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DIREITO ADMINISTRATIVO II

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Seja bem Vindo! 
 
Curso 
Direito II Administrativo 
CursosOnlineSP.com.br 
 Carga horári 60a: hs 
 
 
 
CONTEÚDO 
Direito Administrativo: Parte Geral ....................................................................... Pág. 8 
Princípios da Administração Pública .................................................................... Pág. 12 
Poderes Administrativos....................................................................................... Pág. 20 
Atos Administrativos ............................................................................................. Pág. 27 
Licitação ............................................................................................................... Pág. 40 
Contrato Administrativo ........................................................................................ Pág. 61 
Serviços Públicos ................................................................................................. Pág. 70 
Servidores Públicos ............................................................................................. Pág. 79 
Improbilidade Administrativa ................................................................................ Pág. 90 
Administração Indireta.......................................................................................... Pág. 96 
Parcerias Público-Privadas .................................................................................. Pág. 104 
Domínio Público ................................................................................................... Pág. 110 
Restrições do Estado sobre a Propriedade Privada e sobre o Domínio 
Econômico ........................................................................................................... Pág. 117 
Processo Administrativo ....................................................................................... Pág. 125 
Responsabilidade Civil do Estado ........................................................................ Pág. 130 
 
 
8 
1. DIREITO ADMINISTRATIVO: PARTE GERAL 
 
1.1 Conceito 
 
 Como todo conceito, longe de pacífica aceitação doutrinária e longe 
de ser completamente preciso, é de Hely Lopes Meirelles a doutrina 
majoritariamente adotada no presente curso. Segundo citado autor, o Direito 
Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os 
órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, 
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado (2009, p. 40). 
 É importante frisar que não se fala em direito administrativo apenas 
no âmbito do Poder Executivo. Embora a função administrativa seja a função 
típica do mencionado Poder, há que se lembrar que os Poderes Legislativo e 
Judiciário também exercem funções administrativas, que lhes são funções 
atípicas. A razão é clara, tanto o Legislativo como o Judiciário, ressalvados 
os casos de exercício das funções típicas desses Poderes, atuam no 
interesse público quando estão na gerência de suas estruturas 
organizacionais, se valendo da coisa pública para atuar e se manter, o que 
fundamenta a aplicação de todos os princípios e regras que regem o direito 
administrativo. 
 
 
1.2 Evolução histórica 
 
 O embrião do direito administrativo surge com a tripartição de 
funções, na clássica e pioneira teoria de Montesquieu, mas é após a 
Revolução Francesa que esse ramo se firma como autônomo. 
 Na França, o direito administrativo veio disciplinar as relações 
jurídicas operadas no âmbito da Administração Pública. Nesse país, ao lado 
dos tribunais judiciais, há uma “jurisdição” administrativa, mais propriamente 
denominada de contencioso administrativo, responsável pela solução dos 
conflitos de natureza administrativa. 
 No Brasil, o direito administrativo não segue o sistema francês, como 
se verá na seqüência. 
 
 
1.3 Sistemas administrativos 
 
 Atualmente dois são os sistemas administrativos, isto é, o sistema 
adotado pelo Estado para a correção dos atos administrativos ilegais ou 
ilegítimos praticados pelo Poder Público em qualquer de seus 
departamentos de governo (MEIRELLES, 2009, p. 53). Há o sistema 
francês, em que o Estado possui ao lado do Poder Judiciário um sistema 
para o contencioso administrativo, e o sistema inglês, também chamado de 
sistema de jurisdição única, adotado no Brasil. 
 No Brasil não há “divisão”, mas reserva da função judicial, cabendo 
esta apenas e exclusivamente ao Poder Judiciário, seja o conflito originário 
do âmbito administrativo ou não. Há que se mencionar como fundamento o 
dispositivo constitucional da inafastabilidade da jurisdição, e que se 
 
9 
corroborar pela desnecessidade de exaurimento da via administrativa para 
que se instaure uma demanda judicial. 
 
 
1.4 Interpretação do direito administrativo 
 
 Diferentemente do que ocorre com o direito constitucional, o direito 
administrativo não se serve de amplo rol de princípios interpretativos que à 
ele se aplicam com exclusividade. Em verdade, as teorias utilizadas para 
interpretação do direito administrativo nada mais são que as mesmas 
utilizadas para interpretação de outros ramos do direito. 
 Naturalmente, há sempre que se ter em mente os princípios que 
regem a Administração Pública e que serão tratados na seqüência, mas não 
há que se falar propriamente em regras específicas de interpretação. 
 Quando se está diante de uma norma regente da Administração 
Pública, há que se ter em mente a supremacia do interesse público sobre o 
privado e a presunção de legitimidade dos atos administrativos, por exemplo, 
mas tais princípios decorrem do direito material e por isso estão presentes 
na tarefa interpretativa do direito administrativo, não se confundindo com 
teorias ou sistemas interpretativos próprios deste ramo do Direito. 
 
 
1.5. Estrutura organizativa da administração pública 
 
 A Administração Pública se organiza e atua por meio de entidades, 
órgãos, cargos, funções e agentes. 
 
1.5.1 Entidades 
 
 As entidades são pessoas jurídicas, que podem ter natureza de direito 
público ou privado e que subdividem-se em: 
 a) entidades estatais: são pessoas jurídicas de direito público, 
integrantes da estrutura do Estado e que possuem poderes políticos e 
administrativos. O poder político é a principal distinção que as entidades 
estatais guardam para as demais e se traduz, basicamente, na possibilidade 
de legislar. São entidades estatais: a União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios. 
 
 b) entidades autárquicas: são pessoas jurídicas de direito público, de 
natureza meramente administrativa, criadas por lei específica. São entidades 
autárquicas, dentre outras: o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o 
Banco Central (BACEN). 
 
 c) entidades fundacionais: são pessoas jurídicas de direito público ou 
de direito privado, cabendo à lei estabelecer suas respectivas áreas de 
atuação. 
 
 d) entidades paraestatais: são pessoas jurídicas de direito privado, 
autorizadas por lei a prestar serviço público ou a realizar atividade de 
 
10 
interesse público, mas não exclusiva do Estado. Há três tipos de entidades 
paraestatais: 
 d.1) serviços sociais autônomos; 
 d.2) organizações sociais; e 
 d.3) organizações da sociedade civil de interesse público 
(OSCIP). 
 
 e) entidades empresariais: são pessoas jurídicas de direito privado, 
instituídas sob a forma de empresas públicas ou sociedades de economia 
mista. 
 
1.5.2 Órgãos 
 
 Os órgãos, por sua vez, são integrantes da estrutura da pessoa 
jurídica que compõem. Os órgãos não possuem personalidade jurídica. Uma 
analogia simples pode ser feita em relação aos órgãos de um ser humano, 
pois é esse o sentido da existência e manifestação de vontade dos órgãos 
que integram uma determinada pessoa jurídica. 
 Como não possui personalidade jurídica,o órgão também não possui 
capacidade processual e, conseqüentemente, não pode estar em juízo. Mas 
há exceções: 
 a) dentre as classificações atribuídas aos órgãos, (tema que será 
exposto na seqüência), é importante fixar que os órgãos autônomos e os 
independentes (classificação quanto à posição estatal) poderão estar em 
juízo para defesa de suas prerrogativas funcionais; 
 
 b) também poderão estar em juízo os órgãos que forem destinados 
especificamente à defesa e proteção do consumidor, por expressa menção 
do Código de Defesa do Consumidor, segundo o qual são legitimados para 
defesa coletiva do consumidor as entidades e órgãos da Administração 
Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, 
especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por 
este código (art. 82, III, Código de Defesa do Consumidor). 
 Ainda no que tange à atuação de órgãos em juízo, consta no Código 
de Defesa do Consumidor que no processo penal atinente aos crimes 
previstos neste código, bem como a outros crimes e contravenções que 
envolvam relações de consumo, poderão intervir, como assistentes do 
Ministério Público, os legitimados indicados no art. 82, inciso III e IV, aos 
quais também é facultado propor ação penal subsidiária, se a denúncia não 
for oferecida no prazo legal (art. 80 do Código de Defesa do Consumidor). 
 Como se vê, há possibilidade excepcional de um órgão, 
caracteristicamente desprovido de personalidade jurídica, ajuizar ação penal 
subsidiária da pública quando o Ministério Público não o fizer no prazo legal. 
 
1.5.2.1 Classificação dos órgãos administrativos 
 
 É oportuna, pois, a apresentação das principais classificações 
doutrinárias atribuídas aos órgãos administrativos: 
 
11 
1) Quanto à posição estatal, podem eles ser classificados como 
independentes, autônomos, superiores ou subalternos. 
 a) órgãos independentes são os originários da Constituição Federal 
de 1988, situados no ápice da pirâmide administrativa. Representam 
Poderes do Estado e não se sujeitam à subordinação hierárquica. Sujeitam-
se apenas ao controle constitucional de um Poder pelo outro. No âmbito do 
Poder Legislativo, exemplifica-se através da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais. No âmbito 
do Poder Executivo, exemplifica-se através da Presidência da República, 
Governadorias dos Estados e Prefeituras Municipais. No âmbito do Poder 
Judiciário, exemplifica-se por meio dos Tribunais judiciários e também dos 
juízos singulares. 
 b) órgãos autônomos situam-se na cúpula da Administração Pública, 
logo abaixo dos órgãos independentes e à eles são diretamente 
subordinados. Tais órgãos possuem autonomia administrativa, financeira e 
técnica. Os órgãos autônomos são diretivos e participam das decisões 
governamentais. Por exemplo, os Ministérios, em âmbito federal, e as 
Secretarias, tanto em âmbito estadual quanto em âmbito municipal. 
 c) órgãos superiores sujeitam-se à subordinação e hierarquia, não 
possuem autonomia administrativa e financeira. Possuem poder de direção, 
decisão, controle e comando. Por exemplo: gabinetes, departamentos, 
divisões etc. 
 d) órgãos subalternos são os subordinados em relação aos órgãos 
de maior hierarquia. Possuem escasso poder decisório e sua principal 
atribuição é a execução de atividades e serviços de rotina. Por exemplo: 
portaria, protocolos etc. 
 
