa, se medidos pela expansão da taxa de desemprego e pela interrupção do processo de crescimento, foram sem dúvida bastante altos. Em contrapartida, a inflação foi contida (de 87% em 1964 para 8,8% em 1967), as finanças públicas foram saneadas e o crescimento econômico, interrompido no período de vigência do plano, poderia ser retomado em outras bases a partir de 1967, ano em que a inflação continuou declinando, atingindo 27,7%. Ao lado da contenção da inflação o PAEG conduziu amplas reformas nas estruturas tributária e de intermediação financeira do país, criando ainda condições institucionais para a manutenção de elevados saldos de poupança compulsória, notadamente via implantação do FGTS.
Os objetivos do Programa Estratégico
O equacionamento dos desequilíbrios no setor externo, o saneamento das finanças públicas, a reestruturação do sistema financeiro nacional e a existência de condiçõesinstitucionais para a elevação da taxa mínima de poupança (implantação do FGTS e indexação das obrigações do Tesouro Nacional e de outros títulos de renda fixa possibilitaram à introdução de mudanças substanciais nos objetivos da política econômica do governo. Poderiam iniciar-se agora os anos do “milagre econômico”. Tornara-se viável a fixação de um elenco de objetivos essencialmente voltados para o crescimento econômico.
A politica econômica do segundo governo militar não descartou essa possibilidade. O Programa Estratégico de Desenvolvimento (1967-1970) capitalizou as oportunidades circunstanciais existentes. O documento Diretrizes de Governo sintetizou a nova orientação da politica econômica: “O desenvolvimento há de ser o objetivo básico do governo, que condicionará toda a politica nacional, no campo interno como nas relações com o exterior. E há de estar a serviço do progresso social, isto é, da valorização do homem. O desenvolvimento econômico acelerado, expresso no aumento da produção nacional de bens e serviços por habitante, permitirá a efetivação do potencial brasileiro de recursos físicos e humanos. Recusamos aceitar qualquer determinismo, a pretexto de fatores geográficos, raciais ou sociais, que condenem a nação brasileira ao subdesenvolvimento. A opção entre a pobreza e o bem estar cabe a nós resolver; e o atual governo acredita na decisão e na capacidade da nação de escapar à armadilha do subdesenvolvimento. O discurso oficial sintetizou essa orientação básica nos três seguintes objetivos-base, respaldados na consecução de quatro objetivos-condição:[8: Diretrizes de Governo, Programa Estratégico de Desenvolvimento (Brasília, Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, 1967)]
Objetivos-base
Aceleração do crescimento econômico, simultaneamente com a contenção da inflação.
Desenvolvimento econômico a serviço do progresso social.
Expansão das oportunidades de emprego e mão de obra.
Objetivos-condição
Manter o controle do balanço de pagamentos, a fim de evitar a interrupção do processo de desenvolvimento pelo estrangulamento da capacidade de importar.
Evitar o agravamento das disparidades econômicas regionais e setoriais que a médio e longo prazos prejudicam o desenvolvimento dos mercados e impedem a distribuição equitativa dos benefícios sociais do desenvolvimento.
Realizar novas reformas econômicas e sociais, para modernizar as estruturas institucionais do país, transformando-as em instrumentos de aceleração do desenvolvimento e do progresso social.
Assegurar a manutenção do clima de ordem interna e estabilidade institucional, preservando a expectativa de segurança político-social indispensável ao bom aproveitamento das possibilidades de produção e das oportunidades de investimento.
Nos anos de execução do Programa Estratégico de Desenvolvimento, existiam condições efetivas para a retomada do crescimento econômico. A capacidade ociosa das empresas atingira níveis não conhecidos desde o pós-guerra e poderia ser então mobilizada, mesmo sem dispêndios adicionais em formação de capital fixo; a demanda global encontrava-se reprimida, mas existiam efetivas possibilidades de expansão de cada um dos fluxos de dispêndio que a definem, sem que com isso se criassem novas tensões inflacionarias; a mão de obra desempregada, notadamente menos qualificada, poderia ser incorporada aos quadros de produção, via utilização dos mecanismos institucionais que haviam sido implantados no período anterior para a expansão da indústria de construção civil; e os investimentos públicos e privados, não obstante a ociosidade existente, poderiam ser reestimulados, dada a reorganização do sistema financeiro nacional, que possibilitou a acumulação de poupanças via aplicações em títulos emitidos não só pelo Tesouro Nacional como ainda por instituições do sistema não bancário de intermediação.
A meta de crescimento do produto nacional poderia, assim, ser facilmente realizável, via aproximação progressiva efetiva à capacidade de produção existente e ainda via elevação dos dispêndios públicos de investimento, nos setores de infraestrutura econômica e social, notadamente naqueles que nos três anos anteriores não haviam recebido doses maciças de recursos públicos. A possibilidade de aproveitamento dessas pré-condições conduziu à fixação de uma taxa mínima de crescimento do produto da ordem de 6% ao ano, no período de 1968/1970.[9: Programa Estratégico de Desenvolvimento, Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Brasília, 1967. Ver Capítulo II, “Objetivos, Estratégias e Grandes Prioridades“, p. 15 a 30.]
Segundo o Programa Estratégico de Desenvolvimento, a retomada possível de crescimento do produto teria de compatibilizar-se com o progresso social e com a expansão das oportunidades de emprego. Para o programa “o desenvolvimento objetivado não constitui simples meta agregativa, mas um instrumento do progresso social; para tanto, a política de distribuição de renda deverá ser conduzida de modo que os benefícios do aumento do produto real e dos ganhos de produtividade atinjam todos os setores e categorias sociais, segundo as diretrizes compatíveis com a aceleração do crescimento. Ao mesmo tempo, além da criação de um quadro institucional que assegure a ausência de privilégios, a política de educação deverá propiciar, a médio e a longo prazos, maior democratização das oportunidades e atenuação das desigualdades de acesso às fontes de produção e de emprego”. Paralelamente, unificando os objetivos básicos do período e compatibilizando-os entre si, o I PND ainda entendia que o controle da taxa inflacionária é desejado não apenas como requisito para a criação de um processo auto-sustentável de desenvolvimento, como também para a realização dos objetivos de progresso social. Assim, a contenção do processo inflacionário seria alcançada através de uma politica gradualística e não de choque, capaz de manter a taxa de desenvolvimento e de preservar a função orientadora do sistema de preços, refletindo a escassez relativa dos fatores de produção e dos produtos finais. Para a contenção programada, o I PND anunciou o exercício de controles sobre os déficits de caixa do governo e das empresas públicas, sobre a expansão do crédito ao setor privado e sobre a influência nos meios de pagamento das operações relacionadas com o setor externo. Finalmente, quanto à expansão das oportunidades de emprego, o objetivo seria elevar o volume de ocupação pelo maior aproveitamento da capacidade de produção existente até que a taxa de absorção de mão de obra passasse do nível de cerca de 2,6% ao ano para a ordem de 3,3 a 3,5% ao ano. Esse objetivo deveria ser alcançado precipuamente pela conjugação de três tipos de medida:
O fortalecimento da taxa global de investimento.
