Celina Souza - estado do campo da pesquisa em politicas publicas no brasil

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Introdução
Não existem dúvidas sobre o crescimento da
área de políticas públicas na pesquisa acadêmica
que se realiza atualmente no Brasil. Várias áreas do
conhecimento, e não só a ciência política, vêm rea-
lizando pesquisas sobre o que o governo faz, ou
deixa de fazer. Portanto, a academia, juntamente
com órgãos governamentais e centros de pesquisa,
estes últimos com tradição mais antiga na área, têm
ampliado sua presença nos estudos e pesquisas so-
bre políticas públicas. Vários departamentos de
ciência política também têm contribuído para o
crescimento e a legitimação da área com criação de
cadeiras em políticas públicas. Essa é uma das boas
notícias que sinalizam a relevância da área em nos-
sas diversas instituições acadêmicas.
Outra boa notícia devemos à Anpocs, com
o balanço feito por Marcus Melo (1999) sobre a
trajetória e os temas recorrentes na área de polí-
ticas públicas em anos recentes. Chegou-se à
conclusão de que, apesar de a área ainda apre-
sentar problemas do ponto de vista acadêmico,
ela tem crescido em qualidade e em volume de
produção, apontando para a maturidade de sua
produção científica.
Problemas e possibilidades de avanços 
Para discutir o “estado do campo” e as pers-
pectivas da agenda de pesquisa em políticas pú-
blicas no Brasil, optei por começar pelo mapea-
mento de seus principais problemas. Baseio esse
mapeamento na minha própria experiência e não
“ESTADO DO CAMPO” DA PESQUISA
EM POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL*
Celina Souza
* Comunicação apresentada no Encontro Nacional da
Associação Brasileira de Ciência Política realizado em
junho de 2002, em Niterói, na mesa redonda Perspec-
tivas da Agenda de Pesquisa em Políticas Públicas.
RBCS Vol. 18 nº. 51 fevereiro/2003
16 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 18 Nº. 51
em um estudo sistemático sobre o tema. Levantar
os problemas não significa, evidentemente, que
eles sejam de difícil solução. Ao contrário, muitos
decorrem justamente do crescimento da discipli-
na entre nós.
O primeiro a ser superado, também identifi-
cado por Melo (1999), parece ser o da escassa
acumulação do conhecimento na área. Na sua ar-
gumentação, Melo sustenta, com pertinência, que
o que se busca não é uma acumulação linear do
conhecimento, mas a construção de um programa
normal de pesquisa, no sentido kuhniano, envol-
vendo a comunidade de pesquisadores. Pode-se
também acrescentar a isso que o diálogo entre
pesquisadores da área, ou melhor, o conhecimen-
to e o debate sobre o que os pesquisadores estão
produzindo, ainda é escasso. No entanto, creio
que esse é um dos problemas cuja solução mais
tem avançado, com a constituição de fóruns espe-
cíficos sobre políticas públicas em espaços acadê-
micos como a Anpocs e a ABCP, assim como pelo
advento da informatização de periódicos nacio-
nais (via o portal scielo) e internacionais (via o
portal de periódicos da Capes). Esses fóruns e ins-
trumentos permitem-nos conhecer melhor e mais
rapidamente a produção de nossos pares, embo-
ra não exista um periódico específico que abrigue
exclusivamente a produção da área.1 No entanto,
as disciplinas que contam com uma certa unidade
de métodos e com contornos mais nítidos em re-
lação ao seu objeto têm mais possibilidades de
gerar conhecimento cumulativo do que um cam-
po como o da política pública, que carrega uma
tradição metodológica, de temas e de teorias mui-
to difusa. Ou seja, se, por um lado, existe pouca
acumulação do conhecimento e escasso diálogo
entre trabalhos dos pesquisadores da área, por
outro, temos hoje muito mais meios e instrumen-
tos para superar tais limitações.
