UNIDADE2 DIREITO FINANCEIRO E FONTES(1)

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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE DIREITO
DISCIPLINA: Direito Financeiro
SEMESTRE/ANO: 1º/2017
PROFESSOR: Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho
2ª Apostila (resumo de aulas) da disciplina Direito Financeiro 
Unidade 2 – “Direito Financeiro e suas fontes”
Direito Financeiro e a Ciência das Finanças. Direito Financeiro – Conceito. Relação 
entre o Direito Financeiro e Ciência das Finanças. Direito Financeiro e o Direito 
Constitucional. Direito Financeiro e Direito Administrativo. Direito Financeiro e Direito 
Econômico. Direito Financeiro e Direito Tributário. Autonomia do Direito Financeiro. 
Fontes do Direito Financeiro.
Direito Financeiro e a Ciência das Finanças. A Atividade financeira do Estado é 
objeto de várias ciências. A Ciência das Finanças, por exemplo, cuida, de forma 
especulativa, dos próprios fatos de que se compõe essa atividade financeira. É a 
ciência que informa o legislador, critica as normas de Direito Financeiro e Tributário 
existentes e oferece sugestões para alteração do Direito posto. Por isso, não é 
somente pré-legislativa no sentido de situar-se cronologicamente antes da regra 
jurídica, mas acompanha a evolução do Direito, de modo que se obtenha o que mais 
conveniente se mostre ao desenvolvimento dessa atividade estatal.
DIREITO FINANCEIRO – Conceito: é um dos ramos autônomo do Direito Público 
interno (Direito no qual há a predominância do interesse público), que cuida do 
aspecto jurídico das finanças públicas, regulando a atividade financeira do Estado e de 
entes públicos descentralizados (as receitas originárias e derivadas, inclusa o crédito 
público, a despesa pública e os orçamentos), tendo como elementos essenciais seus 
princípios e suas normas. 
Relação entre o Direito Financeiro e Ciência das Finanças. Enquanto a Ciência 
das Finanças investiga os fatos financeiros do ponto de vista especulativo 
(cuidando apenas de fatos), o Direito Financeiro disciplina normativamente toda a 
atividade financeira do Estado. O Direito Financeiro, da mesma forma que é 
influenciado, fornece, em contrapartida, subsídios à Ciência das Finanças. 
Direito Financeiro e o Direito Constitucional. O DIREITO FINANCEIRO parte do 
tronco comum do Direito Constitucional (CF, arts. 24, I e §§ 1º ao 4º; 163 ao 169; 48, II 
e XIII; 51, II; 52, V, VII ao IX; 62, §1º, d; 70 ao 74; 84, XXXIII e XXIV).
Direito Financeiro e Direito Administrativo. O Direito Financeiro desprendeu-se do 
Direito Administrativo. Segundo HELY L. MEIRELES (in Direito administrativo 
brasileiro): Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos 
(sistematização de normas e doutrinas jurídicas) que regem os órgãos, os agentes e a 
atividades públicas (além dos bens públicos), tendentes a realizar os fins do Estado. 
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Direito Financeiro e Direito Econômico. Outro ramo do Direito, que se entrelaça 
com o Direito Financeiro, é o Direito Econômico, que tem por objeto o estudo das 
normas que disciplinam o comportamento do Estado relativamente à economia - é a 
disciplina jurídico da macroeconomia.
Do Direito Financeiro já surgiu novo broto: o Direito Tributário. Devido a 
crescente importância do tributo (a mais relevante receita derivada) para o custeio do 
Estado, tal ramo do direito se especializou e desprendeu-se do Direito Financeiro.
Direito Tributário – Conceito: é o ramo do Direito Público, originado do ramo mais 
amplo e genérico do Direto Financeiro, embora claro com matriz constitucional, que 
cuida das normas e princípios relativos à tributação, regulando as relações jurídicas 
entre os entes tributantes e as pessoas sujeitas às imposições tributárias.
Relação entre o Direito Tributário e a atividade financeira do Estado. O Direito 
Tributário, assim, só apanha a atividade financeira no seu primeiro momento: a 
obtenção coercitiva de recursos de natureza tributária na sociedade. 
Regula, pois, a parte da receita (derivada) decorrente da incidência dos princípios e 
regras jurídicas de tributação.
Quando se trata de receitas originárias do Estado, como decorrentes da exploração do 
seu patrimônio, ou da prestação de serviços não inerentes ao Estado, nem 
compulsórios, mas de interesse público, de modo que o ingresso é obtido de forma 
não coercitiva, e mesmo nas demais espécies de receitas derivadas não envolvidas 
com o tributo, nesses casos, não se inclui o Direito Tributário.
