Apostila Contabilidade Governamental_1

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Contabilidade 
Governamental 
 
Melissa Moraes 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
As ações das instituições devem ser direcionadas para a realização dos objetivos formulados pelos gestores. 
Todavia, os objetivos devem se constituir resultados mensuráveis, alinhados a uma visão/missão que representem as 
características singulares de determinada gestão. Um bom trabalho de planejamento das ações de governo contribui 
para atender plenamente os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Com base nas hipóteses consideradas, nas oportunidades e ameaças identificadas, nas diretrizes acordadas e 
tudo o mais que ficou estabelecido no plano estratégico, a organização passa a desenvolver seu plano operacional, cuja 
peça final é o orçamento. 
Há quem considere coisas distintas e separadas o orçamento e o planejamento. Erro de observação. O 
planejamento e o orçamento, como processos, são incoercivelmente complementares. 
O Orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das Finanças públicas. É um ato 
preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve realizar em um exercício. É um instrumento da moderna 
administração pública. 
O estudo do orçamento pode ser considerado do ponto de vista: 
• Objetivo: designa o ramo das Ciências das Finanças que estuda a Lei do Orçamento e o conjunto de 
normas que se refere à sua preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a 
fase jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica). 
• Subjetivo: constitui a faculdade adquirida pelo povo de aprovar a priori, por seus representantes 
legitimamente eleitos, os gastos que o Estado realizará durante o exercício. 
Em 1964, foi editada a Lei n° 4.320, de 17 de março, representando um grande avanço, principalmente, no que 
se refere à padronização dos orçamentos e balanços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Estabeleceu a 
obrigatoriedade da classificação denominada de "funcional-programática", indicadora das ações do governo e que vigora 
até hoje. 
Nesta mesma época foi editado o Decreto-lei n° 200/67, que modificou substancialmente a forma de atuação da 
administração pública, estabelecendo normas mais precisas sobre o sistema de planejamento, orçamento e controle, 
que incluía a administração financeira, a contabilidade e a auditoria. 
Atualmente, o processo orçamentário está definido na Constituição de 1988, que estabeleceu como instrumentos 
de planejamento governamental, os seguintes: 
 
� Lei do Plano Plurianual; 
� Lei de Diretrizes Orçamentárias; 
� Lei do Orçamento Anual. 
 
Está previsto na CF/88: 
 
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: 
 
I - finanças públicas; 
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo 
Poder Público; 
III - concessão de garantias pelas entidades públicas; 
 
 
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IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta 
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios; 
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e 
condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
 
Principalmente o que consta no inciso I, foi atendido, em parte, pela Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 
2000 (LRF), que estabeleceu as bases para a instituição desse novo ambiente de controle fiscal das contas públicas 
consubstanciado num rígido código de conduta dos administradores públicos. Esse código de conduta está centrado nos 
seguintes objetivos: 
 
• melhora da administração das contas públicas, impondo aos governantes compromissos com a execução e 
controle do orçamento e das metas fiscais; 
• estabelecimento de princípios e normas gerais das finanças públicas para as três esferas de governo; 
• estabelecimento de uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto e do endividamento; 
• melhora da transparência na gestão do gasto público a partir da padronização de contas e da ampliação do 
acesso da população, inclusive por meio eletrônico. 
 
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu como primeiro instrumento do processo de planejamento o Plano 
Plurianual, que se insere no processo global de planificação. 
O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do 
planejamento governamental, que pode ser dividido em: 
 
• estratégico, que tem como documento básico o Plano Plurianual; 
• operacional, que tem como instrumentos a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual. 
 
O processo de planejamento é desenvolvido a partir da orientação estratégica na qual o governo estabelece as 
diretrizes, os macro-objetivos e os programas, que podem ser assim conceituados: 
 
• Diretriz: conjunto de critérios de ação e de decisão que deve disciplinar e orientar os diversos aspectos envolvidos 
no processo de planejamento. Trata-se de um nível mais abstrato onde ocorre a formulação geral dos objetivos. 
• Macro-objetivos: indicam o que deve ser feito para que a administração alcance os resultados desejados; 
• Programa: é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que 
concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no 
plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da 
sociedade. 
 
 
 
 
 
 
 
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O planejamento, a programação e o orçamento como um sistema integrado de gerência têm por objetivo avaliar 
os custos para a consecução das metas traçadas em comparação com os benefícios a serem esperados, e assim tornar 
possível o uso inteligente de recursos pelo setor público. 
 
TIPOS DE ORÇAMENTOS 
 
É a característica que determina a maneira pela qual o orçamento é elaborado, dependendo do regime político 
vigente; daí dizer-se que os orçamentos variam segundo a forma de Governo e podem ser classificados em três tipos: 
 
• legislativo: é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação é da competência do Poder Legislativo, cabendo 
ao Executivo a sua execução. Esse tipo é utilizado em países parlamentaristas; 
• executivo: é o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução e controle é da competência do Poder 
Executivo. É utilizado em países onde impera o poder absoluto; 
• misto: é o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo a sua votação e 
controle. Esse tipo é utilizado pelos países em que as funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou 
Parlamento, sendo sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Este é o tipo utilizado no Brasil. 
 
ASPECTOS DO ORÇAMENTO 
 
Aspecto político: É o aspecto que diz respeito à sua característica de Plano de Governo ou Programa de Ação do 
grupo ou facção partidária que detém o Poder e que foi submetido à população durante o processo eleitoral, 
caracterizando desse modo o aspecto político do orçamento como instrumento que materializa as escolhas públicas. 
Aspecto jurídico: No Brasil, o orçamento constitui, portanto, uma lei aprovada pelo Legislativo, mas pelo princípio da 
exclusividade, só deve conter a previsão da receita e a fixação da despesa e, portanto, não pode criar ou extinguir 
 
 
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tributos. Por isso, diz-se que o orçamento é uma lei de eficácia reduzida, pois nada acrescenta ao conteúdo das leis 
vigentes, e seu cumprimento é quase exclusivo dos administradores públicos.Sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas. Isso guarda relação com o 
caráter meramente autorizativo das despesas públicas ali previstas. O orçamento contém estimativa das receitas e 
autorização para realização de despesas da administração pública direta e indireta em um determinado exercício, que, 
no Brasil, coincide como o ano civil. 
Aspecto econômico: É o resultado da evolução das características políticas do orçamento. Se o orçamento público é 
peça fundamental ao cumprimento das finalidades do Estado, não há dúvida de que deverá observar que o melhor plano 
é aquele que resulta numa maior produção com um menor gasto. 
Aspecto financeiro: É caracterizado pelo fluxo monetário das entradas da receita e das saídas da despesa, meio 
efetivo e normal da execução orçamentária. 
 
EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
Orçamento Tradicional 
 
O orçamento tradicional tinha como função principal propiciar o controle político sobre as finanças públicas. 
Valendo-se das técnicas contábeis, realizava o confronto entre as receitas e as despesas, buscando manter o equilíbrio 
financeiro e evitar ao máximo a expansão descontrolada dos gastos. 
A ênfase do orçamento se situava no objeto de gasto, classificado segundo itens de despesas e unidades 
administrativas responsáveis por sua execução. Sua principal deficiência residia no fato de que não buscava refletir um 
programa de governo ou um conjunto de objetivos a atingir. Apenas dotava os diversos órgãos governamentais dos 
recursos necessários ao pagamento de bens, serviços e a conta de pessoal. 
Com isso, terminava incentivando os órgãos setoriais a pressionar o governo por contínua ampliação dos gastos, 
sem que houvesse avaliação quanto ao alinhamento das novas despesas com a política de governo, suas estratégias e 
diretrizes. Em sentido contrário, o modelo levava os órgãos centrais de finanças a promover cortes indiscriminados de 
despesas, para viabilizar eventuais ajustes decorrentes de frustração da arrecadação, ou para carrear recursos para 
outros órgãos. 
 
Orçamento por Desempenho 
 
Essa modalidade de orçamento representou uma evolução do orçamento tradicional, buscando melhorar o 
processo orçamentário de forma a que o gestor pudesse ter mecanismo de avaliar não apenas o montante dos gastos, 
mas também os resultados da ação governamental. O foco, portanto, deixava de ser simplesmente demonstrar em que 
os recursos eram gastos (o que o governo compra), mas passava a buscar a indicação dos benefícios que seriam 
obtidos (resultados). Assim, além da dimensão contida no orçamento tradicional, o objeto do gasto, o orçamento de 
desempenho incorporava uma segunda dimensão, o programa, buscando medir o desempenho organizacional. 
As experiências de desenho e implantação dessa modalidade de orçamento têm sido muitas e ainda não 
permitem estabelecer um modelo. 
 
 
 
 
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Orçamento-Programa 
 
Conforme o próprio nome indica, a ênfase do orçamento-programa está nos programas de governo e nas 
realizações almejadas. Assim, o orçamento-programa constitui peça intimamente associada ao planejamento, traduzindo 
amplamente o plano de trabalho do governo, com a indicação dos programas e das ações a serem realizados, inclusive 
com a discriminação dos projetos e atividades, bem como dos montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em 
sua execução. 
A Lei n° 4.320/1964 contemplou a integração entre o planejamento da ação governamental e o orçamento 
público. O entendimento foi posteriormente ratificado e consagrado com a edição do Decreto-Lei n° 200/1967, que 
introduziu os seguintes dispositivos: 
 
“Art. 15”. A ação administrativa do Poder Executivo obedecerá a programas gerais, setoriais e 
regionais, de duração plurianual, elaborados através dos órgãos de planejamento, sob a orientação e 
coordenação superiores do Presidente da República. 
 
Art. 16. “Em cada ano será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do 
programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do 
programa anual.” 
 
Ficou então formalmente evidenciada a orientação no sentido de que a elaboração do orçamento deve ser 
precedida da elaboração de um planejamento da ação governamental. Antes de se fixar as despesas a serem 
executadas, era necessário estabelecer a estratégia de atuação ou intervenção do governo com vistas ao adequado 
tratamento dos problemas previamente diagnosticados e priorizados. 
 
Classificação Funcional Programática 
 
A implantação do orçamento-programa conduziu à adoção da Classificação Funcional-Programática (Portaria 
Seplan n° 9, de 28 de janeiro de 1974), considerada à época uma revolução na forma de apresentação do orçamento. 
A classificação funcional-programática possibilitava expressar não só "com o que" o governo gastava os 
recursos, mas também com que finalidade, ou "para que" eram empregados os esforços da administração pública. Isso 
era possível graças à associação das dotações orçamentárias a programas de trabalho e funções de Estado e Governo. 
A classificação funcional-programática, vigente até 1999 para os governos estaduais e federal, e até 2001 para 
os Municípios, era detalhada nos seguintes níveis: 
 
• Função: mais alto nível de agregação das ações, representando as atribuições permanentes do Governo, como 
saúde, educação, defesa, etc. 
• Programas: meios e instrumentos de ação, articulados, para o cumprimento das funções. 
• Subprogramas: desdobramentos dos programas. 
• Projetos e atividades: instrumentos de programação para alcançar os objetivos dos programas. 
 
 
 
 
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Reforma Gerencial do Orçamento 
 
Em 1998, acompanhando a tendência mundial de incorporar técnicas modernas de gerenciamento aos 
processos e à programação das políticas públicas, o Governo Federal decidiu que o momento político-institucional era 
adequado para promover uma reforma no sistema de planejamento e orçamento. 
Na origem da mudança encontra-se o Decreto n° 2.829/1998 que estabeleceu normas para a elaboração e 
execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União. Dentre as orientações emanadas por aquele ato normativo, 
destaca-se a revisão da classificação funcional-programática. 
 
"Art. 3° A classificação funcional-programática deverá ser aperfeiçoada de modo a estimular a adoção, 
em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por Programas. 
Parágrafo único. Os Programas serão estabelecidos em atos próprios da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, respeitados os conceitos definidos no âmbito federal, em portaria do 
Ministério do Planejamento e Orçamento, a ser publicada até 30 de novembro de 1998." 
 
A Portaria n° 117/1998 do Ministério do Planejamento e Orçamento, posteriormente substituída pela Portaria n° 
42/1999 do Ministério do Orçamento e Gestão, atualizou a discriminação da despesa por função e estabeleceu os 
conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais. 
 
• Função - Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas e despesa que 
competem ao setor público; 
• Subfunção - A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de 
despesa do setor público; 
• Programa - o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos 
pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual; 
• Projeto - um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de 
operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento 
da ação de governo; 
• Atividade - um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto 
de operaçõesque se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à 
manutenção da ação de governo; e 
• Operações Especiais - as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais 
não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. 
 
