Baixe o app para aproveitar ainda mais
Prévia do material em texto
92 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 Unidade II A LEGISLAÇÃO SOCIAL E A GARANTIA DOS DIREITOS SOCIAIS 5 ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – ECA Entendendo que o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA se inspira na doutrina de proteção integral, que busca compreender a criança e o adolescente como um segmento social que ultrapassa os limites dos chamados em situação “irregular”, conforme estabelecido no Código de Menores em 1979, só incidia àqueles que se encontravam em situação irregular46, segundo enumeração taxativa contida no seu Art. 2º, tratando‑os como objetos de aplicação de medidas e de intervenção estatal. No final da década de 1980, a lei que definia diretrizes de cuidado, proteção e atenção à criança e ao adolescente no Brasil denominava‑se Código de Menores. A década de 1980 possibilitou uma emergente abertura democrática, que se materializou com a promulgação, em 1988, da Constituição Federal, considerada a Constituição Cidadã. Para os movimentos sociais, especialmente as militâncias na defesa da criança e do adolescente, a década de 1980 representou a corporificação de grandes conquistas. A organização dos grupos em torno da temática era de dois tipos: os menoristas e os estatutistas. Os menoristas defendiam a manutenção do Código de Menores, que se propunha a regulamentar a situação das crianças e adolescentes que estivessem em situação irregular (Doutrina da Situação Irregular). Já os estatutistas defendiam uma grande mudança no código, instituindo novos e amplos direitos às crianças e aos adolescentes, que passariam a ser sujeito de direitos e a contar com uma política de proteção integral. O grupo dos estatutistas era articulado, tendo representação e capacidade de atuação importantes (LORENZI, 2009). Antonio Carlos Gomes da Costa relata algumas das estratégias utilizadas por este grupo para a incorporação da nova visão à nova Constituição: Para conseguir colocar os direitos da criança e do adolescente na Carta Constitucional, tornava‑se necessário começar a trabalhar, antes mesmo das eleições parlamentares constituintes, no sentido de levar os candidatos a assumirem compromissos públicos com a causa dos direitos da infância e adolescência (COSTA, 1993, p. 10). 46Considerava‑se em situação irregular o “menor abandonado”, o “menor carente”, o “menor infrator”, o “menor com desvio de conduta”, o “menor viciado” e assim por diante. O Código de Menores era somente aplicado aos “menores em situação irregular”. 93 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária A partir da Assembleia Constituinte, organizou‑se um grupo de trabalho, que era comprometido com o tema da criança e do adolescente, e seus esforços se concretizaram com o Artigo 227, que introduziu conteúdo e enfoque próprios da doutrina de proteção integral da organização das nações unidas, trazendo os avanços da normativa internacional para a população infanto‑juvenil brasileira. Esse Artigo garantia às crianças e adolescentes os direitos fundamentais de sobrevivência, desenvolvimento pessoal, social, integridade física, psicológica e moral, além de protegê‑los de forma especial, ou seja, por meio de dispositivos legais diferenciados, contra negligência, maus tratos, violência, exploração, crueldade e opressão. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá‑los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (COSTA, 2008). O caminho estava aquecido para as bases do Estatuto da Criança e do Adolescente e compunham à Comissão de Redação do ECA três grupos expressivos: o dos movimentos da sociedade civil, o dos juristas (principalmente ligados ao Ministério Público) e o de técnicos ligados aos órgãos governamentais (cabe aqui mencionar a participação ativa dos funcionários da própria Funabem). Sem dúvida, as entidades que se estabeleceram mediante movimentos sociais, vindos da sociedade civil, que tiveram sua criação deflagrada na década de 1980, trouxeram às articulações e encontros uma participação fundamental na construção do ECA, que foi reconhecido pelos militantes da época como um arcabouço legal que temos hoje. Um dos exemplos mais intensos é o do Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua – MNMMR, que surgiu em 1985, em São Bernardo do Campo e teve seu nascedouro nesse importante centro sindical do País, seguido da Pastoral da Criança, criada em 1983, em nome da CNBB – Conferência Nacional dos Bispos do Brasil, que envolvia uma acirrada militância dos movimentos sociais reconhecidos como “de base” da Igreja Católica e ainda a Frente Nacional de Defesa dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes, com a retaguarda da Comissão Nacional Criança e Constituinte, que dispunha de vontade e poder político. A mudança do Código de Menores para o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA ocorreu como resposta a dois processos: um de âmbito internacional e outro de âmbito nacional. No cenário internacional, a convenção dos direitos das crianças (1989) foi o compromisso de diversos países, inclusive o Brasil, de fazer cumprir os direitos da infância e da adolescência previstos na Declaração dos Direitos da criança de 1959: Para tanto, a convenção prevê a descentralização das políticas públicas de modo que as organizações governamentais e não governamentais possam colaborar na decisão sobre as ações que serão feitas em sua comunidade, tendo a criança e o adolescente como prioridade. Esse novo modelo vem ao encontro do princípio do Estado participativo, introduzido pela Constituição de 1988 e rompe com a visão de democracia apenas representativa (SEDA, 1992). 94 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 Com isso, os movimentos organizados no Brasil passaram a ter mais força para exigir do Poder Legislativo um estatuto que estabelecesse formas de garantir esses direitos. Organizações governamentais e não governamentais redigiram, numa perspectiva histórica, onde todos os brasileiros em seus municípios, organizados em grupos de trabalho, puderam registrar suas considerações a cerca do tema e enviar às militâncias centrais do movimento, surgindo assim o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA. O recorte do texto de projeto de Lei deixa transparecer esse trabalho coletivo, segundo o senador Gerson Camata, em sessão de aprovação do Projeto de Lei do Estatuto (PLS nº 193/89): Aqui consta o título de Código do Menor, mas as pessoas, os líderes, os prelados, os pastores, os assistentes sociais preferem a palavra ‘estatuto’ – não sou advogado, mas me parece que ‘código’ aqui, no Brasil, tem o sentido de coibir, de colocar proibições, de punir e ‘estatuto’ representa mais os direitos da criança. Essas entidades já começam a pedir que, em vez de código, se coloque a palavra ‘estatuto’ e se garantam amplos direitos, apliquem‑se recursos, para que essas crianças sejam, efetivamente, recuperadas, que elas possam ter educação como as outras crianças têm, que possam não viver só da mendicância e não comecem a perder sua dignidade logo no início de sua infância quando, atiradas à rua, são submetidas a todo tipo de vexame, quase tratadas como animais, certamente tratadas de maneira pior do que os animais domésticos da classe média e da classe média‑alta brasileira (BRASIL, 1990).Efetivamente, assinado em 1990, ele é reconhecido como o primeiro estatuto do mundo a aplicar as normas de convenção. O documento propõe a doutrina da proteção integral: rompe com a visão de “menoridade” (códigos anteriores) e se fundamenta na ideia de criança como cidadã, com direitos e deveres, e com a retaguarda da Constituição Federal de 1988, como prioridade absoluta “das/nas” políticas públicas. Com uma interlocução na lógica da doutrina dos direitos individuais e sociais, não faz descriminação entre criança e adolescente em situação irregular ou não, aplica‑se a todos com equidade – crianças e adolescentes. O ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente implanta novas formas de vivência e convivência frente às relações de poder entre o Estado e a sociedade civil, com a referência de instalação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente como órgão de deliberação e controle social da política pública, que com o papel de acompanhar o Orçamento Criança e Adolescente – OCA, e contando com a fiscalização de representantes eleitos pela sociedade civil para a composição do Conselho Tutelar, que tem como uma das finalidades representar o poder público quando da ausência de serviços, programas e projetos que atendam as demandas da criança e do adolescente. 95 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária Resumindo a evolução dos direitos da criança e do adolescente no Brasil: Quadro 6 – Evolução dos direitos da criança e do adolescente 1981 Proibição do trabalho infantil 1919 Criação da primeira entidade internacional de proteção à criança. 1923 Criação do primeiro Juizado de menores. 1924 Aprovação da Declaração de Genebra. 1927 Promulgação do código de menores. 1942 Criação do Serviço de Assistência ao Menor. 1945 Criação da ONU. 1946 Criação da Unicef. 1948 Aprovação da Declaração Universal de Direitos Humanos. 1950 Unicef no Brasil. 1959 Aprovação Universal dos Direitos da Criança no Brasil. 1964 Criação da Funabem – Fundação Nacional do Bem‑Estar do Menor. 