Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público - Módulo III

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Módulo III - Noções de Administração Orçamentária 
 
Objetivos 
Conceituar Orçamento Público e seus principais componentes, bem como 
diferenciar 
Dotação Orçamentária de Recursos Financeiros; 
distinguir os diferentes estágios da Despesa Pública (empenho, liquidação e 
pagamento); 
compreender o que são Créditos Adicionais e em quais ocasiões são 
utilizados e 
entender o mecanismo dos Restos a Pagar e das Despesas de Exercícios 
Anteriores. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 - O que é Orçamento Público? 
O Orçamento Público é, em resumo, parecido com qualquer outro orçamento: a 
previsão de um conjunto de despesas que serão pagas com um conjunto de 
receitas. O orçamento particular de cada um de vocês, por exemplo, elenca um 
conjunto de despesas (aluguel, gasolina, supermercado, lanches, passagens, 
empregada doméstica, luz, gás, etc.) que serão pagas com o respectivo 
salário. 
No âmbito governamental isso ocorre de uma maneira bem mais detalhada e 
com outro enfoque, pois no orçamento público se pretende mostrar o que o 
governo fará com o dinheiro arrecadado da sociedade em termos de plano de 
trabalho, e não propriamente o que ele vai comprar com aquele recurso. 
 
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ORÇAMENTO = PROGRAMA DE TRABALHO DO GOVERNO 
 
Em outros termos, o orçamento público evidencia o plano de trabalho do 
governo para um determinado ano, apresentando objetivos e metas a serem 
atingidas com o gasto. 
 
Um exemplo de como um plano de trabalho aparece no orçamento público 
pode ser obtido do Orçamento da Câmara dos Deputados para 2010: 
 
Programa/Ação/Produto/Localização: Reforma dos Imóveis Funcionais 
destinados à moradia dos Deputados Federais em Brasília – DF. Meta: Imóvel 
reformado (unidade): 82. Valor R$ 24.157.260,00 
 
Depois de apresentar a despesa dessa forma, o orçamento público a detalha 
ainda mais, agora já em termos de Grupos de Natureza de Despesa (GND), o 
que nos permite saber em qual classe de gasto será enquadrada a despesa. 
 
 Os Grupos de Natureza da Despesa são: 
 
- GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais 
 
- GND 2 – Juros e Encargos da Dívida 
 
- GND 3 – Outras Despesas Correntes 
 
- GND 4 – Investimentos 
 
- GND 5 – Inversões Financeiras 
 
- GND 6 – Amortização da Dívida 
 
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Explicando cada um: 
 
GND 1 - Pessoal e Encargos Sociais 
 
Despesas com salários de pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a 
mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis e militares. 
GND 2 - Juros e Encargos da Dívida 
 
Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de 
operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida 
pública mobiliária. 
 
GND 3 - Outras Despesas Correntes 
 
Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, 
auxílio-alimentação, auxílio-transporte, pagamento de serviços prestados por 
pessoa física sem vínculo empregatício, etc. 
 
GND 4 - Investimentos 
 
Despesas com softwares e com o planejamento e a execução de obras, 
inclusive com a aquisição de imóveis e instalações, equipamentos e material 
permanente. 
 
GND 5 - Inversões Financeiras 
 
Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; 
aquisição de ações de empresas já constituídas, quando a operação não 
importe aumento do capital. 
 
 
 
 
GND 6 - Amortização da Dívida 
 
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização 
monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou 
mobiliária. 
 
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Observando os grupos de despesa, vemos que ao gestor de contratos 
administrativos interessam basicamente os itens “Outras Despesas 
Correntes” e “Investimentos”, pois ali estão concentradas as despesas cuja 
aquisição iremos gerir (material de consumo, softwares, execução de obras, 
compra de equipamentos e material permanente). 
 
Como exemplo da utilização de GND, tomemos o orçamento do Senado 
Federal para 2010, mais especificamente o do PRODASEN. O Programa de 
Trabalho “Gestão de Sistema de Informática”, tem previsão de gastos para 
este ano no montante de R$ 48.206.517,00, dos quais R$ 31.253.575,00 são 
gastos com GND 3 (Outras Despesas Correntes) e R$ 16.952.942,00 com 
GND 4 (Investimentos). 
 
