Juros, Correção Monetária e Prescrição na Desapropriação

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Universidade Estácio de Sá
Alunos: Beatriz Teixeira Pinto (201301747769) e Carlos Eduardo Vila Nova da Veiga (201301171832)
Disciplina: Direito Administrativo II
Docente: Ellen Daher R. Delmas
JUROS, CORREÇÃO MONETÁRIA E PRESCRIÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO
I) Considerações Iniciais
A Constituição Federal prevê como uma das formas de intervenção do Estado na propriedade particular o instituto da desapropriação. Tal instituto prevê que, em determinadas situações previstas em lei, pode o particular perder seu direito de propriedade para o Estado, sem que isso implique em qualquer violação de direitos. Tal supressão de titularidade tem guarida na supremacia do interesse público sobre o privado.
Entretanto, a própria Constituição estabelece que nestas hipóteses o particular terá o direito a uma justa indenização, a ser paga de maneira previa e em valor justo. Ou seja, a perda da propriedade é compensada por uma contraprestação pecuniária devida pelo Estado em razão de sua intervenção, ainda que motivada por interesse público ou social.
Quanto a esse direito a uma indenização prévia, justa e em dinheiro, cumpre trazer a colação os ensinamentos da melhor doutrina:
“Indenização prévia significa que deve ser ultimada antes da consumação da transferência do bem. Todavia, o advérbio antes tem o sentido de uma verdadeira fração de segundo. Na prática, o pagamento da indenização e a transferência do bem se dão, como vimos, no mesmo momento. Só por mera questão de causa e efeito se pode dizer que aquele se operou antes desta. De qualquer forma, deve entender-se o requisito como significando que não se poderá considerar transferida a propriedade antes de ser paga a indenização. Além de prévia, a indenização deve ser justa. Indenização justa, como bem anota CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “é aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio. ” Para que se configure a justiça no pagamento da indenização, deve esta abranger não só o valor real e atual do bem expropriado, como também os danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade. Incluem-se também os juros moratórios e compensatórios, a atualização monetária, as despesas judiciais e os honorários advocatícios. Por fim, a indenização há de ser em dinheiro, ou seja, o expropriante deve pagá-la ou consigná-la judicialmente em espécie; isso, é óbvio, para permitir que o expropriado possa, em tese, adquirir bem idêntico ao que constituiu objeto da desapropriação. Vale sublinhar que, tendo em vista não representar ganho, a indenização não se sujeita à incidência do imposto de renda”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.31. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2017, pág. 471).
Muito embora se tenha tais ensinamentos, o conceito de justa indenização é que há tempos preocupa a doutrina e ocupa relevante espaço nos Tribunais, principalmente nas Cortes Superiores. Como se sabe, a indenização justa é aquela que recompõe a situação fática anterior ao decreto expropriatório e à imissão na posse do bem. Em outras palavras, a indenização deve abranger o valor atualizado do bem e eventuais danos causados pela Administração Pública em razão da invasão da propriedade, incluindo-se os danos emergentes e lucros cessantes, se cabível.
Nessa atividade, cumpre ressaltar a questão sobre juros, sejam eles compensatórios ou moratórios na ação de desapropriação, bem como tecer breves comentários acerca da prescrição no referido instituto.
II) Dos juros compensatórios e moratórios
Juros compensatórios são aqueles devidos pelo expropriante a título de compensação pela ocorrência da imissão provisória e antecipada na posse do bem, na forma do §1º do art. 15 do Decreto-Lei 3.365/41.
Após alguns anos de divergências jurisprudenciais, parece-nos que o STJ pacificou o entendimento de uma vez por todas.
Isso porque, a Colenda Corte solidificou o entendimento que na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel, calculados, nos dois casos, sobre o valor da indenização corrigido monetariamente.[1: Precedentes: REsp 1272487/SE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/04/2015, DJe 20/04/2015; AgRg no REsp 1458700/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/03/2015, DJe 18/03/2015; REsp 1395490/PE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/02/2014, DJe 28/02/2014; AR 4315/MA, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/12/2013, DJe 18/02/2014; REsp 1296134/BA, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/09/2013, DJe 01/10/2013; AgRg no AREsp 277798/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/06/2013, DJe 26/06/2013; AgRg no REsp 1168613/MS, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/11/2012, DJe 26/11/2012; AgRg no REsp 1238288/RS, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/09/2011, DJe 19/09/2011; REsp 1092010/SC, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/04/2011, DJe 15/09/2011; REsp 1116364/PI, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/05/2010, DJe 10/09/2010. (VIDE INFORMATIVO DE JURISPRUDENCIA 216)]
Assim, na desapropriação ocorrida com fulcro no Decreto Lei 3.365/41, os juros compensatórios são devidos desde a imissão na posse por parte da Fazenda Pública.