Como frisa Paulo de Barros Carvalho (in Curso de Direito Tributário): O Direito 
tributário “não se ocupa de momentos ulteriores à extinção do liame fiscal”. Isto, salvo 
as hipóteses de tributos finalísticos, com destinação legal ou normativa (empréstimos 
compulsórios e contribuições especiais). Já no que tange à destinação efetiva ou 
financeira, uma vez efetuado o pagamento do tributo, ou ocorrida de outra forma a 
extinção do crédito tributário, a relação jurídico-tributária se extingue. O que acontece 
depois faz parte de outra relação jurídica. Como explicita Alfredo Augusto Becker: “A 
regra jurídica que disciplinar a utilização da receita arrecadada por meio da tributação 
é regra de Direito Financeiro”. (Teoria geral do direito tributário).
O desvio da quantia arrecadada, a título de contribuição especial ou empréstimo 
compulsório, para finalidade diversa da que fora constitucional e legalmente prevista, 
implica sanções administrativas para o gestor da coisa pública, mas não a invalidade 
do tributo.
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Conclusão: a destinação legal ou vinculação normativa do tributo interessa ao Direito 
tributário em razão dos chamados tributos finalísticos (contribuições especiais e 
empréstimos compulsórios), ao passo que a destinação efetiva ou financeira das 
receitas tributárias interessa ao Direito Financeiro.
Autonomia do Direito Financeiro. O Direito Financeiro pode ser considerado um 
ramo autônomo do Direito, porque tem uma doutrina própria em obras especializadas, 
didaticamente é estudo em uma disciplina apartada nas universidades, possuem leis a 
ele pertinentes, e, sobretudo, possui princípios jurídicos específicos, muitos deles 
encontrados na própria Constituição Brasileira. No entanto, autonomia não significa 
independência. Entrelaça-se com outras ciências e com outros ramos do Direito. 
Embora existindo autonomia, não existe uma divisão estanque em nenhuma área do 
Direito. Não significa divorciar-se dos princípios gerais de Direito.
A própria CF/1988 consagra a autonomia do Direito Financeiro: “Art. 24. Compete à 
União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito 
tributário, financeiro, ... II – Orçamento.”
Também os Municípios têm competência para dispor sobre matérias de Direito 
Financeiro: CF, art. 30, I e II: “Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre 
assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que 
couber”.
CF/1988, § § do art. 24:
§1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a 
estabelecer normas gerais (diretrizes e normas que devem ser seguidas com 
uniformidade).
§2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a 
competência suplementar (complementar) dos Estados (e do DF, CF, art. 32, 
§1º).
§3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a 
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades 
(competência supletiva).
§4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da 
lei estadual, no que lhe for contrário
Fontes do Direito Financeiro: Constituição, leis complementares de normas 
geraise leis ordinárias:
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Constituição: Há na CF/1988 um capítulo exclusivo dedicado às finanças públicas 
(arts. 163 a 169), além de normas sobre a repartição das receitas tributárias (arts. 157 
a 162), além de várias outras normas constitucionais dispersos, como por exemplo: 
discriminação das despesas (arts. 21, 23 e 30); fiscalização orçamentária (arts. 70 a 
75); orçamento do Poder Judiciário (art. 99); orçamento do Ministério Público (art. 
127); orçamento da defensoria pública ( art. 134, §2º); precatórios (art. 100), etc.
Lei Complementar - Estatui o art. 163 da CF que lei complementar, aprovada por 
maioria absoluta de votos (CF, art. 69), disporá sobre:
I – finanças públicas (recursos financeiros em Poder do Estado);
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e 
demais entidades controladas pelo poder público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização das instituições financeiras;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, 
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas 
ao desenvolvimento regional
CF, art. 165, §9o – Cabe, ainda, à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual (desde a Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide 
como a ano civil, iniciando em 1º de janeiro e terminando no dia 31 de 
dezembro);
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração 
direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de 
fundos. 
Normas Gerais de Direito Financeiro - Lei n° 4.320/1964: estatui normas gerais de 
Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, 
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, foi recebida, pela Constituição 
Federal, de 1988, como lei complementar, ou seja, com hierarquia equiparável à lei 
complementar, pelos seguintes motivos: a) quando da edição dessa lei, em 1964, não 
existia lei complementar; b) trata de matéria que a Carta Política, de 1988, exige que 
seja disciplinada por lei complementar. Por isso, a Lei 4.320/64 só pode ser alterada 
por lei complementar.