 2) Quanto à estrutura, os órgãos podem ser classificados em simples 
(ou unitários) e compostos. 
 a) órgãos unitários (ou simples) são aqueles constituídos por um 
único centro de competência, isto é, não há outros órgãos no interior de suas 
estruturas. Por exemplo: sessão administrativa, protocolo etc. 
 b) órgãos compostos são aqueles que reúnem outros órgãos em sua 
estrutura. Por exemplo: Secretaria de ensino, donde existem outros órgãos 
no interior da mesma. 
 
 3) Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser classificados em 
singulares (ou unipessoais) e colegiados (ou pluripessoais). 
 a) órgãos singulares (ou unipessoais) são aqueles que atuam e 
decidem por manifestação de um único agente. Por exemplo: Presidência da 
República, Governadorias dos Estados, Prefeituras Municipais etc. 
 b) órgãos colegiados (ou pluripessoais) são aqueles que atuam e 
decidem por manifestação conjunta e majoritária. Por exemplo: a Câmara 
dos Deputados, o Senado Federal, as Assembléias Legislativas, as Câmaras 
Municipais etc. 
 
 
 
 
 
12 
1.5.3 Cargos 
 
 A atuação no âmbito de um órgão administrativo se dá por meio de 
cargos, isto é, espaços no interior do órgãos, criados pela lei, para serem 
ocupados pelos agentes administrativos. Os cargos, portanto, são espaços 
integrantes dos órgãos. 
 
1.5.4 Funções 
 
 Função é a tarefa atribuída por lei como inerente ao órgão, aos cargos 
que o integram e aos agentes administrativos. Quando o agente 
administrativo atua, ele exerce sua função, devendo sempre se atentar à lei, 
pois é desse modo que o órgão cumpre o papel que motivou sua criação. 
 
1.5.5 Agentes 
 
 Os agentes são as figuras humanas, isto é, as pessoas que atuam no 
âmbito dos órgãos administrativos. Essa atuação deve guardar 
correspondência com a função que lhes fora confiada. 
 A doutrina de Hely Lopes Meirelles classifica os agentes (gênero) em 
cinco grupos (espécies), quais sejam: 
 a) agentes políticos; 
 b) agentes administrativos; 
 c) agentes honoríficos; 
 d) agentes delegados; 
 e) agentes credenciados. 
 
 Já a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello, bem como de 
diversos outros autores, classifica os agentes (gênero) em apenas três 
grupos (espécies), quais sejam: 
 a) agentes políticos; 
 b) servidores públicos; 
 c) particulares colaborando com o Poder Público. 
 
 A abordagem das teorias utilizadas será oportunamente realizada em 
capítulo especificamente destinado aos servidores públicos. 
 
 
 
2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 O rol de princípios regentes do Direito Administrativo é amplo. Este 
curso procura apresentar o maior número deles, de forma sucinta, 
oferecendo ao candidato o maior conteúdo principiológico possível, já que a 
partir de tais conceitos grande parte das questões poderá ser respondida ou, 
no mínimo, servir de base para um raciocínio que conduza à resposta. 
 Esse rol de princípios pode ser dividido, basicamente, em dois grupos. 
O primeiro agrupa os princípios constitucionalmente explícitos, enquanto o 
segundo agrupa todos os demais. 
13 
São princípios constitucionalmente explícitos: o da legalidade; o da 
impessoalidade; o da moralidade; o da publicidade; e o da eficiência. Todos 
estão explícitos no artigo 37 da CRFB/88 e, com exceção do princípio da 
eficiência, incluído pelo constituinte derivado, todos são fruto da atividade 
originária do constituinte. 
 
2.1 Princípios Explícitos 
 
2.1.1 Princípio da legalidade 
 
 Enquanto ao particular é permitido fazer tudo aquilo que não seja 
vedado por lei (em sentido amplo), ao Administrador Público (também em 
sentido amplo) só é lícito fazer aquilo que esteja previsto em lei. A distinção 
se fundamenta no interesse público. Como o Administrador Público está na 
gestão da coisa pública, deve estar atento ao texto legal em todas as suas 
condutas, sob pena de responsabilidade. 
 A lei, dentre outros métodos, é o instrumento de controle da 
sociedade sobre aqueles que administram a coisa pública. Não atoa prevê o 
artigo 5º, inciso LXXIII da CRFB/88, que qualquer cidadão é parte legítima 
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público 
ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao 
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. 
 Quando o Administrador Público desrespeita o conteúdoda lei e 
causa lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente ou aos patrimônios histórico e cultural, é dado a qualquer cidadão 
a legitimidade para ingressar em juízo com o objetivo de anular a prática 
lesiva. 
 Como se percebe, o Constituinte se preocupou não apenas em 
elencar o princípio da legalidade como inerente à Administração Pública, 
mas conferiu a qualquer cidadão a possibilidade de sua fiscalização, sempre 
no melhor interesse de todos. 
 O princípio da legalidade, assim como qualquer outro princípio, não é 
absoluto. O princípio da legalidade é passível de restrição mediante: 
medidas provisórias, estado de defesa e estado de sítio. 
 Como se sabe, a medida provisória não é ato legislativo e, com ele 
guarda distinções fundamentais. Quando o Presidente da República edita 
medida provisória e o Congresso Nacional a converte em lei, se tem a 
relativização do princípio da legalidade no período de vigência da medida 
provisória. 
 Também restará relativizado o princípio da legalidade durante a 
vigência dos estados de defesa e de sítio, medidas do denominado sistema 
constitucional de crises que implicam na restrição de direitos durante o prazo 
de suas respectivas vigências. 
 
2.1.2 Princípio da impessoalidade 
 
 Ao exercer a função administrativa, os agentes administrativos não 
devem conceder privilégios ou atribuir preferências a determinadas pessoas 
 
 
14 
em razão da relação que mantém com as mesmas. O fundamento do 
princípio da impessoalidade é o interesse público. Ao gerir a coisa pública, é 
dever do agente administrativo o tratamento igualitário de todos, quedando-
se inerte à preferências pessoais. A conduta do agente, no exercício da 
atividade administrativa de caráter público deve, pois, ser impessoal. 
 A Administração Pública deve ser vista de forma totalitária e não 
individualizada através de um ou mais agentes. 
 Portanto, como se nota, o princípio da impessoalidade possui duas 
vertentes: 
 a) de tratamento igualitário, sem distinções em razão de preferências 
pessoais dos agentes no exercício da tarefa administrativa; e 
 2) de visualização da Administração Pública como um todo, 
atribuindo-se os êxitos e falhas ao conjunto administrativo e não apenas a 
um agente. 
 Hely Lopes Meirelles considera o princípio da impessoalidade como 
idêntico ao princípio da finalidade. Segundo mencionado autor, o princípio da 
impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada mais 
é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador 
público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente 
aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo 
do ato, de forma impessoal (2009, p. 93). 
 Qualquer ato administrativo praticado por mero interesse particular 
fere o principio da impessoalidade (ou da finalidade), e caracteriza-se como 
abuso de poder (gênero), sob a espécie desvio de finalidade. 
 
2.1.3 Princípio da moralidade 
 
 A moralidade é requisito essencial e indispensável de qualquer prática 
administrativa. Preocupado em assegurar efetividade ao mandamento 
constitucional, o Constituinte incluiu entre as causas ensejadoras da ação 
popular a prática contrária à moralidade administrativa. Há que se lembrar o 
teor do artigo 5º, inciso LXXIII da CRFB/88: qualquer cidadão é parte 
legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio 
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando 
o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da 
sucumbência. 
 Hely Lopes Meirelles, citando interessante julgado do Tribunal de 
Justiça do Estado de São Paulo, informa que o controle do ato administrativo 
pelo Poder Judiciário se restringe ao exame da legalidade do mesmo, mas 
que por legalidade entende-se não apenas a conformação do ato com a lei, 
mas também com a moral administrativa e com o interesse coletivo (2009, p. 
92). 
 
2.1.4 Princípio da publicidade 
 
 É por meio da publicidade que se confere eficácia geral à prática 
administrativa. A publicidade é requisito essencial e indispensável à validade 
do ato administrativo. A publicidade é regra e só pode ser dispensada em 
 
 
15 
casos extraordinários, como naqueles em que há necessidade de 
decretação de sigilo. 
 A publicidade, para que seja legítima, deve ser realizada através do 
meio oficial. 
 Não pode a publicidade, porém, ser utilizada para promoção pessoal 
de autoridades ou de servidores públicos, já que é dotada de finalidade 
educativa, informativa ou de orientação social acerca dos atos, programas, 
obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos. 
 
