Apostila Políticas Públicas

Prévia do material em texto

AT 1
2 32
S
U
M
Á
R
IO
3 UNIDADE 1 – Introdução
6 UNIDADE 2 – Os antecedentes históricos das políticas públicas sociais
20 UNIDADE 3 – Políticas públicas para saúde
34 UNIDADE 4 – Políticas públicas para educação
37 UNIDADE 5 – Políticas públicas para habitação
42 UNIDADE 6 – A política social do século xxi – A transferência de renda
44 REFERÊNCIAS
2 33
UNIDADE 1 – Introdução
Destinado aos profissionais graduados 
em Serviço Social, Educação, Psicologia, En-
fermagem e demais áreas afins, o curso de 
especialização tem como objetivo, propor-
cionar novos conhecimentos que envolvem 
práticas de gestão, elaboração e viabilidade 
de projetos voltados para a área social (saú-
de, educação e habitação), qualificar para 
o magistério superior, levando o profissio-
nal a uma formação humanística através 
da disciplina tópicos especiais em trabalho 
e educação, sendo críticos e reflexivos em 
sua prática, além de receber subsídios para 
elaboração de trabalhos científicos.
O profissional que deseja atuar no serviço 
social deve lembrar que é chamado a inter-
vir nos segmentos urbanos, rurais, indus-
triais e religiosos da sociedade, através de 
uma ação planejada, buscando o bem-estar 
das pessoas, ensinando-as a agir com inte-
ligência e bom senso frente à realidade da 
vida. Sua atuação é ampla e passa pela vida 
familiar, trabalho, educação, saúde, lazer, 
Organizações Não Governamentais (ONGs), 
promoção e previdência privada.
Segundo FAPSS (2009), o profissional do 
Serviço Social estuda a realidade social dos 
usuários para propor medidas e benefícios 
que venham ao encontro de suas necessida-
des. Cabe ao profissional de Serviço Social 
informar aos cidadãos sobre os programas 
sociais disponíveis e democratizar o acesso 
a esses programas. Quanto aos Assistentes 
Sociais, estes trabalham em instituições 
públicas e particulares, visando a melhoria 
das condições de vida dos usuários, através 
de programas implementados.
Evidentemente que uma das razões de 
ser da profissão reside na necessidade de 
ajudar a combater o grave problema social 
existente em vários países do mundo, inclu-
sive no Brasil onde a questão social é séria, 
complexa, antiga e desafiadora não só para 
quem governa o país como para todas as 
classes sociais, uma vez que a desigualdade 
tende a distanciar as pessoas, torná-las por 
um lado egoístas e por outro, revoltadas, o 
que cria uma bola de neve, um círculo vicio-
so que precisa ser analisado e tratado com 
igual seriedade e atenção.
Seria muita utopia querer acabar radi-
calmente com as desigualdades sociais em 
países em desenvolvimento como o Brasil, 
visto que nem em países economicamente 
estáveis e ricos, ou em países onde o siste-
ma econômico-político-social é diferente do 
capitalismo ou adeptos de doutrinas como 
neoliberalismo atual (a grosso modo), po-
dem ser considerados países onde prevale-
ce a igualdade social. Sensibilidade por par-
te da população em relação aos problemas 
causados pela desigualdade existe, von-
tade de mudar, com certeza, não falta, ins-
piração também não, entretanto é preciso 
reorganizar desde questões orçamentárias 
(elaborar pensando numa justa distribuição 
de renda) até mobilização social.
Enfim, o caminho que leva a igualdade e 
dignidade entre as pessoas é longo!
Para colaborar com os conhecimentos 
necessários para se tornar especialista em 
Serviço Social, esta apostila apresenta um 
pouco da história das políticas sociais ado-
tadas pelo Brasil, tomando como ponto de 
partida a chegada da industrialização no 
país, por volta dos anos 30, além de levar 
4 54
o leitor a refletir criticamente (sem fazer 
apologia ou sair em defesa a teorias ou 
doutrinas políticas) sobre as políticas volta-
das para saúde, educação e habitação, não 
esquecendo que segurança pública, lazer, 
seguridade também são extremamente im-
portantes para o desenvolvimento saudá-
vel de um país.
Assim, identificar os antecedentes his-
tóricos das políticas sociais, compreender 
as políticas brasileiras específicas para as 
áreas de educação, saúde e habitação e re-
fletir sobre a política social do século XXI – a 
transferência de renda – através dos pro-
gramas sociais são os objetivos principais 
desta apostila.
No contexto atual em que a educação é 
vista como chave para o desenvolvimento, 
voltada para a competência, produção de 
trabalho e riqueza, o papel do Estado tem 
sido o de racionalizar o sistema educacional 
para otimizar os resultados, como veremos 
no capítulo sobre o rumo que tomaram as 
políticas públicas voltadas para educação.
Em relação a saúde, é muito pertinente 
promover uma retrospectiva histórica para 
percebermos que os avanços foram consi-
deráveis, mas ainda há muito a se construir.
A história das conquistas, dos avanços, 
das dificuldades e dos desafios em relação 
à promoção da saúde no Brasil, vem sendo 
construída ao longo de décadas e perpassa 
por conceitos relacionados aos programas, 
ações, projetos, agentes comunitários de 
saúde, dentre outros, os quais formam uma 
imensa rede interligada e ao mesmo tempo 
descentralizada.
Para falarmos das políticas públicas de 
habitação, nosso ponto de partida será o 
período de 1889 a 1930, denominado de 
República Velha, onde tanto a história como 
a literatura nos mostram que as iniciativas 
do governo para produzir habitação ou re-
gular o mercado era praticamente nulo, mas 
há que se constatar o problema do déficit 
habitacional persistente nos tempos atuais.
De acordo com Santos (1999) e Morais 
(2000), a habitação é um bem com algumas 
características que indicam a necessidade 
de uma forte intervenção do Estado. É um 
bem de primeira necessidade, que depende 
do dispêndio de valores monetários expres-
sivos.
A Pesquisa Nacional de Amostragem Do-
miciliar PNAD (2001) mostra que no Brasil, 
4% da população morava em favelas, na 
mais absoluta informalidade e amplamente 
desprovida de infraestrutura urbana com 
acesso restrito a serviços públicos de saú-
de, educação e transporte.
Enfim, como diz Silva (2009), a imple-
mentação de Políticas Públicas quer uma 
disseminação do conhecimento com a ga-
rantia de acesso das pessoas aos recursos 
tecnológicos, garantia de motivação para 
a participação e demanda não só o investi-
mento adequado, mas também a existên-
cia de pessoal habilitado a lidar com tais 
ferramentas para que tais ações possam 
ser concebidas realmente como públicas. 
Política pública refere-se, portanto, à ação 
dos governantes que detêm a autoridade e 
o poder para dirigir a coletividade organiza-
da, bem como às ações da coletividade em 
apoio ou contrárias às autoridades gover-
namentais.
Salientamos que esta apostila é uma 
compilação de tópicos que acreditamos se-
rem importantes para o conhecimento dos 
profissionais que estão se especializando 
4 55
em Serviços Sociais, mas ressaltamos que a 
literatura é vasta, portanto, sugerimos que 
busquem sanar lacunas e aprofundamento 
através das referências bibliográficas dis-
ponibilizadas no final e, por fim, vale lembrar 
que o ser humano é complexo, os caminhos 
percorridos assim como as ideias e pontos 
de vistas podem ser diferentes e divergen-
tes, o que não invalida o objetivo final que é 
ver a igualdade e a dignidade prevalecendo 
no nosso meio.
6 76
UNIDADE 2 – Os antecedentes históri-
cos das políticas públicas sociais
A apresentação dos antecedentes his-
tóricos das políticas públicas sociais re-
quer um mínimo de conhecimento sobre 
Política Pública, portanto, de acordo com 
Wilson (2000 apud Costa, 2003), pode-
mos definir simplesmente como um con-
junto específico de ações governamentais 
que irão produzir determinados efeitos. 
Essas ações abrangem o significado ou a 
interpretação de um determinado proble-
ma percebidopor vários agentes. Dessa 
forma, são formuladas propostas para 
alterar a situação inicial a partir de con-
sequências antecipadas daquelas ações. 
Ela também pode ser entendida como 
um conjunto de ações conduzidas por um 
ator, ou um conjunto de atores, referen-
tes a um determinado problema que, nos 
modernos Estados democráticos, busca 
legitimidade.
Para Silva (1999), essas ações são ra-
cionalmente formuladas visando alcançar 
determinados resultados por meio de sua 
implementação, na forma de projetos, de 
programas ou políticas. Essas atividades 
são intervenções que se caracterizam, 
segundo Contandriopoulos et al. (1997, p. 
31), por um “conjunto dos meios (físicos, 
humanos, financeiros, simbólicos) orga-
nizados em um contexto específico, em 
um dado momento, para produzir bens ou 
serviços com o objetivo de modificar uma 
situação problemática”. Conforme esse 
autor, as intervenções têm cinco compo-
nentes: contexto preciso de um dado mo-
mento; objetivos; recursos; serviços, bens 
ou atividades e efeitos.