O segundo problema, também apontado
por Melo (1999), decorre de uma razão oposta à
primeira, ou seja, existe abundância de estudos
setoriais, em especial estudos de caso, dotando
a área de uma diversificação de objetos empíri-
cos que se expandem horizontalmente, sem um
fortalecimento vertical da produção, especifica-
mente o analítico (p. 91). Aliado ao excesso de
produção de estudos setoriais, pode-se acrescen-
tar ainda que, sendo a área de política pública
subdividida em várias subáreas, esses estudos fo-
calizam, em geral, aspectos determinados de
uma política pública. Isto porque a disciplina
abarca, no mínimo, análises sobre a identificação
do problema que vai ou não se transformar em
uma política, ou seja, a definição da agenda
(agenda setting), a formulação da própria políti-
ca, sua legitimação, gestão, implementação e
avaliação. Assim, a existência de muitos estudos
setoriais, que transitam por várias áreas do co-
nhecimento, e não apenas pela ciência política,
aliados às subáreas nas quais a análise de políti-
cas públicas se desdobra, é da essência mesma
da disciplina. Em síntese, o problema do cresci-
mento horizontal excessivo versus a falta de for-
talecimento vertical decorre do crescimento da
própria disciplina no Brasil, pois ela assumiu
uma formação que mais gira em torno de áreas
temáticas do que de grupos de pesquisa.
O terceiro problema, que também Melo
(1999) vislumbrou, diz respeito à proximidade
da área com os órgãos governamentais, que tan-
to podem gerar trabalhos normativos e prescriti-
vos, como a possibilidade de esses órgãos pau-
tarem a nossa agenda de pesquisa. Esse
problema existe não apenas em relação aos ór-
gãos do governo, que financiam muitas de nos-
sas pesquisas, mas também aos organismos mul-
tilaterais. A perspectiva nessa aspecto é a de
fortalecimento da área dentro dos organismos de
financiamento de pesquisa puramente acadêmi-
ca, tanto nacionais como estrangeiros.
Mas não só a proximidade desses órgãos
pautam nossas pesquisas. Há também uma gran-
de tentação de enveredarmo-nos por novos te-
mas que suscitam apenas um interesse particular,
sem que se pese uma perspectiva propriamente
acadêmica, gerando, em alguns momentos, uma
proliferação de estudos sobre o mesmo tema,
que, como pouco dialogam entre si, prejudicam
a acumulação do conhecimento. Por exemplo,
com a redemocratização e o novo desenho da
gestão das políticas sociais, proliferaram traba-
lhos, especialmente dissertações e teses, sobre as
políticas públicas adotadas por governos locais,
“ESTADO DO CAMPO” DA PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL 17
em especial os administrados pelo PT, quando
conhecemos ainda muito pouco sobre como ou-
tros partidos políticos governam as cidades e im-
plementam suas políticas públicas. Também têm
sido abundantes os estudos sobre as formas de
participação popular na gestão das políticas pú-
blicas e, ultimamente, sobre os conselhos comu-
nitários criados, em princípio, para decidir sobre
as políticas sociais. Ou seja, a escolha dos temas
de pesquisa parece indicar um excesso de traba-
lhos acerca de temas específicos, enquanto se
observa uma grande lacuna sobre temas impor-
tantes que ainda não aportaram em nossa agen-
da de pesquisa. Temas, por exemplo, como o da
burocracia – segmento que implementa as políti-
cas públicas – ainda contam com muitos poucos
trabalhos vis-à-vis sua importância para o melhor
conhecimento do que acontece quando a políti-
ca é implementada.2 A superação desse problema
talvez resida em um papel mais direto dos orien-
tadores de pesquisa. A chave para avançarmos na
questão dos temas de pesquisa, do conhecimen-
to cumulativo e do formação de grupos de pes-
quisa pode estar mais nos orientadores do que
nos mestrandos e doutorandos.