2.1.5 Princípio da eficiência 
 
 Dentre o rol de princípios constitucionais explícitos, regentes da 
Administração Pública, o princípio da eficiência é o único incluído pelo 
Constituinte Derivado. Originalmente, a Constituição da República de 1988 
possuía apenas quatro princípios no caput do artigo 37. Posteriormente, com 
a Emenda Constitucional n.º 19/1998, foi incluído o princípio da eficiência no 
rol explicitamente mencionado pela Constituição. 
 A inclusão posterior do princípio da eficiência não significa que a 
Administração Pública à ele anteriormente não se sujeitava, mas apenas 
reforçou a regra já existente e decorrente do sistema de Direito 
Administrativo contemplado pelas disposições da Constituição da República 
de 1988. 
 Segundo esse princípio, é eficiente a atividade que se realiza no 
menor lapso temporal possível, garantida a qualidade e o menor custo aos 
cofres públicos. 
 Como se percebe, os princípios regentes da Administração Pública 
estão interligados, donde um decorre e complementa o outro. 
 
 
2.2 Princípio Implícitos 
 
 Após apresentação do rol de princípios constitucionalmente explícitos, 
seguem alguns princípios implícitos, qualificação que não lhes diminui a 
relevância, tão pouco os torna hierarquicamente inferiores aos princípios 
constitucionais explícitos. 
 Há que se lembrar, que entre princípios não há hierarquia, valendo 
tanto os explícitos quanto os implícitos na mesma intensidade sobre a 
regulamentação das atividades desenvolvidas pela Administração Pública. 
 
2.2.1 Princípio da razoabilidade ou proporcionalidade 
 
 O princípio da razoabilidade (ou proporcionalidade) é princípio base 
de todo o ordenamento jurídico e não apenas princípio norteador da 
Administração Pública. 
 Por meio do princípio da razoabilidade se encontra mais uma 
ferramenta para limitação da discricionariedade administrativa. 
 O princípio da razoabilidade é a proibição do excesso. Os atos 
praticados pela Administração Pública devem ser proporcionais à finalidade 
 
16 
pretendida. Esse princípio deve concomitante obediência a 3 (três) 
situações: 
 a) adequação entre os meios utilizados e os fins pretendidos; 
 b) real necessidade da adoção da medida; e 
 c) proporcionalidade da medida adotada. 
 Não é pacífico na doutrina a distinção ou similitude entre 
proporcionalidade e razoabilidade, mas tais divergências não são objeto do 
presente estudo, tão pouco influenciam negativamente o candidato a 
exames públicos. O que a doutrina discute, em síntese, é se a 
proporcionalidade está contida na razoabilidade, se são expressões que não 
se confundem ou se são expressões sinônimas. 
 
2.2.2 Princípio da finalidade 
 
 Como já se teve oportunidade de mencionar, Hely Lopes Meirelles 
aponta que o princípio da finalidade é idêntico ao princípio da 
impessoalidade. 
 Para os opositores dessa linha de pensamento, o princípio da 
finalidade impõe à Administração Pública a prática de atos que sejam 
voltados para o interesse público. Uma vez voltados para interesse diverso 
do público, há desvio de finalidade. 
 
2.2.3Princípio da segurança jurídica 
 
 O princípio da segurança jurídica, tal como o princípio da 
razoabilidade, integra o alicerce do sistema jurídico brasileiro. 
 É por meio da segurança jurídica que se confere estabilidade às 
relações jurídicas desenvolvidas em âmbito nacional. 
 O princípio da segurança jurídica motiva a manutenção, por exemplo, 
de um ato nulo, quando da sua anulação decorrer instabilidade jurídica à 
sociedade, o que demonstra a solidez do princípio em estudo. 
 
2.2.4 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse 
privado 
 
 Sem dúvida, este é um dos principais princípios de regência da 
Administração Pública. É em razão dos conflitos entre interesses públicos e 
privados que se confere à Administração Pública certas prerrogativas e 
privilégios que autorizam a sobreposição do interesse público sobre o 
particular. 
 No entanto, o princípio em estudo não é absoluto, logo, sofre 
restrições oriundas dos próprios princípios que regem a Administração 
Pública. 
 É em razão da supremacia do interesse público sobre o privado que 
se confere à Administração Pública a possibilidade de alterar unilateralmente 
os contratos administrativos celebrados e de lhes aplicar sanções 
contratuais, por exemplo. 
 A desapropriação é outro exemplo de conduta da Administração 
Pública passível de ser adotada com fundamento no princípio em exame. 
 
17 
2.2.5 Princípio da motivação 
 
 É direito do administrado e dever do administrador apontar os motivos 
de fato e de direito que geraram a prática de determinado ato, sob pena de 
nulidade do mesmo. 
 Em sendo sabido que o ato administrativo pode ser vinculado ou 
discricionário, é fundamental mencionar que a motivação é necessária para 
ambos. Hely Lopes Meirelles apresenta visão minoritária, indicativa de que 
apenas os atos vinculados exigiriam a exposição dos motivos de fato e de 
direito que lhe deram ensejo, opinião minoritária, como se disse. 
 A exigência da motivação nos atos administrativos é mais uma 
maneira de controlar a atividade administrativa e conferir lisura aos 
procedimentos praticados no âmbito administrativo. 
 Exceção ao princípio da motivação, no entanto, deve ser mencionada. 
Em se tratando de admissão e demissão de cargos em comissão, não há 
exigência de motivação. Porém, se tal ato for motivado ele estará vinculado 
aos motivos apontados. Isso ocorre em razão da teoria dos motivos 
determinantes. 
 Segundo essa teoria, uma vez que o ato administrativo seja 
relacionado com determinados motivos, à estes se vincula, e uma vez 
destituídos os motivos, nula se torna a prática do ato. Por exemplo, se para 
admissão de um funcionário para ocupar determinado cargo de confiança 
fora apresentada motivação, mesmo sendo desnecessária, a prática daquele 
ato (admissão) passa a estar estritamente vinculada aos motivos 
apresentados e, uma vez provada a falsidade dos mesmos, desaparece a 
motivação que amparava a contratação, devendo o respectivo funcionário 
perder o cargo. 
 Portanto, quando há apresentação de motivação fática e de direito à 
prática de determinado ato administrativo, este fica vinculado àquela 
motivação, ainda que se esteja diante de um caso que não exige motivação, 
como na admissão e demissão de cargos em comissão. O título conferido à 
teoria é sugestivo nesse sentido, já que os motivos determinam à validade e 
permanência do ato, uma vez que à ele sejam relacionados pela autoridade 
que o praticou e fundamentou. 
2.2.6 Princípio da ampla defesa e princípio do contraditório 
 
 A Constituição da República de 1988 estipulou em seu artigo 5º, 
inciso LV, que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos 
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os 
meios e recursos a ela inerentes. 
 Dessa forma, resta nítido que aos litigantes em âmbito administrativo 
deve ser garantido o direito ao contraditório. Para cada prática processual 
administrativa, cabe o direito do administrativo ser intimado ou notificado 
para sobre ela se manifestar, bem como exercer seu direito de (ampla) 
defesa. 
 Assim como ocorre no processo judicial, uma vez ferido o direito ao 
contraditório ou à ampla defesa do administrado, o processo administrativo 
será considerado nulo. 
 
 
18 
2.2.7 Princípio da especialidade 
 
 Segundo o princípio da especialidade, que está diretamente ligado à 
criação de entidades da Administração Pública Indireta, a lei que cria ou 
autoriza a criação das mesmas é também responsável pela determinação 
precisa das finalidades e atribuições dessas entidades, sendo que tais 
determinações não são passíveis de serem afastadas. 
 
2.2.8 Princípio do controle ou da tutela 
 
 O princípio do controle, também chamado de princípio da tutela é 
tratado seqüencialmente ao princípio da especialidade não por acaso. 
 Uma vez desrespeitados os limites legalmente determinados à 
entidade, cabe o controle de uma entidade sobre outra para que o faça. 
 Portanto, verificado o desrespeito às finalidades e atribuições 
conferidos a determinada entidade da Administração Pública Indireta, cabe a 
outra entidade o controle dos atos que extrapolarem tais finalidades e 
atribuições. 
 
2.2.9 Princípio da autotutela 
 
 Também intimamente ligado ao princípio da especialidade, o princípio 
da autotutela não deve ser confundido com o princípio do controle (ou da 
tutela). 
 Enquanto o princípio da tutela trata da possibilidade de controle de 
uma entidade sobre outra, pertencente à Administração Pública Direta, o 
princípio da autotutela, como sugere o título, permite a entidade 
administrativa à revisão de seus próprios atos. 
 Na verdade, se está a tratar de um dever de revisão dos próprios atos 
quando estes extrapolarem as finalidades e atribuições legais, isto é, quando 
ferido o princípio da especialidade. 
2.2.10 Princípio do controle judicial 
 
 Uma vez que a Administração Pública não se atente às prescrições 
legais, pode o administrado a qualquer momento se valer do Poder 
Judiciário para ver satisfeitos seus direitos. 
 Quando o princípio da especialidade sofre lesão e esta não é afastada 
pela própria Administração Pública Direta, por meio do princípio do controle 
(ou da tutela), tão pouco pela própria entidade que extrapolou os limites 
legais, por meio do princípio da autotutela, só caberá ao administrado se 
valer da via judicial para afastar a lesão que contra ele incide. 
 Mas, não apenas nestes casos. Sempre que o administrado se 
encontrar em situação de desvantagem perante a Administração Pública 
poderá se valer do Poder Judiciário para sanar o conflito entre eles 
instaurado, havendo que se lembrar que vige no Brasil o mandamento 
constitucional de inafastabilidade da jurisdição. 
 Acerca do tema, é ainda importante frisar que não é necessário o 
exaurimento da via administrativa para apenas então se valer de uma 
demanda perante o Poder Judiciário. O único caso em que a Constituição 
 
 
19 
Federal de 1988 exige o exaurimento da via administrativa é no caso de 
litígio perante a Justiça Desportiva (art. 217, §1º), nos termos em que se 
teve oportunidade de analisar no módulo de Direito Constitucional. 
 