A concessão de incentivos específicos à maior utilização relativa de mão de obra (visando à adoção de tecnologias mais adequadas, condizentes com a composição da oferta de fatores de produção no país).
A liberalização de estímulos aos setores que absorvem grandes contingentes de mão de obra
Dadas as condições institucionais existentes no período de execução do Programa Estratégico de Desenvolvimento, as metas de crescimento que haviam sido inicialmente programadas foram atingidas e ultrapassadas, sem que a inflação recrudescesse. Entre 1967 e 1970, a taxa de crescimento do Produto Interno Bruto duplicou, de algo em torno de 5% para 10%, enquanto os índices gerais de preços recuaram do patamar de 40/30% para menos de 20%. Simultaneamente, o déficit de execução financeira das contas do Tesouro Nacional foi contido, recuando de algo em torno de 25% para menos de 4%. Foi também contida a expansão monetária primária, enquanto o empréstimos ao setor privado via sistema bancário e não bancário se expandiram em proporções que compatibilizaram as metas de controle da inflação com as da expansão da produção e do emprego. Estes dados de desempenho, típicos das fases de ajuste pós-recessão, talvez se mantivessem por prazos duradouros, não fossem as pretensões de conduzira economia brasileira como potencia mundial emergente. No início da década de 1970, o encantamento com a recuperação do crescimento com contenção da inflação levou à formulação de objetivos mais pretensiosos, provavelmente não consentâneos com as condições estruturais ainda vigentes.
Os objetivos do I PND
O I Plano Nacional de desenvolvimento, I PND (1970/1973) foi formulado com o objetivo de “ingresso do Brasil no mundo desenvolvido, até o final do século”. A retórica oficial acrescentava tratar-se de um objetivo-síntese, destinado à construção, no país, de uma sociedade efetivamente desenvolvida e soberana, assegurando a viabilidade econômica, social e política no Brasil como grande potência. Esse projeto nacional deveria ser executado por etapas, dentro do sistema de Planos Nacionais de desenvolvimento, para períodos quinquenais. Na sustentação do objetivo-síntese definido para o I PND, as metas de crescimento econômico assumiram novas posições, entendendo o plano que o Produto Interno Bruto deveria crescer, no mínimo, entre 7 a 9% ao ano durante o período, evoluindo para 10%. A efetivação desta meta colocaria o Brasil entre os países de mais rápido crescimento no mundo, cabendo assinalar que a perspectiva de crescimento mínimo dos principais setores da economia se situava muito além dos valores efetivamente observados nas décadas de 1950 e 1960. Se atingidas, o aumento do Produto Interno Bruto real entre 1969 e 1973 seria de 41%, expandindo-se o produto per capita em 26%, sem que se recorresse a políticas de contenção do crescimento demográfico. O emprego global aumentaria no período 13%, taxa suficiente para a criação de 4 milhões de empregos adicionais. O investimento bruto, em termos reais, aumentaria 58%; o produto industrial, 51%; e as exportações, 46%. Para a consecução desses objetivos globais, o I PND formulou um conjunto de aparentemente interconsistente de metas estratégicas, entre as quais algumas se apresentavam com taxas de crescimento superiores a 100%, notadamente nos setores de siderurgia, metalurgia, mineração, habitação e outros setores incluídos na infraestrutura social. Simultaneamente a essas metas de crescimento, formularam-se objetivos de repartição e de estabilidade, compondo um programa equilibrado, pelo menos quanto às intenções anunciadas. Vistos em conjunto, os objetivos básicos fixados para o período foram os seguintes:[10: Metas e Bases para a Ação de Governo, Presidência da República, Brasília, 1970.][11: Metas e Bases para a Ação de Governo. Ver capítulos I, “A Grande Tarefa Nacional“, e II, “Objetivos, estratégia, Grandes Prioridades”, p. 3 a 7 e 15 a 27.]
Promoção do desenvolvimento econômico, segundo taxas que situem a economia brasileira entre as que apresentam os mais rápidos ritmos de crescimento.
Expansão do emprego, com vista a reduzir, progressivamente, o índice de desemprego estrutural existente em segmentos das atividades urbana e rural.
Continuação do esforço antiinflacionário, com vista a alcançar relativa estabilidade de preço, até um nível inferior a 10% ao ano.
Obtenção de relativo equilíbrio do balanço de pagamentos, compatibilizando as relações do setor externo com os objetivos de desenvolvimento e de estabilidade.
Promoção da melhor repartição da renda social, através da participação da classe média e dos trabalhadores nos resultados do desenvolvimento, da democratização das oportunidades e da ausência de privilégios.
Correção gradual dos desequilíbrios regionais e setoriais, com o deslocamento da fronteira econômica do país e com a integração à economia interna das regiões marginalizadas do dinamismo produtivo tecnológico.
Continuação das reformas econômicas, sociais e politicas, necessárias à transformação da estrutura socioeconômica do país e à criação de bases para o desdobramento de longo prazo auto-sustentado.
Manutenção da estabilidade política e da segurança nacional, como elementos indispensáveis para o desenvolvimento.
Segundo o documento básico do I PND, a estratégia de promoção do desenvolvimento econômico deveria fundamentar-se na plena mobilização do potencial de crescimento econômico de que dispõe o país, basicamente resultante das possibilidades de expansão da fronteira econômica e de incorporação às funções produtivas dos recursos humanos estruturalmente desempregados. O direcionamento espacial do crescimento econômico deveria convergir para a consolidação dos núcleos dinâmicos do centro-sul e industrialização do Nordeste, no sentido de que se criassem bases para a expansão do mercado interno e sustentação a longo prazo das metas de elevação dos níveis de produto agregado. Adicionalmente, o modelo de crescimento apontava para a necessidade de expansão real das exportações, a taxas superiores a 10% ao ano, essencialmente conduzidas pelas exportações de manufaturados. A abertura crescente da economia ao setor externo decorria, segundo o I PND, da necessidade de financiamento, via transações correntes, da maior parcela possível das importações necessárias à fase inicial do crescimento acelerado. Ainda segundo o I PND, esta estratégia, voltada para a integração econômica interna e para a expansão das taxas de participação do país nas transações internacionais, seria apoiada pelos seguintes objetivos-meio: 1) fortalecimento do poder da competição das empresas privadas nacionais e governamentais; 2) desenvolvimento de núcleos de expansão básica, capazes de assegurar o suprimento de insumos modernos e dotar o sistema de condições infraestruturais favoráveis ao crescimento de longo prazo; 3) desenvolvimento de uma agricultura em bases modernas; e 4) desenvolvimento do sistema financeiro e do mercado de capitais, para suportar as taxas de investimento bruto compatíveis com as metas setoriais e global de expansão. Este conjunto de objetivos-meio e a estratégia básica a qual se relacionavam deveriam configurar, na linguagem do I PND, um modelo brasileiro de capitalismo industrial. 