Ainda no que se refere ao foco de análise e
assumindo a existência de uma grande concentra-
ção de trabalhos sobre a implementação das po-
líticas públicas, precisamos superar o que a litera-
tura chama de primeira geração de estudos nessa
área, excessivamente concentrada nos fracassos,
pouco preocupada com as questões políticas e
fortemente assentada no pressuposto de que a
formulação e a implementação de políticas públi-
cas são processos exclusivamente racionais e li-neares, desvinculados dos processos políticos.
Esse tipo de análise ainda é muito influenciado
pela tentativa de se separar o mundo do governo
e da administração pública do mundo da política.
Precisamos, então, avançar para a chamada se-
gunda geração, que deve seguir na direção do de-
senvolvimento de tipologias analíticas, e concen-
trar esforços no sentido de identificar as variáveis
que causam impactos sobre os resultados das po-
líticas públicas. Essa trajetória vai da dicotomia de
analisar sucessos ou fracassos das políticas públi-
cas para um estágio onde se enfatiza o o melhor
entendimento dos resultados. Creio que talvez es-
tejamos entrando nesse estágio, mas precisamos
avançar ainda mais, especialmente por meio de
uma maior utilização da literatura específica sobre
políticas públicas, em particular o segmento que
se concentra na construção de tipologias.
Outro caminho que, creio, precisamos aden-
trar é o que se chama de análise bottom-up. Sua
importância cresceu a partir dos anos de 1980
com a pesquisa realizada por Michael Lipsky
(1980), que chamou a atenção para o fato de que
os modelos de análise em políticas públicas eram
excessivamente concentrados em atores (deciso-
res) que elaboram uma política. Sem desprezar o
uso de modelos top-down de análise, as pesqui-
sas passaram a usar, também, análises bottom-up,
que partem de três premissas: a) analisar a políti-
ca pública a partir da ação dos seus implementa-
dores, em oposição à excessiva concentração de
estudos acerca de governos, decisores e atores
que se encontram na esfera “central”; b) concen-
trar a análise na natureza do problema que a po-
lítica pública busca responder; e c) descrever e
analisar as redes de implementação. Modelos de
análise bottom-up podem ser passíveis de crítica
quanto à sua capacidade explicativa, mas, por
não ignorarem a complexidade de uma política,
precisam ser mais testados entre nós. Além disso,
ao assumir a complexidade da política pública
como algo a ser explicado, em especial a sua im-
plementação, esse tipo de pesquisa tem dificulda-
des para conviver com a busca recorrente do
mainstream das Ciências Sociais, qual seja, o de
se fixar na simplicidade analítica e na elegância
dos modelos explicativos.
Teorias e tipologias
Do ponto de vista teórico-metodológico,
embora tenha havido avanços, creio que a área
ainda apresenta um uso excessivo de narrativas
pouco pautadas por modelos ou tipologias de po-
líticas públicas, por teorias próximas do objeto de
análise e que mantêm uma leveza metodológica
exagerada. No entanto, já existem trabalhos que
superam essas limitações. Além disso, com a acei-
18 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 18 Nº. 51
tação, na ciência política brasileira, da literatura
neo-institucionalista, as possibilidades para que a
área adquira maior rigor teórico-metodológico
são maiores hoje do que em um passado recente.