2.2.11 Princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos 
 
 Ao agente administrativo só é permitido agir em estrita observância da 
lei. O princípio da legalidade, regente da atividade administrativa, é a razão 
da presunção de legitimidade dos atos administrativos. 
 Assim, todo ato administrativo goza de uma presunção de 
legitimidade. Naturalmente, essa presunção é relativa (iuris tantum) e 
passível de ser afastada mediante prova em sentido oposto. 
 
2.2.12 Princípio da hierarquia 
 
 A existência de hierarquia é típica da atividade administrativa. Os 
órgãos da Administração Pública estão sujeitos, dessa forma, à 
subordinação hierárquica. 
 Háque se frisar que não se fala de hierarquia nas funções típicas dos 
Poderes Legislativo e Judiciário, mas há plena vigência do princípio em 
estudo perante os órgãos administrativos dos mesmos. 
 
2.2.13 Princípio da responsabilidade do Estado por atos 
administrativos 
 
 O princípio da responsabilidade decorre da interpretação extraída do 
artigo 37, §6º da Constituição da República de 1988. Tanto o Estado, 
enquanto prestador direto de serviços públicos, quanto o particular que os 
presta em nome do Estado são objetivamente responsáveis pelos danos que 
causarem a terceiros. 
 Responsabilidade objetiva é aquela que independe da demonstração 
de culpa, bastando a demonstração do dano e do nexo de causalidade entre 
este e a conduta praticada pelo Estado. 
 Celso Antônio Bandeira de Mello oportunamente expõe que a 
responsabilidade do Estado é objetiva apenas em relação a atos comissivos, 
isto é, a ação do Estado. Segundo o autor, em se tratando de danos 
causados a terceiros em razão de omissão do Estado, há que se provar a 
culpa, caso em que a responsabilidade é subjetiva, portanto (2010, p. 121). 
 Tanto em um caso como noutro é assegurado ao Estado o exercício 
do direito de regresso contra o responsável pelos danos, caso estes tenham 
sido causados por dolo ou culpa do agente. 
 
2.2.14 Princípio da indisponibilidade do interesse público 
 
 Ao lado do princípio da supremacia do interesse público sobre o 
privado, o princípio da indisponibilidade do interesse público constitui o 
chamado regime jurídico administrativo, isto é, o conjunto de prerrogativas e 
privilégios a que está sujeita a Administração Pública e que não está a 
disposição dos particulares. 
20 
O interesse público é próprio da sociedade e não do agente 
administrativo. Assim, não pode o agente dispor do interesse público, o qual 
é irrenunciável e indisponível, de titularidade de toda a sociedade. 
 
2.2.15 Princípio da continuidade do serviço público 
 
 O serviço público não pode ser interrompido, ele é permanente e 
contínuo. Como a Administração Pública destina-se à gerência da coisa 
pública, detém a responsabilidade de manter todo o aparato necessário à 
satisfação das necessidades da sociedade, necessidades estas que não se 
interrompem, o que, conseqüentemente, impede a paralisação dos serviços 
correspondentes. 
 Há que se lembrar que até mesmo durante o exercício do direito de 
greve não se admite a paralisação total dos serviços públicos, exigindo-se a 
manutenção de um mínimo razoável. 
 
2.2.16 Princípio da isonomia 
 
 O princípio da isonomia representa norte a ser obedecido pela 
Administração Pública. Não se refere a igualdade entre a Administração 
Pública e os particulares, mas ao tratamento igualitário que a primeira deve 
prestar aos últimos. A Administração Pública deve enxergar os particulares 
de forma igualitária. 
 A Constituição Federal de 1988 não deixa dúvidas e esta igualdade 
não é apenas formal, mas especialmente material, isto é, com a dispensa de 
tratamento que permita, de fato, que as pessoas gozem das mesmas 
condições, ônus e privilégios. 
 
 
 
3. PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
 A Administração Pública é dotada de poderes. Esses poderes 
decorrem do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e 
permitem a gerência da coisa pública de modo pleno e eficaz. Pleno, porém 
é o ato de gestão, mas não os poderes conferidos a quem pratica tais atos, 
pois o Estado brasileiro não conferiu ilimitados poderes à Administração 
Pública, ao contrário. Aquele que extrapolar os poderes administrativos 
comete abuso de poder (gênero), sob a modalidade de excesso de poder ou 
desvio de finalidade (espécies). 
 A doutrina elenca como poderes da Administração Pública: 
 a) poder vinculado; 
 b) poder discricionário; 
 c) poder normativo; 
 d) poder hierárquico; 
 e) poder disciplinar; 
 f) pode de polícia. 
 Cada um dos mencionados poderes será individualmente analisado a 
seguir. 
 
21 
3.1 Poder vinculado 
 
 O poder vinculado é a regra de atuação da Administração Pública. 
Contraposto à idéia de poder discricionário, o poder vinculado é aquele que 
deixa o administrador público estritamente restrito aos mandamentos legais, 
sem que haja faculdade de escolha por conveniência e oportunidade da 
Administração. 
 Quando se estiver a tratar dos atos administrativos, ver-se-á que são 
cinco os requisitos dos mesmos, quais sejam: competência, finalidade, 
forma, motivo e objeto. No contexto dos atos administrativos, o que se pode 
adiantar é que estes cinco requisitos terão sua previsão em lei, cabendo ao 
administrador, portanto, apenas executar o mandamento legal. 
 Todo ato vinculado que seja praticado em desobediência à lei sujeita-
se ao controle pelo Poder Judiciário, que tem o poder-dever de anular tal ato 
e determinar que a Administração Pública o refaça, em obediência legal. 
 É ainda importante frisar que o Poder Judiciário não pode fazer as 
vezes da Administração Pública e por ela praticar o ato administrativo. 
 
 
3.2 Poder discricionário 
 
 Ao contrário do poder vinculado, como se disse, o poder discricionário 
é aquele que confere ao administrador certa margem de escolha, sempre 
segundo o interesse público. O poder discricionário faculta ao administrador, 
quando assim dispuser a lei, que decida segundo critérios de conveniência e 
oportunidade. 
 No contexto dos atos administrativos, em estudo comparativo ao 
poder vinculado, pode-se apontar que dos cinco requisitos de todo ato 
administrativo, apenas três serão vinculados, quais sejam: a competência, a 
finalidade e a forma. Assim, no ato administrativo discricionário, fruto do 
poder discricionário, o administrador poderá se valer de critérios 
convenientes e oportunos à situação para adoção da melhor medida quanto 
ao motivo e/ou quanto ao objeto do ato administrativo. 
 Pelo exposto, pode-se identificar que ainda que o ato administrativo 
seja discricionário, esta discricionariedade se refere apenas aos elementos 
motivo e objeto do ato, já que a competência, a finalidade e a forma serão 
sempre vinculadas. 
 É fundamental não confundir discricionariedade com arbitrariedade. 
Enquanto a primeira indica um comportamento legal e legítimo, pautado pelo 
limites que a lei impõe, a segunda traduz um comportamento que extrapola 
os limites da lei e que, portanto, dá causa à eliminação do ato praticado, 
exatamente por ser totalmente contrário ao Estado de Direito. 
 A discricionariedade existe em razão da impossibilidade de previsão 
de todas as situações passíveis de ocorrência na realidade dos fatos, bem 
assim para que a Administração Pública possa decidir no melhor interesse 
da sociedade sempre que se fizer presente situação que possa ter decisão 
aplicada segundo critérios de conveniência e oportunidade do local ou 
situação enfrentada. Por exemplo, uma conduta legalmente determinada, 
sem que se tenha atribuído qualquer discricionariedade ao administrador, 
 
22 
pode ser vantajosa em algumas localidades do país, mas absolutamente 
desvantajosa em outras, haja vista extensão territorial e diversidade 
nacional. 
 Ao conferir margem de discricionariedade aos administradores, a lei 
permite que se adéqüem os casos abstratamente previstos às situações 
concretas e peculiares de cada local, sempre no melhor interesse público. 
 Deixado de lado o interesse público, responsável pela falta será o 
agente competente por tal prática contrária à lei, já que a finalidade de 
qualquer ato administrativo é sempre vinculada, e esta finalidade não é outra 
que não o interesse público, isto é, o bem comum. 
 Em relação ao controle da discricionariedade pelo Poder Judiciário, 
duas situações há que serem separadas. Se a Administração Pública pautar 
sua atuação dentro dos limites legais e exercer seu poder de escolha 
segundo seus critérios de conveniência e oportunidade,não poderá o Poder 
Judiciário alterar a substância do ato administrativo, ainda que repute que 
outra escolha seria mais benéfica ao interesse público, pois, como se 
mencionou, a Administração Pública não infringiu a lei, e mais, operou a 
escolha dentro de critérios que ela reputou mais adequados, desde que 
também atentos ao melhor interesse público. 
 No entanto, quando a Administração Pública extrapola os limites 
legais e a discricionariedade se converte em arbitrariedade, aí então o Poder 
Judiciário poderá exercer o controle desse ato administrativo, podendo 
anulá-lo e determinar que novo ato seja praticado, dessa vez dentro dos 
parâmetros legais. 
 Da mesma maneira que ocorre com o poder vinculado, o Poder 
Judiciário não pode fazer as vezes da Administração Pública e por ela 
praticar o ato administrativo. 
 
