SERVIÇOS PÚBLICOS

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SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
1- Introdução 
Para saber se uma atividade é serviço publico, basta consultar a legislação, pois será serviço publico 
aquilo que a lei dispor. A primeira lei para analise é a Constituição Federal, ela traz o rol de serviços 
públicos, como ocorre, por exemplo, no artigo 21, inc. X, relativamente ao serviço postal e correio aéreo 
nacional, no artigo 25, parágrafo segundo, relativamente ao serviço estadual de gás canalizado e 
também no artigo 30, inc. V, relativamente ao serviço municipal de transporte coletivo. 
As leis infraconstitucionais, também podem incluir outras atividades como serviços públicos, desde que 
não invada o campo da exploração da ordem econômica que foi deixado pelo constituinte a livre 
iniciativa dos particulares, conforme artigo 170 da CF. 
Assim, por exemplo, as leis orgânicas municipais costumam dispor que o serviço funerário é serviço 
publico, e isso não invade o campo de exploração da ordem econômica deixado a iniciativa dos 
particulares. 
Paralelamente aos serviços públicos existem os serviços governamentais conforme Celso Antonio 
Bandeira de Mello. O Estado além de ser titular os serviços públicos, pode em caráter excepcional 
exercer a atividade econômica, seja nos termos do artigo 173 da CF em que não se exclui a atividade do 
particular, seja nos termos do artigo 177 da CF em que o estado explora atividade em regime de 
monopólio. Em ambos os casos o estado vai se valer de empresas públicas e sociedades e economia 
mista para prestar tal atividade. 
2- Conceito 
 Os doutrinadores apresentam diferentes conceitos de serviço público, vejamos: 
 Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, serviço público é: “toda atividade material que a lei atribui ao 
Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer 
concretamente às necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente público”.[1] 
Hely Lopes Meirelles define como sendo: “ todo aquele prestado pela Administração ou por seus 
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades sociais essenciais ou 
secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”.[2] 
Celso Antonio Bandeira de Mello: “serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade e 
comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos 
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por 
quem lhe faça as vezes, sob o regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de 
supremacia e de restrições especiais-, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no 
sistema normativo”.[3] 
3- Dever de Prestar 
A prestação de serviços públicos é de responsabilidade da Administração Pública, ou de quem lhe 
faça às vezes, de acordo com o artigo 175 da Constituição Federal e das regras de delegação de 
serviços estipulada pela Lei n. 8.987/95. O titular da prestação de um serviço público é a Administração, 
e ela só poderá transferir a execução do serviço público para terceiros. Sendo a Administração a única 
titular da prestação desses serviços, poderá fiscalizar a execução e aplicar sanções e penalidades. 
A Constituição Federal atribuiu diversos serviços públicos à União, aos Estados, aos Municípios e ao 
Distrito Federal. Vejamos como foi feita a divisão de atribuições: 
- Compete à União – art. 21, X a XII: manter o serviço postal e o correio aéreo nacional, 
explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou 
permissão, os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens etc. 
- Compete aos Estados – art. 25, 2º da CF : serviços locais de gás canalizado, na forma da lei 
- Compete aos Municípios – art. 30 da CF: organizar e prestar, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que 
tem caráter essencial; prestar, com cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços 
de atendimento à saúde da população. 
- Compete ao Distrito Federal - são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e 
Municípios. 32, § 1º. Assim, cabe os serviços dos Estados e dos Municípios. 
4- Formas de Prestação dos Serviços Públicos 
A execução dos serviços públicos poderá se dar de maneira centralizada, ou ainda de 
forma descentralizada, a seguir definidas: 
· Centralizada: sempre que a execução do serviço for realizada pela Administração direta do 
Estado, ou seja, pelo próprio ente político competente, que por sua vez, poderá realizá-las por meio do 
ente político ou ainda por meio de seus órgãos, visando imprimir eficiência aos serviços que 
disponibiliza, a exemplo das Secretarias, Ministérios etc. 
· Descentralizada: quando os serviços forem prestados por pessoas físicas ou jurídicas que 
não se confundem com a Administração direta, mas que podem ou não integrar a Administração Pública 
indireta ligada ao ente político competente para a prestação do serviço. Se estiverem dentro da 
Administração Pública indireta, poderão ser autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de 
economia mista (Administração indireta do Estado – por outorga). Se estiverem fora da Administração, 
serão particulares e poderão ser concessionários e permissionários. (prestação indireta por 
delegação). 