O ciclo até chegar a uma política públi-
ca, a grosso modo, poderia ser: a) identi-
ficar o problema; b) formular a política; c) 
implementar ações e d) avaliar.
a) A identificação do problema ou for-
mação da política é a constituição de agen-
das, a conformação do campo de interes-
ses e a explicitação das alternativas (Silva, 
1999). Essa etapa envolve todo o saber, a 
experiência acumulada pelas instituições 
e pelos grupos de interesse e também de 
um determinado diagnóstico. Esse é um 
dos aspectos problemáticos, pois os diag-
nósticos podem estar apoiados em infor-
mações insuficientes ou inadequadas, o 
que comprometeria o processo como um 
todo. A qualidade do diagnóstico é, pois, 
essencial para se identificar problemas 
realmente pertinentes. Além de informa-
ções inadequadas, os diagnósticos podem 
incorporar pontos de vistas políticos que 
comprometam ou que conduzam a iden-
tificação de falsos problemas (COSTA, 
2003);
b) A partir da identificação do problema 
que se pretende resolver, são construídas 
alternativas de políticas para solucioná-lo 
ou mitigá-lo e, dentre essas, tomada a de-
cisão sobre qual é a mais adequada. Para 
Dunn (1981 apud Costa, 2003), a formu-
lação envolve o desenvolvimento e a sín-
tese dessas soluções alternativas, sendo 
uma atividade basicamente teórico-con-
ceitual. As questões relativas à natureza 
do problema, como um correto entendi-
mento do problema e a definição de obje-
tivos adequados para resolvê-los são as-
pectos centrais nessa fase da política. Um 
grande perigo nessa fase passa por saber 
6 77
se está ou não, escolhendo a alternativa 
correta. A formulação é baseada em um 
diagnóstico prévio e em um sistema ade-
quado de informações, quando são defi-
nidos as metas, os recursos e horizonte 
temporal da atividade de planejamento, 
definindo-se a estratégia da implemen-
tação. Neste momento, as propostas ga-
nham forma e estatuto de política e se 
transformam em programa, quando são 
criadas as ‘condições iniciais’ que antece-
dem sua implementação.
c) A implementação é “um conjunto 
complexo de relações entre formuladores 
e implementadores e entre implementa-
dores situados em diferentes posições na 
máquina governamental” (Silva, 1999, p. 
12). Ainda segundo esse autor, essa eta-
pa “corresponde à execução de atividades 
que permitem que ações sejam imple-
mentadas, com vistas à obtenção de me-
tas definidas no processo de formulação 
das políticas”. Essa é uma atividade práti-
ca, onde a escolha de ações e a verifica-
ção de sua adequação, ao longo do tempo, 
são preocupações centrais (Dunn, 1981 
apud Costa, 2003). É importante ressaltar 
que as perspectivas político-ideológicas 
e os interesses entre os diversos atores 
ou grupos de interesse envolvidos nesse 
processo, em geral, não são convergentes. 
Deste aspecto decorrem as alterações no 
curso da política, em relação à sua formu-
lação. Silva (1999, p. 12) identifica vários 
fatores que contribuem para a distância 
entre formulação e implementação:
Recursos, prioridades e a influência 
relativa dos agentes encarregados da im-
plementação frequentemente mudam; 
 Os interesses e a influência dos gru-
pos de interesse de um dado programa 
podem mudar entre o momento da formu-
lação e o da implementação, mudando sua 
disposição em colaborar;
 Decisão dos próprios agentes imple-
mentadores. Os implementadores devem 
seguir a orientação da autoridade central, 
mas por vários fatores isso pode não ocor-
rer ( por desconhecimento dos objetivos, 
discordância das prioridades – burocráti-
cas, clientelas, grupos de interesse – inca-
pacidade fiscal e administrativa);
 Desconhecimento ou discordância do 
desenho do programa; 
 Impossibilidade do implementador de 
desempenhar as funções que deveria; e
 Necessidade de adaptação do dese-
nho por aspectos não previstos na formu-
lação. 
Há, dessa forma, uma margem razoá-
vel de decisão na implementação, o que 
aufere aos seus responsáveis uma enor-
me autonomia. Segundo Dunn (1981, p. 
339 apud Costa, 2003), enquanto o mo-
nitoramento é um procedimento para 
produzir informações sobre as causas e 
consequências de políticas, a avaliação 
“é um procedimento analítico de política, 
usado para produzir informações sobre a 
performance ou desempenho de políticas 
na satisfação de necessidades, valores ou 
oportunidades, que constituem um pro-
blema”. Em um sentido mais específico, 
avaliação se refere à produção de infor-
mações sobre os valores ou méritos dos 
resultados de uma política. 
Para Contrandiopoulos et al. (1997), a 
partir dos objetivos de uma política é pos-
sível avaliar se ao ser implementado o pro-
grama: (a) produziu ou não os resultados 
8 98
e em que grau; e também (b) o modo pelo 
qual os resultados, esperados ou não, fo-
ram alcançados. A primeira avaliação diz 
respeito aos resultados e a segunda ao 
processo ou à implementação. De acordo 
com Silva (1999), o primeiro tipo de ava-
liação é realizado a partir da pergunta: “em 
que medida os resultados esperados fo-
ram atingidos com sua implementação?” E 
a questão que interessa ao segundo tipo 
é: “como o programa funciona e quais os 
mecanismos que o fizeram atingir tais re-
sultados?”.
Breve retrospectiva histórica
As políticas destinadas ao atendimento 
das necessidades básicas principalmente 
da população mais pobre, agrupadas sob o 
rótulo de políticas sociais, não chegaram a 
ocupar ao longo da história papel de des-
taque nos planos de governo e nas dota-
ções orçamentárias, quadro também que 
se fez presente na década de 80. 
Quando o assunto é política pública so-
cial e após consultar vários autores como 
Faleiros (2008); Silva, Yasbek, Giovanni 
(2008); Bonduki (2004), podemos de-
marcar o seu início, na década de 1930, 
mas como é de praxe, faremos um breve 
resumo histórico da evolução das políti-
cas sociais no Brasil, buscando facilitar o 
entendimento das enormes deficiências 
observadas no início dos anos 90.
Os movimentos sociais que emergiram 
no contexto brasileiro do século XIX ca-
racterizaram-se, essencialmente, pela 
inexistência de algum projeto político e 
social que lhes dotasse de unidade históri-
ca quanto às estratégias de intervenção e 
à base social na qual se apoiavam. É certo, 
porém, que todos os principais movimen-
tos sociais surgidos naquele século pos-
suíam entre suas causas a contestação às 
condições sociais de vida que se degrada-
vam e a reivindicação por mudanças que 
proporcionassem sua melhoria.
Bandeiras políticas relativas a um pro-
jeto de independência nacional ou à con-
quista de áreas territoriais na fronteira 
brasileira tinham sua base social ampliada 
à medida que se encontravam associadas 
a reivindicações sociais da população da 
época.
A influênciadas transformações políti-
cas no contexto internacional também se 
fazia sentir na motivação dos movimen-
tos sociais do país, especialmente por in-
termédio de membros da elite agrária que 
retornavam da Europa, os ideais liberais 
da República Francesa chegavam ao Bra-
sil e compunham o substrato de legitima-
ção dos movimentos sociais emergentes. 
Gohn (1995) contabiliza para o período da 
primeira metade do século XIX, o número 
de quarenta e duas lutas sociais impor-
tantes que, entretanto, por aglutinarem 
em sua base social segmentos muito di-
versificados, não logravam constituir um 
projeto de transformação política e social, 
devido, especialmente, à dificuldade de 
superar as divergências entre interesses 
imediatos dos segmentos envolvidos. 
Mas, em todos eles, a sustentação do pro-
pósito de independência política e finan-
ceira do país em relação a Portugal e os 
ideais de liberdade e igualdade encontra-
vam-se condicionados à incorporação de 
reivindicações concretas de melhoria das 
condições sociais de vida no Brasil.
Dentre as principais lutas e movimen-
tos sociais da época, três episódios mere-
cem ser destacados pela abrangência de 
8 99
sua base social – composta por militantes 
oriundos das classes subalternas, traba-
lhadores e escravos, por estudantes, in-
telectuais e outros membros da burguesia 
em ascensão – e pela importância de suas 
repercussões no período que lhes suce-
deu:
a) O movimento da Cabanagem que, 
durante dez meses, entre os anos de 1835 
e 1836, sucedeu no Pará, chegando a ins-
tituir um governo local próprio que Gohn 
nos descreve como o primeiro “governo 
popular de base índio-camponesa da his-
tória do Brasil no período imperial”;
b) A Revolução Farroupilha, transcor-
rida no Rio Grande do Sul, que perdurou 
por dez anos, entre 1835 e 1845, denomi-
nada pelos que dela participaram “Guerra 
dos Farrapos”, remetia sua identificação 
à grande massa de homens livres pobres 
que constituíam sua base social e que 
vislumbravam na deposição do Governo 
Provisório o meio de superação de sua 
condição de vida marcada pela pobreza e 
miséria social;
c) A Revolução Praieira, levante político 
organizado pelo “Partido da Praia” em Per-
nambuco, entre os anos de 1847 e 1849, 
que agregou elites intelectuais e políticas 
e uma importante participação popular na 
oposição ao Governo Imperial, propondo 
já naquela época a realização da reforma 
agrária e o fim dos latifúndios rurais.
Ao destacarmos esses três movimen-
tos, segundo Rizotti (2001), deve-se res-
saltar como as aspirações por melhorias 
na qualidade de vida surgiam associadas, 
em primeiro lugar, aos ideais de consoli-
dação de regimes mais democráticos no 
país e de libertação do regime econômico 
de exploração colonial – a independência 
política e econômica de Portugal apresen-
tando-se como modo de constituição de 
um governo próprio, que governasse para 
os brasileiros e em defesa dos interesses 
nacionais – e, em segundo lugar, às pro-
postas de transformações de base na eco-
nomia nacional com realização de reforma 
agrária e mudança da estrutura produtiva 
local. Essa dupla associação constitui de-
monstração irrefutável da identificação 
da base social dos movimentos analisa-
dos.
Conforme Rizotti (2001), a exemplo do 
período que a antecedeu, a última me-
tade do século XIX também foi palco da 
emergência de um grande número de lu-
tas políticas e sociais no Brasil. De fato, 
nos últimos cinquenta anos do século XIX, 
registraram-se aproximadamente seten-
ta movimentos sociais, das mais diversas 
origens, que possuíam como estratégias 
características um amplo leque de ações, 
abrangendo desde a associação para a 
prestação de socorro mútuo no âmbito 
corporativo ou étnico, até as reivindica-
ções pelo fim da escravatura e pela pro-
clamação da República. É certo que as 
exigências do contexto político nacional e 
internacional fizeram estas últimas lutas 
possuírem maior destaque na história na-
cional.