1978 Semente da Convenção dos Direitos da Criança. 1979 Instituição do Ano Internacional da Criança. 1979 Mudança do Código de Menores. 1983 Criação da Pastoral do Menor. 1985 Criação do Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua – MNMMR. 1987 Reunião da Assembleia Constituinte. 1988 Promulgação da Constituição Federal. 1989 Aprovação da Convenção Internacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. 1990 Promulgação do ECA. 1992 Criança do Conanda – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. 1995 I Conferência dos Direitos da Criança e do Adolescente. Entendendo como era a atenção à criança e ao adolescente: Situação irregular Adolescente autor de ato infracional Menor carente e abandonado Tipo de atendimento Internatos: reformatórios e casas de correção. Patronatos agrícolas e escolas de aprendizagem de ofícios urbanos. No antigo Código de Menores, o juiz poderia destituir os pais do pátrio poder em situações que ele julgasse irregular, inclusive a carência. O “menor” não tinha direitos e era objeto de intervenção estatal. Já o Estatuto cria um novo paradigma ao trazer a criança e o adolescente como sujeito de direitos, subordinado à proteção do Estado e gozando dos direitos processuais normais em qualquer estado de direito. Na realidade, iguala o tratamento judicial dado aos adultos, às crianças e aos adolescentes infratores. 96 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 Além de abolir o termo “menor”, segundo o Art. 2º, o Estatuto define como criança a pessoa com até 12 anos de idade incompletos, e como adolescente a pessoa entre 14 e 18 anos de idade (BRASIL, 2011). O Estatuto procura, em primeiro lugar, garantir à criança e ao adolescente seus direitos fundamentais: vida, saúde, liberdade, respeito, dignidade, convivência familiar e comunitária, educação, cultura, esporte, lazer, profissionalização e proteção no trabalho. Em seguida trata da prevenção, que são as situações nas quais a criança e o adolescente podem se encontrar em situação de risco físico ou moral como os espetáculos públicos, consumo de bebidas alcoólicas etc. Na parte especial, o Estatuto trata da política de atendimento, que será feita por meio de um “conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios” (Art. 86). Entretanto, o Estatuto define como diretriz da política de atendimento a: • municipalização do atendimento; • criação de conselhos dos direitos da criança e do adolescente; • criação e manutenção de programas específicos; • manutenção de fundos vinculados aos conselhos; • integração operacional dos órgãos públicos; • mobilização e participação social. Com relação às medidas de proteção, estas deverão sempre visar o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, tratando o abrigo como medida provisória e excepcional – Art. 100 (BRASIL, 2011). Ao ato infracional, o Estatuto da Criança e do Adolescente divide sua prática entre crianças, que deverão receber as medidas previstas no Artigo 101, como o encaminhamento aos pais e responsáveis e até mesmo a possibilidade de colocação em família substituta ou abrigo em entidade. Já os atos infracionais praticados pelos adolescentes estabelecem a ordem da socioeducação por meio das medidas socioeducativas previstas no Artigo 112, que vai da advertência a internação em estabelecimento educacional. Obviamente, passados quase 21 anos, ainda impregnado pela lógica da justiça retributiva de contenção e punição. Da mesma forma, os pais e responsáveis também podem sofrer medidas pertinentes como serem encaminhados a programas de proteção à família, ou mesmo a suspensão ou destituição do pátrio poder – Art. 129 (BRASIL, 2011). 97 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária Em substituição ao afamado Juizado de Menores, foi criada a Justiça da Infância e da Juventude, varas especializadas e exclusivas, conforme Art. 145 do ECA, garantindo‑se o acesso, independentemente do pagamento de custas e emolumentos. Outras legislações se somam ao ECA e são deliberadas para cumprir as demandas deste. Os direitos continuam sendo violados, as políticas públicas não atendem às necessidades em qualidade e quantidade necessárias, o Orçamento Criança – OS ainda é incógnito em muitos conselhos. Situações variadas exigem atenção e legislação específicas, tais como: • trabalho infantil; • exploração e tráfico de crianças e adolescentes; • a possibilidade de acolhimento em família substituta ao abrigamento; • as medidas socioeducativas, em especial as de privação de liberdade, que encarceram, humilham e destroem a possibilidade de desenvolvimento do adolescente; • O novo paradigma de Justiça Restaurativa que vem na lógica de um novo modelo – o de restaurar e não punir; • violência doméstica e sexual contra criança e adolescente; • criança e adolescente em situação de rua; E tantos outros temas que foram abordados pelo ECA, mas impulsionam detalhamento de novas legislações, como é o caso das que se seguem: Plano nacional de convivência familiar e comunitária Apresenta as diretrizes para a atenção e o atendimento: • centralidade da família nas políticas públicas; • primazia da responsabilidade do Estado no fomento de políticas integradas de apoio à família; • reconhecimento das competências da família na sua organização interna e na superação de suas dificuldades;• respeito à diversidade étnico‑cultural, à identidade e orientação sexuais, à equidade de gênero e às particularidades das condições físicas, sensoriais e mentais; • fortalecimento da autonomia da criança, do adolescente e do jovem adulto na elaboração do seu projeto de vida; 98 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 • garantia dos princípios de excepcionalidade e provisoriedade dos programas de famílias acolhedoras e de acolhimento institucional de crianças e de adolescentes – reordenamento dos programas de acolhimento institucional; • adoção centrada no interesse da criança e do adolescente47. Como podemos identificar, são novos rumos para a proteção e a garantia dos direitos, e instrumentaliza as ações quando existe a negligência ou violação dos direitos, especialmente por parte do Estado. Observação O ECA possibilitou um olhar mais crítico para a ausência das políticas públicas, mas ainda assim, neste País de diversidades, enfrentamos situações de total descaso com relação à criança e ao adolescente, sendo um espaço de luta para a proteção social e a garantia de direitos enfrentados pelos profissionais e pelos militantes comprometidos com esse público. Sinase – Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, Secretaria Especial dos Direitos Humanos – Brasília: Conanda, 2006: O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo – Sinase, aprovado em 2006, teve como objetivo traçar uma série de estratégias e recomendações para a promoção de uma ação articulada entre União, estados e municípios. O documento também define as atribuições do Poder Judiciário e do Ministério Público para o atendimento aos adolescentes em conflito com a lei. A partir da constatação da ineficácia das medidas em meio fechado – ou seja, das medidas que restringem liberdades e que representam maior custo administrativo para o Estado – o Sinase priorizou a aplicação de medidas em meio aberto, com a recomendação de que privação somente deve ocorrer em caráter excepcional e durante curto período de tempo, conforme determina o Estatuto da Criança e do Adolescente. Buscava‑se, com isso, superar uma forte cultura de internação que ainda hoje existe em nosso País. Vale destacar que, tendo como principal premissa a garantia e o respeito aos direitos humanos de meninos e meninas, o atendimento socioeducativo deve assegurar aos adolescentes, mesmo àqueles em privação de liberdade, todos os direitos fundamentais, como à educação, ao esporte, ao lazer e à convivência familiar e comunitária. Para tanto, é fundamental que as 47Disponível em: <http://www.direitosdacrianca.org.br>. Acesso em: 09 abr. 2011. 99 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária unidades de internação possuam instalações adequadas que possibilitem o pleno exercício dessas garantias (BRASIL, 2006). Este universo é marcado pelo preconceito e pela desqualificação para o atendimento, somado à situação do atendimento em rede que não se efetiva pela ausência de um comando único e efetivo na garantia dos direitos e também nas pessoas que descumprem as legislações estabelecidas. Mesmo tendo um arcabouço privilegiado de legislações, o fato, que é recorrente, é a não pactuação na lógica da integralidade e intersetorialidade dos serviços, programas e projetos que atendem crianças e adolescentes, se comparados a outros países muito avançamos, pois temos legislação. Entretanto, os desafios são enormes no que se refere à efetividade e à integralidade dessas políticas que culminam em situação de demanda reprimida, por exemplo, de inclusão escolar: uma escola que exclui e não inclui, serviços de saúde organizados para os primeiros meses de vida, mas ficam raros na fase a partir dos seis anos e inexistem na fase da adolescência, pois não existem profissionais hebiatras na rede de saúde. A respeito da grave situação das substâncias psicoativas, estas se espalham avassalando e nos tomando da vida os adolescentes e atraindo as crianças, que muito cedo rumam para o tráfico de drogas. A saúde estabelece critérios de dependência que são de calamidade quando o usuário de SPA não consegue retomar a sobriedade. Assim, os CAPs desenvolvem acolhimento somente àqueles que desejam tratamento, tendo que autonomamente se dirigir às unidades que, normalmente, distam de suas residências, isso quando o município tem CAPs AD. Uma briga travada entre comunidade terapêutica e saúde impedem seguir os critérios da Anvisa, da qual estabelece que para alguém entrar numa comunidade terapêutica precisa de laudo psiquiátrico. Vejam alunos/leitores, que loucura é isso! Como um usuário que nunca foi atendido na rede pode obter um laudo psiquiátrico? Enquanto isso... Esses adolescentes perdem suas vidas no uso abusivo e paralelamente se envolvem cada vez mais sob a esperança de ganhos extraordinários aferidos pelo comércio varejista de drogas. Essa realidade se inter‑relaciona com o trabalho infanto‑juvenil, pois tráfico e trabalho com a exploração sexual, na qual meninas muito jovens iniciam na prostituição, estão na ordem do trabalho infantil. E se perguntarmos, na qualidade de profissionais de serviço social, se temos serviços suficientes para atender toda essa demanda? Não, com ausência de socioeducativos de 0 a 18 anos, filas de demanda reprimida em inúmeros municípios. E a ação civil pública? Interessante, pois elas existem, mas não se efetivam, algo acontece que elas não são cumpridas. 