Obs.: A descentralização do serviço público iremos ver ao final desse tópico. 
5- Princípios do Serviço Público 
Lembrando que há divergências sobre quais os princípios que regem o serviço público e que os princípios 
da administração pública continuam valendo aqui. 
 A prestação de serviços públicos está submetida à incidência de todos os princípios gerais do Direito 
Administrativo. Além desses, existem diversos princípios específicos aplicáveis exclusivamente á 
prestação dos serviços públicos. São eles: 
a) Continuidade: não podem ser interrompidos por quaisquer motivos; 
b) Igualdade: encontra respaldo no art. 5º da CF/88 – não se pode fazer, no oferecimento dos 
serviços públicos, distinção a quem quer que seja. Todos têm direito aos serviços; 
c) Eficiência : exige atualização do serviço. 
d) Mutabilidade do regime jurídico: a Administração Pública está autorizada a promover 
mudanças no regime de prestação de serviços a fim de adequá-los sempre ao interesse coletivo. 
6- REQUISITOS: Os serviços públicos devem ser prestados aos usuários com a observância de 
certos requisitos, afim de que os mesmos estejam sempre adequados à forma em que foram 
propostos (conforme o art. 175, § únicos, IV – CF/88). Portanto, os requisitos mais apontados 
pela doutrina e jurisprudência são: 
a) regularidade: prestado segundo padrões de qualidade e quantidade definidos e impostos pela 
Administração Pública; envolve um conjunto de condições e técnicas exigidas na prestação dos 
serviços; 
b) continuidade: caráter de contínuo e sucessivo. Uma vez instituído e regulamentados deve ser 
prestado normalmente; 
c) eficiência: a eficiência exige sempre a preocupação com o bom resultados, sem desperdícios. 
Máximo de resultado com o mínimo de investimentos; 
d) segurança: a prestação dos serviços não deve colocar os usuários em riscos 
e) atualidade: acompanhar as modernas técnicas de oferecimento. 
f) Generalidade: o oferecimento do serviço público deve ser igual para todos. Decorrente do 
princípio da igualdade, tracejado no art. 5º da CF.. 
g) Cortesia: obriga a Administração a oferecer aos usuários de seus serviços um bom tratamento. 
h) Modicidade: impõe que sejam os serviços públicos prestados mediante taxas ou tarifas justas, 
pagaspelos usuários para remunerar os benefícios recebidos e permitir o seu melhoramento e 
expansão. 
7- CLASSIFICAÇÃO 
1- Quanto à essencialidade: 
a) Serviços Públicos Propriamente Ditos/Essenciais : São os imprescindíveis à sobrevivência da 
sociedade e, por isso, não admitem delegação ou outorga. Devido ao reconhecimento de sua 
necessidade e essencialidade, a Administração presta de forma direta e exclusiva. Ex.: polícia, saúde, 
defesa nacional etc 
b) Serviços De Utilidade Pública : São úteis, mas não essenciais, atendem ao interesse da 
continuidade, podem ser prestados diretamente pelo Estado, ou por terceiros, mediante remuneração 
paga pelos usuários e sob constante fiscalização. São nominados de pró-cidadão.Ex.: transporte 
coletivo, energia elétrica, gás, telefonia etc.. 
2) Quanto à adequação: 
a) Serviços Próprios do Estado: não encontram possibilidade de delegação, em face da necessidade 
das atribuições próprias do Poder Público para sua execução. 
Ex.: a imposição do Princípio as Supremacia do interesse Público. Desta forma, somente serão prestados 
por entes da Administração Pública. Possuem, ainda como características as possibilidade de serem 
gratuitos ou possuírem baixo custo. Ex.: saúde púbica, higiene, segurança e justiça para o usuário. 
b) Serviços Impróprios do Estado- apesar de não possuírem características de necessidades 
essenciais à comunidade, estes atendem aos interesses comuns de seus membros. Sendo assim, o 
particular que necessitar de tal serviço pagará por sua prestação, quer seja aos entes da Administração 
que os presta (como autarquias), ou pelos delegados da Administração (como os concessionários, 
permissionários ou autorizados). São serviços prestados de forma descentralizada. 