A Portaria definiu ainda que as ações constantes das leis orçamentárias passariam a ser identificadas em termos 
de função, subfunção, programa, ação (projeto, atividade ou operação especial), sendo os dois primeiros (função e 
subfunção) classificados a partir de tabela anexa à Portaria e os dois seguintes (programa e ação) estabelecidos em ato 
próprio de cada ente da federação. 
 
 
 
 
 
 
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TÉCNICAS DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
Orçamento Incremental x Orçamento Base Zero ou Por Estratégia 
 
Diz-se que um orçamento é incremental quando a definição dos montantes de recursos a serem alocados para 
os programas, ações, órgãos ou despesas se realiza mediante incorporação de acréscimos marginais em cada item de 
despesa, mantendo-se o mesmo conjunto despesas do orçamento anterior (ou com pequenos ajustes). Ou seja, o 
orçamento de cada período mantém a mesma estrutura de despesas do orçamento do período anterior, realizando-se 
apenas incremento nos montantes de cada despesa. 
Nesse modelo, as opções e prioridades estabelecidas no passado tendem a permanecer inalteradas ao longo do 
tempo, e o orçamento termina não refletindo uma reavaliação quanto a novas necessidades e prioridades da sociedade. 
É fácil perceber que um orçamento incremental não privilegia a eficiência dos gastos e a evolução da ação 
governamental. 
Como contraponto a esse modelo, há também outra técnica conhecida como orçamento base zero, que consiste 
basicamente em se realizar, a cada período de elaboração do orçamento ampla reavaliação de todas as despesas 
demandadas pelos órgãos do governo, como se no período anterior nenhuma despesa houvesse se realizado (a base 
de comparação é zero). Com isso, realiza-se o questionamento quanto às efetivas necessidades de recursos para cada 
um dos programas, sem nenhuma consideração quanto aos montantes executados no período anterior. 
 
Características: 
 
• revisão crítica dos gastos tradicionais de cada área; 
• criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades a serem levadas para decisão superior. 
 
O Orçamento por Estratégia é um processo operacional, de planejamento e orçamento, que exige de cada 
administrador a justificativa detalhada dos recursos solicitados. Esse procedimento exige que todas as funções dos 
departamentos sejam analisadas e identificadas em pacotes de decisão, os quais serão avaliados e ordenados pela sua 
importância. 
O orçamento por Estratégia nada mais é do que um aperfeiçoamento do orçamento tradicional. 
 
Objetivos: 
 
• desenvolver um plano operacional e orçamentário para o próximo ano; 
• conduzir a uma redução de custo; 
• diagnosticar o que realmente está acontecendo na organização para melhorar o processo de planificação 
estratégica; 
 
 
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• alocar os custos do staff às linhas de produção ou centros de resultados em uma base mais real; 
• validar o planejamento a longo prazo; 
• auditar a efetividade dos programas; 
• prover a administração de uma base de dados para reestruturar a organização. 
 
Vantagens 
 
• o processo orçamentário concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades; 
• conjuga planejamento e elaboração do orçamento no mesmo processo; 
• faz os gerentes de todos os níveis avaliarem melhor a aplicação eficiente das dotações nas suas atividades; 
• aumenta a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos 
orçamentos. 
 
Desvantagens 
 
• no início, o preparo do OBZ é mais demorado, mais trabalhoso e mais caro; 
• a preparação dos resumos de unidades de decisão e de pacotes orçamentários produz montanhas de papel; 
• a implantação exige que os funcionários estejam motivados e treinados; 
• um grande percentual do orçamento é intocável devido às exigências legais; 
• pouca participação dos níveis hierárquicos superiores 
 
Evidentemente, o orçamento base zero não se compatibiliza com um planejamento plurianual, no qual as 
necessidades de recursos para execução dos programas de governo são estimadas previamente, para vários exercícios, 
o que dispensa uma reavaliação anual. A metodologia, no entanto, é muito útil para que o gestor público mantenha 
elevado senso crítico quando da elaboração do orçamento, buscando sempre reavaliar se determinadas despesas 
devem ser mantidas e identificar aquelas que já poderiam ser eliminadas ou reduzidas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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As atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade 
federal e de controle interno do Poder Executivo Federal são organizadas por sistemas. Assim, a Lei 10.180/2001 trata 
da organização e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira 
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal. 
 
EXERCÍCIOS 
 
1) (Analista Administrativo TRF 1ª REGIÃO 2006 FCC) O orçamento-programa foi introduzido no Brasil por meio da Lei 
nº 4.320/64 e do Decreto-Lei nº 200/67. A Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamento-
programa no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA, Orçamento programa é um: 
 
a) plano de trabalho que tem por finalidade estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal, 
de forma regionalizada, orientando a ação governamental apenas dos governos subnacionais. 
b) documento que prevê apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, constituindo a principal peça contábil-
financeira para a orientação da ação governamental. 
c) programa que compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, orienta a elaboração da Lei 
Orçamentária Anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento. 
 
 
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d) documento que se preocupa com a efetividade e a eficiência dos gastos públicos das estatais. 
e) plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus 
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, 
bem como a previsão dos custos relacionados. 
 
2) (TRT 23ª Região - Anal.Jud-Contabilidade 2007 FCC) É característica do orçamento programa: 
 
a) alocação de recursos baseada nas necessidades financeiras das unidades orçamentárias. 
b) classificação institucional da despesa. 
c) mensuração de resultados através de índices e padrões. 
d) objetivo de avaliação da honestidade dos agentes governamentais. 
e) dissociação do processo de planejamento governamental. 
 
3) (MPU Téc.Apoio-Orçamento 2007/FCC) Em relação ao orçamento-programa, é correto afirmar que 
 
a) é totalmente dissociado do processo de planejamento. 
b) seu único critério de classificação de despesas são as unidades administrativas. 
c) sua estrutura enfatiza os aspectos contábeis da gestão. 
d) o controle orçamentário tem por objetivo avaliar a eficiência e a eficácia das atividades. 
e) sua propriedade é respeitar as necessidades financeiras das unidades orçamentárias. 
 
4) (MPU Téc. Controle Interno 2007/FCC) Em relação ao orçamento-programa, é correto afirmar que 
 
a) seu único critério de classificação de despesassão as unidades administrativas. 
b) é totalmente dissociado do processo de planejamento. 
c) sua estrutura enfatiza os aspectos contábeis da gestão. 
d) sua prioridade é respeitar as necessidades financeiras das unidades orçamentárias. 
e) constitui um dos instrumentos do planejamento governamental. 
 