No orçamento a despesa aparece dessa forma: 
 
Depois de desmembrado em Grupos de Natureza de Despesa, o gasto sofre 
mais um detalhamento, dessa vez chamado “Elemento da Despesa”, que tem 
por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como material de consumo, 
serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, obras e instalações, 
equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros que a 
administração pública utiliza para a consecução de seus fins. 
 
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A título de ilustração, apresentamos a seguir alguns Elementos de Despesa 
utilizados pelo Orçamento da União: 
 
ELEMENTOS DE DESPESA 
 
01 - Aposentadorias 
03 - Pensões 
04 - Contratação por Tempo Determinado 
05 - Outros Benefícios Previdenciários 
06 - Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso 
07 – Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência 
... 
30 - Material de Consumo 
31 - Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras 
32 - Material, Bem ou Serviço para Distribuição Gratuita 
33 - Passagens e Despesas com Locomoção 
34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização 
35 - Serviços de Consultoria 
36 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física 
37 - Locação de Mão-de-Obra 
38 - Arrendamento Mercantil 
39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica 
... 
51 - Obras e Instalações 
52 - Equipamentos e Material Permanente 
61 - Aquisição de Imóveis 
... 
91 - Sentenças Judiciais 
92 - Despesas de Exercícios Anteriores 
93 - Indenizações e Restituições 
94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas 
95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo 
96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado 
97 - Aporte para Cobertura do Déficit Atuarial do RPPS 
 
Há ainda diversas outras modalidades de classificação das Despesas 
Públicas – tais como modalidade de aplicação, categoria econômica, 
identificador de uso, etc. – mas para o nosso objetivo, que é gestão de 
contratos, as aqui apresentadas são as mais relevantes. 
 
Bem, para um primeiro contato com orçamento público acreditamos que a 
exposição já está de bom tamanho. Lembrem-se de que não é necessário 
decorar nada disso, mas apenas entender a lógica do orçamento público e o 
significado dos termos aqui apresentados. 
 
 
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Vimos, na lição que o Orçamento Público evidencia o plano de trabalho do 
governo para um determinado ano, apresentando objetivos e metas a serem 
atingidas com o gasto público. 
 
Os Grupos de Natureza da Despesa são detalhamentos dos gastos públicos 
segundo o seu destino, obedecendo à seguinte classificação: 
 
· GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais (salários de pessoal ativo, inativo e 
pensionistas); 
 
· GND 2 – Juros e Encargos da Dívida (pagamento de juros, comissões e 
outros encargos de dívidas); 
 
· GND 3 – Outras Despesas Correntes (aquisição de material de consumo, 
pagamento de serviços prestados por pessoa jurídica ou física sem vínculo 
empregatício, etc.); 
 
· GND 4 – Investimentos (planejamento e a execução de obras, inclusive com a 
aquisição de imóveis e instalações, equipamentos e material permanente, 
softwares); 
 
· GND 5 – Inversões Financeiras (aquisição de imóveis ou bensde capital já 
em utilização; aquisição de ações de empresas já constituídas, quando a 
operação não importe aumento do capital); 
 
· GND 6 – Amortização da Dívida (pagamento e/ou refinanciamento do 
principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública). 
 
Os Elementos da Despesa são um desdobramento dos Grupos de Natureza de 
Despesa, e têm a finalidade de identificar os objetos de gasto, tais como 
material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, 
obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, 
amortização e outros que a administração pública utiliza para a consecução de 
seus fins. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 2 - Dotação Orçamentária X Recursos Financeiros 
 
A partir dos conceitos apresentados na lição anterior, podemos definir despesa 
pública como o conjunto de gastos do Estado necessários para o 
funcionamento e aperfeiçoamento dos serviços públicos postos à disposição da 
sociedade. 
 
Após termos entendido o que é orçamento público e despesa pública, vamos 
distinguir agora dois conceitos que geram confusão em muitas pessoas não 
familiarizadas com a área: dotação orçamentária x recurso financeiro. 
 