Esse modelo incorporava, dado o conjunto dos objetivos básicos que o I PND formulou, uma estratégia de repartição da renda e da riqueza, entre pessoas e regiões, via programas de integração nacional e social. O Programa de Integração Nacional propunha-se a:
Deslocar a fronteira econômica e, notadamente, a fronteira agrícola, para as margens do rio Amazonas, realizando, em grande escala e numa região com importantes manchas de terras férteis, o que a Belém-Brasília e outras rodovias de penetração vinham fazendo em pequena escala e em áreas menos férteis.
Integrar a estratégia de desenvolvimento do nordeste, rompendo um quadro de soluções limitadas para ambas as regiões.
Criar as condições para a incorporação à economia de mercado, no sentido da capacidade de produção e no sentido da aquisição de poder de compra monetário, de amplas faixas da população antes dissolvidas na economia de subsistência, condenadas à estagnação tecnológica e a perpetuação de um drama social intolerável.
Estabelecer as bases para a efetiva transformação da agricultura da região semiárida do nordeste.
Reorientar as emigrações de mão de obra do Nordeste, em direção aos vales úmidos da própria região e à nova fronteira agrícola, evitando-se o seu deslocamento no sentido das áreas metropolitanas superpovoadas do Centro-sul.
Assegurar o apoio do Governo Federal ao Nordeste, para garantir um processo de industrialização tendente à auto sustentação e realizar as metas de desenvolvimento programadas.
O Programa de Integração Nacional, enquanto instrumento de execução dos objetivos de melhoria da estrutura de repartição individual da renda, fundamentou-se em quatro proposições:
institucionalizar a participação dos trabalhadores no produto nacional, sob a forma de um fundo de participação.
Estimular a formação do patrimônio familiar dos trabalhadores.
Melhorar as relações entre o capital e o trabalho.
Fortalecer a empresa privada, via aplicação dos recursos do fundo de participação nos financiamentos de médio prazo.
Adicionalmente a essas quatro proposições, o IPND fixou outros objetivos-meio no âmbito dos programas de redução das desigualdades individuais de renda e de riqueza. Entre os aparentemente mais relevantes cabe destacar os incentivos à democratização do capital das empresas, levando os benefícios dos juros e dos dividendos a faixas progressivamente maiores da população. Outros objetivos ligados às proposições de repartição foram estabelecidos nas áreas de infraestrutura sócia, abrangendo habitação, condições de trabalho e previdência social. Nesta última área, o I PND propôs-se a unificar o sistema previdenciário nacional e promover sua extensão horizontal, atingindo os trabalhadores das áreas rurais. Foram ainda formalizadas intenções de execução de ampla política nacional de mão de obra, com ênfase no treinamento de trabalhadores adultos desempregados ou sem qualificação profissional.
Todos esses subconjuntos de objetivos, essencialmente vinculados a determinado padrão de desenvolvimento econômico, dão bem uma ideia de política econômica aplicada no Brasil no momento mais característico do chamado “milagre econômico”. No país, o início dos anos 1970 caracterizou-se pela formulação de diretrizes econômicas ambiciosas. O binômio crescimento-repartição, com ênfase maior para as metas de expansão do produto do que propriamente para as de atenuação rápida dos desníveis de renda e de riqueza entre pessoas e regiões, dominou o cenário da politica econômica. As metas de estabilidade pareceram no I PND em plano nitidamente secundário, não só porque a inflação havia sido episodicamente dominada, mas ainda porque, no julgamento dos formuladores da politica econômica, o endividamento externo não parecia constituir uma ameaça à continuidade do crescimento estável. As referencias foram superficiais e aparentemente destinadas a compor um quadro completo de objetivos de politica econômica. Não constituíram, porém, uma preocupação central. A época era de expansão acelerada, pouco importando quais poderiam ser os custos futuros dessa opção. O que realmente importava era a grandiloquente intenção de equanimizar as dimensões geofísicas do país e sua importância no cenário internacional. O objetivo central, como sintetizou o I PND, ia além do próprio crescimento econômico interno: “O Brasil não aspira apenas a crescer; almeja, no final do século, ser parte integrante do mundo desenvolvido.” [12: Metas e Bases para a Ação de Governo. Ver capítulo I, item “A Perspectiva Mundial e os Problemas do Nosso Tempo“, p.5]
Objetivos do II PND
O objetivo central do I PND foi mantido no II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico, II PND (1975/1979). O primeiro “choque do petróleo“ e a crise econômica internacional, decorrente dos rápidos ajustamentos promovidos pelas nações ocidentais industrializadas às novas condições de oferta e de preço de combustíveis líquidos, foram subavaliados como fatores condicionantes das metas de crescimento acelerado. A retórica dos formuladores da política econômica permaneceu inalterada. O II PND procurou estabelecer diretrizes capazes de manter os impulsos de crescimento dos planos anteriores “para cobrir, até o final da década, a área de fronteira entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento“. O plano reafirmou as possibilidades do país como potência emergente: “O Brasil pode, validamente, aspirar ao desenvolvimento e à grandeza“. [13: II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), Presidência da República, Brasília, 1974. Ver síntese, “As Conquistas Econômicas e Sociais“, p. 15 a 19.][14: II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), Presidência da República, Brasília, 1974. Ver capítulo I, “Sentido da Tarefa Nacional“, p. 23 a 32.]
O elenco dos objetivos do II PND subordinou-se assim às diretrizes de crescimento acelerado contínuo, não obstante incorporasse preocupações quanto à estabilidade e repartição. Em síntese, os objetivos formulados para o período 1975/1979 foram os seguintes:
Manter o crescimento acelerado dos últimos anos, com taxas de aumento de oportunidades de emprego da mão de obra superiores às da década passada, que já superaram a do crescimento da mão de obra que acorre ao mercado de trabalho.
