direito_gestao_publica_2011_02

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Seminário - Democracia, 
Direito e Gestão Pública 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: 
Sociedade Civil e Participação Social nas 
Organizações Públicas 
 
*Publicação Preliminar 
 
 
II Ciclo de Debates Direito e Gestão Pública – Ano 2011 
III Seminário Democracia, Direito e Gestão Pública 
Edição Brasília-DF 
24 e 25 de novembro de 2011 
 
 
 
 
 
 
Coordenação Nacional 
 
 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
 
Ana Lucia Amorim de Brito, Secretária de Gestão 
Guilherme Estrada Rodriges, Consultor Jurídico 
Valéria Alpino Bigonha Salgado, Diretora do Departamento de Cooperação Internacional 
em Gestão Pública 
Nauana Corrêa de Oliveira, Agente Administrativo 
Carolina Vilela Vivaldi, Estagiária 
Caio Castelliano de Vasconcelos, Advogado da União 
Karine Andréa Eloy Barroso, Advogada da União 
 
 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
 
 
Bernardo Abreu de Medeiros, Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de 
Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia 
José Celso Pereira Cardoso Júnior, Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de 
Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia 
Roberto Rocha C. Pires, Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e 
Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia 
 
 
Parcerias Institucionais 
Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento – Conjur/MP 
Escola da Advocacia-Geral da União 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 *Publicação Preliminar 
Comitê Científico 
 
Ciro Campos Christo Fernandes é gestor governamental na Secretaria de Gestão do Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão - MP, doutor em Administração e mestre em gestão pela Escola 
Brasileira de Administração Pública e de Empresas – EBAPE, da Fundação Getulio Vargas. É bacharel em 
economia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Ocupou diversos cargos na administração federal, 
dentre os quais o de Secretário-adjunto de Gestão e diretor do Departamento de Articulação e Inovação 
Institucional do MP, assessor do Secretário de Logística e Tecnologia da Informação do MP, assessor 
especial do ministro e diretor de programa no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - 
MARE. Tem trabalhos publicados sobre temas de reforma administrativa, governo eletrônico e compras e 
contratações governamentais. 
 
Sheila Maria Reis Ribeiro é graduada em Filosofia, em Serviço Social e mestre erm Sociologia Política 
pela Universidade de Brasília – UnB. Especialista em População e Desenvolvimento pela CEPAL/CELADE, 
Chile. É servidora pública federal e exerce atividades técnicas na concepção de novas metodologias de 
gestão pública, na Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 
 
Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimarães é graduado em Direito e mestre em “Direito, Estado e 
Constituição” pela Universidade de Brasília-UnB. Pesquisador da Università degli Studi di Genova (bolsa de 
pesquisa “Alla scoperta dell’Italia”, 2009/2010). Advogado da União. 
 
Alexandre dos Santos Cunha 
Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). 
Ex-professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (EDSP/FGV). Técnico de 
Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas áreas de organização do sistema de justiça e 
cooperação interfederativa. 
 
Bernardo Abreu de Medeiros 
Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro 
(PUC Rio) e especialista em Argumentação Jurídica pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor 
do Instituto de Direito da PUC Rio. Atualmente é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas 
áreas de organização do sistema de justiça, e direito e gestão pública. 
 
Felix Garcia Lopez 
Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor de Ciência Política da 
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente é técnico de Planejamento e Pesquisa do 
Ipea. Desenvolve pesquisa na área de comportamento político, Poder Legislativo municipal, formas de 
articulação entre Estado e organizações não governamentais (ONGs), instituições participativas no nível 
federal e relações entre política e administração pública no Brasil. 
 
Joana Luiza Oliveira Alencar 
Graduada em Ciência Política (Unb) e mestranda em Administração Pública (Unb). Desde 2010 é Técnica 
de Planejamento e Pesquisa do IPEA, com atuação na Diretoria de Estudos e Políticas Políticas do Estado, 
das Instituições e da Democracia (DIEST). 
 
 
 
Roberto Rocha C. Pires 
Doutor em Políticas Públicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Ciência Política 
pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Administração Pública pela Fundação 
João Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organização Internacional do Trabalho 
(OIT) em avaliações sobre a implementação da legislação do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o 
desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Ciência Política da 
UFMG. Atualmente é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades 
relativas aos seguintes temas: democracia, participação, burocracia e novas formas de gestão pública, e 
metodologias e desenhos de pesquisa. 
 
Roberto Passos Nogueira 
Graduado em Medicina pela Universidade Federal do Ceará (UFC), mestre e doutor em Saúde Coletiva 
pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea 
desde 1998. Suas áreas de estudo incluem gestão do sistema de saúde, gestão pública e filosofia da saúde. 
 
 
 
 O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), em parceria com o 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, promove o III Seminário Democracia, 
Direito e Gestão Pública, edição Brasília/DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2011, com 
o objetivo de promover o debate os seguintes temas: Limites da Autonomia Administrativa 
e do Controle sobre o Poder Executivo; Equilíbrio Democrático e Controle Social; Novos 
Rumos para a Gestão Pública. 
 
 Para estimular a reflexão e a construção de referenciais comuns para a 
atuação do Estado Brasileiro, o Seminário contempla painéis de apresentação e 
discussão de artigos de autores selecionados a partir de processo de convocatória, 
promovido pela coordenação do evento, relacionados aos temas em debate e com 
enfoque especial nas atuais dificuldades de relacionamento entre órgãos e entidades do 
Poder Executivo Federal e do controle interno e externo, responsáveis pela fiscalização 
das ações dos administradores públicos. 
 
 A iniciativa insere-se no projeto Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública, 
conduzido pela Secretaria de Gestão e pela Consultoria Jurídica do Ministério do 
Planejamento, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, com 
o apoio de órgãos e entidades dos poderes executivos Federal, estadual e municipal, 
além de entidades civis sem fins lucrativos. O Ciclos visa criar e manter um espaço de 
exposição de ideias que aproximem e integrem profissionais de diversos setores do 
conhecimento, especialmente das áreas do direito e gestão pública. 
 
 
Agradecimentos 
 
Aldino Graef 
Alexandre Kalil Pires 
Ana Lucia Amorim de Brito 
Catarina Batista da Silva Moreira 
Antonio Carlos Alpino Bigonha 
Eduardo Szazi 
Elzira Maria do Espírito Santo 
Francisco Gaetani 
Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimarães 
José Celso Pereira Cardoso Júnior 
José Eduardo Sabo Paes 
José Genoíno 
Juliana Sahione Mayrink Neiva 
Karine Andréia Eloy Barroso 
Lenir Santos 
Luiz Moreira Gomes Júnior 
Marilene Ferrari Lucas Alves Filha 
Valéria PortoValter Correia da Silva 
 
 
 
 
 
APRESENTAÇÃO 
 
A Constitução Federal de 1988 impôs novos desafios às instituições democráticas, 
especialmente os de efetivação dos direitos fundamentais e dos direitos sociais, de 
descentralização federativa, e de atuação articulada e harmômica entre os três Poderes 
do Estado brasileiro: Executivo, Legislativo e Judiciário. São desafios que, para serem 
superados, exigem ampla concertação entre agentes públicos e sociedade. 
 
Nesse contexto, lançamos em 5 de agosto de 2009 o Projeto Ciclos de Debates Direito e 
Gestão Pública, por meio da Secretaria de Gestão e da Consultoria Jurídica do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão, em parceria com a Associação Nacional dos 
Procuradores da República, apoiada pelo Ministério Público Federal. Atualmente, 
contamos com a parceria do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. 
 
O Projeto nasceu da necessidade de se criar espaços institucionais abertos ao livre 
debate entre profissionais das diversas áreas do conhecimento e experiência, do setor 
público e da sociedade, dando oportunidade ao confronto de conceitos e entendimento 
acerca da democracia, do direito e da gestão pública. O Ciclos constitui um espaço de 
interlocução com a participação de dirigentes, servidores da administração pública e 
especialistas da área do direito, favorecendo o debate construtivo dentro de um espírito 
de confiança e colaboração. 
 
Para estimular a reflexão e produção de conhecimento, convidamos os participantes das 
ações institucionais do Ciclos de Debates e demais interessados a elaborar artigos que 
tratem de três temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre o Poder 
Executivo; Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social 
nas Organizações Públicas; e Novos Rumos para a Gestão Pública. 
 
Portanto, a presente publicação apresenta uma seleção dos trabalhos recebidos e que 
foram apresentados durante o III Seminário Democracia, Direito e Gestão Pública, 
realizado em Brasília-DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2011. 
 
Os artigos abordam as relações entre a democracia, o direito e a gestão pública, sob 
múltiplos escopos, abordagens e campos disciplinares. 
 