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Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - LC nº 101/2000: Outra lei de grande relevância 
é a Lei Complementar n° 101, de 4/5/2000, que estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Leis ordinárias, aprovadas por maioria simples (art. 47, CF/1988), cabem nos casos 
em que a CF não exige lei complementar, e que não sejam da competência exclusiva 
do Congresso Nacional (CF, art. 49) ou privativa da Câmara dos Deputados e Senado 
Federal (arts. 51 e 52 – Resoluções do SF e Decreto legislativo do Congresso 
Nacional).
A CF prevê diversas situações em que é cabível a sua edição. Por exemplo para:
- autorizar previamente a abertura de crédito suplementar ou especial (art. 167, V. Cf. 
art. 167, III);
- autorizar, previamente, transposição, o remanejamento ou a transferência de 
recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro (art. 
167. VI);
- autorizar, especificamente, a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e 
fundos (art. 167, VIII);
- autorizar a instituição de fundos de qualquer natureza (art. 167, IX);
- autorizar a inclusão no PPA de investimento cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro (art. 167, § 1º);
- dispor sobre normas gerais a serem obedecidas na exoneração de servidores 
estáveis com o fito de reduzir despesas com pessoal (art. 169, § 7º).
- autorizar previamente a utilização, mediante créditos especiais ou suplementares, 
dos recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do próprio de LOA, 
ficarem sem despesas correspondentes (art. 166, § 8º);
- prever sanções a serem aplicadas pelo órgão de controle externo aos responsáveis 
em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas (art. 71, VIII);
- disciplinar denúncia de irregularidades ou ilegalidades perante ao TCU (art. 74, § 2º)
Medidas Provisórias: só excepcionalmente e em caso específico podem ser 
utilizadas no Direito Financeiro.
O art. 62, § 1º, I, “d”, da CF (EC 32/2001) proíbe a edição de medidas provisórias 
sobre matéria relativa a PPA, LDO, LOA e créditos adicionais, ressalvado o previsto no 
art. 167, § 3º, que autoriza, apenas, a utilização de medidas provisórias para a 
abertura de créditos extraordinários, para o custeio de despesas urgentes e 
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imprevisíveis, como nos casos de guerra externa, comoção interna ou calamidade 
pública (art. 41, III, da Lei nº 4;320/1964). 
Resolução do Senado Federal (CF, art. 59 VII) e Decreto legislativo do Congresso 
Nacional
Matérias de Direito Financeiro que, privativamente, cabe Resolução do Senado 
Federal, segundo a CF/1988:
- autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios (CF, art. 52, V);
- fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da 
dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF, 
art. 52, VI);
- dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e 
interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas 
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal (CF, art. 52, 
VIII);
- estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF, art. 52, IX).
CF, art. 165, § 8º, in fine; e arts. 7º e 40, e 3º, “caput”, e 11, § § 1º e 4º, da Lei 
4.320/1964; art. 12, § 2º da LC 101/2000. O final do § 8º do art. 165 exclui de tal 
proibição “a autorização para abertura de créditos suplementares (dotações 
adicionais) e contratação de operações de crédito (empréstimo - receita pública), ainda 
que por antecipação de receita, nos termos da lei”.
Traga-se à colação Ementa do Acórdão da T2 do STJ, decorrente do julgamento do 
Resp nº 410.414 (DJ 27/9/2004, p. 301): 
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. EMPRÉSTIMO BANCÁRIO. 
ANTECIPAÇÃO DE RECEITA. EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA 
ESPECÍFICA. DESCUMPRIMENTO. IMPROBIDADE.
1. O acórdão manteve a condenação de Prefeito Municipal por improbidade 
administrativa, por entender necessário procedimento licitatório, bem como 
autorização legislativa específica para a contratação de empréstimos bancários 
por antecipação de receita.
2. Embora seja dispensável, na hipótese, o procedimento licitatório para a 
realização de operação bancária, já que realizada antes da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, subsiste o acórdão ao reconhecer a irregularidade 
das operações de empréstimo sem autorização do Legislativo Municipal.
3. A lei do orçamento anual (ato-regra) pode autorizar, genericamente, as 
operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, § 8º), o que não 
afasta a necessidade de aprovação, em cada caso, por ato legislativo de 
inferior hierarquia (ato-condição).
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4. Assim,para as operações de crédito por antecipação de receita não basta a 
autorização genérica contida na lei orçamentária, sendo indispensável 
autorização específica em cada operação (dec. leg., p. e.) A inobservância de 
tal formalidade, ainda que não implique em enriquecimento ilícito do recorrente 
ou prejuízo para o erário municipal, caracteriza ato de improbidade, nos termos 
do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, à mingua de observância dos preceitos 
genéricos que informam a administração pública, inclusive a rigorosa 
observância do princípio da legalidade.
5. Recurso especial improvido.
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