PR 00030 00304 2009 9 002

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EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL:
A PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, no fim assinada, no uso de suas atribuições legais, com fundamento no artigo 129, inciso IV, da Constituição Federal, combinado com o artigo 95, § 1º, inciso III, da Constituição Estadual, promove a presente
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO
em face do descumprimento e da falta de emissão de norma por parte do Sr. Prefeito Municipal de Uruguaiana, RS, do disposto no artigo 33, §1º, da Constituição do Estado, o qual, em virtude do disposto no artigo 37, X, da Carta Federal, combinado com o artigo 8º da Carta Estadual, prevê a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, na mesma data e com índices idênticos, pelas seguintes razões de direito:
1. PRELIMINARMENTE
Ab initio, cumpre salientar que a pretensão ora veiculada já foi materializada por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 70027424456, julgada extinta por esse Egrégio Órgão Especial, em razão da perda superveniente de objeto. O colegiado, na ocasião, exarou a decisão assim ementada:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OMISSÃO. REVISÃO GERAL ANUAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE URUGUAIANA. INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. PROJETO DE LEI ELABORADO. OMISSÃO LEGISLATIVA SUPRIDA. PERDA DO OBJETO. EXTINÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA EXTINTA. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70027424456, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Arno Werlang, Julgado em 09/03/2009) [grifo acrescido]
A perda do objeto se deu em razão da apresentação de projeto de lei, pelo Prefeito Municipal de Uruguaiana, sanando a omissão verificada quanto à observância ao disposto no artigo 37, inciso X, da Constituição Federal, em combinação com o artigo 33, §1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. 
A citada ação direta de inconstitucionalidade foi proposta em razão de que, a despeito de as Leis Municipais n.º 3.368/2004 e n.º 3.369/2004, ambas de 15 de julho de 2004, estabelecerem a data de 1º de maio para a revisão dos salários do funcionalismo municipal, o Chefe do Executivo Municipal de Uruguaiana não editou lei específica para concretizar tal previsão legal. Para elucidar melhor a questão, calha transcrever os atos normativos em questão (fls. 124/5):
Lei n.º 3.368, de 15 de julho de 2004.
“Acrescenta §2º no art. 24 da Lei n.º 2.188/91 – Quadro Geral de Pessoal, da Prefeitura Municipal de Uruguaiana e renumera o parágrafo único que passa a ser o 1º”
[...]
Art. 1º. O art. 24, da Lei n.º 2.188/91, que “Dispõe sobre o Quadro Geral de Pessoal, estabelece o Plano de Carreira e dá outras providências”, fica acrescido de §2º, passando o parágrafo único a ser o 1º.
“Art. 24 [...]
§1º. Os padrões de salários dos demais graus serão obtidos pela aplicação do índice de dez por cento (10%) de grau a grau cumulativamente. 
§2º. Fica estabelecida a data de 1º de maio para a revisão dos salários do funcionalismo público municipal, no município de Uruguaiana”.
[...] (grifo acrescido)
 
Lei n.º 3.369, de 15 de julho de 2004.
“Acrescenta §3º no art. 148 da Lei n.º 1.717/84 – Dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais de Uruguaiana”.
[...]
Art. 1º. Acrescenta o §3º no art. 148 da Lei n.º 1.717/84, que “Dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Uruguaiana, com a seguinte redação:
“Art. 148 
[...]
§3º. Fica estabelecida a data de 1º de maio para a revisão dos salários do funcionalismo público municipal, no município de Uruguaiana”. (grifo acrescido)
A ação foi julgada extinta, à unanimidade, em razão da superveniente perda de objeto, materializada pela apresentação do Projeto de Lei n.º 001/2009 (fl. 112, na Reunião Extraordinária da Câmara Municipal de Vereadores de Uruguaiana, realizada em 27 de janeiro de 2009, mas que foi retirado de pauta, conforme informado pelo Presidente do Legislativo (fls. 53/4).
Ato contínuo foi editada a Lei Municipal n.º 3.925/2009 (fls. 48/52), reclassificando as categorias profissionais e estabelecendo novo plano de pagamento aos servidores públicos do Município de Uruguaiana, e ainda, prevendo, no artigo 6º, que o aludido plano de pagamento representa, dentro da capacidade orçamentária do Município, reposições salariais aos servidores no período de 2005 a 2009. 
Com a devida vênia, ainda persiste a mora legislativa, nos termos dos fundamentos que seguem: 
2. Assim dispõe o art. 37, inciso X, da Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
X- a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices (redação conferida pela Emenda Constitucional n.º 19/98);
 
	Como se pode perceber, a Emenda Constitucional nº 19/98 alterou a redação do inciso X do art. 37, determinando que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou modificados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. 