Brasília, novembro de 2011 
 
 
 
 
 
 
Valéria Alpino Bigonha Salgado 
Diretora do Departamento de Cooperação 
 Internacional em Gestão Pública 
 
 
 
 
 
 
 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 1 
 
Limites da participação de cidadãos no controle da política pública local de saúde: em 
busca de uma metodologia de avaliação dos conselhos 
Andréa de Oliveira Gonçalves 
INTRODUÇÃO 
No final do século passado teve início a fase na qual as instâncias participativas adquirem caráter 
institucional e ganham força dentro da máquina do Estado. O caso da saúde é exemplar, pois é o 
setor no qual as instâncias de participação se multiplicaram durante a década de 90. Nesse 
contexto, a municipalização, durante os últimos anos, tem sido abordada de forma que em muitos 
países têm ganhado espaço e demonstrado soluções nos problemas que dizem respeito ao 
Estado. As diretrizes da municipalização, prevêem que o Estado se aproxime do “locus do 
cotidiano” , bem como garanta uma maior racionalidade e economia de recursos. Partindo destas 
diretrizes, fica claro que a municipalização é a passagem progressiva do comando de todos os 
serviços públicos de saúde para a administração local. Nisto se inclui a criação e o 
desenvolvimento de conselhos que asseguram a deliberação e a fiscalização das práticas de 
gestão dos serviços de saúde. Este artigo apresenta alternativa metodológica para avaliar os 
determinantes qualitativos da gestão participativa em conselhos de saúde. A base da pesquisa foi 
construída através de abordagem comparativa (SARTORI & MORLINO, 1994) nas cidades de 
Montevidéu (Uruguai) e Porto Alegre (RS – Brasil). O artigo portanto, está estruturado em quatro 
seções, em destaque para os referencial teórico, que apresenta a formação dos conselhos no 
contexto do Estado. A segunda seção preocupa-se principalmente com as questões 
metodológicas da pesquisa realizada. E a terceira seção dá o destaque aos resultados e 
discussões. Por fim, a última seção, conclui-se que todas as partes componentes de qualquer 
sistema de gestão devem ter coerência com cada uma das outras partes e refletir a filosofia básica 
da tipologia de participação nas organizações. Ou seja, à medida que o modelo de gestão desses 
conselhos avança em direção à maior participação, os resultados acerca da deliberação e 
fiscalização da política pública local de saúde tendem a ser mais eficientes. 
O Estado Moderno: suas funções e o neoliberalismo 
A idéia de Estado, enquanto um ente abstrato, nasce na Era Moderna, a partir do Renascimento. 
Thomas Hobbes foi dentre vários, um de seus maiores expositores. Trata-se de algo que tem 
origens no império romano. Os romanos, ao contrário dos gregos, conseguiram elaborar a idéia de 
império. Quando Antenas conquistava Tebas, -Tebas continuava Tebas e Atenas, Atenas-. Já os 
romanos conseguiram ampliar Roma, que de uma cidade se torna um vasto domínio político. 
Contudo, o Império Romano se confundia, não obstante, com o seu imperador que não era uma 
espécie de representante nem mesmo uma espécie de personificação de algo. Faltava aos 
romanos aquilo que aparecerá na Era Moderna: o ente político como uma abstração, separada 
dos entes individuais. 
O Estado Moderno surge de duas vertentes distintas da compreensão do poder político. 
Uma é a visão jurídica, com base na noção do império. A outra, é a visão econômica, com base na 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
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idéia da gestão da coisa pública. Não se pode precisar exatamente quando nasce a forma 
“Estado” moderno, construído com base nessas duas noções basilares. É certo que as guerras do 
fim do século XV conduzem Espanha, França e Inglaterra a constituírem-se em Estados. A Itália 
conhece uma transição, que se estende até o século XVII quando os principados são constituídos 
como Estados. Portugal, em decorrência de sua luta com os árabes e com a sua afirmação política 
em face dos reinos espanhóis, assume precocemente o caráter estatal. E em todos os casos, a 
organização administrativa própria é um elemento típico, ao qual se acrescenta a idéia de uma 
grandeza superior, marcada pelo desenvolvimento da noção de soberania. 
Esta concepção do Estado como conceito moderno é demonstrada particularmente por 
Max Weber (1997) que identifica o aparecimento do Estado com o desenvolvimento da burocracia 
enquanto forma de dominação baseada na crença da legalidade, isto é da organização racional 
das competências com base na lei, tendo em vista o princípio da eficiência. Weber, na primeira 
parte de Economia e Sociedade, expõe seu sistema de tipos ideais, entre os quais os de lei, 
democracia, capitalismo, feudalismo, burocracia, sociedade, patrimonialismo e sultanismo. Como 
a burocracia se desenvolve tanto em economias desenvolvidas do tipo patrimonialista quanto do 
tipo capitalista, os Estados se organizam e se multiplicam em vários tipos, cuja nota característica 
é a complexidade organizacional. Já a idéia de grandeza superior é típica das primeiras 
teorizações. Os conceitos teóricos centrais para a descrição da sociedade, do corpo social e suas 
vinculações, que na filosofia antiga espelhavam um âmbito mais restrito, passam a ser dominadas 
por uma visão econômica, como o são os conceitos de segurança, administração, política, cuja 
operacionalidade visa a uma situação mais complexa, em que se manifesta um problema 
desconhecido até então: a compatibilização da sociedade (burguesa), de um lado com a política, 
de outro, seguindo-sea problematização do poder político como algo que devia ser controlado 
para que a vida se realizasse e se aperfeiçoasse. 
Examinado o contexto político-social que precedeu e presidiu a formatação do Estado 
Moderno, há que se referir o contexto econômico então vigente. O Estado emergiu da sociedade 
comercial, típica dos seus primeiros estágios ou do início do capitalismo manufatureiro, com seu 
concomitante apetite de possibilidades universais de barganha e de troca. Segundo H. Arendt 
(apud Lafer, 1988), com o advento da sociedade de consumo, instituiu-se a mentalidade da 
máquina eficaz, que uniformiza coisas e seres humanos e transforma-os em bens de consumo. 
Esta instrumentalização total da vida passa a ser a preocupação central do Estado e confere-lhe a 
lógica do Estado-gestor. O Estado passa a assumir a responsabilidade pela sobrevivência 
coletiva, passando a imperar somente um interesse, o do corpo social como um todo. Na lógica do 
Estado-gestor só tem significado o que serve ao processo vital; o pensar só é valorizado enquanto 
forma de prever conseqüência. O poder do Estado tem por princípio a vontade gestora da 
sociedade. Enquanto organismo institucional é um todo vivo constituído racionalmente pelos vários 
poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário. As funções estatais são organicamente distribuídas, 
atuando os funcionários como membros. O Estado manifesta-se num poder burocrático, sábio por 
natureza, que tem consciência de que sua vontade não é um mero capricho, mas o resultado do 
que a sociedade entende que deve ser, isto é, uma vontade racional interpretada e posta em 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
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prática pela tecnocracia. Como as finalidades do Estado são desejadas e definidas de forma 
consciente, ele se constitui, no dizer de Hegel (1989), “a única condição para se alcançar os 
interesses e o bem estar especiais”. 
Os órgãos que compõem o Estado-gestor exercem diversas funções. Para a garantia da 
segurança interna e externa, com a manutenção da lei, da ordem e da paz, as instituições 
legislativas, executivas e judiciárias se valem da polícia e das forças armadas. A estabilidade das 
relações em uma sociedade não pode prescindir das condições que daí advém; as funções 
enumeradas estiveram entre as responsabilidades mais primárias assumidas pelo Estado. 
Segundo Weber (1944), o que distingue instituições governamentais das não-governamentais é o 
monopólio do uso legítimo da força. Igualmente importante é o papel do Estado na proteção ao 
direito de propriedade, através de um sistema para administrar a justiça entre os cidadãos, 
dirimindo litígios e aplicando a lei aos casos concretos. Até o final do século passado o Estado 
agia sobre os cidadãos basicamente através de atividades judiciais, regulatórias e de controle. 
Objetivando frear a expansão do socialismo, que teve início com a Revolução de 1917, na Rússia, 
e estendeu-se no leste europeu, a direita dos países capitalistas ocidentais encampou propostas 
de ampliação do tamanho do Estado, que passou a atuar intensamente na provisão de serviços e 
na operação da economia. A maior crise por que já passou o capitalismo, que teve o ano de 1929 
como epicentro, também provocou a ampliação da ação estatal, com a adoção das medidas 
preconizadas por Keynes (1996), através de intervenção na economia voltada à minimizar o efeito 
danoso das flutuações cíclicas, e com a criação de frentes de emprego no serviço público e de 
ações na área social. Dallari (2000:280) aponta que o Estado no pós Guerra, assume amplamente 
o encargo de assegurar a prestação dos serviços fundamentais a todos os indivíduos, ampliando 
desta forma, sua esfera de ação. Observa-se a necessidade de controlar os recursos sociais o 
obter maior proveito com o menor disperdício , para fazer face às emergências da Guerra, 
tornando presente em todos os campos da vida social, a ação estatal, não havendo mais qualquer 
área interdita à interferência do Estado. Torna-se então necessário, a reestruturação dos meios de 
produção para a reconstrução das cidades, promovendo a readaptação das pessoas à vida social, 
bem como o financiamento de estudos e projetos , sugeridos pelo desenvolvimento técnico e 
científico registrado durante a Guerra. 
No contexto de reestruturação das cidades e promoção da vida social, na década de 40, nasce de 
acordo com Anderson (1995:9) o neoliberalismo, reação teórica e política contra o Estado de Bem-
Estar. Seu ponto de partida encontra-se em 1944, quando Friedrich Hayek escreveu o texto O 
Caminho da Servidão, no qual o autor expõe a limitação dos mecaninsmos de mercado por parte 
do Estado, com uma ameaça à liberdade. 
O Estado nesta ocasião adquiriu um extraordinário crescimento, devido as funções não exclusivas 
que o mesmo foi tomando por “usurpação ou concorrência de outras instâncias não estatais de 
regulação social” (Santos, 1998:4), problemas graves como o da distribuição de renda 
permanecem sem solução, enquanto se agravam outros: desemprego, fome, serviços básicos 
precários. A partir da década de 70, entretanto, o Estado, antes visto com um estabilizador 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
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político- econômico que contribuía para regenerar as forças do crescimento econômico e 
preservador da economia da espiral descendente das recessões profundas (OFFE, 1991:115), 
passa a objeto de dúvida, de crítica profunda e de conflito político , emergindo assim a hoje 
denominada "Crise da Sociedade de Bem-estar". 
Em decorrência da crise, em 1973, as idéias neoliberais, que tratavam de manter o estado forte e 
reduzir ao máximo os gastos sociais, passam a ganhar credibilidade, uma vez que a profunda 
recessão do modelo econômico do pós-Guerra, ou seja, ocorre pela primeira vez a combinação de 
baixas taxas de crescimento com altas taxas de inflação. A debilidade estatal no enfrentamento de 
questões sociais fica agravada, quando a maioria dos países vê-se imersa em crise fiscal crônica. 
Chauí (1994) aponta que a política neoliberal, em seu berço instalou-se em países com forte 
tradição democrática, onde os direitos estavam consolidados, tornando compreensível que, à 
medida que seus efeitos se faziam sentir, uma oposição pudesse organizar-se contra ela, a partir 
a sociedade. 
Em 1979, Margaret Thatcher conquista a Inglaterra. Em 1980 é a vez de Reagan, nos EUA. Em 
1982, Helmut Kohl, na Alemanha. Para a América Latina, pioneiros foram o Chile de Pinochet 
(1973) e a Argentina dos generais e do ministro Martinez de Hoz (1976). Outros países seguem 
choques e reformas similares: Bolívia, em 1985 (receita de Jeffrey Sachs, o mesmo da Polônia e 
Rússia); México, 1988, com Salinas de Gortari; 1989, novamente a Argentina, desta vez com 
Menen; 1989, Venezuela com Carlos Andrés Perez; Fujimori, no Peru, em 1990. 
No Brasil, Fernando Collor promoveu a política de privatização de empresas estatais. Suas idéias 
podem ser sintetizadas na seguinte mensagem: o Estado deveria transferir ao setor privado as 
atividades produtivas em que indevidamente se metera, e deixar a cargo da disciplina do mercado 
as atividades regulatórias que em vão tentara estabelecer. Isto posto, o Estado passaria a ter 
melhores condições de dedicar-se com eficiência à sua verdadeira vocação, o assim chamado 
"setor social" ( Moraes, 1997: 14). Em termos concretos, isso é observado a partir de 1990, 
quando o Estado baseado na Constituição Federal, promulgada dois anos antes, regulamenta 
artigos acerca das políticas públicas, colocando responsibilidades para a sociedade. 
Os vários setores das políticas públicas sofrem essa reforma, pois havia a necessidade de se 
implantar um ajuste estrutural, associando as reformas gerenciais e do processo produtivo por 
parte das empresas privadas, visandoa diminuição do custo do sistema de proteção social (Cohn, 
2000). 
No Brasil, a experiência da participação da comunidade na saúde, sob a forma institucionalizada, 
iniciou em 1984 com o Programa das Ações Integradas de Saúde - PAIS, que determinava, como 
um de seus princípios e diretrizes, o reconhecimento da legitimidade da participação da 
comunidade. Este Programa instituiu instâncias colegiadas de planejamento, gestão e 
acompanhamento: em nível federal, a CIPLAN – Comissão Interministerial de Planejamento; em 
nível estadual, a CIS – Comissão Interinstitucional de Saúde; e em nível municipal, a CIMS - 
Comissão Interinstitucional Municipal de Saúde. Esta última deveria ser formada com a 
De acordo com VII Censo General de Población, 1996 
O partido Frente Ampla foi fundado em 1971 em um processo de unificação das esquerdas uruguaias, defendendo um 
programa político anti-imperialista, anti-oligárquico, nacional e popular. Ao longo das últimas décadas, o partido passou por 
um processo de renovação, que combinou moderação programática com a construção de uma tradição política. Desta 
forma, a Frente Ampla conseguiu maior destaque no cenário nacional, ganhando novos apoios, sem arriscar sua 
identidade política, o que lhe permitiu reter suas bases eleitorais tradicionais e converter-se no maior partido uruguaio da 
atualidade (Yaffe, 2001:163). 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 5 
 