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA X RECURSO FINANCEIRO 
 
Uma grande diferença do orçamento público em relação ao orçamento pessoal 
de vocês ou ao orçamento de uma empresa é que o orçamento público é uma 
lei, proposta pelo Poder Executivo, votada e aprovada pelo Poder Legislativo 
correspondente. Vejamos o que diz o art. 165 da Constituição Federal: 
 
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
 
 I - o plano plurianual; 
 
 II - as diretrizes orçamentárias; 
 
 III - os orçamentos anuais.” 
 
Se o orçamento que vocês estão estudando for o da União, ele deve ser 
discutido, votado e aprovado no Congresso Nacional; se for de um Estado, na 
respectiva Assembléia Legislativa; e se for de um Município, na Câmara 
Municipal. No caso do Distrito Federal, na Câmara Distrital. 
 
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Vocês já devem ter percebido que cada Estado e cada Município têm o seu 
próprio orçamento, independente do da União, e que cada orçamento 
conterá o programa de trabalho daquele ente (União, Estado, DF ou Município) 
e as respectivas receitas. Isso vale para todo e qualquer município, 
não importa o seu tamanho. 
 
Até agora não falamos nada sobre a que período o orçamento público se 
refere. Você tem alguma idéia? 
 
No Brasil, ele vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, ou seja, 
coincide com o ano civil. Portanto, há um orçamento (ou melhor, uma Lei 
Orçamentária Anual) para cada ano. 
 
Outra regra fundamental do orçamento público (e que vale tanto para a União, 
quanto para os Estados, DF ou Municípios) é a de que, se uma despesa não 
está prevista no orçamento, ela não poderá ser realizada. 
IMPORTANTE: NÃO PODE GASTAR SE NÃO ESTÁ PREVISTO NO 
ORÇAMENTO 
 
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Essa regra consta tanto na nossa Carta Magna, a Constituição Federal, como 
na Lei n.º 4.320/64, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos 
Municípios e do Distrito Federal”: 
Constituição Federal Lei n.º 4.320/64 
“Art. 167. São vedados: “Art. 4.º: 
I - o início de programas ou projetos 
não incluídos na lei orçamentária 
anual;” 
A Lei de Orçamento compreenderá 
todas as despesas próprias dos 
órgãos do Governo e da 
administração centralizada, ou que, 
por intermédio deles se devam 
realizar, observado o disposto no 
artigo 2°.” 
 
Ou seja, o Governo (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal) só pode executar 
os gastos que estão previstos no seu orçamento. Se não está no Orçamento, 
não pode gastar. Com essa regra em mente, podemos dizer que o orçamento 
público fixa as despesas do governo para aquele ano. 
 
Tanto isso é verdade que a Lei do Orçamento da União para 2011 - Lei nº. 
12.381, de 9 de fevereiro de 2011, traz a seguinte ementa: 
 
“Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 
2011.” 
 
Nesse mesmo rumo, podemos dizer também que o orçamento público, mais do 
que fixar, autoriza o governo a executar os gastos nele previstos, e somente 
aqueles nele previstos. 
 
Esse é o termo que os estudiosos de orçamento público mais gostam de 
utilizar: “autoriza”. Para eles, o orçamento é um instrumento autorizativo, pois 
qualquer despesa que esteja fora dele é proibida de ser realizada, é dizer-se, 
não autorizada. 
 
Juntando os conceitos expostos até agora, podemos dizer que o orçamento 
público contém as autorizações de despesas que o governo realizará naquele 
ano, ou, de forma mais técnica, as dotações orçamentárias de um determinado 
exercício financeiro. 
 
 
 
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Esse é o termo correto para se referir a um gasto autorizado pelo orçamento 
(ou seja, constante do orçamento): DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. Sempre 
lembrando que as Dotações Orçamentárias virão discriminadas no orçamento, 
como vimos na Lição 1, em Programas de Trabalho, que por sua vez serão 
desmembrados em Grupos de Natureza da Despesa, que por fim serão 
subdivididos em Elementos de Despesa. 
 
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA = FIXAÇÃO DE GASTOS = AUTORIZAÇÃO 
PARA REALIZAÇÃO DE DETERMINADAS DESPESAS 
 
 OBSERVAÇÃO IMPORTANTE: As dotações orçamentárias também são 
chamadas de créditos orçamentários. 
 