Com efeito, o ordenamento constitucional pátrio assegura a revisão geral anual, a ser deflagrada por lei específica de iniciativa do Poder Executivo, editada exclusivamente para tal fim, conforme já se posicionou o Supremo Tribunal Federal:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. DIREITO À REVISÃO GERAL DE QUE TRATA O INCISO X DO ARTIGO 37 DA MAGNA CARTA (REDAÇÃO ORIGINÁRIA). NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO FIXAR O ÍNDICE OU DETERMINAR QUE O CHEFE DO EXECUTIVO ENCAMINHE O RESPECTIVO PROJETO DE LEI. JURISPRUDÊNCIA DO STF. Mesmo que reconheça mora do Chefe do Poder Executivo, o Judiciário não pode obrigá-lo a apresentar projeto de lei de sua iniciativa privativa, tal como é o que trata da revisão geral anual da remuneração dos servidores, prevista no inciso X do artigo 37 da Lei Maior, em sua redação originária. Ressalva do entendimento pessoal do Relator. Precedentes: ADI 2.061, Relator Ministro Ilmar Galvão; MS 22.439, Relator Ministro Maurício Corrêa; MS 22.663, Relator Ministro Néri da Silveira; AO 192, Relator Ministro Sydney Sanches; e RE 140.768, Relator Ministro Celso de Mello. Agravo regimental desprovido (STF, Primeira Turma, RE n.º 527622 AgR/SP, rel. Ministro Carlos Britto, julgado em 22/05/2007, DJe 24/08/2007/). [grifo acrescido]
 
Na mesma linha, a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLÍTICA SALARIAL. REVISÃO GERAL ANUAL PREVISTA NO ART. 37, INC. X, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. OMISSÃO DOS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL EM ELABORAR LEI ESPECÍFICA QUE ESTABELEÇA A EFETIVAÇÃO DA REPOSIÇÃO SALARIAL. IMPOSSIBILIDADE. NORMA CONSTITUCIONAL QUE PRECISA DE NORMATIVIDADE ULTERIOR QUE LHE DESENVOLVA A APLICABILIDADE. INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO, DESCABENDO AO JUDICIÁRIO INTERVIR NA COMPETÊNCIA. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO DA SÚMULA Nº 339 DO STF. À UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO. (Agravo Nº 70031137151, Terceira Câmara Especial Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Mário Crespo Brum, Julgado em 15/09/2009) [grifo acrescido]
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. LEI QUE ESTABELECE O ÍNDICE DE REVISÃO GERAL ANUAL DOS SERVIDORES DO PODER EXECUTIVO.EMENDA PARLAMENTAR QUE DETERMINOU A APLICAÇÃO DO IGP-M COMO CRITÉRIO DE CORREÇÃO MONETÁRIA. INCONSTICIONALIDADE VERIFICADA. Embora o projeto encaminhado pelo Executivo municipal, com um reajuste de apenas 0,01%, seja, ao que tudo indica, absolutamente desarrazoado e, por certo, não atenda ao disposto no art. 37, inciso X, da Constituição Federal, não é menos certo também que, se a emenda do Legislativo que aumentou o índice de correção, determinando a aplicação do IGPM, implicou aumento de despesa. Dessa forma, está caracterizado o vício de inconstitucionalidade formal, nos precisos termos dos arts. 61, § 1º, II, "a ", e 63, inciso I, ambos da Carta Política. Para a concessão da revisão geral anual prevista no art. 37, X, da CF/88, há necessidade de lei específica de iniciativa privativa do Executivo - e não do Legislativo, não podendo o Judiciário nem conceder a revisão a título de indenização e nem tampouco obrigar o Executivo a encaminhar o projeto de lei. Por outro lado, a eventual inconstitucionalidade material, por ser, ao que tudo indica, absolutamente desarrazoado o percentual de 0,01%, que constou no projeto de iniciativa do Executivo, não é questão que pode ser solvida no âmbito da presente ação direta de inconstitucionalidade, mas sim em eventual ação em que se discuta especificamente a constitucionalidade ou não desse percentual. Os juízos de razoabilidade e de proporcionalidade não podem ser formulados ou aplicados sem que haja um procedimento com igualdade de condições de debate, de forma atenciosa com o princípio democrático, que decorre do Estado Democrático de Direito. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. VOTOS VENCIDOS. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70020705620, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator Vencido: Luiz Felipe Silveira Difini, Redator para Acordão: Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, Julgado em 26/11/2007) [grifos acrescidos]
Destarte, considerando-se que a lei editada não atende aos ditames constitucionais, persiste a mora legislativa, razão pela qual se ajuíza novamente ação direta de inconstitucionalidade por omissão, com espeque no artigo 37, inciso X, da Constituição Federal, combinado com o artigo 33, §1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.