5) (MPU Téc.Apoio-Orçamento 2007/FCC) O tipo de orçamento cuja principal característica é a não existência de 
direitos adquiridos da unidade orçamentária em relação às verbas autorizadas no orçamento anterior, cabendo a ela 
justificar todas as atividades que desenvolverá no exercício corrente é o orçamento. 
 
a) tradicional. 
b) financeiro. 
c) de desempenho. 
d) pragmático. 
e) base zero. 
 
6) (MPU Analista administrativo 2007/FCC) É característica do orçamento base zero: 
 
a) ênfase no acréscimo de gastos em relação ao orçamento anterior. 
 
 
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b) decisões considerando as necessidades financeiras das unidades operacionais. 
c) justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem desenvolvidas. 
d) dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos. 
e) inexistência de mensuração dos resultados das atividades desenvolvidas. 
 
7) (MPU Analista de Orçamento 2007/FCC) É característica da técnica de elaboração orçamentária denominada 
orçamento base zero: 
 
a) dissociação dos processos de planejamento e programação. 
b) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. 
c) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo dos gastos. 
d) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do orçamento. 
e) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente outorgadas. 
 
8) (MPU Téc.Apoio-Orçamento 2007/FCC) O objetivo da classificação funcional no orçamento-programa é indicar 
a) a unidade orçamentária beneficiaria do recurso. 
b) a natureza do gasto, se despesa corrente ou de capital. 
c) as pessoas encarregadas de gerir os projetos. 
d) o tipo de receita que financiará o gasto. 
e) a ação do governo que se pretende implantar com o recurso. 
 
9) (MPU Téc. Controle Interno 2007/FCC) O objetivo da classificação econômica no orçamento-programa é indicar 
 
a) o tipo de receita que financiará o gasto. 
b) a unidade orçamentária beneficiária do recurso. 
c) a natureza do gasto, se despesa corrente ou de capital. 
d) a ação do governo que se pretende implantar com o recurso. 
e) as pessoas encarregadas de gerir os projetos. 
 
10) (TRT 23 Região - Anal.Jud-Administrativa 2007 FCC) Especificamente, quanto ao fim que se considere para a 
destinação dos recursos financeiros é correto afirmar que o orçamento público deve ser classificado em orçamento 
 
a) capital, que corresponde às operações relativas à manutenção e funcionamento dos serviços e obras já existentes. 
b) funcional, como sendo a espécie de orçamento em que os recursos se relacionam a objetivos, metas e projetos de 
um plano de governo. 
c) corrente, que corresponde às operações relativas à aquisição de bens ou relativas à realização de obras produtivas. 
d) desempenho, como sendo aquele que estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a 
realizar. 
e) programa, como sendo aquele que estima e autoriza as despesas por funções, as atividades exercidas pelo Estado e 
administrados. 
 
 
 
 
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2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
 
Fruto da experiência histórica da gestão dos recursos públicos, os princípios orçamentários foram sendo 
desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência, admitindo às normas orçamentárias adquirirem crescente eficácia, ou 
seja, que produzissem o resultado almejado, tivessem efetividade social, e fossem realmente observadas pelos 
receptores da norma, em especial o agente público. Como princípios informadores do direito - e são na verdade as 
idéias centrais do sistema dando-lhe significado lógico - foram sendo, gradativa e cumulativamente, agrupados ao 
sistema normativo. Os princípios orçamentários, portanto, projetam efeitos sobre a criação - auxiliando o processo 
legislativo -, a integração - possibilitando a vedar lacunas existentes no ordenamento - e a interpretação do direito 
orçamentário, auxiliando no exercício da função jurisdicional ao permitir a aplicação da norma a situação não regulada 
especificamente. 
Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma série de regras com a finalidade de 
aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os 
Executivos. Essas regras ou princípios receberam grande ênfase na fase que os orçamentos possuíam grande 
conotação jurídica, estando alguns literalmente na corrente legislação: basicamente na Constituição, na Lei 4.320/64, no 
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (5a. Edição) e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs). Os 
princípios orçamentários são premissas a serem observadas na concepção da proposta orçamentária. 
A lei n° 4.320/64, em seu artigo 2°, estabeleceu as disposições gerais sobre a lei de orçamento e enumerou 
alguns princípios a serem obedecidos: 
 
“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, 
universalidade e anualidade.” (sic) 
 
PRINCÍPIO DA UNIDADE OU TOTALIDADE 
 
Cada esfera de governo deve dispor de apenas um orçamento, baseado em uma única política orçamentária e 
estruturado de maneira uniforme. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município. 
 
“Previsto, de forma expressa, pelo caput do art. 2o da Lei no 4.320, de 1964, determina existência de 
orçamento único para cada um dos entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – com a 
finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política. 
Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem 
integrar um único documento legal dentro de cada esfera federativa: a Lei Orçamentária Anual – LOA.” 
(MCASP, 2012) 
 
É importante enfatizar que o princípio da Unidade deve ser seguido dentro de cada Ente da Federação (União, 
Estados, DF e Municípios). Portanto não se pode pensar que o setor público terá um único orçamento. Mas as empresas 
estatais, ou seja, aquelas em que o governo detém o controle do capital com direito a voto, constam do orçamento de 
cada Ente? Sim, todas as empresas estatais devem constar do orçamento de cada ente. Inclusive a Petrobras, 
Eletrobrás, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, por exemplo, integram o Orçamento Geral da União? Sim, 
essas empresas integram o orçamento de investimentos, pois são empresas controladas que se mantém com suas 
 
 
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próprias receitas. Já aquelas que dependem de recursos do Tesouro (nacional, estadual ou municipal) para se manter 
devem integrar o orçamento fiscal e da seguridade social. 
 
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE 
 
A Lei orçamentária deve congregar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve 
estar fora do orçamento. A Lei Orçamentária Anual de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas 
de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. 
É necessário destacar que para haver universalidade do orçamento é preciso que este seja único. 
Além de estar estabelecido, de forma expressa, na Lei no 4.320, complementa-se: 
 
“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito 
autorizadas em lei. 
 Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por 
antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, noativo e passivo 
financeiros. 
 Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e 
da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 
2°.” (Lei 4.320/64) 
 
A Constituição Federal de 1988, ainda determina: 
 
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
... 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.” 
 