Segundo Rizotti (2001), as análises nos 
levam igualmente a verificar a preocupa-
ção com as condições de vida das classes 
subalternas que encontravam-se presen-
tes nesses movimentos de forma mul-
tifacetada, reivindicações de reformas 
econômicas, ora pela apresentação de 
reivindicações sociais da população, ora 
pela composição da base social de militan-
10 11
tes que engrossavam suas fileiras. Nes-
se particular aspecto, Canudos constitui 
o exemplo maior da associação de várias 
dessas expressões: com o movimento de 
contestação ao domínio dos latifundiários 
e de reivindicação da resolução da ques-
tão agrária aliava, também, preocupações 
com o socorro aos pobres e inválidos e 
com a superação das condições de miséria 
que caracterizavam a vida da massa pobre 
sertaneja, da fome em especial – e não era 
sem razão que o Conselheiro evocava, em 
suas pregações, as imagens de um mundo 
de fartura que deveria suceder o fim da 
luta.
Esse período demarca o momento a 
partir do qual as reivindicações populares, 
expressas nos movimentos sociais, pas-
saram a ser respondidas através de ações 
assistenciais que, a despeito de seu cará-
ter pontual, introduziam na pauta política 
do país a questão da desigualdade social. 
Além disso, já se pode localizar, no perío-
do, o surgimento consistente de organi-
zações da sociedade civil que se destina-
vam a prover serviços de atendimento às 
demandas sociais da população.
Mas o princípio do século XX seria real-
mente o período durante o qual essas or-
ganizações proliferariam. Brasil o período 
de uma dupla transformação. De um lado, 
o fim do regime escravocrata enfraque-
cera o domínio político e econômico das 
antigas oligarquias rurais, promovendo 
o surgimento de uma nova classe de se-
nhores, cujo principal interesse na cena 
política nacional foi adequadamente ex-
presso na política do “café com leite”; mas 
a fragilidade política das novas oligarquias 
dominantes seria logo evidenciada pelas 
ações dos novos movimentos sociais que 
surgiam como desestabilizadores do es-
tablishment constituído. De outro, o cres-
cimento das cidades modificava o perfil da 
população e acelerava o crescimento das 
carências urbanas no país.
Para Rizotti (2001), a natureza des-
sa dupla transformação permite explicar 
adequadamente a origem e o desenvolvi-
mento das novas lutas sociais que domi-
naram o cenário político do país naquele 
momento. Os movimentos sociais que 
surgiam caracterizavam-se por reunir, sob 
uma única bandeira, a reivindicação de 
ampliação dos direitos de cidadania no país 
e o objetivo de conquista do poder políti-
co no aparelho de Estado. É este também 
um período no qual as filosofias políticas 
revolucionárias, de inspiração socialista e 
anarquista, ganham expressão através da 
organização de trabalhadores recrutados 
dentre as fileiras de imigrantes que ha-
viam chegado ao país desde a década de 
1910.
De acordo com Gohn (1995), no ano de 
1914, na cidade do Rio de Janeiro, saques 
a casas comerciais colocavam em evidên-
cia a luta contra a carestia levada a termo 
pelos movimentos populares da época. A 
expressão política desses movimentos 
tornou-se ainda mais evidente com sua 
unificação no Movimento Contra a Cares-
tia de Vida, que alcançou repercussão em 
várias das cidades mais importantes do 
país e culminou com a realização, na ca-
pital da República, do comício contra a ca-
restia que reuniu mais de dez mil pessoas.
Em 1917, o movimento de trabalhado-
res organizados promoveu em São Paulo 
um conjunto de grandes manifestações, 
culminando com a deflagração de uma 
greve geral que reivindicava a redução 
10 11
da jornada de trabalho para oito horas e 
a regulamentação do trabalho feminino e 
infantil.
Em 1925, eclodiu no Rio Grande do Sul 
a Coluna Prestes que encontrariaampla 
base social para crescer no interior do país 
e, nos dois anos seguintes, percorreria o 
Brasil organizando levantes populares 
contra a deterioração das condições so-
ciais de vida e reivindicando a criação de 
direitos civis e políticos, tais como a ins-
tituição do voto secreto, a extensão do 
direito de voto às mulheres e o respeito à 
liberdade de imprensa.
Não obstante o relativo sucesso dos 
movimentos populares surgidos naquele 
momento – cuja mais expressiva vitória 
parece ter sido a organização do movi-
mento sindical nos principais centros do 
país, com o surgimento de comitês de fá-
brica que se mostraram eficazes na mobi-
lização dos trabalhadores para reivindica-
ção de melhorias salariais e de condições 
de trabalho – poucos avanços se fizeram 
sentir na organização dos serviços sociais 
demandados pela população.
Como afirmamos anteriormente, o perí-
odo foi marcado pela proliferação de orga-
nizações corporativas e de auxílio mútuo, 
fazendo os serviços criados dependerem 
quase que exclusivamente de gestões de 
cunho privado e filantrópico, cuja ação de 
maior relevância pode ser registrada nas 
iniciativas das Santas Casas no campo da 
saúde e da assistência.
Da parte do Estado, as iniciativas de-
senvolvidas restringiram-se ao surgi-
mento de novos elementos na legislação 
que regulava o trabalho assalariado e na 
edição do Código de Menores que pas-
sou a regular pelo viés da repressão ins-
titucional as ações destinadas à infância 
no país. A esse respeito, Oliveira (1989, 
p. 109) assinala, apropriadamente, como 
a ausência do Estado no provimento de 
políticas sociais nessa época decorreu da 
inexistência de organização política sufi-
cientemente expressiva dos segmentos 
específicos que a demandavam: a política 
social relativa à prestação de serviços que 
se refere às demandas gerais da popula-
ção (saúde, educação, saneamento, entre 
outras), como não tinha grupos específi-
cos que a demandasse, foi delegada a se-
gundo plano na agenda social do governo, 
haja vista o reconhecimento social de gru-
pos profissionais.
De acordo com Rizotti (2001), apenas 
na década de 1930 o país seria palco de 
importantes transformações no papel 
desempenhado pelo Estado para a propo-
sição de alterações no campo de direitos 
sociais no Brasil. O regime surgido da Re-
volução, ao contrapor-se em suas táticas 
de domínio às oligarquias regionais tradi-
cionalmente instaladas no poder, requeria 
a constituição, pela primeira vez levada a 
termo no Brasil, de um projeto político 
nacional que estendesse a ação do poder 
central a todas as regiões do país.
Naturalmente, a ação do governo cen-
tral teria de afirmar-se por meio de artifí-
cios múltiplos que fossem capazes de evi-
denciar o novo papel desempenhado pela 
União, ao mesmo tempo em que ofuscava 
a proeminência dos governos regionais. 
Para tanto, o novo regime utilizou-se do 
expediente de encerrar o regime político 
enquanto, concomitantemente, buscava 
difundir sua presença por meio de políti-
cas públicas diretamente operadas pelos 
12 13
órgãos centrais do poder. A questão social 
seria trazida, gradativamente, para o cen-
tro da ação política do Estado.
A forma de operar tal mudança estaria 
estreitamente associada aos novos me-
canismos de organização do poder instau-
rados pela Revolução vitoriosa.
Para garantir a eficácia do ordenamen-
to político central no nível local, o meca-
nismo das interventorias, sendo de nome-
ação imediata do Presidente da República 
e consistindo num permanente rodízio de 
governantes regionais, monitorado pelo 
poder central, mostrou-se de imediato 
apropriado para os propósitos do governo 
getulista.
Impedidos que estavam de ganhar a ex-
pressão política anteriormente possuída 
pelos coronéis e governadores do interior 
do país, os interventores possuíam seu 
prestígio e sua importância política dire-
tamente vinculados ao sucesso alcançado 
na implementação das novas ações go-
vernamentais das quais estavam incum-
bidos. Por sua vez, as atribuições próprias 
das interventorias proporcionavam-lhes 
realizar um governo centralizador que po-
deria, rapidamente e com grande eficácia, 
executar as novas formas de intervenção 
do Estado na vida política e social do país.
Na esfera nacional, o principal proble-
ma do novo governo residia na necessi-
dade de legitimar-se rapidamente em to-
das as regiões do país, a fim de impedir o 
ressurgimento das oligarquias regionais 
não-aliadas. A ação governamental que 
perseguiu tal propósito apontará para o 
desenvolvimento de grandes planos na-
cionais que vão responder de diversas 
formas às demandas sociais da classe tra-
balhadora do país.
Desse modo, de um lado, o Estado pro-
porcionaria o desenvolvimento econômi-
co, aliando-se ao processo de industria-
lização; de outro, produziria um amplo 
processo de respostas ao agravamento 
das condições de vida com a realização 
de ações de intervenção direta nas condi-
ções de reprodução da força de trabalho 
no país. Neste momento, as bases da po-
lítica social brasileira seriam construídas 
de acordo com a marcha da modernização 
com a qual o país se encontraria, a partir 
de então, comprometido.
Em síntese, podemos afirmar que a 
busca da legitimidade política e a neces-
sidade de constituição de um projeto po-
lítico nacional eram naquele momento os 
principais elementos a impulsionar a ação 
governamental na área das demandas so-
ciais. As inovações produzidas nas áreas 
da Educação e da Cultura, com a institui-
ção da obrigatoriedade do ensino funda-
mental e a participação governamental 
na produção e disseminação de bens cul-
turais de caráter nacionalista, constituem 
exemplos da nova disposição do Estado 
em interferir nas respostas às carências 
sociais historicamente consolidadas no 
país. Na outra ponta, a iniciativa de im-
plementação de uma legislação trabalhis-
ta de abrangência nacional modificava o 
conjunto de relações de trabalho no Bra-
sil, embora sua eficácia estivesse ainda 
limitada ao conjunto dos trabalhadores 
urbanos.