Para reafirmar a necessidade de haver dotação orçamentária para que uma 
despesa possa ser realizada, o art. 55 da Lei 8.666/93 determina que deve 
constar dos contratos firmados pela Administração o crédito orçamentário da 
despesa. Vejamos: 
 
“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: 
 
I - o objeto e seus elementos característicos; 
 
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento; 
 
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e 
periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização 
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo 
pagamento; 
 
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de 
observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; 
 
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação 
funcional programática e da categoria econômica; 
 
...” 
 
Vocês podem reparar que até este momento não se falou em dinheiro 
propriamente dito, mas somente em dotação orçamentária, que como vimos 
vem a ser a autorização para a realização de determinado gasto que consta do 
orçamento na forma de um programa de trabalho. 
 
Os recursos financeiros são os dinheiros arrecadados pelo governo, em caixa, 
que serão utilizados para o pagamento das despesas públicas (dotações 
orçamentárias). 
 
Portanto, para que uma despesa pública seja realizada, é necessário ter a 
respectiva dotação orçamentária (constar do orçamento) e ter os recursos 
financeiros para o seu pagamento. Entenderam a diferença? 
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Nesta lição vimos que cada ente federativo (União, Estado, Distrito Federal ou 
Município) tem o seu próprio orçamento, independente do da União, que deve 
ser votado e aprovado pelo respectivo Poder Legislativo (Congresso Nacional, 
Assembléia Legislativa, Câmara Distrital e Câmara de Vereadores). 
 
Os Orçamentos Públicos contém as dotações orçamentárias (ou créditos 
orçamentários) de um ente federativo para um determinado exercício 
financeiro, frente às receitas públicas. 
Os recursos financeiros são os valores em dinheiro arrecadadospelo governo, 
em caixa, que serão utilizados para o pagamento das despesas públicas, que 
aparecem nos orçamentos sob forma de dotações orçamentárias. 
O Governo (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal) só pode executar os 
gastos que estão previstos no seu orçamento - se não está no orçamento, 
não pode gastar. 
Unidade 3 - Estágios e execução das despesas orçamentárias 
Conforme estudamos na lição anterior, para que um gasto público seja 
realizado, é necessário ter a respectiva dotação orçamentária (constar do 
orçamento) e deter os recursos financeiros (dinheiro em caixa) para o seu 
pagamento. 
Porém, para que a despesa possa ser efetivamente paga, são necessários 
alguns procedimentos formais para se ter certeza: 
i) da existência de necessária dotação orçamentária; 
ii) do efetivo recebimento do objeto do gasto; e 
iii) da certeza quanto ao destinatário do pagamento. 
Nesse sentido, a despesa pública passa por três etapas (a doutrina chama de 
estágios): 
 
 
Vamos a cada um deles? 
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Empenho 
Empenho: 
 
É o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado de acordo com o 
que estabelece o art. 58 da Lei nº. 4.320/64: 
 
“O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que 
cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento 
de condição”. 
 
 
O empenho é obrigatório e fundamental, não sendo permitida a realização de 
despesa sem prévio empenho. O empenho é a garantia de que existe uma 
autorização no orçamento para aquele gasto, ou seja, de que existe dotação 
orçamentária para a despesa que se quer realizar. 
 
Em outras palavras, empenhar é reservar créditos orçamentários no valor da 
despesa que se quer executar. 
 
Quando o administrador faz o empenho de uma dotação orçamentária, ele está 
dizendo ao orçamento que aquela dotação está reservada para uma 
determinada empresa que, caso execute o contrato a contento da 
Administração, receberá o devido pagamento. 
 
Por isso o empenho também é visto como uma garantia para o fornecedor ou 
prestador de serviço contratado pela Administração Pública de que receberá o 
pagamento se cumprir o contrato. A empresa contratada recebe da 
Administração um documento chamado Nota de Empenho, que contém o 
número do empenho, o nome do contratado, o objeto e o valor do contrato. 
 
Aliás, nos casos de Licitação na modalidade Convite, a Administração pode 
substituir o respectivo contrato administrativo a ser firmado com o licitante 
vencedor pela própria nota de empenho, nos termos do art. 62 da Lei 
8.666/93: 
 
Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de 
tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços 
estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e 
facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros 
instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, 
autorização de compra ou ordem de execução de serviço. 
 