O princípio da universalidade refere-se à compreensão que devemos ter do orçamento como plano financeiro 
global, pois, para que o orçamento alcance seu objetivo de controle da atividade econômica do Estado, não devem 
existir despesas ou receitas estranhas a esse controle. Isto é, o orçamento deve abranger todas as receitas e os gastos 
necessários para a manutenção dos serviços públicos. Ademais, esta regra de centralização das despesas e receitas 
num só documento tem por intuito o orçamento equilibrado. 
Assim, como regra geral a Lei Orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma 
instituição pública deve ficar fora do orçamento. Mas como toda regra tem exceção deve-se atentar que no caso das 
empresas estatais independentes somente constam do orçamento as despesas com investimentos e as receitas que 
financiam essas despesas. Assim, a Lei Orçamentária Anual não contempla autorização para as despesas com pessoal 
 
 
15 
 
e manutenção da Petrobras e Eletrobrás, por exemplo, nem mesmo a previsão de arrecadação de todas as receitas 
dessas empresas. 
E as receitas próprias arrecadadas diretamente pelas demais entidades do governo, como por exemplo aluguéis, 
venda de serviços e outras devem constar do orçamento? Sim. A lógica é de que a entidade é pública, portanto as 
receitas arrecadadas por elas são públicas, devendo ser orçadas e as despesas que financiam devendo ser autorizadas 
pelo Legislativo. 
 
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE 
 
Decorrente de vários dispositivos expressos da Constituição Federal: 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
... 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
Esse princípio delimita o exercício financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das receitas e a 
fixação das despesas registradas na LOA irão se referir. O princípio da anualidade estabelece, em suma, que as receitas 
e as despesas, correntes e de capital, devem ser previstas com base em planos e programas com duração de um ano. 
 
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. (Lei 4.320/64) 
 
Em decorrência do princípio da anualidade e como regra geral os créditos aprovados na Lei Orçamentária e suas 
alterações têm a vigência restrita ao exercício financeiro. A exceção à regra é a possibilidade de reabertura de créditos 
especiais e extraordinários pelos saldos não utilizados no exercício, quando autorizados nos últimos quatro meses do 
exercício conforme estabelece o § 2° do artigo 167 da Constituição Federal. 
 
“§2° - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem 
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso 
em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro 
subsequente." 
 
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE 
 
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se 
abrangendo no impedimento a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operação de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei, conforme Constituição Federal, art. 165, § 8º: 
 
 
 
 
 
16 
 
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
... 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.” 
 
A recíproca também é verdadeira, ou seja, não é permitido camuflar matéria orçamentária em leis de outra 
natureza. As leis que tratam de orçamento são exclusivas 
 
PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO 
 
A observação deste princípio permite a inibição de autorizações genéricas que deem ao Executivo descomedida 
flexibilidade e arbítrio na programação da despesa. 
As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de modo discriminado, demonstrando a origem e 
aplicação dos recursos. Quanto maior a discriminação, maior será a clareza e a possibilidade de fiscalização pelos 
agentes competentes. 
Verifica-se esse arcabouço através dos seguintes artigos da Lei 4.320/64: 
 
“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a 
despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto 
no artigo 20 e seu parágrafo único.” 
... 
“Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de 
outras aplicações. 
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se 
subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, 
classificadas entre as Despesas de Capital.” 
 
Apesar da previsão legal, no âmbito federal, pelo menos, há muito tempo não se utiliza essa exceção e em 
muitos exercícios a Lei do PPA, ou a LDO, ou a própria LOA trazem regras que muitas vezes obrigam maior 
detalhamento das ações. 
Ainda no sentido de especificar a despesa, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n°101/00) asseverou: 
 
“Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, 
com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: 
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação 
ilimitada.” 
 
 
 
 
 
 
 
17 
 
A Constituição Federal ainda acrescenta: 
 
“Art. 167. São vedados: 
... 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação 
para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;” 
 
A Discriminação 
 
“Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. 
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e 
outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins.” 
 
O tema também é tratado na Portaria Interministerial 163, que dispõe sobre normas gerais de consolidação das 
Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos seguintes termos: 
 
"Art. 6° Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, 
por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação." 
 
Assim, ainda que a Lei n° 4.320/1964 trate de "elementos", a PortariaInterministerial 163 estabelece como limite 
mínimo para a Lei Orçamentária o detalhamento por “modalidade de aplicação". O entendimento é de que a 
classificação econômica da despesa detalhada até modalidade de aplicação é suficiente para atender ao disposto no Art. 
15, §1° da Lei n° 4.320/1964, visto que o atual rol de elementos de despesa é bem mais detalhado que o referido na 
norma. 
Vale ressaltar que tal entendimento não é hegemônico na Federação e alguns Tribunais de Contas entendem 
que há conflito entre a regra da Portaria e o dispositivo legal. Na União, para garantir a regra, a LDO estabelece que "Os 
Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discriminarão a despesa por unidade orçamentária, 
detalhada por categoria de programação em seu menor nível, com suas respectivas dotações, especificando a esfera 
orçamentária, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primário, a modalidade de aplicação, o 
identificador de uso e a fonte de recursos" (Grifo nosso). Com isso, desde longas datas já não existe no âmbito da União 
a necessidade de publicação do QDD - Quadro de Detalhamento da Despesa. 
Por fim, vale ressaltar que uma das exceções ao Princípio da Especificação/Especialização é a reserva de 
contingência, que por suas próprias características não deve ser detalha. 
 
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Princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrático está previsto Na CF/88. Justifica-
se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas 
despesas. 
 
 
 
18 
 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” 
 
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para 
conhecimento público e para eficácia de sua validade, enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e 
a execução de despesas. A publicação deve ser feita no Diário Oficial de cada Ente ou Poder e em caso de prefeituras 
em mural. Além disso, a Constituição Federal exige a publicação, ate trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
do Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO. 
Vale salientar que a legislação permite, em determinadas situações, a realização de despesas de caráter sigiloso 
na forma do Decreto-Lei n° 200/1967: 
 
"Art. 86. A movimentação dos créditos destinados à realização de despesas reservadas ou 
confidenciais será feita sigilosamente e nesse caráter serão tomadas as contas dos responsáveis." 
 