participação dos órgãos públicos convenentes como o INAMPS; Secretarias Estadual e Municipal 
de Saúde e outros Ministérios, bem como entidades comunitárias, sindicais e outras 
representações da população local. 
Em 1986, o Relatório da 8ª Conferência Nacional de Saúde registrava a necessidade de o Estado 
assumir explicitamente uma política de saúde conseqüente e integrada às demais políticas 
econômicas e sociais, assegurando os meios que permitissem o controle do processo de 
formulação, gestão e avaliação das políticas públicas e econômicas pela população. 
Em 1987, via Decreto nº 94.657, com a instituição do Sistema Unificado e Descentralizado de 
Saúde (SUDS) nos Estados, o princípio da participação da comunidade se torna fortalecido. O 
SUDS determinava a instalação de Conselhos Estaduais de Saúde, com a finalidade de coordenar 
o SUDS em um sistema de co-gestão da saúde, com a participação dos mais diversos segmentos 
da sociedade. 
Em 1988, a Constituição Federal contempla a saúde como um direito de todos e dever do Estado, 
fixando as bases organizacionais do Sistema Único de Saúde. Este, torna-se o responsável pela 
implantação de ações e serviços de saúde, integrados em uma rede regionalizada e 
hierarquizada, conforme as diretrizes do artigo 198 da mesma Constituição: 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; 
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem 
prejuízo dos serviços assistenciais; 
III – participação da comunidade. 
A última destas diretrizes foi regulamentada através da Lei n.º. 8142, de 28 de Dezembro de 1990, 
que prevê como mecanismo de operacionalização, a criação em cada esfera de governo de 
instâncias colegiadas: o Conselho de Saúde e a Conferência de Saúde. 
Observa-se que houve uma significativa evolução (FACHIN e CHANLAT, 1998) nessas instâncias. 
Anteriormente a esta legislação, eram instâncias consultivas designadas por decisão isolada do 
chefe executivo e atualmente têm parte de seus membros eleitos pela sociedade civil. 
O Conselho de Saúde conforme a Lei n.º 8142/90 tem atribuições deliberativas e 
funcionam em caráter permanente. A legislação preconiza que deve ser paritário, em que 
usuários, prestadores de serviços e membros do governo deverão estar sintonizados para a 
organização, implementação e fiscalização das ações e serviços de saúde a nível local, estadual e 
nacional. 
O conselho de saúde, portanto, é um espaço público, onde a comunidade se expressa 
reivindicando seus direitos e controlando o Estado para que execute as deliberações oriundas 
desta instância. 
Esta garantia legal da participação da comunidade na gestão das ações e serviços de saúde por si 
só não garante o desempenho dos Conselhos de Saúde, uma vez que os mesmos estão na 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
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dependência de questões que envolvem diretamente a cultura do exercício da democracia por 
parte dos cidadãos; a concepção ideológica de gestão dos governantes e vontade política da 
comunidade participar (GIACOMONI, 1995, p.3). 
Montevidéu conta com uma população de 1.344.839 habitantes1 e neste contexto de acordo com o 
Ministério de Saúde Pública (MSP) 21% dessa população possui cobertura assistencial pública e 
60% é assistida pela rede privada. No entanto, quase 20% da população do departamento não 
possui cobertura total de saúde. 
Tais índices podem ser registrados a partir da década de 90, marcada pelo início do processo de 
descentralização em Montevidéu, estimulado pelo governo da Frente Ampla2, pertencente a uma 
força política não tradicional, constituindo-se em um ponto de inflexão das modalidades de 
articulação política conhecidas no país até então (Schelotto, 2002). Neste primeiro governo 
ocorreram consultas às estruturas políticas de esquerda, realizando uma série de discussões com 
todos os setores políticos nacionais, estabelecendo uma clara independência das mesmas no 
momento de tomar decisões. Desta forma, esse primeiro governo tornou-se o catalisador do 
processo de descentralização que iria mais tarde fazer parte dos governos posteriores. Ocorreu 
ainda realização de planos e obras de saneamento, a mediação social, as práticas 
compensatórias através de políticas sociais, a solução negociada de conflitos urbanos, assim 
como o enfrentamento de temas significativos, como a elaboração de um novo Cadastro 
Multifinalitário para o município que sofreu uma forte oposição política e acabou não sendo 
implementado. De qualquer maneira, a sua elaboração resultou na incorporação de cerca de 
40.000 novos imóveis à base tributária municipal (LEITÃO, 2003:84) 
Neste novo cenário, ações acerca da descentralização administrativa foram aprofundadas e 
naquela época iniciava-se a aplicação do orçamento participativo, criando-se, movimentos sociais 
que reivindicaram ações que abrangessem as políticas sociais e redistribuíssem o poder. 
Em 1993, após longos debates, normas legislativas foram aprovadas contendo a divisão territorial 
de Montevidéu em 18 zonas que compreende 64 bairros das áreas urbanas, suburbanas e a área 
rural. Tais zonas têm sido a base territorial para o desenvolvimento da estratégia de 
descentralização e participação da população nas decisões acerca das políticas públicas, 
instalando- se em cada uma das 18 zonas um Centro Comunal Zonal (CCZ). 
Cada um dos centros comunais torna-se progressivamente o vínculo com as organizações 
sociais e os moradores das zonas, através dos Conselhos de Moradores. Esses conselhos 
representam os interesses dos moradores daquela localidade. 
Os Concejos Vecinales – ou conselho de moradores – são porta-vozes das necessidades, 
demandas e propostas do bairro ante as autoridades nacionais e municipais. 
De acordo com o Decreto Municipal 28.119/2004, os conselhos são integrados por 25 a 40 
membros , estes, advindos de organizações sociais, culturais e desportivas que contribuem para o 
desenvolvimento do bairro. Os membros desses conselhos trabalham pela inclusão social através 
da solidariedade e cooperação com os setores mais vulneráveis de Montevidéu. 
De acordo com VII Censo General de Población, 1996 
1
 O partido Frente Ampla foi fundado em 1971 em um processo de unificação das esquerdas uruguaias, 
defendendo um programa político anti-imperialista, anti-oligárquico, nacional epopular. Ao longo das últimas décadas, o 
partido passou por um processo de renovação, que combinou moderação programática com a construção de uma tradição 
política. Desta forma, a Frente Ampla conseguiu maior destaque no cenário nacional, ganhando novos apoios, sem arriscar 
sua identidade política, o que lhe permitiu reter suas bases eleitorais tradicionais e converter-se no maior partido uruguaio da 
atualidade (Yaffe, 2001:163). 
 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 7 
 