100 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 O que estamos querendo dizer é que existem legislações avançadas, mas elas só se concretizam quando existem serviços que as executem. O Brasil precisa mudar a lógica; a legislação tem que ser seguida concomitantemente de serviços. Mas, “desanimar jamais”! Estar atento, como profissional, às demandas, mapear e realizar diagnóstico, registrar as situações, e participar nas deliberações. Para isso, precisamos participar dos conselhos de direitos. Então, vamos entender melhor como os CMDCAs funcionam e se organizam? 5.1 Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA e Conselho Tutelar Sendo uma das leis que teve o maior envolvimento da sociedade organizada em sua elaboração, o ECA garantiu a participação social em duas questões centrais: as diretrizes para a política de atendimento e a fiscalização do cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. A elaboração das políticas públicas de atendimento é de responsabilidade dos conselhos municipal, estadual e nacional, sendo suas decisões deliberativas e sua composição paritária, criadas por meio das respectivas leis conforme a esfera de competência. Os conselheiros têm função considerada de interesse público e não podem ser remunerados. Cabe ao conselho formular as políticas de atendimento, controlar os programas das entidades governamentais e não governamentais, e proceder ao registro de funcionamento das mesmas. Já o Conselho Tutelar tem a função de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Seu âmbito é sempre municipal e em cada cidade deverá haver, obrigatoriamente, pelo menos um Conselho. A função do conselheiro também é de relevância pública e pode ser remunerada, a depender da Lei Municipal que a criou. Na realidade, a Lei Municipal deverá também determinar o processo de eleição, se direta (votação de eleitores previamente inscritos) ou indireta (por meio de entidades), bem como as normas de funcionamento, ficando a cargo do poder público dotar o Conselho Tutelar de estrutura básica para o desempenhode suas funções. Lembrete Normalmente, no mês de setembro, a câmara dos vereadores elabora, com articulação da gestão pública, o orçamento anual do município. Como criança e adolescente são prioridades, e responsabilidade de uma política intersetorial no Brasil, cabe ao colegiado do Conselho Municipal da Criança e do Adolescente acompanhar para efetivar o controle social, especialmente, pelos membros da sociedade civil. 101 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária 5.2 Conselho Tutelar O Conselho Tutelar – CT surgiu com a criação da Lei 8.069, de 13 de julho de 1990, e é um órgão municipal destinado a zelar pelos direitos das crianças e dos adolescentes. Sua competência e organização estão presentes no Estatuto da Criança e do Adolescente (Artigos 131 a 140). Observação “Considera‑se criança, para efeitos desta lei, a pessoa de até 12 anos de idade incompletos, e adolescente aquele entre 14 e 18 anos de idade”, conforme o ECA, Art. 2º (BRASIL, 2011). Edson Seda, um dos redatores do ECA, nos fala sobre a finalidade do Conselho Tutelar: O Conselho Tutelar é um órgão civil criado pelo Estatuto com a finalidade de zelar pelo cumprimento dos direitos da infância e da adolescência no espaço social existente entre cidadão e juiz. “Isto quer dizer que o Conselho Tutelar é escolhido pela comunidade para executar medidas constitucionais e legais na área da infância e adolescência” (SEDA, 1992). Cada CT é composto por cinco membros eleitos por votos diretos pela sociedade civil, que utiliza‑se de título de eleitor para exercer seu direito eleitoral. Tem por objetivo garantir a proteção social integral e os direitos estabelecidos no ECA. Em caso de decisão sobre uma medida protetiva, envolvem o colegiado dos cinco conselheiros e agem como articuladores com a rede de serviços intersetoriais das políticas públicas. Tem ainda o objetivo de fiscalização à rede de proteção (Estado, sociedade civil e família) para verificar se existem os serviços necessários às demandas e se são oferecidos com qualidade e efetividade. Para tal, goza de autonomia funcional, não tendo nenhuma relação de subordinação com qualquer outro órgão do Estado (nas três esferas de governo). Para ser conselheiro tutelar a pessoa deve ter mais de 21 anos, residir no município, e reconhecida idoneidade moral. A cada três anos o CMDCA delibera em plenária do colegiado sobre resolução de eleição e conselheiros, e é o órgão responsável por todo o processo eleitoral desde a inscrição até a capacitação continuada de cada conselheiro, que é eleito entre os cidadãos locais, com mandato de três anos, permitida uma reeleição – Art. 132 (BRASIL, 2011). O CT tem o papel de fiscalizar e o dever de apontar a demanda pelas políticas públicas no município, podendo representar nas demais duas esferas de executiva e parlamentar. Sendo atribuições do CT, conforme estabelecido no ECA, título V, capítulo II, Art 13648: 48ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8069. htm>. Acesso em: 21 mar. 2011. 102 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 I. Atender as crianças e adolescentes nas hipóteses previstas nos Arts. 98 e 105, aplicando as medidas previstas no Art. 101, I a VII. II. Atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas previstas no Art. 129, I a VII;. III. Promover a execução de suas decisões, podendo para tanto: a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança; b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações. IV. Encaminhar ao Ministério Público notícia, de fato, que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente. V. Encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência. VI. Providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as previstas no Art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional. VII. Expedir notificações. VIII. Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente quando necessário. IX. Assessorar o Poder Executivo. XI. Representar ao Ministério Público para efeito das ações de perda ou suspensão do poder familiar, após esgotadas as possibilidades de manutenção da criança ou do adolescente junto à família natural (Redação dada pela Lei nº 12.010, 2009). Parágrafo único – Se, no exercício de suas atribuições, o Conselho Tutelar entender necessário o afastamento do convívio familiar, comunicará incontinenti o fato ao Ministério Público, prestando‑lhe informações sobre os motivos de tal entendimento e as providências tomadas para a orientação, o apoio e a promoção social da família (incluído pela Lei nº 12.010, 2009). Art. 137 – As decisões do Conselho Tutelar somente poderão ser revistas pela autoridade judiciária a pedido de quem tenha legítimo interesse. 103 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária Vamos sempre nos lembrar, como profissionais, de que não cabe ao Conselho Tutelar realizar atendimentos continuados, apenas cabe realizar a escuta qualificada para poder tomar as providências e efetuar os encaminhamentos na lógica de garantir a proteção integral e os direitos da criança e do adolescente. Apresenta dados e interfere na deliberação das políticas públicas para criança e adolescente, com prerrogativa de função pública. Somente o Ministério Público pode intervir na decisão do CT, mediante a representação do conselheiro tutelar naquele órgão. Devemos sempre trabalhar em parceria, realizando os atendimentos e tendo no CT um importante parceiro, não para delegar atendimento mas para garantir que se efetivem os serviços na rede pública. Para tanto, o cargo de função pública de conselheiro tutelar não pode ser entregue a pessoas que estão apenas em busca de um emprego ou projeção política, pelo contrário, cabe consciência para o momento no qual serão escolhidos, pois essa função no município, especialmente nos de pequeno porte, é a força garantidora dos direitos das crianças e dos adolescentes. 