Reafirmar a politica de contenção da inflação pelo método gradualista.
Manter em relativo equilíbrio o balanço de pagamentos.
Realizar politica de melhoria de distribuição da renda, pessoal e regional, simultaneamente com o crescimento econômico.
Realizar política de melhoria da distribuição de renda, pessoal e regional, simultaneamente com o crescimento econômico.
Preservar a estabilidade social e política, assegurada a participação consciente das classes produtoras, dos trabalhadores e, em geral, de todas as categorias vitais ao desenvolvimento, nas suas diferentes manifestações.
Realizar o desenvolvimento sem deterioração da qualidade de vida e, em particular, sem devastação do patrimônio de recursos naturais do país.
Em sua formação mais ampla, esses objetivos foram complementados por subconjuntos de estratégias, aparentemente interarticulados, a partir dos quais os formuladores da política econômica deixavam transparecer que, a despeito das dificuldades posteriores ao primeiro “choque do petróleo”, o crescimento mantinha-se como objetivo-síntese. Descartavam-se não só as exigências de ajustamento da economia do país novas condições internacionais, como também as pressões de redirecionamento do padrão concentrador do crescimento econômico. As estratégias de sustentação dos objetivos do período foram as seguintes:
Estratégia industrial
Desenvolvimento dos setores de base, com ênfase nas indústrias de bens de capital, e na área de insumos básicos, particularmente produtos siderúrgicos, metais não ferrosos, petroquímicos, fertilizantes, defensivos agrícolas, papel e celulose, cimento, enxofre, outros minerais não metálicos e suas matérias-primas.
Desenvolvimento da indústria eletrônica de base, dada a importância dos sistemas integrados de comunicação e informática, como bases tecnológicas da moderna organização industrial.
Abertura de novos campos de exportação para manufaturados, notadamente os de maior complexidade tecnológica.
Maior impulso ao desenvolvimento tecnológico industrial, com a preocupação de evitar pagamentos excessivos por tecnologia importada.
Impulso ao desenvolvimento da indústria de alimentos, em continuação ao esforço de modernização e reorganização de indústrias tradicionais.
Atenuação dos desníveis regionais de desenvolvimento industrial, procurando-se compatibilizar os movimentos de descentralização com a preservação de escalas de produção econômica e de economias de aglomeração.
Estratégia agropecuária
Politica de uso da terra para fins agropecuários, objetivando a especialização em função das vocações regionais, promovendo a conservação do solo e regularizando a situação fundiária.
Modernização da atividade agropecuária, dotando-a de bases empresariais, principalmente no Centro-sul.
Execução de reforma agrária e de programas de redistribuição de terras, nas áreas em que as distorções no sistema de propriedade fundiária sejam obstáculo ao desenvolvimento do setor.
Ocupação de novas áreas, principalmente no Centro-Oeste, Amazônia e vales úmidos do Nordeste.
Implantação de novas estruturas de abastecimento, via reaparelhamento das redes nacionais de armazenagem e as unidades de primeiro beneficiamento.
Formação de estoques reguladores, para normalizar a remuneração dos produtores e diminuir as tensões de preços para os consumidores.
Fortalecimento da ação do setor público em áreas indelegáveis, como informação de mercados, defesa sanitária, classificação e padronização de produtos.
Estratégia de integração nacional
Execução do programa de desenvolvimento de áreas integradas do Nordeste, abrangendo os tabuleiros costeiros, as serras úmidas, os vales irrigáveis, as áreas de colonização e as de lavouras xerófilas.
Programa de irrigação do Nordeste, com implantação de agroindústrias associadas às lavouras irrigadas.
Implantação, no Nordeste, de novos polos dedesenvolvimento, como o polo petroquímico, o polo de fertilizantes e os novos complexos industriais metal mecânico e de metais não ferrosos.
Implantação do programa de polos agropecuários e agrominerais da Amazônia, inicialmente integrado por quinze polos de desenvolvimento.
Implantação do complexo mínero-metalúrgico da Amazônia Oriental, compreendendo o esquema integrado Carajás-Itaqui e trombetas-Belém, com aproveitamento do potencial hidrelétrico da região Araguaia-Tocantis.
Desenvolvimento das explorações de recursos florestais da Amazônia, objetivando transformar a exploração madeireira em uma atividade planejada, institucionalizada e permanente.
Estratégia de desenvolvimento social
Conjugação da política de empregos com a política de salários, para permitir a criação da base para um mercado de consumo de massa. 
Promoção de aumento substancial de renda para todas as classes, via ampla abertura de oportunidades econômicas e sociais.
Redução substancial da pobreza absoluta, constituída pelo contingente de famílias com nível de renda abaixo do mínimo admissível quanto a alimentação, saúde, educação e habitação.
Implantação de política de valorização de recursos humanos, compreendendo investimentos em educação, treinamento profissional, saúde, saneamento e nutrição, para a qualificação acelerada da mão de obra, elevação da sua produtividade e da sua capacidade de geração de renda.
Ampliação da política de integração social, via constituição de fundos patrimoniais que assegurem maior participação dos trabalhadores na renda nacional.
Reorientação da politica habitacional, via programas direcionados para as populações de mais baixos níveis de renda.
Ampliação da politica de integração social, via constituição de fundos patrimoniais que assegurem maior participação dos trabalhadores na renda nacional.
Reorientação da política habitacional, via programas direcionados para as populações de mais baixos níveis de renda.
Implantação de política de defesa do consumidor, essencialmente voltada para o trinômio preços-qualidade-segurança.
Estratégia de integração nacional
Dinamização das transações econômicas externas, via diversificação das áreas prioritárias de atuação.
Impulsionamento continuado das exportações, via fortalecimento, e novos mercados, de novas categorias de produtos (manufaturados, minérios e produtos agrícolas não tradicionais).
Diversificação das fontes de financiamento externo, seja via investimentos diretos, captação de empréstimos ou execução de empreendimentos binacionais.
Para um período de normalidade internacional e no qual não existissem internamente tensões latentes de instabilidade, os objetivos básicos do II PND e suas correspondentes estratégias de suporte poderiam ser admitidos como realizáveis e conciliáveis. Mas a segunda metade da década de 1970 caracterizou-se como um período de realinhamento das economias ocidentais industrializadas à nova realidade energética e aos seus desdobramentos econômicos e geopolíticos. Praticamente em todo o sistema ocidental adotaram-se medidas contencionistas de politica econômica, levantaram-se barreiras aduaneiras, contiveram-se os fatores de impulsão da demanda agregada. Em tal cenário, a tentativa do II PND de manutenção de uma linha marcadamente expansionista revelou-se inconsistente, não apenas em função das condições econômicas internacionais, mas ainda em decorrência da necessidade de contenção dos déficits de transações correntes do país e de amortecimento dos choques inflacionários originários do aumento dos custos dos bens importados e das pressões sindicais por aumentos salariais, respaldadas pela própria estratégia de desenvolvimento social que havia sido formulada.