Em seu artigo 5o o decreto aponta a organização de comissões permanentes e especiais para o 
melhor cumprimento de suas funções, dentre essas destacam-se as comissões de saúde, que 
reúnem-se em salões comunitários, onde seus membros discutem as diversas demandas 
existentes no bairro, desde problemas como a regularização de terras aos problemas decorrentes 
da falta de saneamento. 
A construção do modelo de avaliação qualitativa 
A construção do diagnóstico obteve os dados a partir da entrevista em profundidade com 
32 (trinta e duas) pessoas representantes da sociedade civil e governo. O diagnóstico da 
amplitude de participação foi construído sob o enfoque de duas dimensões: 
a) histórica que segundo RIFKIN et alli (1989) e DEMO (1996) trata-se do contexto de 
como a organização se formou e de que forma entende a política de saúde enquanto projeto 
próprio. 
b) amplitude de participação ou tipologia de participação que segundo LIKERT (1975) é o 
nível de interação e participação das pessoas em todo o processo organizacional. 
O roteiro identificou a visão dos entrevistados no que diz respeito à amplitude de 
participação. A teoria sobre o estilo de gestão de LIKERT (1975) sustentou a base teórica para a 
construção da tipologia. Além disso, procurou-se a complementação teórica sobre amplitude de 
participação no contexto dos conselhos de saúde. Destaca-se aqui a contribuição de RIFKIN et alli 
(1989) e DEMO (1996). 
Na dimensão histórica, apresenta-se o indicador implantação e departamentalização 
(RIFKIN et alli, 1989 e DEMO, 1996) que caracteriza a implantação dos conselhos e como o 
mesmo está organizado em novas estruturas ou integraram os novos temas em saúde. Objetiva 
ainda identificar se novas organizações se integraram nos conselhos, se as comissões existentes 
são rígidas ou flexíveis ao contexto e às circunstâncias e que mudanças foram produzidas nas 
comissões desde a implantação. 
A partir dos fatores apontados, a tipologia de amplitude de participação nos conselhos, no 
tocante à implantação e departamentalização pode ser: 
a) Ampla: as organizações comunitárias existentes participaram da criação do conselho e 
participam ativamente das atividades do conselho. 
b) Aberta: os conselhos foram implantados pela legislação mas cooperam ativamente com 
outras organizações da comunidade, agregando novos atores em comissões existentes; 
c) Média: o conselho foi imposto pelos serviços de saúde, mas passou a ser plenamente 
ativo, criando comissões; 
d) Restrita: o conselho foi imposto pelos serviços de saúde, mas têm alguma atividade. 
A dimensão do estudo amplitude de participação da comunidade é constituída pelas 
subdimensões tradução de demandas e gestão. 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
 8 
 
A subdimensão tradução de demandas objetiva avaliar as demandas da comunidade; 
forma do processo de avaliação e ainda como estas demandas chegam nos conselhos; o tipo de 
liderança que se apresenta; a proveniência dos recursos e os segmentos que encaminham essas 
demandas. 
O primeiro indicador avaliação de necessidades (RIFKIN et alli, 1989) examina quem ou 
que pessoas intervieram no diagnóstico de necessidades de saúde, em que medida as pessoas 
participam e como as necessidades são identificadas. Esse indicador também pode ser tratado por 
avaliação de demandas, caracterizado melhor no contexto dos conselhos, podendo classificar a 
amplitude de participação da comunidade em: 
a) Ampla: a comunidade intervém na avaliação de necessidades; 
b) Aberta: o conselho representa ativamente o ponto de vista da comunidade e avalia as 
necessidades. 
c) Média: a coordenação do conselho representa o ponto de vista e avalia as 
necessidades; 
d) Restrita: a opinião técnica do setor de saúde predomina, levando em conta os 
interesses da comunidade. 
O segundo indicador, liderança (RIFKIN ett alli, 1989 e DEMO, 1996) averigua que tipo de 
liderança é exercido no conselho, que tipo de interesses representam, em que medida a liderança 
responde às demandas da comunidade, e que tipo de melhoria produzem as decisões dos 
conselhos. 
Em relação a esse indicador, a amplitude de participação da comunidade nos conselhos 
pode ser: 
a) Ampla: o conselho representa toda a diversidade de interesses da comunidade e 
controla as atividades do gestor público de saúde; 
b) Aberta: o conselho é ativo com iniciativa; 
c) Média: o conselho funciona sob um gestor público de saúde independente; 
d) Restrita: o conselho não funciona, mas o gestor público de saúde atua independente 
dos grupos de interesse. 
O indicador mobilização de recursos (RIFKIN ett alli, 1989) analisa em que medida são 
obtidos apoios externos à política local de saúde em si, qual a contribuição da comunidade e a que 
interesses responde a destinação de recursos. Em relação a esse indicador, a amplitude de 
participação pode ser: 
a) Ampla: a política local de saúde obtém considerável volume de recursos de origens 
diversas; o conselho decide a utilização dos recursos; 
b) Aberta: ocorre contribuição periódica da União, do Estado e do Município; o conselho 
controla a utilização dos gastos; 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 9 
 