Ressalte-se a grande inovação do inciso X do artigo 37 da Lei Maior, uma vez que expressamente previu ao servidor público o princípio da periodicidade, ou seja, garantiu anualmente ao funcionalismo público, no mínimo, uma revisão geral, diferentemente da redação anterior do citado inciso X do art. 37, que estipulava que “a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data”, garantindo-se tão-somente a simultaneidade de revisão, mas não a periodicidade.
Cumpre observar que, na estrutura federativa brasileira, os estados-membros e os municípios não dispõem de autonomia ilimitada para se organizarem. Somente o Poder Constituinte originário (da Nação) apresenta esta característica. 
Em sendo assim, por simetria, impõe-se a observância pelos entes federados inferiores (estados-membros e municípios) dos princípios e regras gerais de organização adotados pela União. O art. 8º da Constituição Estadual disciplina a obrigatoriedade de observância por parte dos municípios daqueles princípios fundamentais consagrados e reconhecidos pela Constituição Federal, in verbis:
Art. 8º: O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na CF/88 e nesta Constituição.
Conforme Raul Machado Horta:
A precedência lógico-jurídica do constituinte federal na organização originária da Federação, torna a Constituição Federal a sede de normas centrais, que vão conferir homogeneidade aos ordenamentos parciais constitutivos do Estado Federal, seja no plano constitucional, no domínio das Constituições Estaduais, seja na área subordinada da legislação ordinária. (em "Poder Constituinte do Estado-Membro", publicado em RDP 88/5)
A questão de maior indagação reside em saber se o modelo adotado na Carta Federal (art. 37, X) é de obrigatória observância para os Estados e Municípios, bem como as conseqüências do afastamento da legislação estadual desse parâmetro federal.
A regra da revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, na esteira do princípio federativo, não pode sofrer variações de Estado para Estado, pena de macular a Carta Federal. 
Como preleciona Celso Ribeiro Bastos, em seus “Comentários à Constituição do Brasil”, Saraiva, 1º Volume, p. 439, independente “significa não subordinado, não sujeito. Significa ainda que se trata de órgão que tem condições de conduzir os seus objetivos de forma autônoma”. Refere o jurista, também, que “a harmonia se impõe pela necessidade de evitar que estes órgãos se desgarrem, uma vez que a atividade última que perseguem, que é o bem público, só pode ser atingida pela conjugação de suas atuações”.
Com efeito, conforme expôs Maria Sylvia Zanella di Pietro (in BDA – Boletim de Direito Administrativo – Julho/98, p. 424), ao tecer comentários sobre a chamada Reforma Administrativa [“O QUE MUDA NA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES (OS SUBSÍDIOS)”], “a revisão anual presume-se que tenha por objetivo atualizar as remunerações de modo a acompanhar a evolução do poder aquisitivo da moeda; se assim não fosse, não haveria razão para tornar obrigatória a sua concessão anual, no mesmo índice e na mesma data para todos”, salientando, ainda, que “essa revisão anual constitui direito dos servidores, o que não impede revisões outras, feitas com o objetivo de reestruturar ou conceder melhorias a carreiras determinadas por outras razões que não a de atualização do poder aquisitivo dos vencimentos e subsídios”.
Os servidores e agentes públicos, a maioria dos quais contratados via concurso público, bem como limitados severamente no exercício de outras atividades profissionais, têm o direito constitucional à manutenção da equação inicial remuneratória, sob pena de afetação da comutatividade do ajuste.
É importante recordar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2.481-7RS (DJ 22/03/2002), concluiu pela mora legislativa, desde junho de 1999 até o mês de março de 2002, de responsabilidade do Governador do Estado do Rio Grande do Sul e “julgou procedente o pedido formulado para assentar a omissão do Chefe do Poder Executivo quanto ao encaminhamento do projeto visando à revisão geral dos vencimentos”.