No âmbito da União, nos últimos anos a LDO sempre inclui dispositivo relacionado com as ações de caráter 
sigiloso. Nas últimas o tema foi tratado nos seguintes termos: 
 
"Art. 18. Não poderão ser destinados recursos para atender a despesas com: 
... 
V- ações de caráter sigiloso; 
... 
§1° Desde que o gasto seja discriminado em categoria de programação específica ou elemento de 
despesa específico, excluem-se das vedações previstas: 
... 
III - no inciso V do caput, quando as ações forem realizadas por órgãos ou entidades cuja legislação 
que as criou estabeleça, entre suas competências, o desenvolvimento de atívidades relativas à segurança da 
sociedade e do Estado e que tenham como precondição o sigilo;" 
 
PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO 
 
Todas as receitas e despesas devem aparecer no orçamento em seus valores brutos. Tem a finalidade de 
impedir a inclusão de importâncias líquidas, a fim de dar maior transparência aos gastos públicos. Previsto pelo art. 6° da 
Lei no 4.320, de 1964, obriga registrarem-se receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer 
deduções. 
 
“Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções.” 
 
Com essa definição, que é uma extensão do princípio da Universalidade, busca-se garantir a transparência e 
exatidão dos dados orçamentários. 
 
 
19 
 
É importante observar que, no âmbito federal, a previsão das receitas no orçamento é líquida de restituições de 
tributos e tal fato não contraria o princípio do orçamento bruto. 
 
PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO (NÃO-VINCULAÇÃO) DAS RECEITAS 
 
Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF/88, proíbe vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou 
despesa, salvo ressalvas instituídas pela própria Constituição Federal: 
 
“Art. 167. São vedados: 
[...] 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 (transferências aos municípios) e 159 
(FPM, FPE, FNE/FNO/FCO, IPI-EXP e CIDE), a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de 
saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração 
tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2º (mínimo com saúde), 212 (mínimo com 
educação) e 37, XXII (atividade da administração tributária), e a prestação de garantias às operações de 
crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8o, bem como o disposto no §4o deste artigo 
(prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para esta; 
[...] 
§4.o É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 
155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou 
contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.” 
 
As restrições são estabelecidas pela própria Constituição e estão associados à repartição do produto da 
arrecadação dos impostos (Fundos de Participação dos Estados (FPE) e Fundos de Participação dos Municípios (FPM) 
e Fundos de Desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste à destinação de recursos para as áreas de 
saúde e educação, além do oferecimento de garantias às operações de crédito por antecipação de receitas. 
Esse ordenamento visa garantir que o gestor possa alocar recursos para atender as despesas de acordo com as 
prioridades que cada circunstância demanda. 
Porém, o exagero de vinculações no Orçamento Geral da União aumentou nos últimos anos, o que levou a 
União a se endividar no mercado para pagamento de despesas obrigatórias quando contava com recursos sobrando em 
outros itens. 
Essas vinculações, somadas a gastos em boa medida que não reduzem - pagamento de pessoal, benefícios 
previdenciários, contrapartidas de empréstimos externos - impedem a capacidade do governo federal de destinar 
recursos de acordo com suas prioridades sem trazer endividamento suplementar para a União. 
Assim, o Poder Executivo sugeriu ao Congresso Nacional em 1994 um projeto de emenda à Constituição que 
autorizava a desvinculação de 20% de todos os impostos e contribuições federais que compunha uma fonte de recursos 
livre de carimbos. Foi criado o Fundo Social de Emergência, em seguida denominado Fundo de Estabilização Fiscal que 
vigorou até 31 de dezembro de 1999. A partir do ano 2000 foi reformulado e passou a se chamar DRU-Desvinculação 
de Receita da União tendo sua prorrogação aprovada pelo Congresso Nacional até 2007. 
A DRU pretende tão somente dar uma maior flexibilidade à alocação dos recursos públicos e não constitui 
elevação das receitas disponíveis para o governo federal. Além disso, não atinge as transferências constitucionais para 
 
 
20 
 
Estados e municípios, cuja fonte basilar de receita é o IPI e o Imposto de Renda, uma vez que a desvinculação é feita 
após os cálculos das transferências. 
Em votação o plenário do Senado aprovou, em segundo turno, a propostaque prorroga a chamada DRU até 
dezembro de 2015. De acordo com a Emenda Constitucional n°68, de 2011, o art.76 no Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias apresenta a seguinte redação: 
 
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por 
cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já 
instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. 
§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal 
e Municípios, na forma do § 5º do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e II do art. 158 e das alíneas a, 
b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituição Federal, nem a base de cálculo das destinações a 
que se refere a alínea c do inciso I do art. 159 da Constituição Federal. 
§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-
educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal. 
§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o 
art. 212 da Constituição Federal, o percentual referido no caput será nulo. 
 
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO 
 
Deve haver o equilíbrio entre receita e despesa. Trata-se de princípio clássico de Finanças Públicas. A 
Constituição Federal de 1988 impôs sua aplicação no que tange às operações correntes, haja vista que o art. 167, inciso 
III, da CF/88: 
 
“Art. 167. São vedados: 
... 
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados 
pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;” 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00) também faz uso desse princípio: 
 
“Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das 
alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro 
fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção 
para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. 
... 
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das 
despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.” 
 
 
 
 
 
21 
 
Essa afirmativa pode ser demonstrada pelo exame da Lei Orçamentária anual, a seguir: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sob o aspecto da "regra de ouro", referida na Lei de Responsabilidade Fiscal, a análise da Lei Orçamentária 
indica que o montante das despesas de capital no valor de $ 9.500, representadas pelo Investimento de $ 8.000 e 
Amortização da Dívida de $ 1.500, é inferior à Receita de Operações de Crédito de $ 12.000, indicando que parte das 
despesas correntes está sendo coberta por empréstimos, já que as Receitas Correntes da ordem de $ 17.000 não são 
suficientes para cobrir as Despesas da mesma natureza, conforme a seguir se verifica: 
 
 
 
 
 
Assim, pode-se demonstrar o déficit total e os recursos que serão captados para sua cobertura durante o 
exercício a que se refere o orçamento: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A última vez que esteve explícito foi na Constituição de 1967. Logo, este é atualmente um princípio doutrinário e 
não normativo. O equilíbrio, assim como alguns outros princípios, não é uma regra rígida e visa a deter o crescimento 
desordenado dos gastos governamentais. No entender de alguns doutrinadores o equilíbrio pode ser encarado a médio 
e longo prazos. O leigo, ao examinar o orçamento, percebe que estará sempre contabilmente em equilíbrio, isto é, o total 
das receitas é exatamente igual ao total das despesas. No entanto, essa é uma maneira simplista de se analisar o 
 
 
22 
 
orçamento. Devemos observar as contas orçamentárias internamente, por meio das contas do Orçamento Corrente e de 
Capital. Nessas contas "escondem-se" os desequilíbrios orçamentários sob o ponto de vista econômico. 
 