Apesar do sucesso da literatura neo-institu-
cionalista na academia brasileira, é preciso, con-
tudo, ter muito cuidado com o seu uso. Dois dos
seus ramos têm encontrado bastante apoio na co-
munidade: o da escolha racional e o do institucio-
nalismo histórico. Claro que as fronteiras entre os
diversos ramos do neo-institucionalismo nem
sempre são claras e, sendo um aporte teórico ain-
da em processo de construção, é preciso saber,
com mais firmeza, quando e como utilizá-lo. Até
porque não podemos esquecer que a análise de
política pública é, por definição, estudar o gover-
no em ação, motivo pela qual nem sempre os
pressupostos neo-institucionalistas se adaptam à
sua análise. Ou seja, a articulação entre a análise
da política pública e o papel das instituições, ou
das regras do jogo, nem sempre é muito clara. Es-
tudos baseados, por exemplo, no modelo do ci-
clo da política pública, em especial a definição de
agenda (agenda setting), podem ser muito pro-
missores para a compreensão da política pública,
assim como modelos construídos com base na
teoria das elites, como o das redes sociais.3 No en-
tanto, há ausência de trabalhos que testem, entre
nós, tipologias sobre políticas públicas desenvol-
vidas nos chamados países centrais, como, por
exemplo, a desenvolvida por Lowi (1964, 1972).4
Não só essas tipologias foram muito pouco explo-
radas entre nós, como também não foram testadas
em um universo diverso daquele onde foram for-
muladas. Ademais, ainda temos pouca clareza so-
bre quem formula as nossas políticas públicas e
como elas são implementadas.5 O teste de um dos
principais argumentos de Lowi, de que a política
pública faz a política, também tem sido pouco
aplicado entre nós, em especial do ponto de vis-
ta comparativo entre diferentes políticas.
Comentários finais
Gostaria de concluir este texto destacando
uma última questão e discutindo uma lacuna que,
creio, precisa ser preenchida para que possamos
avançar na pesquisa em políticas públicas.
O problema diz respeito ao uso de rótulos
que muitos estudos continuam dando às políti-
cas públicas no Brasil, em especial às políticas
sociais. Ainda muito influenciadas por uma visão
de que o Brasil é, por excelência o território de
fenômenos como clientelismo, paroquialismo,
patrimonialismo e outros tantos “ismos”, todos
pouco lisonjeiros, muitas análises continuam
sendo norteadas por eles. No entanto, e até onde
tenho conhecimento, não temos respostas empí-
rica e teoricamente embasadas de como esses
rótulos, se de fato existem, se manifestam e
quais suas conseqüências para as políticas públi-
cas. Um trabalho importante como o de Edson
Nunes (1997), por exemplo, sobre as quatro gra-
máticas que convivem na burocracia pública bra-
sileira, não teve continuidade entre nós. Há real-
mente uma convivência dessas gramáticas?
Algumas predominam em determinadas políticas
públicas, enquanto outras formas de intermedia-
ção de interesses (tecnocráticas, insulamento bu-
rocrático, redes sociais) guiam outras políticas,
como as mais voltadas para a área econômica?
Precisamos parar de repetir o que muitos brasi-
lianistas defendem sobre a forma pela qual o Es-
tado brasileiro e suas políticas públicas funcio-
nam, para investigarmos a fundo tais fenômenos.
Acredito que devemos urgentemente incorporar
na nossa agenda de pesquisa o papel desses fe-
nômenos nas políticas públicas.
Pesquisas comparativas a respeito da per-
formance de diferentes políticas públicas, se-
guindo a trilha que vem sendo aberta pelos tra-
balhos de Marta Arretche (2000), é uma lacuna
que precisa ser superada. Paralelamente, é ne-
cessário uma compreensão mais abrangente e
comparativa sobre as políticas desenvolvidas na
esfera dos Estados. Muitos países federativos já
têm uma longa tradição em pesquisas nessa área,
no sentido de entender por que os Estados dão
respostas diversas às questões sociais. Já temos
estudos importantes sobre políticas públicas na-
cionais e sobre políticas locais, mas sabemos
ainda muito pouco sobre questões cruciais na
esfera estadual. Não sabemos ainda, por exem-
“ESTADO DO CAMPO” DA PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL 19
plo, por que existem diferenças tão marcantes
nas políticas formuladas e/ou implementadas
pelos governos estaduais. Este é um tema de
pesquisa importante no Brasil, considerando que
uma das marcas do federalismo brasileiro é a
concentração de poder legislativo sobre políticas
públicas na esfera federal, inclusive em áreas
consideradas de competência concorrente entre
as esferas federal e estadual.