De acordo com Rizotti (2001), o enfren-
tamento à questão social havia se torna-
do, definitivamente, uma bandeira e uma 
necessidade do regime pós-revolucioná-
rio na década de 1930: o caminho ao po-
12 13
der galgado pela nova elite emergente re-
queria, ainda que de modo centralizador 
e seletivo, a ação social do Estado para 
proporcionar a qualificação da força de 
trabalho e o desenvolvimento econômico 
correspondentes ao processo de indus-
trialização que se instaurava no país.
As políticas sociais iniciadas a partir da 
década de 1930 destinaram-se então a 
permitir alcançar, concomitantemente, 
os objetivos de regulação dos conflitos 
surgidos do novo processo de desen-
volvimento econômico e social do país e 
de legitimação política do Governo. Para 
compreendermos como isso se tornou 
possível, faz-se mister relacionarmos os 
novos serviços sociais realizados pelo po-
der público às emergentes necessidades 
de reprodução e qualificação da força de 
trabalho nacional.
Com efeito, a política de substituição 
de importações iniciada pelo governo ge-
tulista sustentava-se na introdução no 
país de um padrão tecnológico exterior à 
dinâmica econômica nacional que, se de 
um lado proporcionava a modernização 
das formas tradicionais de produção e a 
rápida criação de um eficiente parque in-
dustrial, de outro encontrava à sua dis-
posição fartos contingentes de força de 
trabalho, cuja qualificação não correspon-
dia à requerida e cujo volume era dema-
siadamente superior ao demandado pelas 
indústrias que surgiam.
Conforme Rizotti (2001), como resulta-
do dessa inadequação inicial, a integração 
da força de trabalho ao setor produtivo 
ocorreria de forma parcial, e sua maior 
consequência consistiria na cisãodo mer-
cado de trabalho urbano, resultando, de 
um lado, em uma elite operária integrada 
ao moderno parque produtivo e, de outro, 
em amplo conjunto de trabalhadores, cujo 
precário vínculo empregatício tornava im-
praticável à efetiva integração econômica 
e social. Ao mesmo tempo, as caracterís-
ticas políticas do regime influíam negati-
vamente na possibilidade de organização 
política dessa nova classe social urbana, 
chegando a ocorrer apenas nos maiores 
centros urbanos do país a organização da 
atividade sindical eficaz e da luta política 
operária por melhores condições de vida e 
de trabalho.
A descrição apresentada acima por Ri-
zotti (2001) explica porque as políticas 
sociais nascidas no período não surgiriam 
determinadas diretamente pelas deman-
das populares expressas nos movimentos 
sociais da época, mas encontrariam sua 
origem na iniciativa estratégica do Esta-
do. Respondendo à necessidade seletiva 
de garantia apenas parcial das condições 
básicas de reprodução da força de tra-
balho no país, o Estado desempenhava o 
papel de guardião dos interesses da nova 
elite industrial e, ao mesmo tempo, inter-
feria nas possibilidades de organização 
política reivindicatória, sempre presente 
devido à intensificação das relações de 
trabalho assalariado.
Foi da ação centralizadora do Estado 
que surgiram as iniciativas de intervenção 
social consolidadas desde então, tal qual 
a ordem social competitiva que se instau-
rava, as políticas sociais que lhes davam 
parte da sustentação necessária conver-
giam para a integração apenas parcial da 
força de trabalho nacional.
Ao lado da resposta privativista, a 
questão social no Brasil produzia, a par-
tir de então, a ação estatal seletiva como 
14 15
forma de manipulação econômica e con-
trole político das massas de trabalhadores 
urbanos.
De acordo com Kugelmas e Almeida 
(1987), a Constituição Federal de 1934, 
primeira constituição do país a possuir um 
capítulo referente à ordem econômica e 
social, foi também pioneira na definição 
de responsabilidades sociais do Estado. 
Entre as novas iniciativas governamen-
tais no campo das políticas sociais foi ins-
tituída a assistência médica e sanitária ao 
trabalhador e à gestante. Seu texto final 
incluiu ainda temas como o salário míni-
mo, a jornada de trabalho de oito horas, 
o repouso semanal remunerado, o direito 
a férias anuais, a indenização em caso de 
demissão sem justa causa, a aposentado-
ria por idade, invalidez ou acidente de tra-
balho, a concessão de pensão aos depen-
dentes por morte do trabalhador, além 
de outras medidas de caráter preventivo 
que, sob responsabilidade da União, dos 
Estados e dos municípios, formavam o 
sistema de seguridade social do trabalha-
dor na época. No campo específico da as-
sistência social foram criados serviços de 
amparo aos desvalidos, serviços de socor-
ro às famílias de prole numerosa, serviços 
de proteção à maternidade e à infância, 
além de ter sido regulamentado o traba-
lho infantil.
Se, por um lado, a introdução dessas 
obrigações do poder público no novo sis-
tema legal indicava um salto de qualidade 
nos serviços sociais existentes, expres-
sando novas determinações políticas e 
ideológicas na relação entre o Estado e a 
sociedade civil, por outro, as formulações 
da política social introduzidas pelo mo-
delo adotado na esfera governamental, 
além de manifestamente assistencialis-
tas, eram correntemente utilizadas como 
instrumentos de controle e repressão das 
reivindicações por melhores condições de 
vida promovidas por segmentos organiza-
dos da classe trabalhadora.
A própria preocupação com o tema da 
ordem econômica e social na Constituição 
de 1934 decorreu, primariamente, das 
mudanças que se faziam sentir nas rela-
ções econômicas e sociais e que se ori-
ginavam do desenvolvimento industrial 
recente. A esse respeito, Lonzar assim se 
refere:
O crescimento e a organização da 
força de trabalho industrial, aliado às 
péssimas condições de trabalho, de-
sencadeavam o que se passou a cha-
mar embate entre capital e trabalho. O 
crescimento e a organização da buro-
cracia estatal, além de uma certa auto-
nomia do Estado em relação à socieda-
de, traziam à luz um segundo embate, 
entre a iniciativa privada e a estatiza-
ção, correlatamente vai surgindo uma 
terceira questão com a expansão do 
capital através da propriedade da ter-
ra. A disputa aqui envolverá o capital 
privado, o trabalho e o Estado (1987, p. 
45).
Com a instalação do Estado Novo, no 
ano de 1937, um novo período pode ser 
demarcado para aquele modelo inicial de 
organização das políticas sociais no país. 
Revogada a Constituição de 1934, a nova 
Carta Constitucional apresentava grandes 
retrocessos no que tange às liberdades 
políticas e aos direitos sociais dos cida-
dãos. Somando-se a isso, o novo panora-
ma político do país, após a instauração da 
14 15
ditadura varguista, tornava extremamen-
te difícil a sustentação desses direitos 
pela via da mobilização popular. Embora 
não tenham sucumbido por completo, as 
manifestações populares que reivindica-
vam melhores condições de vida foram 
reprimidas com força cada vez maior, a 
ponto de terem suas consequências neu-
tralizadas pelo aparelho de Estado.
Conjuntamente, a edição de uma nova 
legislação trabalhista interferiu na estru-
tura de organização do movimento sindi-
cal, atrelando-o ao Estado e reforçando o 
corporativismo no interior das categorias 
de trabalhadores.
Como alternativa legítima para mani-
festação das demandas populares, resta-
ram as ligas de bairros, que na época de-
senvolveram suas atividades ativamente 
nas lutas por infraestrutura urbana, rei-
vindicação dotada de grande apelo popu-
lar no contexto de urbanização acelerada 
que se desenvolvia, sobretudo, nos en-
tornos dos grandes centros urbanos.
Entre os retrocessos que podemos re-
gistrar na Constituição de 1937 encon-
tram-se a limitação do direito à educação 
universal, a ampliação do controle estatal 
sobre a organização sindical trabalhis-
ta e a redefinição das competências dos 
governos regionais e locais nas ações de 
política social, resultando em grande cen-
tralização de ações e chegando ao ponto 
de restar aos municípios tão somente a 
administração de cemitérios.
Nesse contexto legal e político, as 
ações das políticas sociais desenvolvidas 
terão caráter apenas incipiente, servindo 
prioritariamente como método de contro-
le dos movimentos sociais emergentes e 
de reafirmação da legislação social cor-
porativa, incorporando de forma parcial 
e controlada as reivindicações populares, 
através de procedimentos clientelistas na 
relação entre o Estado e os setores orga-
nizados da sociedade civil.
É nesses termos, enquanto mediadora 
da relação entre capital e trabalho, que 
se desenvolveram as iniciativas governa-
mentais da época, com destaque da cria-
ção da Legião Brasileira de Assistência, 
em 1938, e do Departamento Nacional da 
Criança, vinculado ao Ministério da Saúde. 
No âmbito das ações privadas, a criação 
do Serviço Nacional de Aprendizagem In-
dustrial (SENAI) e do Serviço Social da in-
dústria (SESI), respectivamente em 1942 
e 1946, acentuaria o caráter conservador 
das ações sociais da época.
De acordo com Rizotti (2001), a análi-
se do caso particular da política de assis-
tência social apenas reafirma a conclusão 
que apresentamos no parágrafo anterior. 
A década de 1940 foi o período no qual o 
Estado, ao lado dos tradicionais progra-
mas de atenção a crianças carentes e aos 
idosos, iniciou novas linhas de atuação na 
área, tais como os programas de enfren-
tamento à pobreza realizados na época. 
Entretanto, os novos programas apre-
sentavam-se fortemente condicionados 
por uma concepção assistencialista, o que 
resultava em ações pontuais, fragmenta-das e de alta seletividade, com alijamen-
to significativo de parcelas da população 
que não possuíam acesso aos serviços de-
mandados por suas carências, originadas 
da nova situação de desenvolvimento do 
país. Esse era o limite do primeiro marco 
das políticas sociais no Brasil.