LEGALIDADE 
 
Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública, segundo o qual cabe ao 
Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos 
ditames da lei. A Constituição Federal de 1988, no art. 37, estabelece os princípios da administração pública, dentre os 
quais o da legalidade e, no seu art. 165, estabelece a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias: 
 
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I – o plano plurianual; 
II – as diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais.” 
 
PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU UNIDADE DE CAIXA 
 
Princípio pelo qual é disciplinada a realização da receita e da despesa da União, através do SIAFI, significando 
que o Governo Federal mantém, em seu agente financeiro, para o conjunto de gestores, uma posição financeira global, 
cabendo ao SIAFI o controle individualizado da posição de cada unidade. 
 
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de 
tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.(Lei 4.320/64) 
 
PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA 
 
O princípio da transparência sugere que o orçamento estabeleça as entradas e as despesas com clareza e 
fidelidade. Condena as classificações tortuosas e distanciadas da metodologia e os incentivos encobertos ou 
camuflados. 
Aplica-se ao orçamento público, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei de Responsabilidade 
Fiscal – LRF (LC 101/00). 
 
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, 
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as 
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o 
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. 
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: 
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de 
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; 
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações 
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; 
 
 
23 
 
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo 
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. 
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação 
disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: 
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da 
despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do 
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do 
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado 
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive 
referente a recursos extraordinários. 
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o 
exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração,para consulta e 
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das 
agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, 
especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas 
atividades no exercício.” 
 
Em síntese, para compor a lei orçamentária deverão ser observados os princípios anteriormente explanados, 
enquanto para execução da Lei Orçamentária e dos créditos adicionais deverão ser satisfeitos os princípios 
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência da administração pública (art. 37. 
CF/88). 
 
EXERCÍCIOS 
 
1) Relacione os itens a seguir. Posteriormente, assinale qual a alternativa corre 
 
1) Exclusividade ( ) As receitas de impostos não devem ser vinculadas a órgãos , fundos 
ou despesas. 
2) Universalidade ( ) 0 total de despesas fixadas não deve ser superior ao total de receitas 
previstas. 
3) Orçamento Bruto ( ) Todas as receitas e despesas devem ser incluídas no orçamento. 
4) Não-afetação de Receitas ( ) Também denominado de periodicidade, dispõe que as previsões da 
receita e da despesa devem se referir a um período limitado de tempo. 
5) Anualidade 
( ) Todas as receitas e despesas constarão da lei orçamentária anual 
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. 
6) Equilíbrio 
( ) A Lei Orçamentária somente poderá conter matérias orçamentárias. 
Não poderá conter dispositivo estranho à previsão de receitas e fixação 
de despesas. 
 
 
24 
 
7) Especificação ( ) Dispõe que o orçamento não consignará dotações globais para 
atender às despesas. 
8) Unidade ( ) O orçamento deve se constituir em uma única peça, abrangendo as 
receitas e despesas do exercício. 
 
a) 1,2,3,4, 5, 6, 7, 8. 
b) 3, 1, 2, 5, 4, 7, 8, 6. 
c) 4, 6, 2, 5, 3, 1, 7, 8. 
d) 4, 6, 2, 3, 5, 7, 1,8. 
e) 4, 6, 2, 5, 3, 1, 8, 7. 
 
2) As previsões de receitas e fixação das despesas sempre se referem a um período limitado de tempo. Esse enunciado 
é definido pelo princípio da 
 
a) universalidade. 
b) anualidade. 
c) especificação. 
d) exclusividade. 
e) n.d.a. 
 
3) O princípio do equilíbrio é aquele em que 
 
a) todas as receitas e despesas devem estar previstas no Orçamento. 
b) todas as receitas e despesas devem ser detalhadas para que as pessoas possam entender o Orçamento. 
c) todas as receitas e despesas sejam previstas para um determinado período de tempo e que esse período seja igual 
ao ano civil. 
d) o montante da despesa fixada não pode ultrapassar ao montante da receita prevista. 
e) n.d.a. 
 
4) O princípio da exclusividade estabelecido pela Constituição Federal/88 prevê que o orçamento somente deva tratar 
de matéria orçamentária. Uma das exceções é a(o) 
 
a) autorização para abertura de créditos especiais. 
b) autorização para contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária. 
c) aprovação das alterações na legislação tributária. 
d) estabelecimento da política das despesas com pessoal. 
 
5) Aponte a opção que apresenta o princípio orçamentário que estaria sendo desobedecia caso uma determinada lei de 
orçamento contivesse dispositivo não relacionado à matéria orçamentária. 
 
a) Equilíbrio. 
b) Especificação. 
 
 
25 
 
c) Exclusividade. 
d) Universalidade. 
 
6) O princípio orçamentário da exclusividade significa que 
 
a) somente certos tributos podem ser instituídos pela lei orçamentária. 
b) unicamente a lei pode autorizar a realização de gastos por parte do Poder Público. 
c) exclusivamente contribuições podem ser criadas pela lei orçamentária. 
d) somente matéria de natureza financeira pode estar contida na lei orçamentária. 
e) somente é permitido que receitas patrimoniais estejam fora do orçamento. 
 
7) Qual das opções abaixo não representa um dos princípios jurídicos dos orçamentos públicos? 
 
a) Unidade. 
b) Anualidade. 
c) Universalidade. 
d) Anterioridade. 
e) Exclusividade. 
 