Apesar dos problemas e das lacunas na
agenda de pesquisa em políticas públicas, rapida-
mente alinhavados aqui, creio que temos nos saí-
do relativamente bem se pensarmos o quanto
essa área é ainda recente no Brasil.
NOTAS
1 Ver http://www.scielo.br e http://www.periodi-
cos.capes.gov.br.
2 O trabalho coordenado por Asmeron e Reis (1996),
que analisou as conseqüências das mudanças de
regimepolítico sobre as burocracias de países re-
cém-democratizados, é um bom ponto de partida
para a pesquisa sobre as transformações na buro-
cracia brasileira.
3 Sobre redes sociais, ver Eduardo Marques (2000).
4 Entre as tipologias bastante testadas em estudos em-
píricos sobre políticas públicas de outros países, mas
ainda pouco utilizadas entre nós, encontram-se a do
“ciclo da política pública”, do modelo garbage can,
de Cohen, March e Olsen (1972), da “coalizão de
defesa” (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-
Smith (1993), do multiple-streams, de Kingdon
(1984), que toma como ponto de partida o modelo
garbage can, e o do punctuated equilibrium, de
Baumgartner e Jones (1993). A pesquisa realizada
por Fucks (1998) testa este último modelo, analisan-
do a inserção da temática ambiental no Rio de Janei-
ro. Para uma discussão da aplicação de tipologias na
análise de políticas públicas tomando como referên-
cia a teoria da escolha racional, ver Ostrom (1999).
Análises de políticas sociais a partir da teoria do ins-
titucionalismo histórico vêm sendo produzidas por
diversos autores, em especial Theda Skocpol. Já a li-
teratura internacional sobre redes sociais é ampla e
diversificada. Para uma revisão dessa literatura, ver
Marques (2000).
5 Para uma discussão da aplicabilidade dessas tipolo-
gias às políticas públicas brasileiras, ver Frey (2000).
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tview Press.
“ESTADO DO CAMPO” DA
PESQUISA EM POLÍTICAS PÚ-
BLICAS NO BRASIL
Celina Souza
Palavras-chave
Política pública; Pesquisa; Brasil.
Este trabalho discute o “estado do
campo” da área de políticas públi-
cas, analisando as lacunas e as pos-
sibilidades da produção acadêmica
no Brasil. A autora analisa as condi-
ções favoráveis para o amadureci-
mento teórico e metodológico das
pesquisas em políticas públicas,
apesar das lacunas temáticas e dos
problemas teóricos e metodológicos
que requerem o cuidado e a atenção
dos pesquisadores.
“STATE OF THE FIELD” ON
THE PUBLIC POLICIES RE-
SEARCH IN BRAZIL
Celina Souza
Key words
Public policy; Research; Brazil.
The article discusses the “state of the
field” on public policies research in
Brazil, analyzing its academic per-
formance coupled with its limits,
gaps, and possibilities. The article
argues that, on the one hand, there
are favorable conditions for impro-
ving the theoretical and methodolo-
gical problems faced by public poli-
cies research; on the other hand,
there are still issues and some theo-
retical and methodological gaps clai-
ming for more careful attention from
researchers.
“ÉTAT DES LIEUX” DE LA RE-
CHERCHE EN POLITIQUES
PUBLIQUES AU BRÉSIL
Celina Souza
Mots-clés 
Politiques publiques; Recherche;
Brésil.
Ce travail discute l’état des lieux du
domaine des politiques publiques,
en analysant les lacunes et les possi-
bilités de la production académique
au Brésil. L’auteur analyse les condi-
tions favorables à la mise au point
théorique et méthodologique des re-
cherches en politiques publiques,
malgré les lacunes thématiques et
des problèmes théoriques et métho-
dologiques qui requièrent l’attention
et la vigilance des chercheurs. 
RESUMOS / ABSTRACTS / RÉSUMÉS 187