Ex.: serviço telefônico e serviço de distribuição de energia. 
3) Quanto à finalidade: 
a) Serviços Administrativos - Visa as necessidades internas, burocráticas ou até introduz e prepara 
outros serviços que serão prestados ao público. A Administração Pública os presta a si mesma. A 
administração executa para compor melhor sua organização. 
Ex.: Como o que implanta centro de pesquisas, ou edita a Imprensa Oficial do Estado de São Paulo para 
divulgação dos atos administrativos 
 b) Serviços Industriais 
Não são atividades próprias do Estado. São os que produzem renda para aquele que os presta. A 
remuneração decorre de tarifa ou preço público, devendo ser prestados por terceiros e pelo Estado, de 
forma supletiva. (art. 173 da CF) 
Ex.:energia elétrica, transporte público 
 Há ainda a classificação em : 
 Serviços Gerais ou Uti Universi são os que não possuem usuários ou destinatários específicos, são 
prestados pela Administração Pública à coletividade em geral, sem atender a uma coletividade 
específica. Têm como característica sua indivisibilidade, por não poderem ser mensuráveis em sua 
utilização. Encontram sua remuneração originária por meio de impostos. 
Ex.: iluminação pública, calçamento público, asfaltamento das ruas, implantação de abastecimento de 
água, prevenção de doenças e outros do gênero. 
Serviços Individuais Ou Uti Singuli - são os que podem ser mensurados e são divisíveis, pois sua 
necessidade é auferida de acordo com a utilização de cada usuário, são remunerados por taxas ou 
tarifas controladas pelo Estado. 
Ex.: Serviços de telefonia, iluminação domiciliar. Cada usuário utiliza dos serviços conforme sua 
necessidade e paga na proporção de sua utilização 
8- Direitos dos Usuários 
Nos ternos do disposto no art. 7º da Lei n. 8987/95, são direitos e obrigações dos usuários, além 
daqueles estabelecidos no Código de Defesa do Consumidor: 
a) receber serviço adequado; 
b) receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses 
individuais ou coletivos; 
c) obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, 
quando for o caso, observadas as normas do poder concedente; 
d) levar ao conhecimento do Poder Público de da concessionária as irregularidades de que 
tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado, etc 
OBS.: VER A LEI 8.987/95 - que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de 
serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal e dá outras 
providências. 
9- REMUNERAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS 
Entre a oferta dos serviços públicos e o preço cobrado por tal prestação deve existir uma “eqüidade”. Ou 
seja, o preço não deve ser excessivo e nem a oferta ruim, entre ambos deve existir uma equivalência. 
A) Remuneração por taxa = quando a fruição tiver natureza compulsória; deve obedecer o princípio da 
anterioridade (cf. art. 145, II CF/88); deve ser definida por lei; 
B) Remuneração por tarifa = ocorre quando a fruição for facultativa, pode ser definida por Decreto não 
estando sujeita ao princípio da anterioridade; 
 A taxa ou tarifa deve compensar adequadamente os serviços; os usuários devem pagar o capital, 
o melhoramento, a expansão e o lucro se for prestado por terceiros. 
DESCENTRALIZAÇÃO DO SERIVÇO PÚBLICO 
 Conforme mencionamos anteriormente, no item formas de prestação do serviço público – 
descentralização, a prestação do serviço público pode ser: 
a) centralizada se o serviço é prestado pelos próprios órgãos do poder público; 
b) descentralizada, quando o poder público transfere a outra pessoa física ou jurídica (pública 
ou privada) 
Serviço descentralizado - o poder público sempre controla os serviços públicos descentralizados. 
Modalidades de Descentralização 
a) por outorga – quando ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço público; 
b) por delegação – quando transfere-se para terceiros só a execução. 
 Outorga Delegação 
A transferência é feita por lei e só por lei pode 
ser modificada ou retirada 
A transferência é feita por ato administrativo 
(permissão ou autorização) ou por contrato 
administrativo (concessão) 
Autarquias e entidades paraestatais 
Empresas privadas e particulares 
individualmente 
São normalmente por prazo indeterminado São normalmente por prazo determinado 
 
Concessão do serviço público 
Conceito - é a delegação contratual ou legal da execução do serviço, na forma autorizada e 
regulamentada pela Executivo. 