A incongruência dos objetivos do II PND foi de certa forma agravada pelos compromissos de expansão econômica que haviam sido assumidos no curso do período de vigência do I PND. O Estado vinha implementando projetos de alto custo e de grande impacto econômico, alinhados ao objetivo central de conduzir a economia do país como potencia emergente. Paralelamente, o setor privado, via agências governamentais de fomento, havia sido também comprometido com aquele objetivo central, estando em curso empreendimentos ambiciosos nas áreas de insumos básicos e de bens de capital. O rompimento com esses compromissos de crescimento era rejeitado internamente, tanto pela tecnoburocracia das empresas do Estado como pelos empresários privados. Ao mesmo tempo, porém, tornavam-se necessárias medidas de índole contencionista, dado o agravamento das contas externas e a agudização das tensões inflacionarias. A resposta dos formuladores de politica econômica a esse impasse foi a adoção de uma linha típica de stop and go, alternando-se, ao longo do período do II PND, anos em que a expansão foi privilegiada e a inflação recrudesceu (1976 e 1978), com anos em que os processos contencionistas foram aplicados mais severamente e em que as metas de crescimento ficaram comprometidas (1975 e 1977) consequentemente, os resultados do II PND ficaram, em todos os setores, muito quem das metas que haviam sido fixadas. O crescimento, para o qual haviam sido fixadas taxas da ordem de 10%, caiu para o patamar de 6%, comprometendo-se assim as metas de expansão o produto agregado e do emprego. As exportações efetivas ficaram bem abaixo da meta de US$ 20 bilhões fixada para 1979; nesse último ano de vigência do II PND, as receitas totais com exportações chegaram a US$ bilhões. Agravou-se o déficit em transações correntes, notadamente devido à impossibilidade de impor drásticas reduções nos planos de importação e ainda à elevação das despesas cambiais com juros, impulsionadas para cima em decorrência da necessidade de aporte maciço de recursos externos de empréstimos para equilibrar o balanço global de pagamentos. Consequentemente, o endividamento externo bruto saltou de US$ 21 bilhões (1975) para US$ 49,9 bilhões (1979). Quanto a inflação, as tentativas de compatibilização do seu controle com as metas de crescimento não levaram a resultados satisfatórios. Não obstante as metas originais do II PND tenham sido satisfatórios, a inflação recrudesceu, saltando de 29,4% (1975) para 77,2% (1979). Junto com o crescimento da inflação e atuando como uma de suas causas, o déficit dos orçamentos fiscal e monetário conjugados ampliou-se para níveis superiores aos do início dos anos 1960, ao mesmo tempo em que o endividamento público interno cresceu a taxas inusitadas. Por fim, os objetivos de atenuação das desigualdades de renda e da riqueza foram sufocados, de um lado, pela redução dos níveis de emprego e, de outro, pelos efeitos perniciosos da inflação sobre a estrutura de repartição.
O início da década de 1980 e o III PND
Ao iniciar-se a década de 1980, ao término do II PND e momento de formulação do III PND, o Brasil defrontava-se com um conjunto nada confortável de cinco problemas econômicos básicos:
Insuficiente expansão do PIB, relativamente às necessidades de geração de emprego.
Recrudescimento do processo inflacionário.
Elevados e crescentes níveis de endividamento externo, provocados por déficit estrutural da balança de transações correntes, notadamente na balança de serviços, onde parece haver sido instalada uma “bola de neve“ de difícil reversão.
Altos níveis de endividamento público interno.
Desequilíbrios sociais, sinalizados por altos índices de concentração de renda entre pessoas e regiões.
Vistos isoladamente, cada um desses cinco problemas básicos poderia apresentar, ainda que a médio prazo e desde que o governo não se defrontasse com estreitas margens de manobra, possibilidades favoráveis de reversão. Mas, vistos em conjunto, eles configuravam um quadro reconhecidamente grave, especialmente a curto prazo, uma vez que a adoção de tratamentos de alta eficácia para a reversão imediata de qualquer um deles poderia ser fator de agravamento dos demais, particularidade esta resultante das inter-relações que se estabeleceram entre esses problemas. Cabe anotar, porém, que as inter-relaçõesexistentes não resultaram simplesmente de dificuldades inerentes ao primeiro “choque do petróleo“, mas de diretrizes estratégicas de longo prazo associadas ao padrão de crescimento econômico pelo qual o pais optou no pós guerra. A questão energética por certo amplificou os problemas latentes existentes. Mas suas raíses talvez possam ser associadas à obsessão do crescimento acelerado do pós guerra.
De determinada perspectiva histórica, os problemas enfrentados pela economia brasileira no inicio da década de 1980 podem ser explicáveis a partir do cenário econômico do pós guerra, quando a obsessão do crescimento acelerado passou a constituir-se em poderoso fator de mudanças estruturais, não só na economia do país, mas também na maior parte das nações do Terceiro Mundo. A ideia fixa do crescimento acelerado abriu amplo corredor para mudanças na estrutura de produção e na composição da oferta agregada, desencadeando desajustamentos, cujo maior ou menor grau de nocividade esteve fortemente relacionado às descontinuidades introduzidas nos estágios culturais predominantes. A força com que essas descontinuidades foram introduzidas na maior parte das nações do Terceiro Mundo foi de tal ordem que se descartaram eventuais medidas de correção dos desajustamentos por elas produzidos; se tentadas, poderiam implicar não só a frustração dos anseios nacionais de crescimento, como também a geração de incontroláveis tensões sociais. Ademais, fascinadas pelas expectativas de mudanças de seus padrões de vida, as nações periféricas lançaram-se em desordenada aventura de industrialização, absorvendo processos tecnológicos de ponta, sem antes cuidarem de inversões de ase, que poderiam dar maior sustentação às modificações introduzidas em seu parque produtor. As brechas abertas nos primeiros da aventura industrializante foram ocupadas com incrível rapidez por empresas originárias de nações desenvolvidas que, a partir de então, ampliaram e diversificaram ainda mais o seu espaço geográfico da atuação. À medida que penetravam novas fronteiras, os conglomerados multinacionais atendiam, de um lado, os anseios nacionais de crescimento acelerado, mas criavam, de outro lado, estados latentes de tensão, devidos essencialmente à sobreposição de hábitos sofisticados de consumo, introduzidos sob processos artificiais em nações que ainda convidam com elevado número de bolsões de absoluta pobreza.