Aliás, recentemente, este e. Tribunal de Justiça também reconheceu a mora legislativa do Chefe do Poder Executivo Estadual no que diz respeito à revisão geral anual:
AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ARTIGO 103, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SERVIDORES PÚBLICOS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. REVISÃO GERAL ANUAL DA REMUNERAÇÃO, NA MESMA DATA E COM ÍNDICES IDÊNTICOS. ART. 33, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL (ART. 37, INCISO X, DA CARTA FEDERAL). NORMA DE EFICÁCIA CONTIDA QUE IMPÕE O DEVER DE DESENCADEAR O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI REGULAMENTADORA. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OMISSÃO LEGISLATIVA CONFIGURADA. HIPÓTESE EM QUE SOMENTE ALGUMAS CATEGORIAS FUNCIONAIS TIVERAM OS SEUS VENCIMENTOS REVISADOS. SITUAÇÃO QUE NÃO ELIDE A MORA EM QUESTÃO. ALCANCE DA DECLARAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO PARA O DESENCADEAMENTO DO RESPECTIVO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI. PROVIDÊNCIA DE CARÁTER LEGISLATIVO. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRELIMINARES REJEITADAS. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE, EM PARTE, TJRS, Órgão Especial, rel. Des. Osvaldo Stefanello, j. em 09-06-08) [grifo acrescido]
 
No exercício de suas prerrogativas constitucionais, tão-somente o Chefe do Poder Executivo poderá determinar o aumento da remuneração dos agentes públicos (artigo 60, II, ‘a’, da CE), repondo, em níveis reais,o poder aquisitivo de tais remunerações. Tal, contudo, depende de lei orçamentária (artigo 149, caput, da CE), de sua iniciativa exclusiva, delimitada a partir de um plano plurianual (artigo 149, I, e §§ 1º e 2º, da CE), com inserção na lei de diretrizes orçamentárias (artigo 149, § 3º, da CE). Já, no caso da revisão geral, não há subordinação à iniciativa governamental facultativa, mas sim a dever constitucional. Nesse sentido, delimitou o STF que:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO DA EC N.º 19, DE 4 DE JUNHO DE 1998). ESTADO DE MINAS GERAIS. Norma constitucional que impõe ao Governador do Estado o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores estaduais, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no art. 61, § 1.º, II, a, da Carta da República. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto à observância do preceito constitucional, desde junho de 1999, quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edição da referida EC n.º 19/98. Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do art. 103, § 2.º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister. Procedência parcial da ação. ADI 2504 / MG - MINAS GERAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator: Min. ILMAR GALVÃO. Julgada em 19/03/2002. Tribunal Pleno. DJU de 19-04-2002, pág. 45. Ementário: volume n.º 2065-02, pág. 400.
Contudo, como destacado pela Corte Suprema, o que incumbe ao Chefe do Poder Executivo é, tão-somente, desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores estaduais, sem que isso implique, necessariamente, a reposição ou a recomposição do poder aquisitivo das remunerações a serem submetidas a tal revisão geral.
No caso em tela, a revisão geral reclamada, concernente aos anos de 2005 a 2009,� é dever constitucional do Sr. Prefeito Municipal de Uruguaiana. Descumpre-se a Constituição não apenas por ação, violando-se, diretamente, os seus comandos, mas, igualmente, por uma atitude negativa dos que são incumbidos constitucionalmente de atuar e agir, com o propósito de tornar efetivos preceitos da Carta Magna, hipótese dos autos.
Assim, evidenciada a mora legislativa quanto à observância do disposto no art. 37, X, da Constituição Federal e do art. 33, §1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, impõe-se a procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade por omissão. 
Ademais, considerando que, nessa seara, o que falta, justamente, é a lei ou o ato normativo necessários para tornar efetiva norma constitucional, não há o que ser defendido pela douta Procuradoria-Geral do Estado, razão por que descabe a citação de que trata o art. 95, § 4º, Carta Estadual.�
3. ANTE O EXPOSTO, requer o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, recebida e autuada esta, o seguinte:
a) Notificação da autoridade municipal responsável pela não-elaboração do projeto de lei em comento para que, querendo, preste informações no prazo legal.
b) Procedência do pedido, para que se declare a inconstitucionalidade por omissão do disposto no art. 33, §1º, da Constituição do Estado, em virtude do disposto no art. 37, X, da Carta Federal, combinado com o art. 8º da Carta Estadual, cientificando-se o Senhor Prefeito Municipal de Uruguaiana, RS, acerca da necessidade de desencadeamento do processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores municipais, relativa aos anos de 2005 a 2009.
Causa de valor inestimado. 
Porto Alegre, 29 de dezembro de 2009.
SIMONE MARIANO DA ROCHA,
Procuradora-Geral de Justiça.
MLAS/FFC
� Em relação ao ano de 2008 também há mora legislativa, porque o art. 24, § 2°, da Lei Municipal n.° 2.188/91 (acrescentado pela Lei n° 3.368/2004) estabelece “a data de 1° de maio para a revisão dos salários do funcionalismo público municipal, no município de Uruguaiana” (fls. 19 e 20). Já em relação ao ano de 2009 a edição da Lei Municipal n.º 3.925/2009 não supre a exigência constitucional, pois cabia ao Prefeito Municipal editar lei específica para revisão geral anual, contemplando todos os servidores, tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo.
� Na ADIn 23/SP, Rel. Min. Sydney Sanches, RTJ 131/463, restou assentado que a audiência do Advogado-Geral da União não é necessária em ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
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