Quanto ao percentual a ser aplicado, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória nº. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal e a teor da Súmula 408/STJ, in verbis:
Súmula 618 STF: Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.
SÚMULA N. 408 STJ: Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal.
Por sua vez, juros moratórios são aqueles devidos pelo expropriante em decorrência da demora no pagamento da indenização, na forma do art. 15-B do Decreto-Lei 3.365/41. Tais juros são devidos desde o dia 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça. Ou seja, após o trânsito em julgado da sentença na ação de desapropriação e inscrição do débito em precatório, há o prazo para o pagamento até o exercício seguinte, sendo certo que caso não haja tal pagamento, haverá a incidência dos juros moratórios, com o intuito de penalizar o Ente Federado pela demora no pagamento.
Adite-se, ainda, que o percentual a ser aplicado é de 6% ao ano, conforme dispõe o art. 15-B do estudado Decreto-Lei.
Nas desapropriações realizadas por concessionária de serviço público, não sujeita a regime de precatório, a regra contida no art. 15-B do Decreto-Lei n. 3.365/41 é inaplicável, devendo os juros moratórios incidir a partir do trânsito em julgado da sentença.
De se ver, pois, a distinção entre os 2 institutos. Enquanto os juros compensatórios têm sua incidência voltada na remuneração do expropriado pela não utilização do bem de sua titularidade, os juros moratórios visam a penalização pela não pontualidade da Fazenda Pública.
A jurisprudência pátria, até outrora, entendia pela cumulação dos 2 tipos de juros, haja vista terem naturezas jurídicas diferentes. Contudo, o Colendo Tribunal da Cidadania pacificou o entendimento de que não há que se falar em cumulação, uma vez que se tratam de encargos que incidem em períodos diferentes: os juros compensatórios têm incidência da data de imissão na posse até a data da expedição do precatóriooriginal, enquanto que os moratórios somente incidirão se o precatório expedido não for pago no prazo constitucional.[2: Precedentes: AgRg no REsp 1446098/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/06/2014, DJe 18/08/2014; AgRg no AREsp 158999/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/09/2013, DJe 24/09/2013; EDcl no REsp 1224397/RJ, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/10/2012, DJe 25/10/2012; AgRg no REsp 1113343/SC, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/10/2010, DJe 03/12/2010; REsp 906351/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/09/2010, DJe 06/10/2010; REsp 1118103/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/02/2010, DJe 08/03/2010 (julgado sob o rito do art. 543-C do CPC); AgRg no REsp 1260807/SC (decisão monocrática), Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, julgado em 06/10/2015, DJe 09/10/2015.]
III) Da Retrocessão e Prescrição
A desapropriação revela o interesse da Fazenda Pública em ter o imóvel de particular em sua posse e, posteriormente, em sua propriedade com o fito de destiná-lo a uma melhor função social. Contudo, algumas vezes o Ente Expropriante deixa de cumprir com a finalidade que deu azo a declaração de utilidade pública e, consequentemente, a desapropriação.
Nestas hipóteses surge o direito de retrocessão ao expropriante. Tal direito tem guarida no artigo 513 do Código Civil que assim dispõe:
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
Nessa perspectiva, a retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as consequências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.
Assim, não tendo o Estado dado cumprimento a função pública que deu incidiu a intervenção forçada no patrimônio do particular, pode o particular voltar-se contra a administração e reivindicar perdas e danos pela retirada do bem. Porém, em nenhuma hipótese poderá reivindicar o bem expropriado, haja vista o comando do art. 35 do Decreto-Lei 3.365/4 in verbis:
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.
Havendo destinação pública diversa da que originalmente foi declarada, não há que se falar em retrocessão, uma vez que estar-se-ia diante de tredestinação lícita, haja vista que o interesse público foi privilegiado.
Carvalho Filho, com a sabença que lhe é peculiar ensina-nos:
“Tredestinação significa destinação desconforme com o plano inicialmente previsto. A retrocessão se relaciona com a tredestinação ilícita, qual seja, aquela pela qual o Estado, desistindo dos fins da desapropriação, transfere a terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se beneficie de sua utilização. Esses aspectos denotam realmente a desistência da desapropriação”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.31. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2017, pág. 488).