Mas não podemos nos esquecer que 
16 17
foi durante o período populista que, final-
mente, a extensão de direitos sociais no 
país encontrou-se definitivamente selada 
pela marca corporativa, em virtude de sua 
associação às modificações na legislação 
trabalhista vigente, quase sempre impul-
sionadas pela pressão política daquelas 
camadas e categorias mais bem organiza-
das e plenamente integradas à ordem so-
cial competitiva.
De acordo com Mestriner (1992), é sig-
nificativo o sentido da criação de novos 
serviços e de reestruturação da gestão 
dos serviços sociais existentes na época. 
Isso porque o modelo de cooptação instau-
rado pelas políticas populistas de Estado 
encontrar-se-ia alinhado a iniciativas de 
privatização daqueles serviços de alguma 
maneira rentáveis, tais como os serviços 
médicos, previdenciários e de produção 
de habitações e, no período, ganharia for-
ça o modelo de prestação de serviços so-
ciais sob gestão do empresariado – como 
atesta a criação do Serviço Nacional de 
Aprendizagem da Indústria (SENAI), com o 
objetivo de adequação da força de traba-
lho às demandas emergentes das empre-
sas. Isso também porque àqueles serviços 
cujas características eram impróprias à 
gestão privada – os serviços assistenciais, 
em particular – foi dada nova formulação, 
que sinalizava um reforço aos modelos de 
gestão científica, com a criação de servi-
ços próprios, tais como creches, hospitais 
e lactários vinculados à Legião Brasileira 
de Assistência (LBA) e a criação da Fun-
dação Estadual do Bem-Estar do Menor 
(FEBEM), encarregada da difusão de ser-
viços de atendimento social a crianças em 
situações de risco, a partir da perspectiva 
da educação e da prevenção. A preocupa-
ção com a reformulação dos serviços de 
políticas sociais estender-se-ia ainda ao 
campo da Previdência Social, resultando 
na promulgação da Lei Orgânica da Previ-
dência Social, em 1960, que estabeleceu 
a uniformização dos benefícios previden-
ciários.
Segundo Fagnani (1989), dessa rees-
truturação parcial, desenvolveu-se um 
modelo de financiamento das políticas so-
ciais que expressava contundentemente 
as contradições do regime populista. De 
um lado, os serviços para os quais foi pos-
sível criar fontes de financiamento que 
contavam com a contribuição de empre-
gados e empregadores (o exemplo mais 
importante aqui é política previdenciária, 
à qual encontravam-se agregados os ser-
viços de assistência médica, habitação e 
saneamento básico); de outro, políticas 
inteiras dependentes exclusivamente do 
orçamento fiscal, tais como a saúde públi-
ca, a educação, a suplementação alimen-
tar e o transporte de massas.
Não podemos nos esquecer em mo-
mento algum que o Banco Mundial, em 
negociações com o governo brasileiro, 
foi o principal organismo internacional 
a interferir sobre o padrão das políticas 
sociais no país. Como consequência mais 
importante dessa interferência, perde-
ram força as ações de regulação no cam-
po do trabalho e sobrevieram medidas de 
atenção às necessidades sociais ligadas 
ao saneamento básico e à educação. Tais 
medidas foram impostas, sobretudo, pelo 
modelo de desenvolvimento econômico 
adotado em toda a América Latina, e no 
Brasil em particular, que tornava indis-
pensável a constituição de políticas glo-
bais para o atendimento à questão social 
que se apresentava.
16 17
De acordo com Rizotti (2001), a com-
binação desse modelo de financiamento 
com os mecanismos de cooptação do Esta-
do populista – que procurava antecipar-se 
às demandas sociais dos movimentos or-
ganizados, esvaziando-lhes os conteúdos 
de reivindicação e produzindo respostas 
seletivas às demandas apresentadas – re-
dundou no enfraquecimento dos direitos 
sociais da população, sendo os benefícios 
e serviços das políticas públicas configu-
rados como privilégios de setores particu-
lares da sociedade civil, oriundos de uma 
negociação política regulada e injusta. 
Isso se tornou ainda mais evidente com a 
interferência de organismos internacio-
nais que condicionavam o apoio financeiro 
externo ao Brasil ao cumprimento de re-
formas sociais pelo governo federal.
No princípio da década de 1960, o con-
texto político brasileiro prenunciava uma 
era de grandes transformações sociais. 
Nos mais diversos campos da vida nacional 
eclodiam movimentos sociais de amplitu-
de abrangente. Das ligas camponesas, no 
meio rural nordestino, ao movimento pe-
las reformas de base no centro-sul desen-
volvido, as reivindicações populares do 
período produziam permanente mobiliza-
ção no interior da sociedade, dotando de 
grande expressão as bandeiras de lutas 
sociais das classes subalternas, entretan-
to, os setores conservadores da socieda-
de também se mobilizaram e o resultado 
foi a derrubada do governo seguido pela 
instauração do regime ditatorial, susten-
tado e regido pelas forças armadas. Che-
gamos, então, ao fim dos governos popu-
listas.
O Governo Federal centralizou os servi-
ços e recursos das políticas sociais no país, 
impondo um esvaziamento das ações e 
responsabilidades dos governos regionais 
e locais, com a ausência de Estados e mu-
nicípios na execução dessas políticas pú-
blicas. A questão social era incorporada ao 
regime autocrático como ação estratégica 
de manutenção da estabilidade política e 
social no país.
Desse modo, segundo Rizotti (2001), 
foi levada a termo uma significativa refor-
mulação dos mecanismos de gestão e de 
controle das políticas sociais que, por for-
ça do contexto político daquele momento, 
redundaria de imediato na exclusão da 
participação popular em qualquer forma 
de controle sobre as políticas desenvolvi-
das. Movimentos sociais, sindicatos e par-
tidos políticos encontravam-se alijados do 
processo de discussão e avaliação das po-
líticas, reforçando-se ainda mais o caráter 
tecnocrático de sua gestão.
Conforme Rizotti (2001), no final da 
década de 1970, o modelo de desenvolvi-
mento instaurado pelo regime militar da-
ria seus primeiros sinais de esgotamento. 
O fim do “milagre econômico brasileiro” já 
podia ser sentido nos últimos anos da dé-
cada e, no período de 1977 a 1982, agra-
varam-se as condições gerais de vida da 
população, fazendo ressurgir, agora com 
força renovada, os movimentos sociais de 
reivindicação.
Conforme Rizotti (2001), em 1979, 
aconteceu em São Paulo e em Belo Hori-
zonte o movimento das favelas. Nessas 
mesmas cidades, no período subsequen-
te, somaram-se a este os movimentos 
de luta por creche. O transporte coletivo 
também foi motivo para manifestações 
em muitas cidades brasileiras e obteve 
grande repercussão até mesmo entre os 
18 19
setores patronais, pois desempenhava 
função estratégica na determinação das 
possibilidades de recrutamento da força 
de trabalho pelas empresas. Em 1982, o 
Movimento Contra a Carestia ganharia ex-
pressão nacional, reunindo sob suas ban-
deiras amplas reivindicações populares e 
promovendo mobilização em todo o terri-
tório nacional.
Para o mesmo autor, citado anterior-
mente, os anos 80 seriam identificados 
como a “década perdida”, especialmente 
pelo período recessivo que o país conhe-
ceu entre 1981 e 1983. Nesse contexto 
de grave crise econômica, a atividade in-
dustrial no país caiu em quatro por cento, 
ocasionando um crescimento acelerado 
do desemprego e acentuada defasagem 
no valor real dos salários pagos para a for-
ça de trabalho. Ambas as circunstâncias 
agravavam ainda mais as já comprometi-
das condições de vida, porque resultavam, 
numa ponta, na generalizaçãoda pobreza 
e, noutra, na geração de uma importante 
crise fiscal que tornava ainda mais pre-
cária a manutenção das políticas sociais 
conduzidas pelo Estado.
Conforme Rizotti (2001), pressionado 
por um desempenho econômico aquém 
do esperado, e pela perspectiva de degra-
dação do quadro econômico futuro que 
a conjuntura internacional prenunciava, 
o governo federal recuou na sua política 
de investimentos sociais e em infraestru-
tura, passando a adotar um programa de 
controle rígido do orçamento público.
Para o mesmo autor, os efeitos dessa 
nova condição financeira seriam rapida-
mente sentidos no campo das políticas so-
ciais. O sistema educacional passou a ter 
seu orçamento limitado a percentual fixo 
da arrecadação auferida, e perdeu rapida-
mente sua capacidade de investimento, 
abandonando as metas de médio e longo 
prazo anteriormente traçadas para o se-
tor. O sistema previdenciário, diante da 
perspectiva de restrição financeira, redi-
mensionou suas alíquotas de arrecadação 
e limitou os benefícios pagos, buscando 
obter por meio dessas medidas o equilí-
brio orçamentário perdido com a insufi-
ciência de recursos do tesouro nacional 
para sua manutenção. O caráter seletivo 
das políticas sociais foi ainda mais acentu-
ado pelo novo conjunto de normas admi-
nistrativas, que passaram então a regular 
o acesso aos direitos sociais previstos na 
legislação.
Chegamos a Nova República! 
O contexto político e econômico da pri-
meira metade dos anos 80 recolocou a 
questão social na agenda pública da socie-
dade brasileira. O esgotamento do mode-
lo de desenvolvimento baseado em forte 
desempenho das exportações primárias 
que se fizera sentir desde os fins da dé-
cada anterior e que se acelerou naqueles 
anos, aprofundou ainda mais a crise eco-
nômica e social vivenciada. Politicamente, 
a emergência de novos e mais intensos 
movimentos sociais tornara o problema 
da “dívida social” parte obrigatória do de-
bate em torno da transição para a demo-
cracia. O resgate da “dívida social” passou 
a consistir, a partir de então, em bandeira 
política legitimadora da instauração de 
uma nova ordem democrática.