8) Embora existam excelentes sistemas orçamentários que não os adotem, os princípios orçamentários tradicionalmente 
contidos nas boas obras de doutrina acerca da matéria são orientações preciosas a serem seguidas na administração 
orçamentária pública. A respeito da utilização desses princípios no Brasil, julgue os itens que se seguem. 
 
a) Consoante o princípio da anualidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se sempre a um período 
limitado de tempo. O período de vigência do orçamento chama-se exercício financeiro e, de acordo com a lei n° 
4.320/64, coincide com o ano civil: 1o de janeiro a 31 de dezembro. 
b) Segundo o princípio do orçamento bruto, todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em 
seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. 
c) O orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não deverá cuidar de assuntos estranhos, conforme previsto 
na Constituição Federal, exceção feita à autorização para a abertura de créditos suplementares e a contratação de 
operações de crédito. Tal preceito caracteriza o principio da não-afetação. 
d) A Lei n° 4.320/64 dispõe que, na lei de orçamento, a discriminação da despesa será feita, no mínimo, por elementos. 
Tal preceito vem corroborar a prática do princípio do equilíbrio. : 
 
9) (Subprocurador/TCE-SE/FCC/2002) – Dentre os vários princípios orçamentários, que devem ser observados pela 
Administração Pública, destaca-se o princípio 
 
a) da anterioridade, segundo o qual as previsões de receita e despesa devem se referir a um período limitado de tempo, 
ou seja, período de um ano, denominado exercício fiscal, o qual não coincide com o ano civil. 
b) orçamentário da não afetação, segundo o qual o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não deverá 
cuidar de assuntos estranhos ao orçamento. 
 
 
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c) da universalidade, consagrado na Constituição Federal, que impede a criação de créditos adicionais suplementares, 
especiais e extraordinários. 
d) da anualidade, segundo o qual as previsões de receitas e despesas devem se referir a um período limitado de tempo, 
ou seja, período de um ano, denominado exercício financeiro, o qual coincide com o ano civil. 
e) da unidade, segundo o qual a elaboração do orçamento anual dispensa a elaboração do plano plurianual e da lei de 
diretrizes orçamentárias. 
 
10) (TRT 22ª Região - Anal.Jud-Contabilidade 2004 FCC) A elaboração e a autorização do orçamento público, a ser 
executado em período determinado de tempo, obedece ao princípio orçamentário 
 
a) da Não-Afetação. 
b) da Exclusividade. 
c) da Anualidade. 
d) do Equilíbrio. 
e) da Publicidade. 
 
11) (TRT 22ª Região - Anal.Jud-Contabilidade 2004 FCC) A identificação de cada receita e despesa pública, de forma 
que não figurem globalizadas no orçamento, obedece ao princípio orçamentário da 
 
a) Especialização. 
b) Unidade. 
c) Universalidade. 
d) Anualidade. 
e) Exclusividade. 
 
12) (TRT 6ª Região - Anal.Jud-Contabilidade 2006 FCC) A Constituição Federal de 1988 dispõe, em seu art. 167, inciso 
IV, que é proibida a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as exceções contidas nesse mesmo 
dispositivo legal. Essa proibição decorre do princípio orçamentário da 
 
a) exclusividade. 
b) universalidade. 
c) unidade. 
d) não-afetação. 
e) especificação. 
 
13) (TRE/AM - Anal.Jud-Contabilidade 2003 FCC) “Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos 
seus totais, vedadas quaisquer deduções”, constitui enunciado do princípio orçamentário 
 
a) da unidade. 
b) da universalidade. 
c) da não-afetaçãoda receita. 
d) do orçamento bruto. 
 
 
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e) da exclusividade. 
 
14) (MPU Téc.Apoio-Orçamento 2007/FCC) A Lei nº 4.320/64, em seu art. 6º, dispõe que todas as receitas e despesas 
constarão da lei orçamentária anual pelos seus totais, sem quaisquer deduções. Esse dispositivo legal consagra que o 
orçamento no Brasil atende ao princípio 
 
a) da publicidade. 
b) da exclusividade. 
c) da unidade do caixa. 
d) do orçamento bruto. 
e) do equilíbrio. 
 
15) (MPU Téc.Apoio-Orçamento 2007/FCC) O princípio orçamentário que determina que as despesas e receitas devam 
aparecer de forma detalhada no orçamento, para que se possa conhecer, pormenorizadamente, as origens e aplicações 
dos recursos levantados junto à sociedade é o princípio 
 
a) do equilíbrio. 
b) da clareza. 
c) da discriminação. 
d) da não-afetação. 
e) da unidade orçamentária. 
 
16) (MPU Téc. Controle Interno 2007/FCC) O princípio orçamentário que veda que a receita de impostos esteja 
vinculada a órgão, fundo, ou despesa, ressalvadas as exceções admitidas pela Constituição Federal, é o princípio 
 
A) da clareza. 
B) da discriminação. 
C) do equilíbrio. 
D) da unidade orçamentária. 
E) da não-afetação. 
 
17) (TRT 23ª Região - Anal.Jud-Contabilidade 2007 FCC) Considere as afirmações abaixo. 
 
I. Todas as receitas e as despesas constarão na Lei Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. 
II. A Lei Orçamentária não conterá qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fixação da despesa, exceto 
as ressalvas previstas na Constituição. 
III. A Lei Orçamentária não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente despesas de pessoal, 
material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras. 
IV. A Lei Orçamentária não poderá vincular a receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as ressalvas 
previstas na Constituição. 
V. A Lei Orçamentária compreenderá todas as receitas, inclusive das operações de crédito e todas as despesas próprias 
dos órgãos do Governo. 
 
 
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O princípio orçamentário da exclusividade está descrito APENAS em 
 
(A) I. 
(B) II. 
(C) III. 
(D) IV. 
(E) V. 
 
18) (TRT 23 Região - Anal.Jud-Administrativa 2007 FCC) No que se refere ao orçamento público, considere: 
 
I. A discriminação das receitas e das despesas deve ser feita por unidade administrativa, de tal forma que se possa 
saber quanto poderá render ou despender cada unidade considerada. 
II. A recomendação de que todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas no orçamento, com a eliminação 
de qualquer vinculação entre umas e outras 
 
Tais situações dizem respeito, respectivamente, aos princípios da 
 
(A) especialização e da universalidade. 
(B) unidade e da não-afetação. 
(C) anterioridade e da exclusividade. 
(D) não-afetação e da especificação. 
(E) universalidade e da finalidade. 
 
19) (TRT 20ª Região – Anal. Jud. – Contabilidade 2006 FCC) Em relação ao princípio orçamentário da universalidade, é 
correto afirmar que 
 
a) em regra, não se inclui na lei de orçamento, normas estranhas à previsão de receita e à fixação de despesa. 
b) cada orçamento deve se ajustar a um método único não querendo dizer que deva compreender todas as receitas e 
despesas numa única peça. 
c) O orçamento inclui todas as receitas e despesas, quer da Administração direta, quer da Administração indireta. 
d) O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa, e manter o equilíbrio, do ponto de vista 
financeiro, entre os valores de receita. 
e) O orçamento inclui somente as receitas e despesas da Administração direta.