6 O ESTATUTO DO IDOSO (LEI Nº 10741, DE 1 DE OUTUbRO DE 2003) • Pessoa idosa: segundo o Estatuto do Idoso, pessoa idosa é aquela com 60 anos ou mais de idade. • Família é o “núcleo social básico de acolhida, convívio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social. No âmbito da política de Assistência Social, o conceito de família refere‑se a grupos de pessoas com laços consanguíneos e/ou alianças e/ou de afinidades, cujos vínculos circunscrevem obrigações recíprocas, e está organizada em torno de relações de gênero e de geração” (Brasil, 2005). É o lócus primário de socialização, aprendizagem e desenvolvimento de capacidades humanas. 6.1 Legislação da pessoa idosa • Constituição Federal de 1988. • Lei Federal 8742/93 – Lei Orgânica da Assistência Social e suas alterações, que dispõem sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. • Lei no 10.741, de 1º de outubro de 2003 – Estatuto do Idoso. A Constituição Federal49, em seu Artigo 230, reconhece como dever da família, da sociedade e do Estado a proteção das pessoas idosas, que deve estar orientada pela perspectiva de assegurar sua participação na vida comunitária, promover sua dignidade e seu bem‑estar e garantir seu direito fundamental à vida. Afirma, ainda, que a atenção aos idosos deve ser prestada, preferencialmente, em 49A Constituição de 1988introduziu o conceito de Seguridade Social no Capítulo II, Título VIII da Ordem Social. O Artigo 194 define Seguridade Social como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, Previdência e Assistência Social”. A proteção social deixou, assim, de ser concebida, do ponto de vista trabalhista e assistencialista, adquirindo uma conotação de direito cidadão. 104 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 seus lares, de modo a evitar sua institucionalização (Art. 230, § 1º). Cabe lembrar que, por meio dessas determinações, foram constitucionalizados princípios consagrados no ordenamento internacional dos direitos humanos, o que coloca o Brasil em sintonia com as pactuações internacionais em termos dos direitos dos idosos. A Constituição também prevê iniciativas para atendimento à pessoa idosa no sistema de Seguridade Social, o qual abrange as políticas de Previdência, saúde e Assistência Social. Entre os Artigos da Constituição que estão mais relacionados a esta questão, destacam‑se: • Art. 195 – define como será financiado e as fontes de receita que subsidiarão o sistema de Seguridade Social brasileiro. • Art. 196 – define que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garante o acesso universal à população e propõe ações e serviços de promoção, proteção e recuperação. • Art. 201 – define o sistema previdenciário e prevê a cobertura face aos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada. Estabelece a aposentadoria no regime geral da previdência, definindo a idade: homem 65 anos de idade e 60 anos se mulher. Reduz em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exercem atividades de economia familiar (produtor rural, garimpeiro e pescador artesanal). • Art. 203 – define a política pública de Assistência Social a quem dela necessitar, independente de contribuição à Seguridade Social e tem por objetivos: proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice. Além da Constituição, o Brasil conta com outro importante instrumento legal de garantia de direitos nesta área, o Estatuto do Idoso50. Aprovado em 2003, o Estatuto trata, entre outras disposições, dos direitos fundamentais, das medidas de proteção e da política de atendimento ao idoso, assim como das condutas contra os idosos que constituem crimes. Observe‑se que, dentre os direitos fundamentais dos idosos, além do direito à vida, à liberdade, ao respeito e à dignidade o Estatuto do Idoso faz referência também ao direito à alimentação, à saúde, à educação, à cultura, ao esporte e lazer, à profissionalização e ao trabalho, à Previdência Social, à Assistência Social, à habitação e ao transporte. A proteção conferida pelo Estatuto traduz‑se na regulação desses direitos no que tem de específico aos idosos, com destaque para: a prioridade de atendimento nos serviços públicos; o acesso gratuito a medicamentos; a proibição de reajuste em planos de saúde por idade; o transporte urbano e interestadual gratuito; e a meia‑entrada em espetáculos culturais. A partir da Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003, que dispõe sobre o Estatuto do Idoso com foco na especificidade da área da Assistência Social em seu capítulo VIII, em total consonância o Plano Nacional de Assistência Social e com a proteção social especial, estabelecidos nos seguintes Artigos do Estatuto do Idoso: 50Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003. O texto que deu origem ao Estatuto tramitou no Congresso Nacional por sete anos e envolveu várias polêmicas, muitas das quais não resolvidas até o presente. 105 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária • Art. 33 – a assistência social aos idosos será prestada, de forma articulada, conforme os princípios e diretrizes previstos na Lei Orgânica da Assistência Social, na Política Nacional do Idoso, no Sistema Único de Saúde e demais normas pertinentes. • Art. 34 – aos idosos, a partir de 65 anos, que não possuam meios para prover sua subsistência, nem de tê‑la provida por sua família, é assegurado o benefício mensal de 1 (um) salário‑mínimo, nos termos da Lei Orgânica da Assistência Social – Loas. • Parágrafo único – o benefício já concedido a qualquer membro da família nos termos do caput não será computado para os fins do cálculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas. • Art. 36 – o acolhimento de idosos em situação de risco social, por adulto ou núcleo familiar, caracteriza a dependência econômica, para os efeitos legais. Segundo PNAD (2002), a população idosa (pessoas com 60 ou mais anos de idade) era aproximadamente de 16 milhões de pessoas, correspondendo a 9,3% da população brasileira. Considerando o aumento da expectativa de vida, as projeções apontam para uma população de idosos, em 2020, de 25 milhões de pessoas, representando 11,4% da população total brasileira. Esse aumento considerável da participação da população idosa produzirá importantes impactos e transformações nas políticas públicas, principalmente saúde, Previdência e Assistência Social. A distribuição da população com mais de 65 anos nos municípios brasileiros apresenta uma média percentual equilibrada em torno de 6%, não havendo discrepância sob esse ponto de vista entre os tamanhos dos municípios. Em termos absolutos, embora também fiquem na totalidade em torno de 2 milhões de pessoas nos grupos dos municípios, quando se distribui essa concentração por unidade municipal, a maior variação fica entre uma média de 545 idosos nos municípios pequenos até 149.000 idosos nas metrópoles. 6.1.1 A realidade da pessoa idosa no Brasil O conceito de envelhecimento ou a definição de pessoa idosa não é objeto de consenso, seja na literatura especializada ou na sociedade em geral. Em paralelo à evolução cronológica, estão presentes fenômenos biológicos, psicológicos e sociais que resultam importância para a percepção e a vivência da idade e do envelhecimento. Em nossas sociedades, é comum associar o envelhecimento com a saída da vida produtiva pela via da aposentadoria. Contudo, mesmo sob este aspecto, não é possível estabelecer um consenso, devido às constantes mudanças legais referentes às idades de acesso a esse benefício, como também à existência de um significativo número de trabalhadores cuja trajetória no mercado de trabalho não lhes dota de algum direito de aposentadoria. Dessa forma, nesse livro‑texto, será adotada a definição estabelecida no Estatuto do Idoso, que considera pessoas idosas aquelas com 60 anos ou mais. Dados do censo demográfico indicam que, em 1940, a população idosa brasileira era composta por 1,6 milhões de pessoas idosas. Esse número subiu, em 1970, para 4,7 milhões de pessoas. Em 2000, o número de brasileiros com 60 anos ou mais chegava a 14,5 milhões, o que representava 8,5% da população total. Projeções realizadas para 2020 estimam a presença de 30,9 milhões de idosos, que representarão, aproximadamente, 14% da população total. 