Entende-se, assim, de forma mais ampla, as razoes pelas quais no Brasil do pós guerra a aceleração do crescimento econômico transformou-se em objetivo-síntese, ao qual toda a política economia seria subordinada. Na época, não importava quais viessem a ser os efeitos de longo prazo e os traumas decorrentes da necessidade de se interromper o processo expansionista (como, aliás, ocorreu nos períodos de 1963-1967 e, mais fortemente, de 1981-1984), para a correção de surtos inflacionários, estruturalmente decorrentes da incapacidade interna de gerar recursos suficientes para a sustentação das ambiciosas e, por vezes, inconsequentemente metas de expansão acelerada. Desde os anos 1950, o cenário econômico interno modificou-se com rapidez, cabendo observar que os espaços abertos pelo crescimento foram predominantemente ocupados por multinacionais, nos setores de bens de consumo, alimentados por tecnologia de ponta, e por empresas estatais, nos de infraestrutura. A empresa privada nacional só não ficou marginalizada desse processo de mudança por haver-se atrelado aos conglomerados multinacionais, como fornecedora de bens e serviços intermediários, ou por haver-se apresentado para a execução dos projetos de formação de capital social fixo empreendidos pelo setor público.
A relativa marginalização e a atrofia da empresa privada nacional, o agigantamento do setor público e a penetração desordenada do capital estrangeiro não seriam os únicos efeitos visíveis do modelo de crescimento do pós guerra. Outros, e mais graves, se acumulariam. A concentração espacial das industrias de transformação e concentração da renda pessoal sobrepunham-se a esses efeitos. A primeira pode ser atribuída à inexistência de uma firme política central de localização industrial e de orientação da expansão urbana; à falta de diretrizes públicas nessa área, a aglomeração industrial resultou da livre busca de economias privadas de escala, só se interrompendo em anos recentes, muito mais em decorrência das deseconomias resultantes da aglomeração excessiva do que propriamente de esforços governamentais consistentes. A segunda pode ser atribuída à descontinuidade introduzida no crescimento econômico interno; em paralelo às regiões eleitas para a concentração industrial continuaram a existir bolsões de pobreza absoluta, agravando-se por várias razões o perfil da repartição da renda interna. Primeiramente, devido a necessidade de alocar elevada parcela dos recursos públicos para o atendimento de pressões rapidamente manifestadas nos centros urbanos, com o consequente enfraquecimento da capacidade de investir em obras e serviços públicos que atenuassem as insatisfatórias condições de vida prevalecentes nas regiões pobres; com isso, estabeleceu-se um incontrolável círculo vicioso, alimentado pelo incontido fluxo interno de migrações. E segundo lugar, como decorrência desse fluxo, a oferta excessiva de mão de obra não qualificada nas áreas urbanas e a carência de pessoal técnico e administrativo qualificado acabaram por reproduzir um perfil salarial acentuadamente desnivelado, embora as indústrias modernas tenham contribuído para a elevação real dos níveis de renda nas cidades, em parte devido às articuladas pressões sindicais que se estabeleceram do pós guerra até o final da década de 1960. Por fim, o perfil distributivo tornar-se-ia ainda mais concentrado, à medida que a articulação sindical e a legislação social não alcançavam as áreas rurais.
Esse padrão de crescimento conduziu à concentração da renda interna entre pessoas e regiões, bem como o agravamento, a médio e longo prazos, do déficit em transações correntes com o exterior, do qual resultaria o pernicioso endividamento externo do país. De outro lado, à medida em que o padrão de crescimento acentuava os desníveis espaciais, o governo central era o alvo de pressões políticas, no sentido de que se criassem fundos e programas espaciais e se concedessem incentivos fiscais para as regiões economicamente carentes. Ao atender tais pressões, seus déficits operacionais tornavam-se incontroláveis, abrindo, assim, o caminho para a elevação dos níveis do endividamento público interno, via colocação no mercado financeiro de títulos do Tesouro Nacional que cobrissem o progressivo distanciamento entre as receitas e as despesas programadas e que, complementarmente, possibilitassem o financiamento dos projetos empresariais do Estado, superdimensionados em relação aos recursos disponíveis e vinculados à ideia de fazer emergir o Brasil como grande potência. Essas duas formas de endividamento, que se potencializaram pela “ciranda especulativa“, dos períodos 1974-1978 e 1981-1985, traziam latentes efeitos inflacionários. O endividamento externo, devido às operações cambiais necessárias para a conversão em cruzeiros, dos recursos externos que maciçamente ingressaram no país para a cobertura de déficits em transações correntes; e o endividamento público interno, devido à expansão da base monetária em resposta aos desajustamentos na execução financeira das contas do Tesouro Nacional. 
Na continuidade do circuito, com evidentes características viciosas, a concentração de renda acentuou-se ainda mais, sobretudo com o recrudescimento do processo inflacionário. As inflações crescentes exercem poderoso efeito concentrador, uma vez que as classes mais ricas tem poder de defesa em relação aos efeitos perniciosos da alta dos preços, não raro recorrendo a atividades especulativas, as quais apresentam ainda como subproduto o amortecimento da capacidade de geração de novos empregos. Por fim, fechando o círculo, a recente abertura política ensejou a articulaçãode forças sindicais, exercidas por novas lideranças nas áreas de alta concentração industrial, que exigiram o crescimento real dos salários, como forma de repor o poder aquisitivo das classes mais pobres e de expandir as suas taxas de participação no agregado da renda nacional. Com isso, criou-se, devido à alta expressão dos salários na renda agregada, mais um foco de realimentação do processo inflacionário. Em suma, esse conjunto de inter-relações, aparentando círculo vicioso, parecia travar as margens de manobra dos formuladores de política econômica, notadamente a partir dos pressupostos ortodoxos vigentes nos primeiros anos da década de 1980. 
O III Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico, III PND (1980/1985), formulado sob as restrições impostas pelas viciosas inter-relações entre os problemas básicos de desemprego, da concentração da renda, da inflação e dos endividamentos externo e interno, assumiu a postura de um documento sobretudo qualitativo, diferenciando-se dos planos anteriores que chegaram a programar metas específicas de crescimento para cada um dos principais ramos da atividade produtiva e fixar limites de estabilização para a taxa de inflação e para as transações externas. De partida, o III PND entendeu não ser possível ir além da especificação quantitativa de fins, enquanto perdurassem, como condicionantes, a crise energética, a restrição crítica do balanço de pagamentos, as pressões sobre o nível e o custo da dívida externa, as pressões inflacionarias de origem interna e externa e a necessidade de crescer para criar o maior número possível de empregos.