 
3.3 Poder normativo 
 
 O poder normativo, também chamado de poder regulamentar, é de 
competência privativa do Chefe do Poder Executivo e tem por objetivo a 
regulamentação de uma lei, conferindo-lhe aspectos práticos de aplicação. 
 Caso Chefe do Executivo cometa algum abuso no momento de 
regulamentar a lei, poderá o Congresso Nacional sustar tal ato regulamentar, 
nos termos do artigo 49, V, da CRFB/88. 
 Diferentemente do entendimento adotado por Hely Lopes Meirelles, 
parece mais condizente com o vigente sistema constitucional brasileiro a 
vedação aos denominados decretos autônomos. 
 A regulamentação das leis opera-se por meio de decretos, emanados, 
como se mencionou, pelo Chefe do Poder Executivo. 
 
 
3.4 Poder hierárquico 
 
 O Poder hierárquico tem sua base no princípio da hierarquia, inerente 
à Administração Pública. Segundo esse poder, pode (na verdade, deve) a 
Administração Pública hierarquizar seus agentes, isto é, distribuí-los 
 
23 
segundo a relevância de suas funções, de modo a obter o maior nível de 
organização possível, o que refletirá em um serviço administrativo prestado 
de maneira mais eficiente, sempre no melhor interesse público. 
 Em razão do escalonamento de funções na Administração Pública, é 
dever desta zelar pela regularidade dos atos praticados, atividade que 
incumbe aos órgãos de maior escalão realizar sobre os de menor escalão, 
estando estes sujeitos, tão somente, à obediência. 
 Segundo Hely L. Meirelles, decorre do poder hierárquico a missão de: 
 a) ordenar aos subordinados a prática de condutas mediante 
situações concretas; 
 
 b) fiscalizar os atos praticados pelo subordinado, averiguando se 
estão observando os parâmetros legais; 
 
 c) delegar a prática de atos aos subordinados, desde que tais atos 
não estejam legalmente estipulados como privativos da autoridade 
delegante; 
 
 d) avocar funções que, originariamente, estavam a cargo dos 
subordinados. A responsabilidade pela prática de atos passa a ser daquele 
que avocou a função, medida esta que deve ser tomada apenas em casos 
excepcionais, haja vista o desprestígio que gera para os subordinados; 
 
 e) rever os atos praticados pelos subordinados e invalidá-los, se 
eivados de vício, desde que ainda não tenha criado direito subjetivo ao 
particular, naturalmente, caso em que não será possível a revisão. 
 
 Por fim, insta salientar que a atividade de correição também decorre 
do poder hierárquico, atividade esta que destina-se a prevenção e apuração 
de irregularidades administrativas e funcionais. 
 
 
3.5 Poder disciplinar 
 
 O poder disciplinar confere à Administração Pública a possibilidade de 
punir internamente os agentes administrativos que pratiquem infrações. 
 Não decorre do poder disciplinar a possibilidade de punição de 
particulares, alheios à Administração Pública, esta possibilidade decorre do 
poder polícia, como se analisará na seqüência. 
 Também não se confunde o poder disciplinar com o poder punitivo do 
Estado, exercido através do Direito Penal. A punição disciplinar ocorre em 
âmbito administrativo e em razão do exercício funcional do agente, 
relacionado apenas ao trabalho exercido. Por isso mesmo, a punição 
administrativa (decorrente do poder disciplinar) é perfeitamente cumulável 
com a punição penal caso a situação concreta deflagre a ocorrência de um 
crime ao mesmo tempo da ocorrência de uma infração administrativa. 
 O poder disciplinar relaciona-se intimamente com o poder hierárquico, 
assim como com o poder discricionário. A discricionariedade é uma marca 
característica do poder disciplinar, o qual não está sujeito ao mandamento 
 
24 
da esfera penal: não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem 
prévia cominação legal (art. 5º, XXXIX, CRFB/88). 
 No âmbito administrativo, a discricionariedade pauta a punição 
disciplinar a ser aplicada ao infrator, mas no caso de concomitante prática 
criminosa, não pode a autoridade hierarquicamente superior ao infrator 
deixar de comunicar o fato criminoso à autoridade competente, sob pena de 
também incorrer em tipo penal, descrito no artigo 320 do Código Penal: 
Condescendência criminosa - Art. 320 - Deixar o funcionário, por 
indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no 
exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao 
conhecimento da autoridade competente: Pena - detenção, de quinze dias a 
um mês, ou multa. 
 É importante esclarecer, ainda, que a discricionariedade que pauta a 
punição disciplinar não é plena, isto é, a lei elencou algumas espécies de 
punições que poderão ser aplicadas ao infrator, não podendo o 
administrador à elas se furtar, sob pena de converter discricionariedade em 
arbitrariedade. 
 São seis as espécies de punições disciplinares passíveis de serem 
aplicadas aos agentes administrativos infratores, quais sejam: 
 a) advertência; 
 b) suspensão; 
 c) demissão; 
 d) cassação de aposentadoria ou disponibilidade; 
 e) destituição de cargo em comissão; ou 
 f) destituição de função comissionada. 
 A natureza e a gravidade da infração, os danos dela decorrentes, as 
circunstâncias agravantes e atenuantes, e os antecedentes funcionais do 
infrator deverão ser considerados para gradação da penalidade disciplinar a 
ser imposta. Penalidade esta que só poderá ocorrer após regular processo 
administrativo, no qual se garanta ao processado os direitos ao contraditório 
e à ampla defesa. Findo o processo e apurada a culpa do infrator, a 
penalidade disciplinar poderá ser imposta, mas a decisão que a fixar deverá 
ser motivada. A motivação relaciona-se com a ocorrência faltosa e a 
necessidade de punição, mas não inviabiliza a discricionariedade na fixação 
da penalidade escolhida, desde que respeitados os limites legais. 
 
 
3.6 Poder de polícia 
 
 O estudo do poder de polícia requer maior dedicação do candidato, 
pois entre os demais, esse é o mais recorrente em exames públicos. 
 O conceito do poder de polícia é legal, conferido pelo artigo 78 do 
Código Tributário Nacional: considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou 
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de 
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades 
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à 
 
25 
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais 
ou coletivos. 
 A razão existencial do poder de polícia é o interesse público, 
enquanto o fundamento para sua utilização advém da supremacia do 
interesse público sobre o particular. 
 
3.6.1 Polícias administrativa e judiciária 
 
 Em se tratando de direito administrativo e de poder de polícia, é 
necessário conceituar e distinguir as polícias administrativas e judiciárias. 
 A polícia administrativa incumbe-se de atuar preventiva e 
repressivamente na tutela da ordem e na proteção dedireitos. A polícia 
administrativa tem sua atuação embasada em atos administrativos 
normativos, os quais podem ter caráter geral e abstrato (portarias, por 
exemplo) ou específico e concreto (cassação de um alvará de 
funcionamento, por exemplo). A atuação da polícia administrativa pode 
ocorrer por meio de órgãos especializados, como a Polícia Militar, mas 
também pode ocorrer por meio de órgãos próprios da Administração Pública. 
 O PROCON, por exemplo, pode multar um estabelecimento comercial 
bancário que desatenda a legislação estadual e municipal sobre requisitos 
de conforto ao consumidor, conforme já manifestou o Superior Tribunal de 
Justiça, estando no legítimo exercício do poder de polícia. 
 Finalizando a exposição sobre a polícia administrativa, é fundamental 
memorizar que a mesma não incide sobre pessoas, mas apenas sobre bens 
e direitos. 
 Já a polícia judiciária exerce o preponderante papel investigativo, 
apurando a prática do ilícito penal e atuando repressivamente. A atuação da 
polícia judiciária, diferentemente da polícia administrativa, ocorre apenas por 
órgãos especializados, como as polícias civil, militar e federal. 
 A polícia judiciária, diferentemente da administrativa, incide sobre 
pessoas. 
 
3.6.2 Atributos do poder de polícia 
 
 Para que o poder de polícia possa ser eficazmente exercido, a 
doutrina aponta alguns atributos que lhe são inerentes, quais sejam: a 
discricionariedade; a auto-executoriedade; e a coercibilidade. 
 A discricionariedade do poder de polícia decorre da impossibilidade 
de previsão genéria e abstrata de todas as situações passíveis de restrição. 
Nem todo o exercício do poder de polícia será discricionário, entretanto. O 
será apenas quando a lei não vincular a prática de determinado fato à uma 
específica penalidade. Excetuados tais casos, a discricionariedade do poder 
de polícia não é plena, mas restrita aos limites legais. Na verdade, a 
discricionariedade do poder de polícia se manifesta pela escolha do 
momento mais oportuno e conveniente para agir, bem como à gradação da 
pena a ser aplicada. 
 Como diferente não poderia ser, os princípios administrativos regem 
todas as atividades da administração e, em se tratando de discricionariedade 
do poder de polícia, é figura protagonista o princípio da razoabilidade. 
 