106 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 A população “muito idosa”, com 80 anos ou mais, também está e continuará aumentando. Entre 1970 e 2000, esse grupo aumentou de 485,4 mil pessoas (0,5% do total populacional) para 1,8 milhão (1,1% do total); em 2020, estima‑se que chegará a quase 6 milhões de pessoas, compondo 2,7% da população total brasileira. O processo de envelhecimento populacional terá impacto relevante sobre as diversas esferas da sociedade (trabalho, política, direito,cultura, economia, entre outras). Uma forma de ilustrar seus possíveis efeitos na atividade econômica é analisando a evolução da razão de dependência da população considerada não ativa. Observa‑se uma contínua mudança na população economicamente inativa, composta por uma quantidade cada vez maior de pessoas idosas, em detrimento das crianças/jovens. A partir de 2020, a razão de dependência total passará a crescer, mas a população inativa continuará sendo formada cada vez mais por pessoas idosas. Essa mudança na composição da população inativa a favor das pessoas idosas é produto do envelhecimento da população e da queda da taxa de natalidade. Em relação ao local de residência, a população brasileira é fundamentalmente urbana. Esta é uma realidade também para o grupo dos idosos: observa‑se uma proporção muito maior de pessoas idosas nas áreas urbanas do que nas rurais, com destaque para as áreas não metropolitanas. O local de residência da população idosa pode indicar a natureza do desafio a ser enfrentado pelas políticas sociais em seu objetivo de melhorar a proteção desse grupo. No meio urbano não metropolitano, as pessoas idosas podem se beneficiar de uma série de facilidades para gerir seu cotidiano como, por exemplo, a proximidade dos serviços de saúde, transporte, convívio social e acesso à cultura. No meio urbano metropolitano, o cotidiano de uma pessoa idosa pode ser mais difícil devido às distâncias, à complexidade dos meios de transporte, bem como, entre outros fatores, a maior impessoalidade que caracteriza as relações sociais e maior isolamento. O meio rural tende a proporcionar um acesso deficitário em termos de serviços de saúde e de apoio oferecidos. A sobremortalidade masculina tem sido observada como uma tendência mundial, cuja origem era atribuída, principalmente, a fatores biológicos, induzindo à naturalização desse fenômeno. Mais recentemente, os fatores sociais e comportamentais passaram a ser cada vez mais enfatizados, sendo hoje consenso que os homens estão mais expostos que as mulheres a certos fatores de risco, como o maior consumo de álcool e cigarro, situações de violência física e psicológica, estresse no trabalho, entre outros. Nesse sentido, as mudanças no papel da mulher na sociedade, aumentando sua exposição a situações sociais similares as dos homens, poderão contribuir para diminuir essa diferença. Considerando a renda das pessoas idosas, pouco mais de 1/3 dos 18,2 milhões de idosos brasileiros estimados pela PNAD51 (2005) estavam concentrados em domicílios com renda per capita entre ½ até um SM52, enquanto uma cifra pouco menor vivia em domicílios com renda per capita entre um e dois SM. Assim sendo, algo em torno de sete a cada dez idosos viviam em domicílios com até dois SM de 51PNAD ‑ Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios. 52SM – Salário‑Mínimo. 107 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária renda per capita. Em que pese a alta concentração dos idosos nas faixas mais baixas de renda, a Tabela 8 permite também constatar que é baixa a incidência de idosos em situação de pobreza, ou seja, em domicílios com renda per capita inferior a ½ SM. Analisando a fonte de renda dos idosos brasileiros (PNAD, 2005), os rendimentos oriundos dos benefícios previdenciários e assistenciais da Seguridade Social predominavam em todas as faixas etárias, perfazendo 66,5% do total da renda dos idosos. O peso desses rendimentos no total da renda dos idosos cresce na medida em que aumenta a faixa etária. O aumento desta também se reflete em uma redução da importância da renda oriunda do trabalho. No entanto, uma proporção não desprezível de pessoas idosas até 70 anos ainda tinham rendimentos derivados do exercício de atividades profissionais. Diversos estudos (PNAD, 2004) vêm apontando que os mecanismos de proteção social (BPC, previdência pública, transferências de renda) têm importante impacto na redução da miséria, da pobreza e da desigualdade no Brasil. Esses programas, ao melhorar as condições socioeconômicas dos idosos e de suas famílias têm efeitos nas condições gerais de vida da população e, por consequência, na saúde e no aumento do bem‑estar dessa população. Importante destacar que o grande responsável por evitar a queda da maioria dos idosos brasileiros na indigência e na pobreza é o benefício de natureza previdenciária (urbana e rural). Isso revela, de um lado, que um número significativo de pessoas que hoje têm 60 anos ou mais construíram suas trajetórias de vida em momentos históricos de expansão do emprego assalariado, o que lhes garantiu, posteriormente, o acesso a aposentadorias e pensões. De outro, a ampliação dos direitos sociais decorrentes, principalmente, da Constituição de 1988, permitiu a cobertura de um contingente importante de idosos não filiados até então à Previdência Social. Cabe apontar o questionamento de como será a velhice das pessoas que estão construindo suas trajetórias de vida nestas últimas décadas, caracterizadas pelo aumento da informalidade do mercado de trabalho e pela crise do emprego. Dadas as atuais condições, é possível que no futuro aumente cada vez mais a demanda por benefícios, de natureza não previdenciária, dirigidos às pessoas idosas, necessários para impedir que, no momento de redução da capacidade laboral por conta da idade, essas pessoas caiam na indigência ou na pobreza. Nesse contexto, o envelhecimento progressivo da população aponta para uma maior complexidade da situação da Seguridade Social no Brasil. Em relação ao mercado de trabalho, a tendência esperada é de que, à medida que aumenta a faixa etária, diminui a proporção de pessoas idosas inseridas no mercado de trabalho. Entre aqueles que estavam trabalhando, predominavam, entre 60 e 74 anos, as atividades por conta própria, enquanto nas faixas acima de 75 anos destacavam‑se os trabalhos não remunerados, especialmente o de cuidadores de netos e do ambiente familiar. O capítulo VI do Estatuto do Idoso afirma que “o idoso tem direito ao exercício de atividade profissional, respeitadas suas condições físicas, intelectuais e psíquicas”, não existindo qualquer recomendação ou norma quanto ao limite de horas a serem trabalhadas. Com relação aos idosos mais jovens, é possível refletir que estes continuam trabalhando para complementar o benefício recebido e/ou para manter uma vida ativa no trabalho. A realização 108 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 de trabalhos não remunerados parece permitir às pessoas mais idosas continuar a participar de maneira ativa na sociedade, à medida que os relacionamentos nesses espaços sociais evitam o isolamento. O crescimento relativo da população brasileira vem diminuindo desde a década de 1970. A taxa de natalidade de 1992 a 2002 declinou de 22,8% para 21%, bem como a taxa de fecundidade total, que declinou de 2,7 para 2,4 filhos por mulher em período fértil (número médio de filhos que uma mulher teria ao final do seu período fértil). A queda da fecundidade e natalidade tem provocado importantes transformações na composição etária da população brasileira, como estreitamento da base da pirâmide etária, com a redução do contingente de crianças e adolescentes até 14 anos e o alargamento do topo, com o aumento da população idosa. Em 2002, a maioria dos idosos brasileiros (77,7%) era de aposentados ou pensionistas. Muitos (30,4%) ainda trabalham, desempenhando um papel importante para a manutenção da família. No Brasil, das pessoas com idade de 60 anos ou mais, 64,6% eram referências para as famílias. Destes, 61,5% eram homens e 38,5% mulheres. Um dado preocupante se refere ao tipo de família dos idosos; no Brasil,12,1% dos idosos faziam parte de famílias unipessoais, ou seja, moravam sozinhos. Embora a presença da pessoa idosa na família possa ser encarada com preocupação, em função do possível aumento de demanda por trabalho de cuidados para o grupo familiar, observa‑se que a presença de idosos reduz o risco de pobreza na família. De fato, é muito maior a proporção de domicílios pobres sem pessoas idosas (PNAD, 2003). Os dados indicam ainda, entre esses anos, um aumento na proporção de domicílios pobres sem idosos e, concomitantemente, uma diminuição da proporção de domicílios pobres com a presença de pessoas idosas. Essa situação revela que a presença de pessoas idosas nos domicílios pode contribuir para o fortalecimento econômico das famílias. As estruturas familiares, no mundo inteiro, estão sofrendo modificações rápidas ocasionadas por diferenciados motivos: separações; divórcios e novas uniões; instabilidade do mercado de trabalho e movimentos migratórios nacionais e internacionais em busca de oportunidades de trabalho; maior tempo de vida das gerações e um aumento do contingente de viúvas, geralmente morando sozinhas nas cidades; idosos exercendo chefias de família; e a participação crescente da mulher no mercado de trabalho. Nas últimas décadas, no Brasil, vem sendo notado o aumento do número de separações e divórcios tanto entre casais mais antigos como entre cônjuges com pouco tempo de vida conjugal. Registrou‑se, a cada uma das três últimas décadas, o dobro de separações e divórcios da década anterior (IBGE, 1993). A frequência de idosos divorciados neste século será muito mais alta do que em qualquer outra geração precedente. Se o término do primeiro casamento for seguido de uma nova união e, se desta nascerem filhos, ou se os filhos de dois ou mais casamentos passarem a morar na mesma casa, a estrutura familiar torna‑se mais complexa e novos laços afetivos podem se formar, assim como novas rupturas podem abalar as 109 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária relações familiares. É provável que, mais tarde, esta alteração reflita na identificação do cuidador e da organização dos cuidados aos idosos residentes na casa. Outro aspecto a ser considerado é que na década de 1990, o desemprego e o trabalho informal afetaram mais de 40 milhões de pessoas no mundo. De um lado, o mercado informal não oferece segurança nem possibilidade de aposentadoria, de