Sob estes fatores condicionantes, a tônica dos objetivos do III PND alterou-se substancialmente em relação aos planos que o antecederam. O crescimento, como fim, cedeu lugar a um objetivo-síntese mais amplo e aberto, “a construção de uma sociedade desenvolvida e livre, em benefício de todosos brasileirs, no menor prazo possível. O processo de desenvolvimento deve orientar-se, por isso, para o melhor equilíbrio setorial e regional da economia braisleira e para a melhoria da renda das classes sociais de menor poder aquisitivo. A escolha desta orientação decorre do objetivo-síntese e do reconhecimento de que a repartição social dos resultados da expansão econômica ncioal tem beneficiado desigualmente as classes sociais: nas populações de menor renda, a renda média tem crescido com menor rapidez. Não obstante, esta constatação não invalida a opção de crescer rápido. Uma das razões que fundamentaram essa opção é exatamente a necessidade de criação de mais empregos em prazos mais curtos, de modo que proporcione, desde logo, a democratização das oportunidades de trabalho e a melhoria da qualidade de vida das populações de baixa renda e em regime de pobreza absoluta.
Aparentemente formulada para que se realizasse esse objetivo-síntese, sob as restrições decorrentes da contenção do processo inflacionário e de ajustamento das contas externas, foram as seguintes as estratégias de suporte do III PND:
Setor de agricultura e abastecimento
Estimulação da produção de alimentos básicos e produtos de exportação, com preferência para as pequenas e médias unidades.
Ampliação da oferta de produtos agropecuários básicos para torna-los acessíveis, a menores preços, às famílias de menor renda.
Ampliação das pesquisas de solos, espécies e sementes e estimulação do consumo de fertilizantes e outros insumos modernos, visando à adoção de tecnologias apropriadas.
Criação de sistema integrado de produção, armazenagem, transporte e comercialização, de forma que assegure o escoamento regular para abastecimento interno e exportações. estímulo nas atividades florestais, aos programas de agrossilvicultura que mais contribuem para a oferta de alimentos e para a geração de energia.
Acionamento da política fundiária, no sentido de premiar o uso intensivo das terras e onerar as propriedade exploradas de mood inadequado ou inexploradas.
Desenvovimento, com relação ao trabalhador rural, de todas as ações possíveis para melhorar e regular a renda familiar e os serviços de saúde, educação, assistência, previdência social e habitação. 
Setor Industrial
Elevação dos índices de produtividade e estimulação do crescimento e transformação do setor, de forma compatível com as exigências dos mercados interno e externo.
Introdução de medidas capazes de tornar o setor menos vulnerável e dependente de práticas protecionistas.
Concessão de prioridades e incentivos às iniciativas de projetos industriais que contribuam para a politica energética, substituam importações ou ampliem a oferta de bens de consumo essenciais e populares e promova reorientação espacial dos novos investimentos.
Setor energético
Desestimulação, via preços, do uso de fontes de energia primária importada (petróleo e carvão mineral).
Racionalização dos transportes, privilegiando as soluções menos onerosas em termos de consumo energético.
Criação de condições para que a economia se acomode a um novo modelo energético, sem dependências externas.
Concessão de prioridade e apoio integral à substituição do uso de derivados de petróleo.
Aceleração do programa nacional do álcool, execução de novos projetos na área de geração hidrelétrica, incorporação da energia nuclear e intensificação das pesquisas quanto ao aproveitamento do xisto e de fontes não convencionais, a exemplo da energia solar, eólica, maremotriz e combustíveis extraídos da madeira e outros vegetais 
Setor social
Administração da área de educação e cultura como instrumento de democratização de oportunidades e de melhoria da distribuição de renda.
Ampliação dos serviços de saúde pública, agilização e expansão das atividades previdenciárias e de assistência social.
Redução do déficit atual e potencial de habitações, em termos de atendimento prioritário à população mais pobre.
Adoção de politica de emprego destituída de caráter assistencialista ou paternalista, mas de valorização do desenvolvimento individual, para maior mobilidade e participação social.
Promoção de política de remuneração do trabalho que reflita os ganhos de produtividade e reacompanhe a intervalos mais curtos de tempo a desvalorização dos salários.
Estas diretrizes de suporte e o objetivo-síntese da politica econômica formulada pelo III PND diferenciam-se em muitos aspectos dos objetivos e diretrizes dos planos anteriores. No período 1964/1967, os objetivos privilegiados foram a estabilização dos preços e do equilíbrio das transações externas; no período 1967/1974, privilegiou-se a promoção do crescimento acelerado; no período 1974/1978, a tônica central da política econômica esteve voltada para a compatibilização de uma taxa suportável de inflação com um nível baixo de desemprego. Com o III PND as acoes pareciam estar mais voltadas para o plano social. Os resultados produzidos na estrutura social pelos planos anteriores acabaram por exigir esta mudança de direção.
A retórica de formulação dos objetivos do III PND (dos projetos “Brasil potência emergente” ao objetivo-síntese de melhorar os perfis da repartição da renda e da riqueza) chocou-se, no entanto, com mudanças substanciais no cenário internacional, com as quais se agravou uma das mais perversas disfunções crônicas da economia brasileira: o déficit cambial.
O início dos anos 1980 foi marcado, na cena internacional, por um conjunto de fatores adverso, dos quais cabe destacar: 
Estagflação típica: um desconfortável misto de estagnação de m;eio prazo com excitação do processo inflacionário. Os países ocidentais industrializados passaram a conviver com dois elementos conjuntuais adversos, registrados simultaneamente: uma inflação anual próxima de dois dígitos (historicamente alta para estes países) e um crescente número de desempregados, que ultrapassou, em 1983, o crítico limite de 30 milhões de trabalhadores.
Aplicação, pelos países industrializados, de políticas protecionistas e de incentivo às suas próprias exportações, como meio de atenuar o agravamento do estado generalizado de desemprego.
Aumentoda competição nos mercados externos, embora sem levar à melhora dos balanços internacionais de pagamentos, dado que praticamente todos os países se mostram inclinados a adotar as mesmas diretrizes, contraindo suas importações e procurando ampliar as exportações.
Elevação dos juros reais praticados pelo sistema financeiro internacional, devida aos seguintes fatores: 1) política monetária restritiva aos Estados Unidos; 2) pressões crescentes do países não exportadores de petróleo para obtenção de recursos, destinados ao financiamento de curto e médio prazos de seus déficits em transações correntes; 4) retomada dos petrodólares, pelos países membros da OPEP, para o financiamento de seus programas internos de investimentos infra estruturais. 