Cardoso (1994 apud Rizotti, 2001) 
apresenta-nos uma análise dos movimen-
tos sociais na fase da transição para a de-
mocracia no Brasil, interpretando-os de 
acordo com o papel que desempenharam 
18 19
na constituição das novas políticas públi-
cas do período. De acordo com a autora, 
duas grandes fases identificam os movi-
mentos sociais da época. A primeira, que 
remonta ao último ciclo do período militar, 
caracterizou-se por uma “emergência he-
róica dos movimentos” que cumpriam o 
papel de combater frontalmente as políti-
cas desenvolvidas pelo aparelho governa-
mental. A segunda, tipicamente localizada 
nos processos de ascensão das oposições 
ao poder (tanto na esfera estadual, quan-
to na esfera federal), caracterizou-se por 
uma progressiva institucionalização des-
ses movimentos, que passaram a intera-
gir diretamente com as agências governa-
mentais encarregadas do planejamento e 
gestão das políticas públicas.
Embora o resultado mais importante da 
conjunção das aspirações por liberdade 
política e igualdade social que se espera-
va com o processo de abertura democráti-
ca fosse a formação de um novo paradig-
ma para as políticas sociais no Brasil, ainda 
se observa que as políticas sociais ficam 
caracterizadas mais pela manutenção e 
garantia do controle social do que uma 
busca efetiva e plena do desenvolvimen-
to social. 
20 2120
UNIDADE 3 – Políticas públicas para 
saúde
Para os profissionais que não tiveram 
uma formação específica na área de saú-
de ou ainda não atuam diretamente nessa 
área, pode ser difícil entender os cami-
nhos percorridos pela saúde até os dias 
atuais, portanto, acreditamos ser impor-
tante fornecer subsídios teóricos para a 
construção de uma base sólida, concei-
tuando políticas e discorrendo um pouco 
sobre os programas de saúde na esfera 
pública. Apresentaremos a divisão “polí-
tico-administrativa” do sistema de saúde 
pública no Brasil, seus níveis de assistên-
cia e a descentralização; analisando as 
perspectivas da política de saúde brasilei-
ra e ainda definindo as várias políticas de 
saúde implantadas pelo governo federal 
voltadas para o idoso, a mulher, a criança 
e o adolescente, o índio, o negro, o tra-
balhador, o portador de deficiência física, 
dentre outras que são importantes para o 
Serviço Social.
Vamos tomar como ponto de partida 
para analisar as políticas públicas direcio-
nadas para saúde, meados dos anos 50 
do século XX quando os indicadores de 
saúde começaram a registrar progressos 
e mesmo quando se iniciou o processo de 
implementação. Assim, ao longo desses 
sessenta anos, dentre outros elementos, 
encontramos que a esperança de vida 
média do brasileiro aumentou considera-
velmente e a taxa de mortalidade infantil 
diminuiu quase quatro vezes, o que, de 
acordo com Médici (2007), nos mostra 
mudanças consideráveis em termos de 
promoção de saúde, entretanto, há que 
se ressaltar que infelizmente essas cons-
tatações não querem dizer que todos par-
ticipam ou se beneficiam dela.
Segundo o Ministério da Saúde (Brasil, 
2001), as linhas de atuação devem pro-
porcionar à população condições e requi-
sitos necessários para melhorar e exercer 
controle sobre sua saúde, envolvendo a 
paz, a educação, a moradia, o alimento, 
a renda, um ecossistema estável, justiça 
social e equidade.
No entanto, como apontam Teixeira, 
Paim e VilasBôas (1998), o movimento de 
promoção da saúde no país é indissociável 
do processo de reorientação das políticas 
de saúde na década de 90 e de seus múl-
tiplos desdobramentos institucionais e 
políticos. As Normas Operacionais Básicas 
(NOBs), a partir de 1991, estruturaram e 
aprofundaram o processo de descentra-
lização do SUS e reorientaram o modelo 
assistencial, favorecendo a ampliação do 
acesso aos serviços de saúde, a participa-
ção da população e a melhoria do fluxo de 
recursos financeiros destinados à saúde 
entre a união, estado e municípios. A im-
plementação do Programa de Agentes Co-
munitários de Saúde (PACS), do Programa 
de Saúde da Família (PSF) e a criação da 
Agência Nacional de Vigilância Sanitária 
(ANVISA) foram, igualmente, iniciativas 
que pavimentaram a trajetória da promo-
ção da saúde. Neste sentido, pode-se di-
zer que a Política de Promoção da Saúde 
agregou aos princípios norteadores do 
Sistema Único de Saúde (SUS), propostas 
que reconhecem a necessidade de trans-
formar o perfil de intervenção e que apro-
fundam a análise da interdependência en-
tre problemas sociais e de saúde.
20 2121
Nesse sentido, as políticas de saúde 
pública assumem um papel de extrema 
importância, enquanto estratégias go-
vernamentais, capazes de criar condições 
sanitárias favoráveis, visando preservar 
a saúde dos membros de uma sociedade, 
principalmente para os segmentos sociais 
menos favorecidos economicamente. Se-
gundo Lucchese (2004), nesse processo 
foram ainda intensamente valorizados o 
potencial individual e comunitário para 
participar das escolhas e decisões públi-
cas sobre a política de saúde.
A municipalização da Saúde no Brasil, 
nosso ponto de chegada, é fruto de um 
longo processo, surgindo na década de 
1950, pautada pelas concepções do cha-
mado “sanitarismo desenvolvimentista”.
Segundo Fadul (1978) “a idéia funda-
mental era criar uma rede flexível, que a 
nível municipal se adequasse à realida-
de do município e que fosse se tornando 
mais complexa à medida que o próprio 
município se desenvolvesse [...]”, mas, se-
gundo Heimann et al (2008), somente na 
década de 70 surgiram, em algumas cida-
des, como Londrina (PR), Campinas (SP) e 
Niterói (RJ), experiências de formulação 
de políticas locais de saúde e deorgani-
zação de redes municipais baseadas nos 
princípios da atenção primária, divulgada 
pela Conferência de Alma Ata/OMS e da 
medicina comunitária.
De âmbito nacional, a assistência mé-
dica previdenciária era a principal forma 
de prestação de atenção à saúde, carac-
terizando-se pelo atendimento clínico 
individual, com privilégio da atenção hos-
pitalar e especializada, estando ausen-
te qualquer medida de saúde pública de 
promoção da saúde ou prevenção de do-
enças, que por sua vez, eram executadas 
em serviços de saúde pública, organiza-
dos em estrutura governamental diversa 
e com aporte financeiro extremamente 
reduzido. Os serviços de saúde pública de 
responsabilidade do Ministério da Saúde e 
das Secretarias Estaduais de Saúde, cui-
davam basicamente das doenças infec-
ciosas de caráter endêmico e epidêmico, 
com alguma ênfase na educação em saú-
de. A assistência médica nesses serviços 
era completamente subordinada ao enfo-
que coletivo, sendo oferecida com o obje-
tivo de controlar a incidência/prevalência 
das doenças infecciosas, em detrimento 
da demanda espontânea por assistência 
médica individual.
Devido às consequências do modelo 
econômico vigente na década de 70 e o 
endividamento do país, mais precisamen-
te após a segunda metade da década, o 
modelo previdenciário brasileiro entrou 
numa aguda crise financeira, que foi o pri-
meiro passo para a descentralização.
Até a década de 1980, o sistema de 
saúde era centralizador e em 1987, inicia-
-se a criação do Sistema Unificado e Des-
centralizado de Saúde (SUDS) - primeiro 
movimento na direção da descentraliza-
ção e hierarquização. Na Constituição Fe-
deral de 1988 foram estabelecidos os 
princípios de universalização do direito à 
saúde e ao atendimento médico gratuito 
como deveres do Estado. Rede regionali-
zada e hierarquizada. Criação do Fundo de 
Seguridade Social. Em 1990, foi criado o 
Conselho Nacional de Saúde e instituída 
a Lei 8.080 que dispõe sobre a criação do 
Serviço Único de Saúde (SUS) e estabele-
ce o conjunto de ações que devem ser se-
guidas por instituições públicas, federais, 
22 23
estaduais e municipais, bem como a Con-
ferência e o Conselho de Saúde regula-
mentaram a participação da comunidade 
na gestão do SUS através da Lei n. 8142.
De acordo com Brasil (2002), a nossa 
Constituição Federal (1988) estabeleceu 
em seu artigo 196 que a saúde é “direi-
to de todos e dever do Estado, garantido 
me¬diante políticas sociais e econômicas 
que visem à redução do risco de doença e 
de outros agravos e ao acesso universal e 
igualitário às ações e aos serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação”, o que 
vem ampliar o conceito de saúde firmado 
na Declaração Universal dos Direitos Hu-
manos. Essa ampliação é um resultado 
de vários fatores determinantes e con-
dicionantes como alimentação, moradia, 
saneamento básico, meio ambiente, tra-
balho, renda, educação, transporte, lazer, 
acesso a bens e serviços essenciais. Por 
isso, as gestões municipais do SUS – em 
articulação com as demais esferas de go-
verno – devem desenvolver ações conjun-
tas com outros setores governamentais, 
como meio ambiente, educação, urbanis-
mo, entre outros, que possam contribuir, 
direta ou indiretamente, para a promoção 
de melhores condições de vida e da saúde 
para a população.
Embora já tenhamos discorrido sobre 
conceitos e definições para as Políticas 
Públicas, é importante frisar que são as 
decisões de um governo em diversas áre-
as que influenciam a vida de um conjunto 
de cidadãos. São os atos que o governo 
faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais 
ações ou a ausência destas provocam na 
sociedade. Para Lucchese (2004), Políti-
cas Públicas são:
o conjunto de ações coletivas volta-
das para a garantia dos direitos sociais, 
configurando um compromisso público 
que visa dar conta de determinada de-
manda, em diversas áreas. Expressa a 
transformação daquilo que é do âmbi-
to privado em ações coletivas no espa-
ço público.
Sendo diretrizes tomadas que visam a 
resolução de problemas ligados à socie-
dade como um todo, englobando saúde, 
educação, segurança e tudo mais que se 
refere ao bem-estar do povo.