26 
Afastado dos limites razoáveis de aplicação de penalidade e da gradação 
das mesmas, o ato decorrente do poder de polícia sujeita-se ao controle 
judicial e será passível de anulação. 
 Outro atributo do poder de polícia é a auto-executoriedade, isto é, a 
autoridade administrativa pode executar seus atos imediatamente, sem a 
necessidade de autorização do Poder Judiciário. É a auto-executoriedade 
dos atos decorrentes do poder de polícia que viabiliza o exercício da 
atividade policial administrativa, pois não há possibilidade de se imaginar a 
necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário para prática da cada 
ato. Por exemplo, quando a polícia administrativa constata que determinado 
estabelecimento farmacêutico vende medicamentos falsificados, não precisa 
solicitar qualquer autorização ao Poder Judiciário, podendo fechar o 
estabelecimento imediatamente. 
 De regra, para que a autoridade administrativa possa adotar medidas 
sumárias, é necessário que se desenrole um processo administrativo, no 
qual seja conferido o direito ao contraditório e à ampla defesa ao particular, 
mas este processo está dispensado em situações extremas, como a do 
exemplo mencionado no parágrafo anterior. 
 Em se recordando do princípio da motivação, a autoridade 
administrativa está vinculada, sempre, a motivar, isto é, apresentar os 
fundamentas de fato e de direito que embasaram a prática adotada. 
 Por derradeiro, há que se mencionar que a coercibilidade dota os 
atos decorrentes do poder de polícia de imperatividade, isto é, de 
obrigatoriedade, havendo a possibilidade, inclusive, de utilização da força se 
necessário. Por exemplo, se a autoridade administrativa encontra 
medicamentos falsificados em estabelecimento farmacêutico e ao comunicar 
o fechamento do mesmo seu proprietário se nega a fazê-lo e a acompanhar 
a autoridade para as medidas necessárias, a força poderá ser utilizada para 
compeli-lo a fazê-lo. 
 Para utilização da força, novamente há que se fazer presente o juízo 
de razoabilidade e de proporcionalidade, num primeiro momento para 
verificar a necessidade de sua utilização e, num segundo momento para 
verificar a intensidade de sua utilização, sob pena de nulidade do ato 
praticado. 
 
3.6.3 Meios de atuação 
 
 Segundo Hely Lopes Meirelles, a policia administrativa atua de 
maneira preferentemente preventiva, ela age através de ordens e proibições, 
mas, e sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras da 
conduta daqueles que utilizam bens ou exercem atividades que possam 
afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas limitações 
administrativas […]. 
 É através do alvará que a autoridade administrativa expressa sua 
concordância em prol do particular para que o mesmo exerça determinadas 
atividades ou direitos. O alvará pode ser definitivo e ter caráter vinculante 
para a Administração Pública, mas também pode ser precário, isto é, 
revogável a qualquer tempo. 
 
27 
Será vinculado o alvará quando concedido após o preenchimento de 
requisitos legais que confiram ao particular o direito subjetivo à autorização 
para o exercício de determinada atividade ou direito. Em contrapartida, será 
discricionário e, portanto, precário, o alvará concedido por mera liberalidade 
do Poder Público para autorizar o particular a exercer uma atividade ou 
direito. 
 O alvará definitivo é expedido por uma licença (alvará de licença), 
enquanto o alvará precário é expedido por uma autorização (alvará de 
autorização). 
 Concedido o alvará, independentemente do conteúdo, o exercício da 
atividade ou direito estará sempre sujeito ao poder fiscalizatório, inerente ao 
poder de polícia, o qual traduz-se como meio de atuação do último. 
 
3.6.4 Sanções 
 
 Quando a autoridade administrativa fiscaliza e encontra 
irregularidades, pode ela valer-se de determinadas sanções ao particular, 
necessárias à viabilização do poder de polícia. 
 São sanções que a autoridade administrativa pode impor ao 
particular: 
 a) multa; 
 b) interdição da atividade; 
 c) fechamento do estabelecimento; 
 d) demolição da construção; 
 e) embargo administrativo de obra; 
 f) destruição de objetos; 
 g) inutilização de gêneros; 
 h) proibição de fabricação ou comércio de determinados produtos; e 
 i) vedação de instalação de indústrias ou de comércio em 
determinadas zonas. 
 Todas estas sanções podem ser diretamente aplicadas pela 
autoridade policial, pois decorrem da auto-executoriedade, atributo inerente 
ao poder de polícia, com uma exceção: a multa não pode ser executada pela 
Administração Pública. A execução desta é privativa do Poder Judiciário, via 
ação executiva. 
 
 
 
4. ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 A atuação da Administração Pública ocorre por meio de atos 
administrativos. Ato administrativo também é um ato jurídico, com a 
peculiaridade da exclusiva finalidade pública. Enquanto o Poder Judiciário 
exerce sua função típica através de decisões judiciais e o Poder Legislativo 
através da elaboração de leis (em sentido amplo), o Poder Executivo exerce 
sua função típica (de gerência da coisa pública) através de atos 
administrativos. 
 
28 
No entanto, todos os Poderes da União praticam atos administrativos 
quando exercem função administrativa. Em que pese esta função ser típica 
do Poder Executivo, é atípica dos Poderes Judiciário e Legislativo. 
 Celso Antônio Bandeira de Mello conceitua o ato administrativo como 
a declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por 
exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de 
prerrogativaspúblicas, manifestada mediante providências jurídicas 
complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle 
de legitimidade por órgão jurisdicional. 
 No entanto, é fundamental distinguir atos administrativos e atos da 
administração, isso porque não são todos os atos praticados pela 
Administração Pública que podem ser classificados como atos 
administrativos. Atos administrativos são, apenas, aqueles próprios da 
atividade de gerência da coisa pública. Por exemplo, o mero ato da 
Administração Pública de locar um prédio para que ali se instale uma 
repartição pública não é um ato administrativo, mesmo porque tal ato sequer 
é regido por normas de Direito Público, mas sim pela lei de locações. A 
locação, assim, é mero ato da Administração, mas não pode ser conceituado 
como ato administrativo. 
 Celso A. Bandeira de Mello classifica como mero fato da 
administração, por exemplo, uma cirurgia realizada por um médico, 
funcionário público, já que tal conduta não se reveste dos requisitos 
inerentes à pratica do ato administrativo. 
 Antes de expor quais são os requisitos para que um ato seja 
considerado administrativo, cumpre salientar que também não se caracteriza 
como ato administrativo aquele constitucionalmente determinado, de índole 
estritamente política, tal como a iniciativa de lei pelo Poder Executivo ou a 
sanção e o veto às leis, já que tais atos também não preenchem os 
requisitos inerentes aos atos administrativos. 
 
 
4.1 Requisitos dos atos administrativos 
 
 Pra que se possa falar em ato administrativo, isto é, ato oriundo do 
Poder Público com vistas à gerência do interesse público, é essencial a 
presença de 5 (cinco) requisitos: a) competência; b) forma; c) finalidade; d) 
motivo; e e) objeto. 
 
4.1.1 Competência 
 
 O requisito competência é sempre vinculado, isto é, sempre 
dependente de determinação legal e fora das possibilidades discricionárias 
do agente administrativo. Ato praticado por agente incompetente é inválido, 
já que praticado por alguém sem autorização legal. 
 Competência é o poder administrativo atribuído ao agente da 
Administração para o desempenho específico de suas funções 
(MEIRELLES, 2009, p. 154). Quando o agente administrativo tem 
competência para prática de determinados atos e a excede, comete abuso 
 
29 
de poder (gênero), sob a espécie excesso de poder e sujeita-se às sanções 
legais. 
 A competência pode ser delegada e também avocada, desde que 
haja expressa autorização para a delegação ou avocação. 
 
4.1.2 Forma 
 
 O requisito forma é sempre vinculado, da mesma maneira que a 
competência. O requisito exigido do ato administrativo, isto é, a formalidade 
legalmente determinada presta-se à defesa do interesse público, já que 
dessa forma facilita-se a verificação da regularidade do ato praticado. 
 A forma é o meio que exterioriza o ato administrativo. Entre os atos 
praticados por particulares vige a liberdade de forma, exatamente o oposto 
do que ocorre com os atos praticados pela Administração Pública, os quais 
devem ser transparentes. 
 De regra, o ato administrativo deve ser escrito, admitindo-se a prática 
verbal ou por meio de símbolos apenas em casos excepcionais, como em 
situações policiais urgentes ou para sinalização de trânsito. 
 Como se exige formalidade para feitura do ato administrativo, quando 
se pretender a modificação ou revogação do mesmo é necessário que se 
utilize da mesma formalidade exigida no ato de sua feitura. 
 
4.1.3 Finalidade 
 
 A finalidade é requisito sempre vinculado, assim como competência e 
forma, seja o ato administrativo vinculado ou discricionário. A finalidade é o 
efeito mediato do ato administrativo, é sempre o interesse público. 
 Adotada finalidade diversa daquele que caminhe no sentido do 
interesse público, o ato administrativo será nulo e o agente responsável por 
sua prática responderá por abuso de poder (gênero), sob a espécie desvio 
de finalidade. 
 
4.1.4 Motivo (ou causa) 
 
 O motivo, como requisito do ato administrativo, pode ser vinculado ou 
discricionário. 
 Motivo é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a 
realização do ato administrativo (MEIRELLES, 2009, p. 156). 
 Em outras palavras, motivo é a situação fática, somado à 
fundamentação jurídica que determina a prática do ato administrativo. 
Elencados os motivos do ato administrativo, os quais deverão estar 
formalmente expressos para conhecimento dos interessados (motivação), 
estes vinculam o ato administrativo praticado, relembrando-se a teoria dos 
motivos determinantes, já apresentada. 
 É importante ao candidato não confundir motivo e motivação. Motivo 
são os pressupostos de fato e de direito que culminam na prática do ato 
administrativo, já motivação é a mera exposição formal e escrita daqueles 
pressupostos, para ciência dos interessados, mais relacionada ao princípio 
da publicidade. 
 