c) Média: ocorre contribuição periódica da União, do Estado e do Município, sem a 
participação da comunidade no controle dos gastos; 
d) Restrita: os recursos são provenientes da prestação de serviços. O conselho não 
controla o pagamento dos honorários. 
A subdimensão gestão tem por objetivo determinar se as responsabilidades recaem nos 
profissionais ou se a comunidade intervém na tomada de decisão, se foram modificadas as 
estruturas de decisões nos conselhos, em favor de quem e de que forma foram modificadas 
(RIFKIN ett all, 1989). 
Essa subdimensão é composta pelos os indicadores natureza do processo decisório (1), 
natureza do processo de comunicação (2), natureza do processo de influência-interação (3) e 
também metas de desempenho e treinamento (4). Tais indicadores foram adaptados a partir dos 
estudos do Apêndice II de Rensis Likert (1975), em “A Organização Humana”. 
O primeiro indicador, natureza do processo decisório, procura identificar a interferência 
da comunidade nas decisões do conselho e de que forma essas decisões são tomadas. Procura 
ainda determinar se as informações disponíveis são apropriadas para a tomada de decisão e onde 
essas decisões ocorrem. 
Em relação a esse indicador, a amplitude de participação pode ser: 
a) Ampla: o processo decisório é difundido por todo o conselho, sendo baseado em 
informações completas e precisas pois tem um eficiente fluxo de comunicação. Em geral, os 
participantes estão está perfeitamente a par dos problemas de saúde; 
b) Aberta: as diretrizes gerais e as decisões principais saem da cúpula do conselho, mas 
decisões específicas saem de outros segmentos do conselho; as informações são razoavelmente 
adequadas e precisas e os membros do conselho estão a par dos problemas de saúde; 
c) Média: as diretrizes principais saem da cúpula do conselho, mas muitas decisões são 
tomadas por outros segmentos do conselho; as informações disponíveis são quase sempre 
imprecisas, estando a par de algunsproblemas de saúde. 
d) Restrita: a maioria das decisões são tomadas na cúpula do conselho; as informações 
disponíveis são parciais e imprecisas; o conselho geralmente não está a par dos problemas de 
saúde. 
O segundo indicador, natureza do processo de comunicação, procura caracterizar a 
direção do fluxo de informação, de onde vêm essas informações, como circulam dentro do 
conselho e a responsabilidade dos participantes em transmitir essas informações. 
Em relação a esse indicador, a amplitude de participação no conselho pode ser: 
a) Ampla: as informações circulam lateralmente entre todos os participantes 
indistintamente, de forma precisa e responsável; há muita interação e comunicação à realização 
dos objetivos do conselho; 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
 10 
 
b) Aberta: a informação é moldada na cúpula do conselho, mas com iniciativas dos 
membros do conselho; há bastante interação e comunicação dirigida à realização dos objetivos do 
conselho; 
c) Média: as informações saem na maioria das vezes da cúpula do conselho; as 
informações necessárias são julgadas pela cúpula do conselho e há pouca interação e 
comunicação entre os participantes; 
d) Restrita: as informações saem da cúpula para diversos segmentos do conselho; 
pouquíssima interação e comunicação entre os membros. 
O terceiro indicador, natureza do processo de influência-interação, procura caracterizar 
o volume de interação entre os membros do conselho, bem como identificar a existência do 
trabalho em equipe. 
Em relação a esse indicador, a amplitude de participação pode ser: 
a) Ampla: existe interação amistosa no conselho com elevado grau de confiança no 
trabalho em equipe. A influência é exercida por todos segmentos do conselho; 
b) Aberta: existe moderada interação, com elevado grau de influência e confiança mútua 
no trabalho em equipe; 
c) Média: existe pequena interação, pouca influência e cooperação no trabalho em equipe; 
os participantes têm pouca confiança no grupo; 
d) Restrita: pequena interação, nenhuma cooperação no trabalho em equipe; os 
conselheiros não influenciam sobre as atividades do conselho. 
O quarto indicador, metas de desempenho e treinamento, procura caracterizar o nível 
de metas de desempenho que o conselho busca alcançar e se os participantes recebem 
treinamentos e quem financia essas atividades. 
Em relação a esse indicador, a amplitude de participação pode ser: 
a) Ampla: o conselho busca atingir um altíssimo nível de metas de desempenho, há 
bastante capacitação de seus participantes em parceria com diversas instâncias da comunidade; 
b) Aberta: o conselho busca atingir um elevado nível de metas de desempenho, há muitas 
vezes a capacitação dos participantes através dos órgãos oficiais; 
c) Média: o conselho busca atingir um nível de metas de desempenho alto e poucas vezes 
capacita seus participantes; 
d) Restrita: o conselho busca atingir um nível de metas moderado; os participantes não 
recebem treinamento desejado. 
 
 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 11 
 
RESULTADOS E DISCUSSÕES 
As inter-relações entre as diversas partes de qualquer tipo de sistema que esteja funcionando 
bem, se torna evidente quando comparado um tipo com outro. Pode-se avaliar um tipo de sistema 
através de diversos dimensionamentos diferentes como por exemplo, o tipo de liderança e o nível 
de influência/interação no trabalho cooperativo das organizações analisadas. 
A dimensão histórica descreve a implantação dessas organizações, a estrutura adotada 
por elas, bem como se apresentam diante das mudanças desde a implantação. No CSC/MO 
ocorreu o fortalecimento da sociedade organizada com a participação de seus moradores, 
caracterizada pela dinâmica e confronto no cotidiano de interesses grupais e individuais. Em 1986 
como relatado, as comissões eram consideradas assistencialistas e focadas somente no tema 
saúde. Uma década mais tarde encontravam-se integrando o funcionamento das policlínicas 
zonais, cooperando com essas organizações. Neste caso, ETCHEBARNE (2000) aponta que a 
cooperação e a participação ocorrem somente na execução de planos e programas, não sendo a 
CSC/MO plenamente ativa. 
Por outro lado, o CMS/POA mesmo tendo uma estrutura de comissões flexíveis e sendo 
implantado pela legislação demonstra-se que passou a ser plenamente ativo, pois a comunidade o 
reconhece como sendo um projeto próprio, e que, mesmo sendo imposto pela legislação, revestiu-
se com traços culturais do grupo, encontrando eco em algo que se encaixa na história do dia-a-dia 
da comunidade (DEMO, 1996). 
Neste sentido, destaca-se que estas transformações se associam, como diz GRAU (1996), 
fundamentalmente à criação de mecanismos para a participação da sociedade civil no processo 
de formulação de políticas e decisões públicas, possibilitando a identificação de vários esforços 
que criam condições para que essas organizações assumam algumas das fases de elaboração de 
decisões. Anteriormente GRAU (1996:121) coloca: 
Percebemos uma intensa formalização do processo de participação dos 
cidadãos ocorrida na América Latina, na última década, quer pelo 
estabelecimento de normas jurídicas, quer pela adoção de 
procedimentos e instâncias orgânicas para tal fim. 
Esse envolvimento no entanto, é resultado, conforme a autora, da associação de 
administrações municipais dominadas por partidos de orientação popular, como Porto Alegre e 
Montevidéu, que estimularam a criação de conselhos com representantes eleitos pela população 
para escolher os principais projetos de investimento daquela localidade. 
No entanto, a legalidade da descentralização como a criação dos conselhos, não é 
condição suficiente para promover a participação. Ela pode sim, segundo ARRETCHE (1996) 
representar a oportunidade de rompimento com estruturas centralizadas, liberando a capacidade 
de iniciativa da sociedade. 
Ao tratar do indicador avaliação de necessidades, observa-se que as pessoas que 
intervieram no planejamento ou diagnóstico de saúde nas duas organizações tendem a posturas 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
 12 
 