Quanto ao prazo prescricional para se postular a ação de retrocessão, há diversas correntes doutrinárias. Para uns o direito a retrocessão ocorre no prazo de cinco anos, por analogia com o prazo de caducidade previsto no artigo 10 do Decreto-lei 3.365/41. Para Maria Sylvia Di Pietro, por entender que a retrocessão é um direito real, a prescrição será a estabelecida no artigo 205 do Código Civil, isto é, em 10 anos contados do momento em que o poder público demonstrou de forma concreta a intenção de não utilizar o bem para qualquer finalidade de interesse coletivo. O prazo prescricional começará a contar em dois anos a partir do decreto de desapropriação, no caso desta ter sido feita por interesse social, baseado no art 3º. da lei 4132/62.
O Supremo Tribunal Federal, da análise do Código Civil de 1916, assentou a natureza real da retrocessão: "DESAPROPRIAÇÃO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a partir da data da transferência do imóvel ao domínio particular, e não da desistência pelo Poder expropriante." (STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87).
Quanto ao prazo inicial para a contagem do prazo, o entendimento consubstanciado nos Tribunais Superiores é de que o termo inicial para a contagem do prazo prescricional, em relação ao direito de retrocessão, deve ser o momento em que ocorre a transferência do imóvel para o domínio de terceiros.
Atualmente, a jurisprudência atual aparenta basear-se no prazo prescricional de 10 anos, dada a natureza real do instituto:
TJ-PR - 7747582 PR 774758-2 (Acórdão) (TJ-PR)
Data de publicação: 08/05/2012
Ementa: RETROCESSÃO. AÇÃO REAL. NÃO UTILIZAÇÃO DO IMÓVEL PARA O FIM ­ NEM PARA OUTRO ­ A QUE SE DESTINOU A DESAPROPRIAÇÃO. DESVIO DE FINALIDADE, PELA OMISSÃO, QUE SE MATERIALIZA NO PRAZO DE 10 (DEZ) ANOS. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. FINDO ESSE PRAZO COMEÇA A FLUIR OUTRO, O DE PRESCRIÇÃO. PRELIMINAR DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO REJEITADA. APELAÇÃO DO RÉU PROVIDA. PREJUDICADA A APELAÇÃO DOS AUTORES E O REEXAME NECESSÁRIO. (1) A retrocessão é, tecnicamente, "a devolução do domínio expropriado, para que se integre ou regresse ao patrimônio daquele de quem foi tirado, pelo mesmo preço da desapropriação" (SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. Edição universitária. Vols. I e II. Rio de Janeiro: Forense, 1991 p. 138). A desapropriação amigável e o pagamento do preço, portanto, não constituem óbices à devolução do domínio do bem de raiz desapropriado, isto é, a retrocessão não está vedada pelo ordenamento jurídico por ter sido amigável a desapropriação e ter ocorrido o pagamento do preço, vale dizer, a retrocessão, nessas condições, não traduz pretensão juridicamente impossível. (2) Mediante decisão judicial jurídico-integradora impõe-se estabelecer um prazo razoável tendente a caracterizar o desvio de finalidade por omissão, pois o fundamento legitimador da desapropriação, a finalidade pública, se traduz na necessidade ou utilidade do bem desapropriado para fins administrativos ou no interesse social da propriedade para ser explorada ou utilizada em prol da comunidade. O prazo de 10 (dez) anos, portanto, mostra-se razoável porque compatível com os dias atuais, em que o espaço é cada vez mais exíguo e disputado, cada vez mais precioso. E a partir daí começa a correr o prazo prescricional de 10 (dez) anos para o ajuizamento da ação de retrocessão, haja vista sua natureza real (CC/1916, art. 177 e CC/2002 , art. 205).
TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL AC 48156 PA 2004.01.00.048156-3 (TRF-1)
Data de publicação: 10/08/2006
Ementa: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. RETROCESSÃO. PRESCRIÇÃO. FINALIDADE PÚBLICA. 1. É de 10 (dez) anos o prazo para propositura de ação de retrocessão. 2. A retrocessão é direito real do ex-proprietário de reaver o imóvel expropriado, caso não seja cumprida a finalidade pública. 3. É de admitir-se o não desvio de finalidade, se o imóvel é destinado para outro fim, também, de interesse público. E, na hipótese, onze anos depois da desapropriação. 4. Apelação dos autores desprovida.