 
 
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Como já dissemos, o empenho é prévio, precede a realização da despesa e 
tem por objetivo respeitar o limite da dotação orçamentária, como, a propósito, 
prevê o art. 59 da Lei nº. 4.320/64: “O empenho da despesa não poderá 
exceder o limite de créditos concedidos”. 
 
A emissão de um empenho abate o seu valor da dotação orçamentária total do 
respectivo programa de trabalho a que pertence a despesa, tornando a quantia 
empenhada indisponível para novo empenho. Ou seja, o valor fica lá no 
orçamento reservado para aquele contratado. 
 
Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são classificados 
em: 
 
empenho ordinário: utilizado para despesas com valor previa-mente 
conhecido e cujo pagamento deve ocorrer de uma só vez. Exemplo: uma 
compra simples – um móvel para a Assembléia Legislativa. É a modalidade 
mais comum. 
 
empenho global: destinado a atender às despesas com valor também 
previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento 
parcelado (§ 3º do art. 60 da Lei nº. 4.320/64). Exemplos: aluguéis, prestação 
de serviços por terceiros, salários, pro-ventos e pensões, inclusive as 
obrigações patronais decorrentes, etc. 
 
empenho estimativa: para acolher despesas cujo valor não se possa 
determinar previamente. Exemplo: água, luz, telefone, gratificações, diárias, 
reprodução de documentos, etc. 
 
Nós dissemos há pouco que a emissão de um empenho abate o seu valor da 
dotação orçamentária total do respectivo programa de trabalho a que pertence 
a despesa, tornando a quantia empenhada indisponível para novo empenho. 
Mas e se o contratado não cumprir o contrato? Perde-se essa dotação 
orçamentária? 
 
Não, nesse caso podemos anular aquele empenho e o seu valor volta a se 
tornar disponível para outro novo empenho. A anulação de um empenho pode 
ocorrer: 
 
. no decorrer do ano: 
 
Parcialmente, quando seu valor exceder o montante da despesa realizada; 
 
Totalmente: 
 
• quando o serviço contratado não tiver sido prestado; 
 
• quando o material encomendado não tiver sido entregue; ou 
 
• quando o empenho tiver sido emitido incorretamente. 
 
. no final do ano, quando o empenho se referir a despesas não realizadas, 
salvo aquelas que se enquadrarem nas condições previstas para inscrição em 
Restos a Pagar – nós veremos o que são Restos a Pagar mais à frente. 
 
 
 
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Liquidação do Empenho: 
 
Esse é o segundo estágio da despesa. De acordo com o art. 63 da Lei nº. 
4.320/64: 
 
“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito 
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos 
comprobatórios do respectivo crédito. 
 
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar: 
 
I - a origem e o objeto do que se deve pagar; 
 
II - a importância exata a pagar; 
 
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. 
 
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços 
prestados terá por base: 
 
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; 
 
II - a nota de empenho; 
 
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do 
serviço.” 
 
Vale dizer que é a comprovação de que o contratado cumpriu todas as 
obrigações constantes do empenho, ou seja, forneceu o bem ou executou o 
serviço contratado. 
 
 
 É nessa etapa que o gestor atua, verificando cuidadosamente se o contrato foi 
cumprido integralmente, fazendo constar do processo de compra toda e 
qualquer ocorrência que julgue importante ou que eventualmente possa 
resultar em glosas. 
 
O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de 
verificação e conferência, desde o recebimento (provisório ou definitivo) do 
material ou o atesto da prestação do serviço, observando se tudo está de 
acordo com as especificações do contrato. É tarefa básica do gestor de 
contratos. 
 
 
 
 
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Pagamento: 
 
Por último, o pagamento é a etapa final da despesa. Este estágio consiste no 
pagamento das faturas do contratado. No caso do Governo Federal, todos os 
pagamentos são realizados por meio de ordem bancária, geralmente pelo 
Banco do Brasil. 
 
 
 
 Recapitulando a lição vimos que para que a despesa pública possa ser 
realizada, deve passar por três estágios: Empenho, Liquidação e Pagamento. 
 
O Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado 
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. O 
empenho é prévio, precede a realização da despesa e tem por objetivo 
respeitaro limite da dotação orçamentária. 
 
Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são classi-ficados 
em: empenho ordinário; empenho estimativa; e empenho global. 
O segundo estágio da despesa – Liquidação do Empenho – consiste na 
verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e 
documentos comprobatórios do respectivo crédito. É nessa etapa que o gestor 
atua, verificando cuidadosamente se o contrato foi cumprido integralmente, 
fazendo constar do processo de compra toda e qualquer ocorrência que julgue 
importante ou que eventualmente possa resultar em glosas. 
O Pagamento é a etapa final da despesa, e consiste na entrega dos recursos 
financeiros ao contratado por meio de ordem bancária. 
Unidade 4 - Créditos adicionais, restos a pagar e despesas de 
exercícios anteriores 
 
Bem, sabemos o que é orçamento público, dotação orçamentária (ou crédito 
orçamentário), recursos financeiros e conhecemos as fases da despesa. 
Vamos agora ver o que são créditos adicionais. 
 
Vocês se lembram que dissemos que se uma despesa não está prevista no 
orçamento ela não poderá ser realizada? Pois é, essa é uma regra que não 
pode ser desrespeitada. Porém, imaginemos os seguintes acontecimentos: 
 
1. Houve uma enchente no seu estado e o Governo Estadual tem que realizar, 
com urgência, obras de contenção de várias encostas e recuperação da 
estrutura de três pontes. Porém, estas obras não estavam previstas no 
orçamento, pois não se imaginava que fosse acontecer uma enchente dessas. 
Como então executar as obras? 
 
2. A sua cidade foi eleita a sede da olimpíada estadual da criança e do 
adolescente. Para tanto, o governo estadual pediu que a Prefeitura construísse 
mais dez novas quadras poliesportivas ainda este ano. Porém, quando o 
orçamento foi aprovado na Câmara Municipal, não se fazia idéia de que a 
cidade seria eleita, portanto a construção dessas quadras não constou do 
orçamento. Como então construí-las? 
 
3. Houve uma decisão judicial que concedeu aumento de remuneração dos 
funcionários públicos de sua cidade. Quando o orçamento foi feito, não se 
considerou esse aumento, assim as dotações orçamentárias existentes para 
pagamento de pessoal não serão suficientes para o ano todo. Sabe-se que não 
se pode descumprir uma ordem judicial. Como fazer então? 
 
Para essas três situações existem os chamados CRÉDITOS ADICIONAIS, que 
são uma maneira de alterar o orçamento vigente, acrescentando dotações que 
não existiam ou que se tornaram, ao longo do ano, insuficientes. 
 
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Vejamos o que dizem os artigos 40 e 41 da Lei 4.320/64: 
 
“Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas 
ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. 
 
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
 
 I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; 
 
 II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica; 
 
 III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso 
de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.” 
A regra é que todos esses créditos devem, da mesma forma que o 
orçamento, ser aprovados pelo Poder Legislativo correspondente (Congresso 
Nacional, Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal, conforme o caso), na 
forma de um projeto de lei. 
Mas há exceções. No exemplo 1, o crédito seria na modalidade extraordinário, 
pois o fato se enquadra no conceito de calamidade pública. Nesse caso, o 
Governo Estadual não pode esperar para agir sob risco de perdas de vidas. 
Portanto, ele cria o crédito extraordinário por meio de uma Medida Provisória, 
que altera o orçamento, acrescentando as dotações orçamentárias para as 
obras de contenção de encostas e recuperação de pontes. 
 
Já o exemplo 2 é considerado como crédito especial – não havia dotação 
específica para a construção das quadras, mas essa ausência não decorreu de 
calamidade pública ou de guerra. Nesse caso, deve-se seguir o rito ordinário 
do processo legislativo: o Prefeito propõe à Câmara Municipal da cidade um 
projeto de lei criando o crédito adicional, que será votado e aprovado pela 
Câmara. 
 