Ao contrário de uma decisão política, 
uma política pública envolve muito mais 
que uma vontade ou uma decisão, pro-
priamente dita. Ela requer diversas ações 
estrategicamente selecionadas para im-
plementar as decisões tomadas. Portan-
to, é necessário que sejam expressas, 
manifestas e se traduzam em recursos no 
Orçamento. Só a intenção não é suficien-
te, é preciso vinculá-las aos recursos.
Conforme Brasil (2002), em termos de 
saúde, é o conjunto de ações e serviços 
de saúde, prestados por órgãos e institui-
ções públicas federais, estaduais e muni-
cipais, da administração direta e indireta 
e das fundações mantidas pelo Poder Pú-
blico. Consiste de um conjunto normativo, 
institucional e técnico que materializa a 
grande política de saúde desenhada para 
o país a partir da Constituição de 1988.
Embora integrando o campo das ações 
sociais, orientadas para melhoria das 
condições de saúde da população e dos 
ambientes naturais, social e do trabalho, 
especificamente em relação a política pú-
blica para saúde, podemos dizer que ela 
22 23
organiza as funções públicas governa-
mentais, através da promoção, proteção 
e recuperação da saúde dos cidadãos e da 
coletividade.
De acordo com Lucchese (2004), as po-
líticas públicas no Brasil se orientam pelos 
princípios da universalidade e equidade 
no acesso às ações e serviços e pelas dire-
trizes de descentralização da gestão, de 
integralidade do atendimento e de parti-
cipação da comunidade, na organização 
de um sistema único de saúde no territó-
rio nacional.
Uma vez que elas se materializam 
através de ações concretas envolvendo 
sujeitos e atividades institucionais, em 
determinado contexto e condicionando 
resultados, elas precisam de acompanha-
mento e avaliação permanentes. Aconte-
cem através dos programas, definido no 
glossário temático referente ao sistema 
de Planejamento, Monitoramento e Ava-
liação das Ações em Saúde, lançado pelo 
Ministério da Saúde em 2006, como:
Instrumento de organização da ação 
governamental com vistas ao enfren-
tamento de um problema e à concre-
tização dos objetivos pretendidos, 
sendo mensurado por indicadores. 
Nota: articula um conjunto coerente 
de ações (orçamentárias e não-orça-
mentárias), necessárias e suficientes 
para enfrentar o problema, de modo a 
superar ou evitar as causas identifica-
das, como também aproveitar as opor-
tunidades existentes. Resumidamen-
te, são ações permanentes para atingir 
objetivos precisos.
Segundo Piscitelli et al (2004), o pro-
grama representa o elo de ligação e in-
tegração entre o planejamento e o orça-
mento público (funções/ subfunções do 
planejamento x programas do orçamen-
to).
Articula um conjunto de ações que con-
correm para um objetivo comum prees-
tabelecido, mensurado por indicadores 
estabelecidos no Plano Plurianual (PPA), 
visando à solução de um problema ou o 
atendimento de uma necessidade ou de-
manda da sociedade.
Os programas são compostos por 
atividades, projetos e uma nova cate-
goria de programação denominada 
operações especiais:
Atividade – é um instrumento de pro-
gramação para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de 
operações que se realizam de modo con-
tínuo e permanente, das quais resulta 
um produto necessário à manutenção da 
ação de governo.
Projeto – é um instrumento de pro-
gramação para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de 
operações que se realizam num período 
limitado de tempo, das quais resulta um 
produto que concorre para a expansão ou 
o aperfeiçoamento da ação de governo.
Operação Especial – são ações que 
nãocontribuem para a manutenção das 
ações de governo, das quais não resulta 
um produto e não geram contraprestação 
direta sob a forma de bens ou serviços. Re-
presentam, basicamente, o detalhamen-
to da função “Encargos Especiais”. Porém, 
um grupo importante de ações com a na-
tureza de operações especiais quando as-
sociadas a programas finalísticos podem 
apresentar produtos associados. 
24 25
De acordo com Piscitelli et al (2004), 
toda a ação finalística do Governo Fede-
ral deverá ser estruturada em programas, 
orientados para consecução dos objetivos 
estratégicos definidos para o período no 
PPA. A ação finalística é a que proporciona 
bem ou serviço para atendimento direto 
às demandas da sociedade. São 3 (três) os 
tipos de programas previstos:
Programas Finalísticos São pro-
gramas que resultam em bens e serviços 
ofertados diretamente à sociedade. O in-
dicador quantifica a situação que o pro-
grama tenha por fim modificar, de modo 
a explicitar o impacto das ações sobre o 
público alvo;
 Programas de Gestão de Políticas 
Públicas Os Programas de Gestão de 
Políticas Públicas abrangem as ações de 
gestão de Governo e serão compostos de 
atividades de planejamento, orçamento, 
controle interno, sistemas de informação 
e diagnóstico de suporte à formulação, 
coordenação, supervisão, avaliação e di-
vulgação de políticas públicas. As ativida-
des deverão assumir as peculiaridades de 
cada órgão gestor setorial;
 Programas de Serviços ao Estado 
Programas de Serviços ao Estado são os 
que resultam em bens e serviços ofer-
tados diretamente ao Estado, por insti-
tuições criadas para esse fim específico. 
Seus atributos básicos são denominação, 
objetivo, indicador(es), órgão(s), unida-
des orçamentárias e unidade responsável 
pelo programa.
Uma vez que temos os conceitos relati-
vos a políticas públicas e programas, quais 
são os objetivos primordiais das políticas 
públicas voltadas para a saúde?
Polignano (2008) define muito bem 
os objetivos e as atribuições do SUS:
 Identificar e divulgar os fatores con-
dicionantes e determinantes da saúde;
 Fornecer assistência às pessoas por 
intermédio de ações de promoção, prote-
ção e recuperação da saúde com a reali-
zação integrada das ações assistenciais e 
das atividades preventivas;
 Executar as ações de vigilância sani-
tária e epidemiológica;
 Executar ações visando a saúde do 
trabalhador;
 Participar na formulação da política e 
na execução de ações de saneamento bá-
sico;
 Participar da formulação da política 
de recursos humanos para a saúde;
 Realizar atividades de vigilância nu-
tricional e de orientação alimentar;
 Participar das ações direcionadas ao 
meio ambiente;
 Formular políticas referentes a me-
dicamentos, equipamentos, imunobioló-
gicos e outros insumos de interesse para 
a saúde e a participação na sua produção;
 Controlar e fiscalizar os serviços, pro-
dutos e substâncias de interesse para a 
saúde;
 Fiscalizar e inspecionar alimentos, 
água e bebidas para consumo humano;
 Participar no controle e fiscalização 
de produtos psicoativos, tóxicos e radio-
ativos;
 Incrementar o desenvolvimento cien-
24 25
tífico e tecnológico na área da saúde;
 Formular e executar a política de san-
gue e de seus derivados.
Quanto às funções essenciais da 
saúde pública, Lucchese (2004) sinte-
tiza da seguinte maneira:
 Prevenção e controle de doenças, 
elaborando estratégias de vacinação;
 Vigilância epidemiológica sobre gru-
pos e fatores de riscos;
 Monitoramento de situação de saú-
de;
 Avaliação de eficácia/efetividade de 
serviços de saúde;
 Regulação e fiscalização estabele-
cendo padrões de qualidade;
 Planejamento;
 Pesquisa e desenvolvimento tecno-
lógico; e por fim,
 Desenvolvimento de recursos huma-
nos – capacitando epidemiologistas de 
campo.
Para Barros, Piola e Vianna (1996), 
o objetivo é fazer cumprir os preceitos 
constitucionais que estão no artigo 196.
Nas palavras do ministro da Saúde, José 
Gomes Temporão: “A melhoria dos servi-
ços e o incremento de diferentes abor-
dagens configuram, assim, prioridade do 
Ministério da Saúde, tornando disponíveis 
opções preventivas e terapêuticas aos 
usuários do SUS. Esta Política Nacional 
busca, portanto, concretizar tal priorida-
de, imprimindo-lhe a necessária seguran-
ça, eficácia e qualidade na perspectiva da 
integralidade da atenção à saúde no Bra-
sil” (BRASIL, 2006).
Como começamos a falar no início deste 
capítulo, a política de descentralização do 
sistema de saúde no Brasil não aconteceu 
de uma só vez, nem de forma homogê-
nea. Para o Ministério da Saúde (BRASIL, 
2001), o fortalecimento da gestão des-
centralizada constitui estratégia funda-
mental para assegurar o acesso integral 
da população às medidas dirigidas à pro-
moção, proteção e recuperação da saú-
de. Tal fortalecimento depende, todavia, 
da participação decisiva dos secretários 
de saúde e dos prefeitos, o que de fato já 
vem ocorrendo na grande maioria dos mu-
nicípios e propiciando os avanços obtidos.
De acordo com Ortiz (2007), a criação e 
a implementação de uma série de progra-
mas com a descentralização e a municipa-
lização da saúde, permitiu a cada municí-
pio, conhecedor de seus problemas, agir 
de acordo com as suas necessidades.
Os resultados da descentralização 
também não foram homogêneos, sendo 
diversas as razões: dimensão continental 
do país, diferenças regionais e uma enor-
me quantidade de municípios existentes, 
mais de 5000, dos quais a maioria de pe-
queno porte. Dada essa extensão, houve 
dificuldades de muitos municípios para 
assumir o novo modelo, assim, para viabi-
lizar o processo de descentralização, Or-
tiz explica que foram criadas três Normas 
Operacionais Básicas (NOB) no SUS duran-
te a década de 90: NOB 91, NOB 93 e NOB 
96, que procuraram estabelecer critérios 
gerais no modelo assistencial de saúde, 
incluindo seus aspectos organizacionais e 
financeiros. 