 
30 
 O motivo, ao lado do objeto, constitui o que se chama de mérito do 
ato administrativo, parcela por sobre a qual não cabe apreciação do Poder 
Judiciário, salvo por dois motivos: 
 a) exame da motivação em comparação à realidade dos fatos, 
recordando-se que a teoria dos motivos determinantes vincula a validade do 
ato administrativo com os motivos expressamente nele incluídos; ou 
 b) exame da razoabilidade e da proporcionalidade do ato 
administrativo. 
 
4.1.5 Objeto (ou conteúdo) 
 
 Assim como o motivo, o objeto do ato administrativo pode ser 
vinculado ou discricionário. 
 Enquanto a finalidade é o efeito mediato do ato administrativo, o 
objeto é o efeito imediato do mesmo. O objeto do ato administrativo é a 
criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a 
pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público 
(MEIRELLES, 2009, p. 157). 
 A lei pode expressamente determinar o objeto de um dado ato 
administrativo, caso em que o mesmo deverá ser respeitado, mas também 
pode dar ao agente administrativo a possibilidade de determiná-lo segundo 
critérios de conveniência e oportunidade, só podendo o Poder Judiciário se 
manifestar, na última hipótese, se extrapolados os limites da razoabilidade e 
proporcionalidade, caso em que a prática do ato administrativo será 
devolvida ao agente competente, não sendo lícito ao Poder Judiciário 
substituir a vontade do agente administrativo, posto que o objeto compõe, 
como se disse, o mérito do ato administrativo, em atuação de função típica 
do Poder Executivo, para a qual não foi conferida competência ao Poder 
Judiciário. 
 
 
4.2 Atributos do ato administrativo 
 
 Diferentemente de um ato jurídico qualquer, o ato administrativo goza 
de atributos que lhe dão status majorado em relação aos demais. Tais 
atributos prestam-se à concessão de viabilidade e efetividade da atividade 
administrativa, conferindo autonomia à Administração Pública no exercício 
de suas atividades. 
 São atributos dos atos administrativos: 
 a) presunção de legalidade; 
 b) imperatividade; 
 c) exigibilidade; e 
 d) auto-executoriedade. 
 
4.2.1 Presunção de legalidade 
 
 A Administração Pública rege-se pelo princípio da legalidade, motivo 
pelo qual presumem-se observados os requisitos da lei para os atos 
emanados pela mesma. 
 
31 
 Essa presunção, naturalmente, é relativa (iuris tantum) e pode ser 
afastada mediante prova em sentido oposto, prova esta de ônus daquele 
que alegar a ilegalidade ou ilegitimidade do ato administrativo. 
 Um exemplo claro de presunção de legalidade é a Certidão de Dívida 
Ativa, lavrada pela autoridade administrativa fazendária. Uma vez expedida 
mencionada certidão, é possível o ajuizamento imediato de Ação de 
Execução Fiscal, constituindo a CDA um título executivo apto. 
 
4.2.2 Imperatividade 
 
 A imperatividade dos atos administrativos decorre do princípio da 
supremacia do interesse público sobreo privado e pode ser traduzida na 
possibilidade de imposição de obrigações aos administrados, concordem 
estes ou não. 
 
4.2.3 Exigibilidade 
 
 A exigibilidade pode ser traduzida como o meio indireto de coerção 
dos administrados ao cumprimento das determinações da Administração 
Pública. 
 Quando um estabelecimento comercial apresenta irregularidades, a 
Administração Pública pode adotar medidas indiretas para que o particular 
responsável pelo estabelecimento sane o problema, evitando o imediato 
fechamento do mesmo, por exemplo. Tal medida indireta pode ser 
materializada com advertências ou com multas, cuja finalidade é fazer o 
administrado cumprir as determinações legais e regularizar o funcionamento 
do estabelecimento respectivo, sob pena de seu fechamento. 
 
4.2.4 Auto-executoriedade 
 
 A auto-executoriedade permite à Administração Pública a execução 
imediata de seus atos, independentemente de autorização do Poder 
Judiciário. Assim, voltando ao exemplo mencionado no item anterior, caso 
não tenham efeito as advertências e multas aplicadas, pode a autoridade 
administrativa fechar o estabelecimento comercial, independentemente de 
autorização judicial. 
 Não se pode deixar de lado, no entanto, o direito constitucional ao 
contraditório e à ampla defesa, sob pena de nulidade do ato praticado. 
Esses direitos podem, quando a situação exigir, serem postergados, haja 
vista possível situação relevante e urgente. 
 Por derradeiro, cumpre reafirmar que no que tange à execução da 
pena de multa, cabe exclusivamente ao Poder Judiciário sua execução, por 
meio de um processo de execução, reservando-se à Administração Pública 
apenas o direito de aplicá-la. 
 
 
 
 
 
 
 
32 
4.3 Classificação dos atos administrativos 
 
 Os atos administrativos podem ser classificados sob diversas óticas, 
sendo apresentada a relação das classificações mais recorrentes em 
exames públicos. Assim, os atos administrativos podem ser classificados: 
 
 1) Quanto ao alcance: 
 a) atos internos, ou seja, aqueles que produzem efeitos apenas no 
âmbito interno da Administração Pública. Os atos internos dispensam 
publicação em órgão oficial para surtirem seus efeitos. Uma circular, por 
exemplo. 
 b) atos externos, ou seja, aqueles que produzem efeitos além do 
âmbito administrativo, atingindo, ou não, particulares. Os atos externos, ao 
contrário dos internos, exigem sua publicação no órgão oficial, momento a 
partir do qual o ato surtirá seus efeitos. Uma concessão de uso ou uma 
desapropriação, por exemplo. 
 
 2) Quanto ao objeto (ou quanto às prerrogativas da Administração 
Pública): 
 a) atos de império, isto é, aqueles praticados em decorrência da 
supremacia do interesse público sobre o privado, traduzindo-se na 
imposição unilateral da vontade Administrativa, cuja observância é 
obrigatória. Por exemplo, interdição de estabelecimento comercial. 
 b) atos de gestão, isto é, atos que não exigem a utilização da 
supremacia do Poder Público para serem praticados, decorrendo de mera 
atividade negocial entre a Administração Pública e os particulares. Os atos 
de gestão são considerados como atos da administração e não atos 
administrativos propriamente ditos, motivo pelo qual são excluídos dessa 
classificação segundo alguns doutrinadores. A locação é um claro exemplo 
de ato de gestão praticado pela Administração Pública. 
 c) atos de expediente, isto é, de mera rotina administrativa. Os atos 
de expediente podem ser traduzidos como aqueles destinados a conferir 
andamento aos processos administrativos que tramitam por repartições 
públicas. 
 
 3) Quanto à formação: 
 a) simples, isto é, aqueles decorrentes da manifestação de vontade 
de apenas um órgão, indiferente se o mesmo é simples ou colegiado. Por 
exemplo, uma decisão proferida pelo Conselho de Contribuintes. 
 b) complexos, isto é, aqueles decorrentes da manifestação de 
vontade de 2 (dois) ou mais órgãos. Frise-se que o ato administrativo é 
único, o que ocorre é uma fusão de vontades. Por exemplo, a investidura de 
um agente público – fiscal municipal – pode ocorrer mediante a nomeação 
pelo Prefeito Municipal e posse pelo Secretário de Finanças, quando só 
então estará completa a investidura. 
 c) compostos, isto é, aqueles decorrentes da vontade de um órgão, 
mas dependentes da verificação por parte de outro, quando só então o ato 
administrativo se torna exequível. Nesse caso, o ato principal é praticado 
pelo órgão primário, que emana vontade através dele, enquanto que o 
 
 
33 
segundo órgão verifica o ato administrativo, quando apenas então o mesmo 
pode tornar-se exigível. Por exemplo, a homologação de uma licitação pelo 
Prefeito Municipal, ou a nomeação do Procurador-Geral da República, 
recordando-se que o Presidente da República faz a nomeação e o Senado 
Federal a aprova, ou não. 
 
 4) Quanto à estrutura: 
 a) concretos, isto é, aqueles que tem alvo certo e que se exaurem 
em uma aplicação. Uma apreensão de produtos ilícitos, por exemplo. 
 b) abstratos, isto é, aqueles passíveis de aplicação em diversas e 
reiteradas hipóteses. A aplicação de advertências, por exemplo. 
 
 5) Quanto ao regramento: 
 a) vinculados, isto é, aqueles atos praticados em estrita observância 
da lei, sem margem para atuação mediante juízos de conveniência e 
oportunidade. É vinculado o ato administrativo quando a lei exaure seu 
conteúdo mediante a ocorrência de determinado fato. 
 b) discricionários, isto é, aqueles praticados em razão de prévio 
juízo de conveniência e oportunidade, dentro dos limites legalmente fixados. 
É importante recordar que discricionariedade não se confunde com 
arbitrariedade, pois enquanto a primeira pode ser traduzida como uma 
atuação dentro dos limites legais, a segundo resulta de uma atuação que 
extrapola tais limites. 
 
 6) Quanto aos destinatários: 
 a) gerais, isto é, aqueles elaborados de maneira abstrata e geral, de 
maneira similar à lei, como um edital de convocação para concurso público, 
por exemplo. 
 b) individuais, isto é, aqueles elaborados em função de destinatário 
pré-determinado, como a permissão de uso de determinado bem público, por 
exemplo. 
 
 
4.4 Espécies dos atos administrativos 
 
 Os atos administrativos podem ser agrupados, por suas semelhanças, 
em 5 (cinco) grupos: 
 a) atos administrativos normativos; 
 b) atos administrativos ordinatórios; 
 c) atos administrativos negociais; 
 d) atos administrativos enunciativos; 
 e) atos administrativos punitivos. 
 