diferentes. No caso de Montevidéu, embora há a predominância da opinião técnica da IMM, leva-
se em conta o interesse da comunidade, haja vista que ocorre um diálogo com o gestor municipal 
e sua equipe técnica, que procuram estudar propostas e negociar um acordo. Entretanto, as 
organizações que participam da CSC/MO somente assessoram e sugerem, sendo todas as 
decisões tomadas pelo governo local, ficando clara a tendência média na amplitude de 
participação. 
Em Porto Alegre, esse indicador tende a ser aberto, pois o CMS/POA representa a 
comunidade e avalia suas necessidades a partir das informações trazidas pelos conselhos locais, 
pela comunidade e pelas categorias profissionais. O resultado das necessidades avaliadas pelos 
sujeitos que compõem o processo possibilitam a influência na construção do Plano Municipal de 
Saúde. No entanto, apesar do discurso amplamente favorável à participação dos cidadãos, GRAU 
(1996:122) destaca que a participação ainda não encontrou condições propícias para seu 
exercício no espaço governamental, uma vez que tais práticas podem legitimar o corporativismo 
da máquina, limitando a ampliação do conceito público. 
Por um lado, fala-se de parecer técnico predominante, que à luz de BRESSER PEREIRA 
& MOTTA (2004), é um dos aspectos do qual se expressa a organização burocrática. Neste 
parecer está explícito todo o caráter legal de normas, de comunicação, rotinas formais e 
competência técnica que WEBER (1944) analisou sobre organização burocrática. 
Decorrente desta constatação, confirma-se o tipo de liderança em cada um dos casos 
analisados. EmMontevidéu, a caracterização da liderança tende a ser média pois a CSC/Mo 
funciona sob um líder de saúde independente. A formação de novas lideranças implica no 
investimento por parte do poder público em projetos educacionais voltados para desenvolvimento 
dessas lideranças comunitárias. Destaca-se aqui a necessidade dessa ação principalmente 
porque a América Latina de modo geral, e neste caso inclui-se o Uruguai, que recentemente saiu 
de um regime ditatorial. A não formação de novos líderes se dá também porque “muitas pessoas 
não saem de suas casas, ainda por medo”, prejudicando ainda mais a mobilização da comunidade 
em torno das suas reivindicações. Neste caso, o indicador reforça a necessidade da presença do 
técnico de saúde na definição das prioridades da comunidade. 
No CMS/POA, a tipologia de participação neste indicador tende a ser aberta, haja vista 
que os líderes apontados pelos entrevistados são pessoas que se tornaram porta-vozes das 
necessidades em saúde, demonstrando que ocorre um elevado grau de confiança na pessoa que 
os representa. Por outro lado, a liderança vitalícia (DEMO,1996) apontada por vários conselheiros 
não tem prejudicado o funcionamento do CMS/POA, uma vez que esses líderes têm sido 
democráticos, politizados e articulados. Fica claro que a qualidade da liderança (LIKERT, 1975) 
caracterizada nessas organizações exerce influência direta nos indicadores analisados. 
Em se tratando de financiamento da saúde em Porto Alegre, os recursos advém de três 
principais fontes e níveis de governo – União, Estado e Município. A utilização dos mesmos é 
controlada pelo CMS/POA, através da implementação dos projetos e programas deliberados no 
Plano Municipal de Saúde, bem como na prestação de contas e acompanhamento dos 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 13 
 
conselheiros locais em ações definidas pela Plenária. Não coube a esta análise verificar se a 
quantidade de recursos é suficiente para atender a todas as demandas da área de saúde e sim 
identificar a procedência dos recursos e o controle desses recursos. 
Diferente do caso brasileiro, o Uruguai não tem um sistema nacional de saúde e nem uma 
cobertura universal. Como afirma ABELLA (2003:11) não há coordenação entre diferentes 
instituições sanitárias, o gasto em saúde supera os 10% do PIB, havendo dupla contagem de 
recursos. Em Montevidéu, o município depende única e exclusivamente da arrecadação municipal 
para atender as necessidades de saúde, havendo uma contribuição periódica da universidade 
local em projetos específicos e algum recurso de organizações da comunidade, como ONGs. 
Em si tratando do indicador processo decisório, as principais decisões no CMS/POA vêm 
do topo da coordenação e as informações para esse propósito são razoáveis e adequadas, 
havendo algum conhecimento sobre os problemas. Observa-se ainda que as demais decisões são 
tomadas em instâncias mais inferiores da organização, confirmando a descrição do sistema 3 de 
LIKERT (1975). Pode-se afirmar que a partir dos relatos, as decisões são ampliadas objetivando 
beneficiar a população em geral. Por outro lado, as discussões para a tomada de decisão são 
incipientes devido ao pequeno aprofundamento em determinados temas. O processo, assim, fica 
sob as considerações do segmento que chama à discussão, como a SMS/POA, a SSMA, CLIS e 
outros segmentos. 
GONZAGA (1996) ressalta que o processo decisório deve implicar numa construção 
coletiva acerca do exercício do poder, necessitando transferir conhecimento e informação 
adequada para a tomada de decisão. Sugere ainda que este processo decisório deve converter-se 
no centro da problemática da participação como ação coletiva, que agrega concepções, atitudes e 
comportamentos dos decisores que norteiam o processo resultando na vontade coletiva. Caso 
contrário, o processo decisório tende a uma amplitude de participação restrita, como na CSC/MO, 
visto que a maioria das decisões são tomadas pela equipe técnica da IMM, pois os participantes 
das reuniões têm informações parciais e imprecisas. 
O processo de comunicação no CSC/Mo caracteriza-se por haver pouca interação e 
comunicação dirigida à realização dos objetivos. Este tipo de comunicação é tratado por LIKERT 
(1975) no sistema benevolente. Os técnicos sempre iniciam a direção do fluxo de informação, 
entendido aqui que o início do processo acontece sempre a partir da cúpula. Fato este observado 
entre os membros da CSC/MO onde o desconhecimento, a falta de informação ou a informação 
equivocada sobre a situação de saúde e recursos destinados. Por outro lado, entre os técnicos de 
saúde há o reforço do discurso, pois são encarregados de orientar e dar as informações no 
momento que ocorrem as reuniões da CSC/MO. 
Em si tratando do CMS/POA observou-se que o fluxo de informações é iniciado por 
diversos segmentos, caracterizando-o como ampla. Neste sentido, há uma organização adequada 
para o relato de comunicações, partindo desde a representação dos conselhos localizados nos 
bairros aos convites feitos ao CMS/POA pelas mais diversas instituições da cidade, incluindo-se 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
 14 
 
nesses relatos a Secretaria Municipal de Saúde. No repasse de informações, quando não aceitas 
pelos conselheiros, via de regra, as mesmas são discutidas no sentido de buscar a fonte precisa. 
Desta forma, a responsabilidade e precisão caracterizam o processo de modo geral. 
Quanto a influência/interação entre os membros da CSC/MO, esse indicador caracterizou 
que há uma pequena interação, sendo relatado pelos membros a dificuldade para a realização do 
trabalho em equipe (LIKERT, 1975). Essa caracterização é confirmada pela recente da saída do 
país de um regime ditatorial, onde os habitantes refugiavam-se em suas residências. Vale a pena 
insistir que todos indicadores analisados na CSC/MO há de se considerar que o movimento 
participativo na saúde encontra-se em estágio inicial onde a população carece em geral de 
suficiente potencial organizativo, pois apesar das dificuldades ainda assim, são os grupos com 
menores recursos, os grupos mais vulneráveis que têm a iniciativa de participar do processo 
(GALEANO, 2000). 
Uma rede de influência/interação é eficiente quando estiver munida tanto de uma estrutura 
adequada quanto de uma liderança que geralmente exibe um relacionamento de apoio para o 
grupo (LIKERT, 1975). Aqui portanto, fica à cargo de equipe técnica decidir sobre as questões de 
saúde, confirmando o papel profissional técnico apresentado em WEBER (1944). 
Quanto ao CMS/POA observa-se que amplitude média implica dizer que existe pequena 
interação, pouca influência e cooperação no trabalho em equipe. LIKERT(1975) coloca que os 
membros de instâncias mais inferiores raramente influenciam nas metas, métodos e atividades, ou 
seja, os participantes têm um grau menor de influência sobre essas metas e atividades da 
organização. 
O último indicador a ser analisado apresenta as metas de desempenho e treinamento que as 
organizações em destaque buscam alcançar, bem como se os participantes dessas organizações 
recebem treinamentos e quem financia essas atividades. No caso do CMS/POA, a amplitude 
tende a ser aberta, pois há a intenção de atingir um elevado nível de metas de desempenho. Para 
que isso ocorra há muitas vezes atividades de capacitação dos conselheiros através dos órgãos 
oficiais. O indicador em tela está intrinsecamente ligado às deliberações da Conferência Municipal 
de Saúde que compõe o Plano Municipal de Saúde. Por sua vez, é a expressão maior da 
população acerca das diretrizes de saúde para o município. 
Quanto ao CSC/MO a tipologia de participação tende a ser restrita, visto que poucos 
participantes são capacitados pelos técnicos, não havendo um trabalhoeducativo sistematizado. A 
amplitude com tendências restritas compromete o nível de metas de desempenho, uma vez que 
as decisões e as iniciativas por parte dos participantes se restringem em atividades pontuais de 
apoio à equipe técnica de saúde. 
Finalmente deve-se lembrar que a Comissão de Saúde em Montevidéu é organizada pelo 
Conselho de Moradores – órgão consultivo do governo local de caráter social – que prioriza e 
planeja a implementação das atividades programadas para o âmbito de sua atuação. 
 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 15 
 