outro, a tecnologia vem substituindo a mão de obra, fazendo os salários caírem e a taxa de desemprego aumentar. Esta realidade desencadeia uma onda migratória permanente dos mais jovens e mais corajosos, que largam as suas famílias e ingressam em algum mercado de trabalho em outra cidade ou em outro país. Hoje, não é difícil em qualquer país estrangeiro ouvir conversas de brasileiros atrás de balcões de lojas em Portugal, ou servindo em bares e restaurantes americanos, espanhóis, franceses ou japoneses. Nem sempre há a expectativa de retorno. E assim, no Brasil, muitas pessoas sabem que vão envelhecer sem a perspectiva de receber qualquer apoio de seus filhos. Há casos em que o avô ou a avó ficam encarregados de tomar conta dos netos e quando algum dos velhos adoece, quem cuidará, muitas vezes, será uma criança ou um adolescente sem qualquer experiência para desempenhar o papel de cuidador (MEDEIROS, 1998). A longevidade e a diminuição do número de nascimentos nas cidades brasileiras estão “verticalizando” as estruturas familiares e uma nova forma de convívio está aparecendo: a “intimidade à distância”, segundo a qual as pessoas não moram na mesma casa, mas se visitam, telefonam e trocam favores, conforme afirma Birren (1998). Como fica este convívio à distancia no momento em que um idoso da família se torna dependente? Mesmo morando com os seus pais, a atual geração de mulheres integra desde cedo o mercado de trabalho. Para as mais jovens, a vida profissional representa as fundações de seu futuro, em torno do qual irão organizar, como puderem, os futuros acontecimentos familiares. Em alguns países, como nos Estados Unidos, existe uma política de apoio a estas mulheres no caso de algum idoso vier a depender delas. Pode ter reduzida a sua jornada de trabalho e receber uma ajuda em dinheiro para suprir os gastos com a assistência prestada ao seu idoso, como citado em Lechner & Neal (1999). É sabido que as mulheres, em quase todo o mundo, vivem, em média, mais do que os homens. No Brasil, esta diferença corresponde, hoje, a mais de sete anos. A razão de sexos para a população idosa brasileira, em 1991, era de 100 mulheres para cada 83 homens de mais de 65 anos, conforme Berquó (1996). Estes dados tornam visíveis o reforço gradual do contingente de viúvas na sociedade brasileira; muitas delas estão desempenhando o papel de chefe de família. Mas são das chefias femininas que correspondem os menores rendimentos. O censo demográfico de 1991 já apresentou mais de 1,4 milhões de domicílios chefiados por mulheres com mais de 65 anos, das quais 1,1 milhões na classe de rendimento de até dois salários‑mínimos! O mesmo censo contou 2,8 milhões de homens chefes de família com mais de 65 anos e pouco mais de 2 milhões com o mesmo rendimento (IBGE, 2002). As mudanças demográficas e sociais que vêm ocorrendo nas sociedades modernas colocam em destaque o problema da dependência entre e para a população idosa. Devido à longevidade no tempo de vida, assiste‑se a um crescimento das pessoas idosas e muito idosas, assim como das pessoas idosas que se tornam dependentes. 110 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 Em contraste e paralelamente, observam‑se pessoas idosas com maior autonomia física, psicológica e financeira e, simultaneamente, uma generalização do trabalho feminino e expressivas mudanças nos arranjos familiares, desencadeando um número, cada vez maior, de idosos vivendo sozinhos. Assim, o problema da dependência impõe‑se progressivamente como relevante, não apenas pelo aumento da população em idade mais elevada, com maior risco de sofrer de doenças crônico‑degenerativas, mas também devido à redução do apoio familiar a ela disponível, fazendo com que as pessoas idosas em situação de dependência passem a estar mais vulneráveis em comparação ao passado. Entretanto, a forma de compreender e analisar a situação de dependência do indivíduo não é consenso. Mundialmente, usam‑se diferentes formas de definir a dependência, incluindo critérios distintos e diversas metodologias de avaliação. Os fatores mais fortemente associados com as incapacidades funcionais que afetam as pessoas idosas se relacionam com a presença de algumas doenças, deficiências ou problemas médicos, bem como comportamentos relacionados ao estilo de vida: fumar, beber, comer excessivamente, padecer de estresse psicossocial agudo ou crônico. Em contrapartida, há os que se disponibilizam a fazer exercícios regulares, ter senso de autoeficácia e controle, manter relações sociais e de apoio. Ambas as situações são fatores explicativos do estado de saúde físico e psíquico das pessoas que envelhecem. Outros elementos como os fatores socioeconômicos ou culturais também contribuem para que a população idosa constitua um segmento significativamente heterogêneo do ponto de vista das incapacidades físicas ou mentais, o que coloca desafios importantes para o seu cuidado. Especificamente no Brasil, podemos citar diferentes esforços de definir a dependência. Camarano53 considera que a “situação de dependência de uma pessoa está ligada à necessidade de ajuda de outros (família/Estado) e é determinada por duas variáveis: a falta de autonomia para lidar com as atividades básicasda vida cotidiana e a ausência de rendimentos”. Para Rosa et al (2003), a “falta de autonomia para lidar com as atividades da vida diária diz respeito à situação de incapacidade funcional do indivíduo, definida pela presença de dificuldades no desempenho de certos gestos e de certas atividades da vida cotidiana ou mesmo pela impossibilidade de desempenhá‑las”. Essa definição é restrita ao paradigma biomédico, que define a incapacidade do ponto de vista das condições funcionais do indivíduo. Visando incorporar em sua discussão sobre a dependência a complexidade da construção social dessa situação, o Ministério da Saúde adotou o ponto de vista da OMS, que estabelece: • capacidade funcional de um indivíduo diz respeito a sua capacidade de realizar as atividades da vida diária (alimentar‑se, vestir‑se, tomar banho, entre outras); • atividades instrumentais (ir ao banco, pegar um ônibus, comunicar‑se, entre outras); • independência diz respeito à primeira, isto é, não depender dos outros; 53CAMARANO, A. A. et al. Idosos brasileiros: indicadores de condições de vida e de acompanhamento de políticas. Brasília: Subsecretaria de Direitos Humanos, 2005. 111 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária • autonomia diz respeito à segunda, ou seja, poder gerir a própria vida, tomar decisões; De acordo com a pesquisa PNAD (2003), 13,5% dos idosos brasileiros – o que corresponde à aproximadamente 2,3 milhões de pessoas – tinham dificuldade para lidar com algumas atividades básicas da vida diária como comer, tomar banho ou ir ao banheiro. Evidentemente, as dificuldades são crescentes conforme aumenta a idade. A proporção dos homens maiores de 80 anos, que não apresentam qualquer dificuldade chega a ser 23,9 pontos menor que aqueles na faixa dos 60 aos 64 anos; no caso das mulheres, a diferença entre essas faixas etárias cresce para 28,4 pontos. De um modo geral, as mulheres apresentam maiores dificuldades que os homens e representam 56% do total dos idosos debilitados em suas capacidades funcionais. Maiores avanços no dimensionamento da dependência entre os idosos brasileiros, bem como no conhecimento de suas necessidades e, portanto, no desenho de políticas voltadas para este grupo da população estão limitados, hoje, pela inexistência de um sistema de classificação da dependência que estabeleça graus diferenciados conforme limitações funcionais previstas e que possa ser aplicado nas pesquisas demográficas e nos levantamentos sobre condições de vida da população. A Resolução da Anvisa54 é também inovadora por apresentar uma classificação da dependência funcional que considera três diferentes graus: • grau de dependência I – idosos independentes, mesmo que requeiram uso de equipamentos de autoajuda; • grau de dependência II – idosos com dependência em até três atividades de autocuidado para a vida diária, tais como: alimentação, mobilidade, higiene; sem comprometimento cognitivo ou com alteração cognitiva controlada; • grau de dependência III – idosos com dependência que requeiram assistência em todas as atividades de autocuidado para a vida diária e/ou com comprometimento cognitivo. Evidentemente, essa classificação dá conta de uma demanda da saúde, mas, se não faz uma compreensão ampla, oferece um caminho para que a Assistência Social, como política pública de garantia de direitos, estabeleça critérios de atendimento, com extensão para a convivência familiar e comunitária. No Brasil, a transição demográfica e a transição epidemiológica apresentam, cada vez mais, um quadro de sobrevivência de idosos na dependência de uma ou mais pessoas que compõem a atenção frente às incapacidades para a realização das atividades de vida diária. Estas pessoas são familiares dos idosos, especialmente mulheres que, geralmente, residem no mesmo domicílio e se tornam as cuidadoras de seus maridos, pais e até mesmo filhos (aqui cabe lembrar que mesmo estando no item de pessoas idosas, a problemática avança para as pessoas com deficiência, que será melhor explorada no próximo capítulo). 54Classificação da dependência – Anvisa, Resolução RDC nº 283, de 26 de setembro de 2005. 