Por fim, o exemplo 3 enquadra-se na modalidade suplementar, pois já havia a 
dotação no orçamento para pagamento de pessoal, porém ela não vai ser 
suficiente. Nesses casos, pode-se fazer o reforço da dotação até um 
determinado percentual (geralmente 10% - depende da legislação de cada 
Estado e Município) por decreto do Prefeito, sem precisar da aprovação da 
Câmara Municipal. Acima desse percentual, o procedimento adequado deve 
ser também a via do projeto de lei. 
 
 
 
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No caso da gestão de contratos, o gestor deve ficar atento para a necessidade 
de um eventual pedido de crédito suplementar, caso as dotações 
orçamentárias que suportam seu contrato se tornem insuficientes. 
 
Agora, passemos a outro assunto que está envolvido diretamente com a gestão 
de contratos: Restos a Pagar. Vejamos o que diz o art. 36 da Lei nº. 4.320/64: 
 
“Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas 
não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das 
não processadas.” 
 
De uma maneira mais simples, se uma despesa foi empenhada no final do ano, 
mas não deu tempo para a empresa contatada entregar o material ou prestar o 
serviço ainda naquele ano, deve-se inscrever esse empenho em “Restos a 
Pagar” para o próximo ano, de forma que não se misturem despesas relativas a 
um ano com as do ano seguinte. 
Essa exigência volta-se a atender à obrigação legal de adoção do regime de 
competência, que exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o 
exercício a que pertençam, ou seja, em que foram gerados. 
Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga no 
seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício em que foi 
empenhada. 
Os Restos a Pagar podem ser classificados em: 
 
a) São Restos a Pagar processados as despesas em que a empresa 
contratada já tenha cumprido sua obrigação (já tenha entregue o material, 
prestado o serviço ou executado a obra) até o final do ano, porém não houve 
tempo de pagá-la até 31 de dezembro. Ou seja, a despesa já foi liquidada, 
mas ainda não foi paga. 
 
b) São Restos a Pagar não-processados as despesas empenhadas que 
dependem, ainda, da prestação do serviço ou fornecimento do material. Ou 
seja, até o final do ano ainda não foram liquidadas. 
 
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A inscrição de empenhos em Restos a Pagar terá validade até 31 de dezembro 
do ano subsequente. Após essa data, os saldos remanescentes serão 
automaticamente cancelados. 
 
 Não se deve confundir Restos a Pagar com Despesas de Exercícios 
Anteriores. 
 
Despesas de Exercícios Anteriores são as dívidas resultantes de 
compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que 
devem ocorrer os pagamentos, e que não estejam inscritos em Restos a Pagar, 
no caso de se referirem ao exercício imediatamente anterior. 
 
Por exemplo, o pagamento de um valor atrasado devido a um servidor público, 
referente ao exercício financeiro de 2007, que somente agora, em 2011, foi 
reconhecido pela Administração. Este valor não estava inscrito em Restos a 
Pagar nem tampouco se refere a 2011. Nesse caso, vai ser pago sob o título 
de “Despesas de Exercícios Anteriores”. 
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Créditos Adicionais são entendidos como mecanismos para se alterar o 
orçamento vigente de modo a se acrescentar dotações que não existiam ou 
que se tornaram, ao longo do ano, insuficientes. 
 
Sãoclassificados em: 
 
· Suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; 
 
· Especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica; 
 
· Extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, tais como 
em caso de guerra ou calamidade pública. 
 
Restos a Pagar são despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de 
dezembro, cuja execução interessa ao Poder Público, mesmo que aconteça no 
exercício seguinte. São classificados em Processados (liquidados, mas não 
pagos) e Não Processados (ainda não liquidados e consequentemente não 
pagos). 
 
Já as Despesas de Exercícios Anteriores são as dívidas resultantes de 
compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que 
devem ocorrer os pagamentos, e que não estejam inscritos em Restos a Pagar, 
no caso de se referirem ao exercício imediatamente anterior. 
 
Parabéns! Você chegou ao último módulo de estudo do curso Direito 
Administrativo para Gerentes no Setor Público. 
 
Sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de 
Fixação. O resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá como 
oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a 
plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas! 
 
Porém, não esqueça de realizar a Avaliação Final do curso, que encontra-se no 
Módulo de Conclusão. Lembramos que é por meio dela que você pode receber 
a sua certificação de conclusão do curso.