A Norma Operacional Básica 96 (NOB 
26 27
96) dividiu as condições em: Gestão Ple-
na do Sistema Municipal, que incorpora 
a gestão de média e alta complexidade e 
Gestão Plena de Atenção Básica, onde os 
municípios se responsabilizam pela ges-
tão dos serviços básicos de saúde. Para 
garantir a operacionalização desses no-
vos procedimentos, em 1998, foi criado o 
Piso de Atenção Básica (PAB), no qual os 
recursos passaram a ser diretamente pro-
porcionais ao número de habitantes do 
município, o que possibilitou uma maior 
estabilidade no planejamento das ações 
de saúde local.
Ainda, segundo Ortiz (2007) com a des-
centralização, o sistema de saúde melho-
rou na transferência dos recursos que 
passou a ser direta para estados e municí-
pios, houve transferência de responsabi-
lidades e atribuições do nível federal fun-
damentalmente para o municipal. Houve 
também expansão e desconcentração 
da oferta de serviços, aumento da parte 
de alguns municípios no financiamento 
à saúde, criação de instâncias mais de-
mocráticas de participação da sociedade 
na implementação da política de saúde, 
formação de instâncias intergestoras de 
gestão entre estados e municípios, ex-
pansão da atenção primária à saúde e mu-
dança nas práticas assistenciais da saúde 
mental.
Segundo Appio (2008), a forma como 
o Estado interfere na sociedade e as re-
percussões do modelo econômico adota-
do por boa parte dos países ocidentais, ao 
longo dos últimos vinte anos, trouxe se-
veras consequências para os respectivos 
sistemas de assistência pública à saúde. 
Até o ano de 1985, o Brasil convivia com 
um regime de ditadura militar. Depois, 
várias foram as mudanças, principalmen-
te na década de 90, como por exemplo, a 
criação do SUS, modelo amplo de assis-
tência à saúde da população, independen-
te da classe social.
Como sabemos,as políticas públicas 
para o setor da saúde são definidas a par-
tir de critérios técnicos, bem como atra-
vés de órgãos deliberativos, com a partici-
pação de vários segmentos da sociedade 
brasileira, como, por exemplo, o Conselho 
Nacional de Saúde, cujas competências 
também foram elencadas acima.
Quanto aos limites para a atuação do 
Poder Executivo na área da saúde no Bra-
sil, estes são bastante amplos. É o Poder 
Executivo, geralmente através do Minis-
tério da Saúde, que define quais serão 
as políticas públicas prioritárias durante 
a gestão de um governo e o Congresso, 
conjuntamente, pelo menos em sintonia, 
deve decidir e aprovar qual a área prio-
ritária para investir em saúde. Dito isto, 
vamos tentar analisar, mesmo que super-
ficialmente, o que o último governo tem 
feito para entendermos um pouco a dinâ-
mica daqueles que vivem e trabalham no 
sistema de saúde. 
Diagnóstico e perspectivas atuais das 
políticas públicas para saúde
Segundo Bravo (2008), a análise que se 
faz do governo atual é que a política ma-
croeconômica do antigo governo foi man-
tida e as políticas sociais estão fragmen-
tadas e subordinadas a lógica econômica. 
Nessa setorização, a concepção de segu-
ridade social não foi valorizada, mantendo 
a segmentação das três políticas: saúde, 
assistência social e previdência social.
26 27
Com relação à saúde, havia uma expec-
tativa que o governo atual fortalecesse o 
projeto de reforma sanitária que foi ques-
tionado nos anos 90, havendo, no perío-
do, a consolidação do projeto de saúde 
articulado ao mercado ou privatista, en-
tretanto, apesar de explicitar como desa-
fio a incorporação da agenda ético-políti-
ca da reforma sanitária, pelas suas ações 
tem mantido a polarização entre os dois 
projetos. Em algumas proposições procu-
ra fortalecer o primeiro projeto e, em ou-
tras, mantém o segundo projeto quando 
as ações enfatizam a focalização e o des-
financiamento.
O quadro abaixo fornece alguns aspec-
tos que Bravo (2008) considera inovado-
res e outros de descontinuidade relacio-
nados com os dois projetos em disputa.
Inovação Descontinuidade
- Retorno da concepção de Reforma Sanitá-
ria, que, nos anos 90, foi totalmente aban-
donada;
- Escolha de profissionais comprometidos 
com a luta pela Reforma Sanitária para ocu-
par o segundo escalão do Ministério;
- Alterações na estrutura organizativa do 
Ministério da Saúde, sendo criadas quatro 
secretarias e extintas três;
- Convocação extraordinária da 12ª Confe-
rência Nacional de Saúde e a sua realização 
em dezembro de 2003;
- Participação do ministro da saúde nas 
reuniões do Conselho Nacional de Saúde 
e a escolha do representante da CUT para 
assumir a secretaria executiva do Conselho 
Nacional de Saúde;
- Criação da Secretaria de Atenção à Saúde 
que visou unificar as ações de atenção bá-
sica, ambulatorial e hospitalar integrando 
as atribuições das extintas secretarias de 
Política de Saúde e de Assistência à Saúde;
- Criação da Secretaria de Gestão do Traba-
lho em Saúde que tem como função formar 
recursos humanos para a saúde e regula-
mentar as profissões e o mercado de tra-
balho na área. A criação desta secretaria 
busca enfrentar a questão de recursos hu-
manos para o SUS que é um grande proble-
ma de estrangulamento do sistema.
- Ênfase na focalização, na precarização, 
na terceirização dos recursos humanos, no 
desfinanciamento e a falta de vontade po-
lítica para viabilizar a concepção de Seguri-
dade Social:
- O programa Saúde da Família, por exem-
plo, precisaria ter sua direção modificada 
na perspectiva de prover atenção básica 
em saúde para toda a população de acordo 
com os princípios da universalidade. Para 
garantir a integralidade, o mesmo precisa 
ter como meta a (re)organização do siste-
ma como um todo, prevendo a articulação 
da atenção básica com os demais níveis de 
assistência.
- Em relação à precarização e terceirização, 
refere-se a ampliação da contratação de 
agentes comunitários de saúde e a inserção 
de outras categorias que não são regula-
mentadas: auxiliar e técnico de saneamen-
to, agente de vigilância sanitária, agentes 
de saúde mental.
- A questão do desfinanciamento é a mais 
séria, pois está diretamente articulada ao 
gasto social do governo e é a determinan-
te para a manutenção da política focal, de 
precarização e terceirização dos recursos 
humanos.
28 29
Segundo Nogueira e Mioto (2008), a 
expectativa que se colocava para o gover-
no atual era a de fortalecer o SUS consti-
tucional. Entretanto, o que temos visto é 
o Projeto de Reforma Sanitária perdendo 
disputa para o projeto voltado para o mer-
cado. Outro ponto que merece destaque e 
que deve levar a reflexões e debates pro-
fundos é o rumo que temos observado, 
a permissão da “anti-política” social, na 
medida em que permite a “inclusão” não 
por direito de cidadania, mas por grau de 
pobreza, não garantindo a base de igual-
dade necessária a uma verdadeira política 
social.
Enfim, no cenário em que se encontram 
as políticas nacionais de saúde, Noguei-
ra e Mioto (2008) lembram que o debate 
sobre a promoção da saúde pode, nesse 
momento, adquirir um significado estra-
tégico, na medida em que se constitua 
como um dos referenciais que ajudem a 
retomar e atualizar o conjunto de propos-
tas do projeto da reforma sanitária, cujo 
escopo ultrapassa o processo de constru-
ção do SUS e pressupõe a formulação e a 
implementação de políticas econômicas e 
sociais que tenham como propósito a me-
lhoria das condições de vida e saúde dos 
diversos grupos sociais, de modo a redu-
zir desigualdades sociais, promovendo a 
equidade e justiça no acesso às oportu-
nidades de trabalho, melhoria dos níveis 
de renda e garantia das condições de se-
gurança e acesso à moradia, educação, 
transporte, lazer e serviços de saúde.
O direcionamento das po-
líticas de saúde no Brasil
A implementação de qualquer política 
pública, por mais simples que seja, é um 
trabalho coletivo e requer o esforço cola-
borativo das pessoas e organizações.
O governo estuda, analisa, formula e 
lança as políticas que poderíamos cha-
mar de “macropolíticas”. Elas consistem 
basicamente na oferta de meios para que 
os cidadãos realizem determinados ob-
jetivos, ou seja, as políticas precisam ser 
apropriadas pelos indivíduos para surtir 
algum efeito. Dentre as várias políticas do 
governo, discorremos abaixo sobre aque-
las que atendem um maior número de po-
pulações distintas, mas deixamos claro 
que existem muitas outras, as quais po-
dem ser consultadas no sitio do Ministério 
da Saúde (www.saúde.gov.br).
Para o Idoso
No âmbito do SUS, a política voltada 
para o idoso objetiva garantir atenção in-
tegral à Saúde da população idosa, enfa-
tizando o envelhecimento familiar saudá-
vel e ativo e fortalecendo o protagonismo 
dos idosos no Brasil (Portaria nº 1.395, de 
10 de dezembro de 1999).
São diretrizes importantes para a 
atenção integral à Saúde do idoso: 
1) Promoção do envelhecimento sau-
dável compreende ações que promo-
vem modos de viver favoráveis à saúde e 
à qualidade de vida, orientados pelo de-
senvolvimento de hábitos como a alimen-
tação adequada e balanceada, prática 
regular de exercícios físicos, convivência 
social estimulante, busca de atividades 
prazerosas e/ou que atenuem o estresse, 
redução dos danos decorrentes do consu-
mo de álcool e tabaco e diminuição signifi-
cativa da automedicação;
2) Manutenção e reabilitação da capa-
28 29
cidade funcional;
3) Apoio ao desenvolvimento de cuida-
dos informais.
É importante qualificar os serviços de 
Saúde para trabalhar com aspectos espe-
cíficos à saúde da pessoa idosa (como a 
identificação de situações de vulnerabi-
lidade social, a realização de diagnóstico 
precoce de processos demenciais, a ava-
liação da