112 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 Aliás, não é só no Brasil que as mulheres são as “grandes cuidadoras” dos idosos incapacitados: todos os autores e os dados coletados pelo mundo indicam que, salvo por razões culturais muito específicas, a mulher é a “cuidadora tradicional” (Kinsella & Taeuber, 1992). Por causas predominantemente culturais, o papel da mulher cuidadora, no Brasil, ainda é uma atribuição esperada pela sociedade (Neri, 1993). A visibilidade social desta personagem, porém, ainda é muito restrita, sobretudo, nos países em que o envelhecimento da população vem acontecendo há poucas décadas. A literatura sobre cuidadores, em muitos países desenvolvidos, é extensa, e as tentativas de conceituar cuidadores formais e informais, ou cuidadores principais e secundários, e fatores que designam o tipo de cuidador requerido para cada idoso (também pessoa com deficiência)55 dependente é bastante discutido com base em dados empíricos. Nestes termos, a literatura internacional aponta para quatro fatores, geralmente presentes, na designação da pessoa, que assume os cuidados pessoais ao idoso incapacitado e/ou dependente: parentesco (cônjuges); gênero (principalmente, mulher); proximidade física (vive junto) e proximidade afetiva (conjugal, pais e filhos). Por motivos vários, como a redução de custo da assistência hospitalar e institucional aos idosos incapacitados e/ou dependentes, a atual tendência, em muitos países e no Brasil, é indicar a permanência dos idosos incapacitados em suas casas sob os cuidados de sua família. No entanto, a recomendação não tem sido objeto de debates críticos, a não ser muito recentemente. Os pressupostos, nem sempre presentes, de um modelo estável de família nuclear, e de que qualquer família pode sempre contar com a disponibilidade de um de seus membros para assistir às necessidades dos idosos incapacitados e/ou dependentes fazem parte, sem nenhuma crítica, das propostas de serviços de assistência médica domiciliar e se estendem para a política pública de Assistência Social quando não traz o tema para discussão, num descompromisso frente à violação dos direitos do cidadão, seja ele pertencendo a qualquer faixa etária, na concepção de pessoa com deficiência ou de pessoa idosa. É preciso e urgente que, quando se propuserem os cuidados familiares, seja examinada a estrutura familiar na sociedade e na cultura da qual estes cuidados devem ser desenvolvidos. Criado em 1991, o grupo multidisciplinar de pesquisa Epidemiologia do cuidador, dentro do programa de estudos pós‑graduados em serviço social da PUC – SP tem realizado estudos cujo objetivo é o perfil do cuidador familiar no Brasil. O primeiro trabalho acadêmico realizado entre 1992 e 1997 denomina‑se Estudo do suporte domiciliar aos adultos com perda de independência e perfil do cuidador principal, com o apoio do Dr. Alexandre Kalache, na época, na London School of Hygiene & Tropical Medicine e cujos resultados foram publicados pela editora da PUC – SP (Karsch, 1998). 55A concepção de cuidadores é nova inclusive como política pública de atendimento, pois como o texto vem trabalhando, essa é uma ação esperada por ser realizada pelos membros da família. Entretanto, os estudos apontam que cuidador é uma profissão a ser regularizada e com um público específico, com exigência de qualificação continuada, podendo ser comparada tanto na esfera privada quanto pela esfera pública. E a quem se destina, não tem limite por faixaetária, sexo, gênero, raça, religião, mas é ampla e irrestrita. Portanto, nesse livro‑texto receberá atenção em todos os capítulos, pois a política em toda a sua legislação considera o cidadão como responsabilidade da família e do Estado. 113 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária Este estudo, levado a efeito no município de São Paulo, revelou quem são os cuidadores principais nos domicílios de 102 pessoas com mais de 50 anos, que sofreram o primeiro episódio de acidente vascular cerebral (AVCs) e retornaram às suas casas, apresentando um quadro de dependência de outra pessoa para a realização das suas atividades de vida diária. Tais vítimas do AVC, que depois de um ano continuaram incapacitados e/ou dependentes, provavelmente envelheceram na dependência de um cuidador. O estudo apontou que o impacto nas relações familiares, causado pelo primeiro ou por múltiplos AVCs e suas consequências, mostrou‑se muito forte. Decorrente das alterações inevitáveis que envolvem afeto, finanças, relações de poder e outras variáveis, desenvolveu‑se um processo de reorganização familiar, quando alguém deixava de executar tarefas pessoais, domésticas e sociais. A perda de independência e, às vezes, até da autonomia de um cidadão que pode estar na faixa etária de um idoso ou não, pressupõe que em casa alguém assuma as funções de cuidador. Trata‑se da pessoa que chama a si a incumbência de realizar as tarefas para as quais o doente lesado pelo episódio mórbido não tem mais possibilidade; tarefas que vão desde a higiene pessoal até a administração financeira da família. Em 98% dos casos pesquisados, o cuidador era alguém da família, predominantemente do sexo feminino (92,9%). A maior parte era formada por esposas (44,1%), seguidas por filhas (31,3%); as noras e as irmãs não foram frequentes. O cuidador familiar revelou‑se o ator social principal na dinâmica dos cuidados pessoais necessários às atividades de vida diária dos portadores de lesões que lhe tiraram a independência, contudo, 67,9% dos cuidadores entrevistados prestavam estes cuidados sem nenhum tipo de ajuda. A faixa etária de 59% dos cuidadores estava acima de 50 anos e 41% tinham mais de 60 anos. Os dados mostraram, também, que 39,3% de cuidadores, entre 60 e 80 anos, cuidavam de 62,5% de pacientes da mesma faixa etária, o que mostra que pessoas idosas estão cuidando de idosos. As condições físicas desses cuidadores levaram a inferir que estes são doentes em potencial e que sua capacidade funcional está constantemente em risco. Os dados sobre a saúde dos cuidadores reforçam essa hipótese: dos casos entrevistados, 40,7% tinham dores lombares, 39,0%, depressão, 37,3% sofriam de pressão alta, 37,3% tinham artrite e reumatismo, 10,2%, problemas cardíacos e 5,1%, diabete. Apesar de as mudanças ocorridas no cenário nacional em relação às políticas de proteção social ao idoso, estas ainda se apresentam muito restritas na oferta de serviços e programas de saúde pública como na amplitude da sua intervenção. O Estado se apresenta como um parceiro pontual com responsabilidades reduzidas, que atribui à família a responsabilidade maior dos cuidados desenvolvidos em casa a um idoso na dependência de outra pessoa. Constata‑se que inexiste uma política mais veemente no que se refere aos papéis atribuídos às famílias e aos apoios que cabem a uma rede de serviços oferecer ao idoso dependente e aos seus familiares. Cuidar do idoso em casa é, com certeza, uma situação que deve ser preservada e estimulada; todavia, cuidar de um indivíduo idoso e incapacitado durante 24 horas não é tarefa para uma mulher sozinha, geralmente com mais de 50 anos, sem apoios nem serviços que possam atender às suas necessidades e sem uma política de proteção para o desempenho deste papel. O cuidador familiar de idosos incapacitados precisa ser alvo de orientação de como proceder nas situações mais difíceis e, receber em casa, periódicas visitas de profissionais: médico, enfermeiro, fisioterapeuta e outras modalidades de supervisão e capacitação. Este apoio é fundamental quando se trata de um casal de idosos, no qual o cônjuge menos lesado assume os cuidados do outro, que foi 114 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 acometido por uma súbita e grave doença incapacitante. Fica evidente aqui a necessidade da intersetorialidade das políticas públicas, não apenas de uma política que não tem alcance do macro, mas na sua discussão, fortalecimento e elaboração de políticas amplas que deem suporte a essa demanda tão específica, o que remete à articulação com os profissionais de saúde que indicam cuidados, em casa, a idosos dependentes considerados as mudanças sociais e econômicas, que estão transformando as estruturas familiares nas cidades brasileiras e como estas podem afetar a posição e o papel tradicional do cuidador de idosos fragilizados e dependentes. A transição demográfica no Brasil exige novas estratégias para fazer frente ao aumento exponencial do número de idosos potencialmente dependentes, com baixo nível socioeconômico, consumidores de uma parcela desproporcional de recursos da saúde destinada ao financiamento de leitos de longa permanência. A institucionalização dos idosos em asilos, casas de repouso e similares está sendo posta em questão até nos países desenvolvidos. Para além da questão do custo financeiro desse modelo e as dificuldades de sua manutenção, estão requerendo medidas mais resolutivas e menos onerosas. No Brasil é comum, mesmo nas famílias de renda geral mensal abaixo de dois salários‑mínimos, que a opção de internar o seu idoso em instituições asilares ocorra, predominantemente, no limite da capacidade familiar em oferecer os cuidados necessários. Com todas as dificuldades, os cuidadores dos idosos dependentes das famílias visitadas durante a pesquisa sobre o suporte domiciliar referiram que, se pudessem manter o idoso em casa, fariam‑no até o último minuto (KARSCH, 1998). Dessa maneira, o envelhecimento com dependência toma significados particulares que, dentro de um contexto histórico, social, político, econômico e cultural, precisa ser analisado e esclarecido. Na metrópole brasileira, cenário em que se concentra o envelhecimento saudável, também se acumula o envelhecimento em dependência. Pode‑se inferir, portanto, que o envelhecimento em dependência e a figura do cuidador estão a exigir novas formas de assistência e novos enfoques por parte das políticas públicas intersetoriais. Além do que, o próprio envelhecimento da população brasileira está se dando num momento de profunda desordem econômica, deixando, com certeza, a população de baixa renda mais desamparada e carente economicamente, demandando posturas de apoios compensatórios a essa realidade. Está se configurando um severo e crítico quadro de exclusão social do idoso, tanto mais grave, quando esse idoso perder a sua capacidade funcional. Aludindo‑se ao idoso, caberá abordar a questão da dependência gerada pelo envelhecimento que, para alguns casos, torna‑se limitador para ações da vida diária e da vida social. E é pela ausência de serviços intersetoriais, que lhes garantam acesso ao atendimento, acabam tendo seu direito de inserção familiar, comunitária e social violados. A pessoa, em qualquer grau de dependência, pode estar em situação de vulnerabilidade social e ter seus diretos violados, mas o cuidador dessa também se encontra em situação de estresse pela rotina demandada pelo indivíduo em grau I, II e III e dependência, e exige cuidados e atenção o tanto quanto. 115 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on -1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária Relembrando o trecho do livro de Deusina Lopes56, no qual traz à luz toda a demanda emocional, física e de recursos que uma pessoa com qualquer grau de dependência mobiliza e demanda do grupo familiar e mais precisamente daquele que naturalmente é eleito para os cuidados. Cuidados esses que se expressam desde o sorriso na acolhida de cada solicitação que se multiplica a cada hora, a cada período, a cada dia, a cada ciclo de vida, carregando a emoção, as expectativas e as decepções, de tarefas ínfimas que parecem tão possíveis, mas que revelam a limitação de movimentos de intelectualidade e, simultaneamente, as alegrias de cada movimento que desabrocha, vencendo as barreiras individuais e socioestruturais e as relacionais. É esse estresse que discutimos e o apresentamos não como descaso, falta de vontade ou mesmo negligência, mas ao contrário, como a força de um braço que se deixa cair entre um momento e outro de atenção continuada. É dessa demanda a esses cuidados que estamos aqui nos referindo, e poder compartilhar desse entusiasmo pelas etapas exaustivamente vencidas, mescladas das etapas duramente impactantes que se desmoronam, e o embate entre ambas que acelera e desacelera o fazer e o deixar de fazer e, mais ainda, descobrir o tempo certo entre um e outro, no encontro entre aquilo que pertence ao núcleo familiar e a parte que cabe à responsabilidade social, especificamente ao Estado, afinal, estamos falando de indivíduos, cidadãos dessa nação brasileira, e que suscitam cuidados e atenção para reescreverem suas histórias, não na solidão de uma tarefa a ser cumprida pelo indivíduo e seu cuidador, mas há que ser vivenciada por todos os serviços, de todas as políticas públicas, da rede privada, de forma conectada e continuada. Isso nos convida a uma nova perspectiva da atenção, do acolhimento e das proposituras emancipatórias, vertendo em possibilidades de construção coletiva sem perder o direito à individualidade e à credibilidade no potencial para a vida independente, desde que com suporte para se estabelecer efetivamente às condições de acessibilidade para tal. Não se trata de tomar a responsabilidade, mas de pactuar e articular a liberdade de ir e vir, de estar e de fazer dentro da subjetividade e da diversidade individual, que é abarcada pelo macroestrutural. Para que isso se concretize, apresenta‑se uma exigência especial, um olhar e um saber fazer para além do coletivo territorial proposto pela proteção social básica, demanda uma especificidade e um cuidado individualizado para se compor no coletivo, assim, chamando a proteção social especial para concretizar ações das quais os diretos estão violados e superar as violações permitindo um crescimento social frente às vulnerabilidades estabelecidas naturalmente pela situação de dependência pontual por limitações individuais estruturais de cada dependência, mas que invadem o universo da acessibilidade a ser apreendido pelo social como parte de seu desenvolvimento e não mais como exceção. Quando deixar de ser exceção, então teremos a efetividade da inclusão. Para tal, o olhar, a escuta e a ação têm que ser especial, pois estamos na fase de construção do processo de inclusão. Portanto, chama‑se, nesse momento do processo, para a proteção especial nas políticas públicas sociais. 56Trecho apresentado na unidade I. 116 Unidade II Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 As políticas promovidas pelos Estados de Bem‑Estar Social no pós‑guerra levaram a uma melhoria considerável das condições de vida e de trabalho, contribuindo para o aumento progressivo da expectativa de vida de suas populações. Paralelamente, verificou‑se, nesse período, a progressiva queda da taxa de natalidade, associada a fenômenos como a universalização da educação, a intensificação da participação feminina no mercado de trabalho e a difusão do planejamento familiar. O incremento da expectativa de vida e a queda da taxa de natalidade produziram o fenômeno do envelhecimento populacional, entendido aqui como o processo de mudança na estrutura por idades de uma população, caracterizado pelo incremento na proporção das pessoas com 60 anos ou mais57. O avanço da tecnologia, o implemento ainda precário, mas que se vislumbra as políticas públicas de atenção à pessoa com deficiência provoca longevidade e culmina em necessidades de cuidados e de dependência frente ao envelhecimento dessa população. Surge, assim, uma nova matéria a ser apropriada pelas políticas públicas. O desafio tem adquirido maior complexidade devido ao incremento gradual entre as pessoas idosas, do segmento muito idoso, com 80 anos ou mais e com maior probabilidade de ser afetado pela deterioração de suas condições físicas e mentais. Tal situação exige a organização da oferta de serviços e de atendimentos especiais no âmbito da proteção social, diferentes dos prestados tradicionalmente pela Previdência Social, pela Assistência ou pela saúde. Tais serviços incluem o apoio para a realização de atividades da vida diária, a promoção da autonomia e o desenvolvimento de atividades preventivas no âmbito da saúde. A presença crescente de pessoas idosas na sociedade e as mudanças na oferta de cuidados disponíveis no âmbito familiar impuseram o desafio de incorporar o tema do envelhecimento populacional às políticas públicas e de implementar ações de cuidado para esse contingente populacional, e fomenta a inscrição do tema da proteção social adequada para as pessoas em processo de envelhecimento como um grande desafio da atualidade. À luz das experiências das duas últimas décadas, os países desenvolvidos adotaram diferentes estratégias de reforma dos sistemas de proteção social com vistas a garantir a oferta de serviços para os idosos em situação de vulnerabilidade e, mais especificamente, de dependência. Cabe ao Brasil, formular planos de longo prazo para adequação dos sistemas às necessidades de cuidados prolongados da população mais idosa. Vários ajustes deverão ser feitos nos planejamentos, principalmente devido às restrições orçamentárias que acabam sendo empecilhos de implantação e implementação de políticas públicas sociais de atenção e atendimento, conforme a demanda de cuidados que a população idosa necessita para ter seus direitos garantidos. Não será mais possível acreditar que as famílias e a rede primária de atenção darão conta de oferecer o suporte necessário aos cuidados que a população, que se amplia em termos numéricos, tem e terá nos próximos anos, cabendo pensar, discutir, reconhecer e implementar não só políticas de atendimento efetivas para a garantia da proteção de direitos mas também para as violações desses direitos no que diz respeito à ausência de cuidados a esse segmento populacional. 57Esta compreensão foi estabelecida na Assembleia Mundial das Nações Unidas sobre o envelhecimento, de 1982. 117 Re vi sã o: A na L ui za - D ia gr am aç ão : J ef fe rs on - 1 5/ 12 /1 1 LegisLação sociaL e Previdenciária Como vimos discutindo, esse envelhecimento também ocorre junto às pessoas com deficiência e apresenta a necessidade de cuidados em seus demais períodos de vida. Muitas vezes, seu grupo familiar opta pelos seus cuidados em faixas etárias anteriores, mantendo pouca inserção no mercado de trabalho e econômico e ainda pelo desgaste de seus cuidadores, que na vasta maioria das vezes fica limitada à genitora, provocando uma enorme sobrecarga física, mental, psicológica e que externaliza cuidados e proteção. Cabe ainda considerar que, muitas vezes, essas famílias se subdividiram por não dar conta da demanda provocada pela dependência e/ou cuidados da pessoa com deficiência, culminando em redução do
Compartilhar