CONCLUSÕES: 
A avaliação sobre a tipologia de participação nas duas organizações (RIFKIN et alli, 1989 ; 
DEMO, 1996, LIKERT, 1975) concluiu que a tendência do CMS/POA é aberta. Esse resultado se 
deve à tipologia dos indicadores como a avaliação de necessidades, liderança, mobilização de 
recursos, processo decisório, comunicação e metas de desempenho e treinamento. 
Na CSC/MO a tipologia de participação é restrita. Os resultados se devem a partir de 
entrevistas em profundidade analisadas sob os princípios da análise de conteúdo (BARDIN, 1977 
e GRAWITZ, 1975) que apontaram essa tipologia nos indicadores avaliação de necessidades, 
processo decisório, influência/interação e metas de desempenho e treinamento. 
O CMS/POA encontra-se em estágio participativo mais desenvolvido (tipologia aberta) e a 
CSC/MO em estágio inicial (tipologia restrita). De acordo com ARNSTEIN (1969) nos estágios 
iniciais caracterizam-se pela manipulação e a terapia, isto é, a não- participação. Esses estágios 
não possibilitam às pessoas a participação no planejamento ou na condução dos programas e 
sequer no processo decisório, mas permitem aos detentores do poder tutelar os participantes. 
Quando se trata de tipo participativo mais desenvolvido os representantes de grupos de interesses 
participam ativamente do processo de decisão, consultam informações precisas, promovem 
debates acerca das demandas, buscando articulação entre as opiniões do grupo participante. 
Neste caso ainda, a tipologia aberta tende a exigir da organização o aprendizado de uma liderança 
mais complexa e de certas técnicas de interação para se chegar à tipologia de participação ampla. 
Tratar de uma organização no estágio de participação ampla considera-se que todos os processos 
ocorram de forma mais eficiente. Segundo LIKERT & LIKERT (1979:17) quando uma organização 
muda para o sistema participativo, melhora o desempenho, reduzem-se os custos e aumenta a 
satisfação e o bem-estar de seus membros (...) apresentando processos mais efetivos (...). Em 
decorrência o Estado estaria adotando o modelo de máquina eficaz, tornando-se Estado-gestor 
(BRESSER PEREIRA, 1996) que por princípio está a vontade gestora da sociedade. Ocorre ainda 
a apropriação do projeto de participação que convoca a comunidade a fazer parte da política 
pública de saúde através da Lei 8142/1990. De fato, a comunidade participante do CMS/POA o 
adotou como projeto próprio, de forma que tornou-se uma construção organizada da emancipação 
social (DEMO, 1996). 
Em contrapartida, a tipologia de participação restrita – o caso da CSC/MO – apresenta um 
perfil de organização seriamente deficiente, através do qual não ocorre uma comunicação eficiente 
e ainda assim não há consciência de responsabilidade entre todos afim de assegurar a efetiva 
implementação das decisões. O ponto chave de todo o resultado nesta análise encontra-se na 
forma como a organização foi implantada e no estilo de liderança adotado. Observa-se que a 
CSC/MO é caracterizada pela ausência de liderança comunitária, implicando em dizer que todo o 
processo fica comprometido pois não ocorre articulação e nem o estímulo de participação no 
processo decisório. Tudo isso impede o avanço no cumprimento de metas de desempenho pois 
não há projeto próprio visando a resolução dos problemas locais de saúde. Entende-se que a 
liderança estimula os outros membros a trabalhar em grupo, promove o intercâmbio de opiniões 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
 16 
 
ou idéias no espaço público de tal forma que assegura a influência na deliberação da política 
pública. Entretanto, um autêntico espaço público não é automaticamente assegurado senão com 
base em alguns pré-requisitos. Dentre eles (NEDER, 1996) o de constituir a vontade de um grupo 
em fundar algo novo, um ato político fundador cuja transparência seja assumida como condição 
prévia de sucesso dos interesses envolvidos. Não é exclusivamente por ser coletivo que se define 
o espaço público. Tal ação é pública, de forma complementar e necessária, pela qualidade da 
ação política do grupo, e dos interesses envolvidos. 
Por fim, entende-se que nos dois casos analisados, o processo de descentralização que 
as duas cidades vivenciam é fato estimulador de criação de espaços de mobilização, apesar das 
dificuldades e limitações da participação. Estas dificuldades são entendidas como a interrupção de 
processos, falta de novas lideranças, não controle dos recursos, interferência da opinião técnica e 
apresentação de projetos que não se ajustam às demandas. Fatos no cotidiano dessas 
comunidades que puderam complementar esta reflexão e a construção desta alternativa 
metodológica. 
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Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
 19 
 
 Ouvidorias Públicas e Democracia 
Antonio Semeraro Rito Cardoso 
 INTRODUÇÃO 
Muito embora o tema ouvidoria pública seja hoje recorrente na agenda de discussões de 
diversos segmentos sociais, o instituto não é tão novo quanto parece: ao contrário, sua origem 
data de cerca de dois séculos. O que é marcante no debate atual, todavia, é que o instituto tem 
adquirido outros contornos, especialmente em países como o Brasil, que passaram por um 
processo de redemocratização e, conseqüentemente, estão consolidando os pilares de um novo 
pacto social, orientado para a valorização da dignidade humana e o fortalecimento dos vínculos de 
solidariedade. Esse contexto repercute na exigência de um modelo de organização estatal que 
seja não apenas transparente e aberto à participação dos cidadãos, mas também promotor de um 
sentido coletivo de cidadania. 
Os primeiros registros históricos da ouvidoria pública remontam aos fins do século XVIII e 
início do XIX, na Suécia, quando a figura do supremo representante do rei, cuja atribuição era 
vigiar a execução das ordens e leis emanadas do monarca, foi transmutada para a de mandatário 
do parlamento, com a nova função de controlar em nome próprio a administração e a justiça 
(GOMES, 2000b). Ressalte-se, contudo, que a positivação legal do instituto do ombudsman se 
deu mais precisamente na Constituição sueca em 5 de junho de 1809. 
Ao longo do século XX, diversos outros países instituíram a figura do ombudsman, 
seguindo os passos da Suécia, especialmente após as reformas administrativas ocorridas nesse 
país em 1915 e em 1967, que resultaram em um modelo no qual as atribuições eram repartidas 
entre três ombudsmen – um responsável por questões ligadas ao bem-estar do administrado, um 
ligado aos assuntos judiciários e militares e um ligado às matérias cíveis. 
Na América Latina, a implantação das ouvidorias públicas se deu bem mais tardiamente. 
Assim, registra-se o aparecimento do instituto em Porto Rico em 1977, na Guatemala em 1985, no 
México em 1990, em El Salvador e na Colômbia em 1991, na Costa Rica, no Paraguai e em 
Honduras em 1992, no Peru e na Argentina em 1993, na Bolívia em 1994, na Nicarágua em 1995, 
na Venezuela em 1997 e no Equador em 1998 (SILVA, 2006). E nem poderia ser diferente, na 
medida em que a ouvidoria pública pressupõe plenitude de direitos civis e políticos em um 
ambiente democrático, o que só pôde ser verificado nos países do subcontinente a partir das duas 
últimas décadas do século XX. 
Gomes (2000b) noticia que, no Brasil, a primeira iniciativa voltada para a criação de algo 
próximo de uma ouvidoria pública data de 1823, sendo anterior, pois, à Constituição do Império. 
Esse projeto estabelecia, na estrutura do Império, um “juízo do povo”. Entretanto, o tema só 
começou a ser efetivamente discutido a partir do terceiro quartel do século XX, quando, em 1961, 
por meio do Decreto nº 50.533, pretendeu-se a criação de um instituto assemelhado ao 
do ombudsman. Todavia, o decreto foi revogado antes mesmo de ter sido posto em prática. Na 
década seguinte, por meio do Decreto-Lei nº 200, de 1967, foi criado o cargo de ombudsman na 
Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 
 