Evidenciação da incapacidade financeira de organismos institucionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, para atender às exigências de recursos ao nível da inadimplência mundial.
Os reflexos desse cenário adverso nos fluxos das transações externas da economia brasileira traduziram-se por um conjunto de dificuldades conjunturais, que se manifestaram sob o peso agravante do desequilíbrio crônico do balanço de pagamentos do país. Estabeleceu-se um típico “gargalo externo”, instalado na balança comercial (deterioração das relações de troca), na balança de serviços (vertiginoso crescimento real das remessas líquidas de juros) e no movimento de capitais (onerado pelas exigências crescentes de amortizações). No biênio 1982-1983, mais de 80% das receitas cambiais em transações correntes destinavam-se ao serviço da dívida externa. Dado que as transações correntes (mesmo excluídos os gastos com a renda de capitais) eram deficitárias, o Brasil caminhava para um estado de iliquidez externa absoluta. Atuando como agravante adicional cabe lembrar que o ano de 1982 se caracterizou pela deflagração de renegociações de dívidas externas, desencadeadas por cerca de 25 países dos blocos ocidental e socialista. Consequentemente, o sistema financeiro privado internacional retraiu-se; as exportações brasileiras, mesmo para os mercados tidos como certos, também se contraíram (como exemplo, basta considerar que as receitas de exportações brasileiras para o México contraíram-se em 45%; para a Polônia em 68%; para a Nigéria em 71%; para o Chile em 49%); o conflito nas ilhas Malvinas restringiu as importações argentinas, e as vendas de produtos brasileiros para esse país vizinho baixaram 44% em relação ao ano anterior. Em tal contexto, os spreads pelo Brasil se ampliaram, dado que o país então apresentava um dos mais altos riscos financeiros do Terceiro Mundo. Consequentemente, no último quadrimestre de 1982, o Brasil viveu momentos difíceis, em que não se descartavam até mesmo caminhos de moratória unilateral. Junto com o FMI, o país sacou por conta de direitos especiais; negociou reservas próprias de ouro não monetário; baixou a limites críticos suas reservas cambiais em moedas conversíveis. Utilizou, enfim, suas reservas internacionais e ainda ampliou seus empréstimos de curto prazo junto ao sistema financeiro internacional. Configuravam-se, assim, os elementos típicos de um cenário em que a renegociação da dívida externa e o recurso a um acordo condicional com o FMI, tipo stand by, apresentava-se como alternativas extremas.
O estado de iliquidez absoluta então configurado conduziu o país a abandonar literalmente as diretrizes do III PND e a adotar programas emergenciais de curto prazo para o equacionamento do constrangimento cambial. Estabeleceram-se, assim, os termos de uma programação para o setor externo para 1983, em que se subordinaram os objetivos da politica econômica à redução drástica do déficit em conta corrente do balanço de pagamentos, a fim de viabilizar a continuidade do processo de administração do endividamento externo. O nível das restrições externas, todavia, dificultou o cumprimento das metas mássicas dessa programação, compelindo as autoridades econômicas a negociar créditos stand by com o FMI, dos quais decorreu a formalização de Cartas de Intenções (exigência básica para a concretização de operações contingenciais), em que se listaram novos objetivos de curto prazo destinados a atenuar a asfixia cambial do país e ainda a estabilizar a economia internamente. D interferência do FMI na gestão da política econômica brasileira para os anos de 1983 e 1984 decorreram os seguintes objetivos:
Redução do déficit em transações correntes, via expansão das receitas cambiais com exportações de mercadorias e serviços, contingenciamento das importações não essenciais e realinhamento da taxa cambial à linha de paridade em relação às divisas externas, adotando-se, se necessário, maxidesvalorização do cruzeiro ou minidesvalorizações reais a intervalos curtos e irregulares.
Reequilíbrio das contas cambiais e do balanço global de pagamentos.
Redução da taxa interna de inflação, via compressão salarial (instrumento coadjutor para a consecução dos objetivos de expansão das receitas cambiais com exportações), expansão das receitas fiscais do governo, cortes dos dispêndios consignados nos orçamentos públicos e liberalização do sistema financeiro, no que diz respeito às taxas de juros.
Os efeitos dessas diretrizes de estabilização foram, marcadamente, de caráter recessivo, configurando-se os seguintes traços conjunturais: forte compressão do crescimento do PIB e da renda real per capita, expansão da ociosidade global da economia e elevação das taxas de desemprego e de desocupação da força de trabalho, sob o efeito imediato de tensões sociais nos centros de mais adensamento demográfico. A estes traços recessivos somaram-se os percalços decorrentes da não consecução dos objetivos de estabilização interna, dado que o déficit global do setor público permaneceu pressionando pra cima a oferta nominal de agregados monetários e quase-monetários. As razoes principais da continuidade dessa disfunção teriam sido:
A imunidade do setor público à correção ortodoxa dos dispêndios; 
A elevação substancial das fontes financeiras do déficit público, notadamente pelo incremento das taxas de endividamento externo das empresas estatais, que foram compelidas a tomar empréstimos externos para oxigenar as contas cambiais do país.
A expansão da dívida pública interna, contraface dos controles ortodoxos aplicados à contenção da base monetária.
Em contrapartida aos custos sociais do estado generalizado de estagflação, as metas fixadas para o setor externo foram satisfatoriamente cumpridas: os superávits comerciais projetados foram superados, removendo-se o estado de asfixia cambial a que estava submetida a economia brasileira.
Em 1985, no advento da nova república, o saneamento de curto prazo das contas cambiais foi favorecido pela redução progressiva dos juros externos e pela queda livre das cotações internacionais do petróleo. Reformularam-se então os objetivos da politica econômica de curto e médio prazo:
Objetivos de curto prazo. Estabilização dos preços e retomada do crescimento. Trata-se de objetivos não facilmente conciliáveis por caminhos ortodoxos de condução da política econômica. Mas, pelas novas soluções aplicadas a partir de 1986, não se podem descartar as possibilidades de suas consecução simultânea.
Objetivos de médio-longo prazo. Desenvolvimento econômico e social, em seu mais amplo sentido. Eliminação dos bolsões de pobreza absoluta, notadamente nos centros de mais adensamento demográfico e nas regiões ainda economicamente deprimidas. Redução das desigualdades individuais de renda e riqueza. Resgate da dívida social agudizada nos anos de ajustamento das contas cambiais (1982-1984) e acumulada no prolongado período (1968-1979) em que a política econômica se subordinou a modelos concentradores de crescimento.