4.4.1 Atos administrativos normativos 
 
 Os atos administrativos normativos encontram seu fundamento de 
validade no artigo 84, IV, da CRFB/88 (Art. 84. Compete privativamente ao 
Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, 
bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução). 
34 
Nesse contexto, ato administrativo normativo é o que contém um 
comando geral do Poder Executivo com a finalidade de dar a correta 
aplicação da lei. 
 O objetivo imediato do ato normativo é explicar a lei, portanto. Em 
razão disso, tais atos sujeitam-se aos mesmos controles que a lei, sendo 
passível de Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, por exemplo. 
 São atos normativos: 
 a) decreto. É uma disposição geral, abstrata, destinada à explicação 
da lei. É através do decreto que o Chefe do Poder Executivo expede seus 
atos de competência privativa; 
 b) deliberação; 
 c) regimento; 
 d) regulamento; 
 e) resolução; e 
 f) instrução normativa. 
 
4.4.2 Atos administrativos ordinatórios 
 
 Como o título sugere, os atos administrativos ordinatórios trazem 
ordens, isto é, tem por objetivo disciplinar o funcionamento da Administração 
Pública, assim como a conduta funcional dos agentes públicos. 
 Os atos administrativos ordinatórios decorrem do poder hierárquico, e 
podem ser expedidos por qualquer chefe de serviço aosseus subordinados. 
 O ato ordinatório também pode ser utilizado para investidura de 
servidor, e sempre tem seus efeitos adstritos ao órgão que o expediu. 
 São atos administrativos ordinatórios: 
 a) Portaria. É a forma pela qual autoridades de nível inferior ao Chefe 
do Executivo edita normas gerais, no âmbito do órgão que a expediu; 
 b) Alvará. É o meio pelo qual a Administração Pública confere licença 
ou autorização para a prática de determinado ato; 
 c) Circular. É destinado à transmissão de ordens aos subordinados. É 
ato interno e não tem validade perante terceiros; 
 d) Ordem de serviço; 
 e) Instrução; 
 f) Despacho. É o ato que contém decisão das autoridades 
administrativas sobre assuntos de interesse particular ou coletivo submetido 
à apreciação; 
 g) Ofício. 
 
4.4.3 Atos administrativos negociais 
 
 Por meio dos atos administrativos negociais obtém-se a declaração 
de vontade da Administração Pública, sendo muito semelhante aos contratos 
de natureza privada. Nesse caso, a vontade da Administração Pública é 
coincidente com a vontade do particular. 
 É fundamental que o candidato a exames públicos não confunda esta 
espécie de ato administrativo com contratos. A distinção é básica e simples: 
ato administrativo é sempre unilateral, já o contrato é bilateral. 
 Os atos negocias tem por objetivo: 
35 
a) a concretização de negócios jurídicos públicos; e 
b) a atribuição de certos direitos e vantagens aos interessados. 
Os atos negociais geram direitos e também obrigações aos 
particulares e se manifestam por meio das seguintes espécies: 
 a) Admissão 
 Possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado. Na 
admissão, faculta-se o ingresso em estabelecimento público para 
recebimento de um serviço, sendo que o Estado é obrigado à prestá-lo. Por 
exemplo, o atendimento em um pronto-socorro ou o ingresso de um aluno 
em determinada escola. 
 
 b) Permissão 
 Possui natureza jurídica de ato administrativo discricionário e pode ser 
onerosa ou gratuita. A permissão é utilizada para 2 (dois) objetivos: 
 a) uso de bem público; ou 
 b) prestação de serviço público. 
 A permissão é precária, isto é, sem prazo (de regra), não gera direito 
subjetivo ao particular, e pode ser revogada a qualquer momento pelo Poder 
Público. 
 Embora a permissão tenha vigência por prazo indeterminado, via de 
regra, e sua revogação não gere qualquer ônus ao Poder Público, há 
hipóteses em que se tem verificado a existência de permissões 
condicionadas, isto é, com prazo determinado. Se o Poder Público concede 
uma permissão por prazo determinado, não poderá revogá-la antes de seu 
término, sob pena de ter que indenizar o administrado pelos prejuízos 
suportados. 
 O interesse na permissão é concorrente, isto é, pertence tanto ao 
permissionário, como ao permitente e ao também ao público em geral. 
 É exemplo de permissão, por exemplo, a instalação de uma banca de 
jornal em praça pública. 
 
 c) Autorização 
 Possui natureza jurídica de ato administrativo discricionário. 
Diferentemente do que ocorre no âmbito da permissão, não há interesse 
concorrente na autorização. Nesta, se o interesse não for exclusivamente, 
será preponderantemente do particular. A autorização é ato unilateral da 
Administração Pública, além de caracteristicamente precário. A autorização 
pode ser concedida para: 
 a) exercício de atividade; 
 b) serviço público; 
 c) uso de bem público. 
 
 d) Licença 
 Possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado. 
 A licença faculta ao interessado o exercício de uma atividade material 
e, de regra, é definitiva. Licença é ato administrativo declaratório. 
 Por exemplo, após preenchidos os requisitos o Município deve 
conceder licença para construção civil. 
 
36 
e) Aprovação 
Possui natureza jurídica de ato administrativo discricionário. A 
aprovação pode ser conferida tanto para ato já praticado como para ato a 
ser praticado. Na verdade, a aprovação é um ato que serve de complemento 
para outro ato administrativo. 
 A aprovação prévia ocorre antes da prática de determinado ato 
administrativo, lhe sendo requisito de validade. 
 A aprovação posterior ocorre após a prática de determinado ato 
administrativo, lhe sendo requisito de eficácia. 
 
 f) Homologação 
 Possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado. Só há que se 
falar em homologação de ato administrativo já praticado. O que se analisa, 
para homologação, é a legalidade do ato. Por exemplo, o Tribunal de Contas 
analisa a legalidade da concessão de uma aposentadoria e, se aprová-la, 
homologa o ato. 
 
4.4.4 Atos administrativos enunciativos 
 
 Os atos administrativos enunciativos destinam-se à afirmação de uma 
situação. Não há manifestação de vontade da Administração Pública, mas 
mera manifestação de opinião. 
 São atos enunciativos: 
 a) Certidão; 
 b) Atestado; 
 c) Parecer; 
 d) Apostila. 
 
4.4.5 Atos administrativos punitivos 
 
 Os atos administrativos punitivos contém uma sanção imposta pela 
Administração Pública àqueles que infringem disposições legais. 
 A finalidade dos atos punitivos é a punição e repressão das infrações 
administrativas ou das condutas irregulares dos servidores e dos 
particulares. 
 Há 2 (dois) tipos de atuação dos atos punitivos: 
 a) interna, isto é, que alcança apenas o agente público. Por exemplo: 
advertência, suspensão, demissão etc; 
 b) externa, isto é, que alcança particulares. Por exemplo: multa, 
interdição de estabelecimento, destruição de coisa etc. 
 Na aplicação do ato punitivo, deve-se conferir os direitos ao 
contraditório e à ampla defesa em benefício daquele contra o qual se 
pretende aplicar uma punição, sob pena de nulidade do ato punitivo. 
 
4.5 Extinção dos atos administrativos 
 
 A extinção dos atos administrativos pode operar-se mediante: 
37 
a) Cumprimento de seus efeitos, isto é, exauridos os objetivos 
motivadores da prática do ato administrativo, o mesmo estará extinto. Por 
exemplo, a demolição de uma obra ou o gozo de férias. 
 
 b) Desaparecimento do sujeito ou do objeto, isto é, uma vez 
desaparecido o sujeito em benefício/prejuízo do qual havia sido expedido o 
ato administrativo, o mesmo estará extinto. A morte, por exemplo, é causa 
de desaparecimento do sujeito e conseqüente extinção do ato administrativo 
à ele relacionado. Mas também o desaparecimento do objeto pode dar 
causa à extinção do ato administrativo. Um terreno de marinha, por exemplo, 
pode deixar de sê-lo quando o nível do mar suba e alague o local. 
 
 c) Retirada, isto é, a extinção do ato administrativo em razão da 
prática de outro ato. A retirada é gênero, da qual são espécies: 
 c.1) Anulação 
 O fundamento da anulação de um ato administrativo é a sua 
ilegalidade. A anulação é ato administrativo vinculado, e sua competência 
incumbe tanto à Administração Pública quanto ao Poder Judiciário. Os 
efeitos da anulação são retroativos (ex tunc). 
 
 c.2) Revogação 
 O fundamento da revogação de um ato administrativo é a 
conveniência e oportunidade, não havendo que se falar em ato maculado 
pela ilegalidade. A revogação é ato administrativo discricionário, e sua 
competência incumbe exclusivamente à Administração Pública. Os efeitos 
da revogação processam-se da ocorrência da mesma em diante, isto é, são 
ex nunc. 
 
 c.3) Cassação 
 O fundamento da cassação de um ato administrativo é o 
descumprimento de uma condição necessária de sua manutenção, por seu 
beneficiário. Por exemplo, se a Administração Pública concede um alvará 
para funcionamento de um hotel e, na verdade o beneficiário mantém uma 
casa de prostituição, cabe à Administração Pública cassar o alvará 
anteriormente concedido. 
 
 d) Renúncia, isto é, a extinção de um ato administrativo eficaz, em 
decorrência de seu titular não mais desejar gozar dos benefícios que o ato 
lhe proporciona. Por exemplo, a renúncia

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