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Comissão de Valores Mobiliários, o qual, novamente, nem chegou a ser preenchido. Ao longo da 
década de 1970 foram produzidos diversos textos defendendo a criação e a efetiva implantação 
do instituto, mas o cenário político não dava margem a inovações dessa natureza, orientadas à 
participação e ao controle social da administração pública pelos cidadãos. 
No decurso da década de 1980, concomitantemente ao início do processo de 
redemocratização do país e na esteira da crise de legitimidade política vivida pelo regime militar, 
surgem alguns movimentos reivindicando participação social no poder público, como as 
organizações de bairro e o próprio movimento sindical. Entre as medidas que então começam a 
ser propostas e que se relacionam mais estritamente ao instituto do ombudsman, figuravam a 
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 78, que pleiteava a criação de uma procuradoria-
geral do povo para defender os direitos fundamentais dos cidadãos; a proposta do senador Luiz 
Cavalcanti; o projeto dos deputados Ney Lopes e Jonathan Nunes; e o projeto do senador Marco 
Maciel que preconizavam a criação de um cargo nos moldes clássicos de ombudsman, mas foram 
rejeitados. 
Em um cenário socioeconômico conturbado e carente de legitimação, é criado o primeiro 
cargo de ouvidor geral público do Brasil – ainda que a eficácia da iniciativa não tenha sido 
verificada de pronto – por meio do Decreto nº 92.700, de maio de 1986, que instituiu o cargo de 
ouvidor geral da Previdência Social, (1) a quem seriam destinadas “as informações, queixas e 
denúncias dos usuários do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, cabendo-lhe 
zelar pela boa administração dos serviços previdenciários e sugerir medidas com esse objetivo” 
(Art. 2º). 
Por fim, destaca-se também a criação, pelo Decreto nº 93.714, de 15 de dezembro de 1986, 
de um instituto para “a defesa de direitos do cidadão contra abusos, erros e omissões na 
Administração Federal”. Entretanto, esse instituto foi criado na contramão de toda a experiência 
internacional sobre o tema, deixando de observar, entre outros, os princípios da “unipessoalidade” 
e da publicidade, bem como de disciplinar as regras de elegibilidade para o cargo ou os limites de 
atuação do ouvidor. 
O processo de redemocratização culmina com a promulgação da Constituição Federal de 
1988 (CF/88), que instituiu um novo paradigma democrático,tendo como fundamentos: a 
dignidade da pessoa humana (Art. 1o, inciso III), a cidadania (Art. 1º, inciso, II) e o pluralismo 
político (Art. 1º, inciso V); e como objetivos: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária 
(Art. 3º, inciso I) e a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quaisquer formas de discriminação (Artigo 3º, inciso IV). Sob este novo modelo, a 
Constituição consagrou, em seu Art. 37, os princípios da impessoalidade e da publicidade nos atos 
emanados da administração pública e previu, no § 3º do mesmo Art. 27, a edição de lei ordinária 
para tratar especificamente das reclamações dos cidadãos “relativas à prestação de serviços 
públicos”. Além disso, a Constituição ampliou sensivelmente as formas de controle e participação 
social (GOMES, 2000b, p. 76). 
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Vê-se, com isso, que a experiência constituinte no país estabeleceu condições para o 
enfrentamento de questões que, anos mais tarde, passariam a ser centrais nas sociedades 
ocidentais. Na onda de debates sobre reforma do Estado desencadeada nos anos 1990, por 
exemplo, Giddens (2001, p. 80 et. seq.) afirmou que parte dos esforços deveria se dirigir ao 
enfrentamento da “crise da democracia” que, na leitura do autor, decorria de ela “não ser 
suficientemente democrática”. A partir desta reflexão, Giddens propôs um novo modelo para o 
Estado, baseado nas seguintes características: descentralização, dupla democratização, 
renovação da esfera pública e participação direta e ativa dos cidadãos. Na visão do autor, a 
descentralização de poder havia se tornado um imperativo frente à “demanda por autonomia 
individual e a emergência de uma cidadania reflexiva”. Todavia, prosseguia, ela deveria ocorrer no 
âmbito de um processo de “dupla democratização”, entendida “no sentido da delegação de poder 
de cima para baixo, mas também uma delegação de poder para cima”, de modo a reafirmar a 
autoridade do Estado para que ele pudesse reagir “às influências que, de outro modo, o 
flanqueiam por completo” (GIDDENS, 2001, p. 82). 
A renovação da esfera pública, por sua vez, seria alcançada com maiores níveis de 
transparência e eficiência administrativa. Por fim, o autor destacava a importância do 
desenvolvimento de novos mecanismos de democracia direta, assim, como do fortalecimento dos 
já existentes, pelos quais o governo poderia “restabelecer contato mais direto com os cidadãos, e 
os cidadãos com o governo”. Embora as ouvidorias públicas dialoguem bastante com o último 
aspecto da leitura de Giddens, o fato é que na realidade de países como o Brasil, que enfrentaram 
processos de redemocratização, essas instituições podem ainda contribuir para a própria 
consolidação de um sentido coletivo de cidadania, a partir da reconstrução da confiança e do 
respeito entre os cidadãos e entre estes e o Estado. 
As ouvidorias públicas se tornaram realidade no Brasil após a CF/88, existindo hoje um total 
de 1.057 dessas instituições, conforme tabela 1. 
Em 2010, as ouvidorias públicas de órgãos e entidades do Poder Executivo Federal 
totalizaram 165 contra 40 em 2002, representando um aumento de 313% oito anos, conforme 
dados da Ouvidoria Geral da União, tabela 2. 
Com o notável processo de difusão dessas instituições, já se alcançou certo consenso 
acerca do conceito e das características e atribuições principais de uma ouvidoria. Hoje, entende-
se por ouvidoria um instrumento que visa à concretização dos preceitos constitucionais que regem 
a administração pública – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência –, a fim 
de que tais preceitos se tornem, na prática, “eixos norteadores da prestação de serviços públicos” 
(LYRA, 2004b, p. 144). Além desse objetivo primeiro, são atribuições principais de uma ouvidoria 
pública: “indução de mudança, reparação do dano, acesso à administração e promoção da 
democracia”. Além destas, e em caráter mais amplo, há consenso de que “a ouvidoria pública 
busca atuar como mediador entre o Estado e a sociedade, não sendo apenas um canal inerte 
entre o cidadão e a administração pública”, mas tendo também por competência a valorização e a 
defesa dos direitos humanos à promoção da ética e da inclusão social (BRASIL, 2009b). Em 
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decorrência da sua função e de seus objetivos, a ouvidoria pública é caracterizada pela 
“unipessoalidade”,(2) magistratura da persuasão, desvinculação do poder institucional, 
desvinculação política e mandato a atribuições específicas” (LYRA, 2004b, p. 128 et. seq.). 
Assim, o impasse atual não mais diz respeito à instituição das ouvidorias e/ou à 
determinação de suas funções, mas sim à sua operacionalização. Este texto tem por objetivo 
analisar algumas questões consideradas sensíveis nesse processo, incluindo: inclusão e controle 
social, promoção da ética, perfil do ouvidor público, efetividade dos serviços das ouvidorias 
públicas e autonomia dessas instituições. 
A OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSÃO E CONTROLE SOCIAL 
Embora inclusão seja um termo muito amplo, pode-se dizer que a promoção de políticas 
públicas inclusivas tem como eixo norteador a melhoria das condições de vida para a população, a 
partir de medidas que visam à equalização das relações sociais, bem como à consolidação de 
valores democráticos e à ampliação da cidadania. 
Ao longo de sua história democrática recente, o Brasil vem produzindo diversas 
experiências inclusivas, todas elas legatárias dos princípios participativos inscritos na Constituição 
Federal de 1988. Lyra (2004a, p. 119-121) destaca quatro dessas experiências como principais: i) 
as consultas populares previstas na CF/88, (3) quais sejam, referendo, plebiscito e iniciativa 
popular de lei; ii) o orçamento participativo; (4) iii) os Conselhos Gestores e de Fiscalização de 
Políticas Públicas; (5) e iv) as ouvidorias, as quais não foram expressamente previstas na 
Constituição, mas correspondem à mais bem acabada expressão do princípio da participação do 
usuário na administração pública, introduzido expressamente no texto constitucional pela reforma 
administrativa (Emenda Constitucional no 19/1998) (6). 
Os instrumentos de consulta popular permitem que os cidadãos expressem diretamente 
seus anseios e suas posições em relação a temas que afetam o interesse coletivo. O orçamento 
participativo, que se tornou mundialmente conhecido a partir da experiência de Porto Alegre, 
permite que os cidadãos opinem sobre o uso e destino de parcela substancial do orçamento 
público, de acordo com suas necessidades e prioridades. Os conselhos gestores e fiscalizadores 
de políticas públicas, como o da saúde, da criança, da adolescência, de assistência social, do 
meio ambiente, entre tantos outros, operam pela mudança da cultura política, ao introduzir 
mecanismos de participação na gestão pública (LYRA, 2004b, p. 121). 
As ouvidorias públicas vêm se transformando em instrumento inovador de gestão e, 
principalmente, em uma ferramenta de controle social e de atendimento aos usuários dos serviços 
públicos. Gradativamente, os ouvidores têm visto acrescentar à sua função inicial 
do ombudsman o papel de mediador entre a organização e a sociedade. Nessa trajetória, as 
ouvidorias públicas surgem como lócus privilegiado de promoção da inclusão, tendo em vista que 
a sua atuação busca a um só tempo influir na qualidade da prestação dos serviços públicos e 
equalizar as relações entre cidadão e administração pública. 
Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas 
 
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Na atual modelagem organizacional da administração pública, é comum que se atribua às 
ouvidorias o papel prioritário de