Propriedade – pela concessão o poder concedente não transfere a propriedade alguma ao 
concessionário, nem se despoja de qualquer direito ou prerrogativa pública. 
Contrato administrativo – o contrato de concessão é um acordo administrativo e não um ato 
unilateral da Administração Pública, com vantagens e encargos recíprocos, no qual se fixam as condições 
da prestação do serviço. 
Legislação: ver Lei nº 8987/95 – dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviço 
públicos 
Requisitos: sendo um contrato administrativo, como é, fica sujeito a todas as imposições da 
Administração necessárias à formalização do ajuste, dentre as quais a autorização legal, a 
regulamentação e a licitação. 
Características do contrato de concessão - é um contrato oneroso, comutativo e realizado “intuito 
personae”. 
Concessionária – a concessão só pode ser dada a pessoa jurídica ou consórcio de empresas, 
devidamente capacitadas mediante concorrência. 
Encargos da Concessionária- os serviços da concessionária devem ser adequados, conforme vimos 
quando abordamos os princípios que devem ser observados na prestação dos serviços públicos. 
A concessionária pode proceder às desapropriações necessárias, mediante outorga de poderes, por 
parte do concedente. 
Renumeração – conforme mencionado no item remuneração, esta será recebida diretamente dos 
usuários (tarifa) 
Permissão de serviço público 
Conceito- é o ato administrativo, discricionário e precário, pelo qual a AdministraçãoPública consente 
que particular preste serviço público, fixando condições para tanto. 
Autorização de Serviço público 
Difere da concessão e permissão. Possui três modalidades distintas: 
a) Autorização de uso – o particular é autorizado a utilizar bem público de forma especial, como na 
autorização de uso de uma rua para a realização de quermesse. 
b) Autorização de atos privados controlados – o particular não pode exercer certas atividades sem 
autorização do poder público. São atividades exercidas por particulares mas consideradas de interesse 
público (ex.: despachantes, serviço de táxi). Neste contexto, quando se fala em autorização, fala-se 
também em licença, que são termos semelhantes; a diferença é que a autorização é ato discricionário da 
adminsiração, já a licença é ato vinculado, onde o interessado tem o direito de obtê-la, e pode exigi-la, 
desde que preencha certos requisitos, como ocorre na licença para dirigir veículos, ou na licença para 
funcionamento de estabelecimento comercial. 
c) Autorização de serviços públicos – a autorização, nesse sentido, coloca-se ao lado da concessão 
e da permissão de serviços públicos, destina-se a serviços muito simples, de alcance limitado, ou a 
trabalhos de emergência; é exceção, e não regra, na delegação de serviços públicos, a regra é a 
concessão ou a permissão de serviços públicos. Em princípio, a autorização de serviços segue as normas 
da concessão e permissão de serviços, no que for cabível. Na autorização de serviços, a licitação pode 
ser dispensável ou inexigível, nos termos dos artigos 24 e 25 da Lei n. 8666/93. É formalizada por 
decreto ou portaria, por se tratar de ato unilateral e precário. 
CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS ADMINISTRATIVOs 
 Os convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas de qualquer 
espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum 
dos partícipes. Os convênios, entre nós, não adquirem personalidade jurídica, permanecendo como 
simples aquiescência dos partícipes para a realização de objetivos comuns. 
Convênios e Contratos administrativos - convênio é acordo, mas não é contrato. No convênio, as 
partes têm as mesmas pretensões (buscam a realização de um objetivo comum, desejado por todos). 
No contrato, as partes têm interesses diversos e opostos, uma pretendendo o objeto do ajuste (obra, 
serviço) e outra que pretende a contraprestação correspondente (preço ou qualquer outra vantagem). 
 Consórcios administrativos são acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas, 
fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para realização de objetivos de interesse 
comum dos partícipes. 
Consórcio e convênio – a distinção entre eles é o consócio é celebrado somente entre pessoas jurídicas 
da mesma espécie (ex., consórcio entre municípios para a realização de uma obra de interesse comum 
intermunicipal). 
Forma – a organização dos convênios e consórcios não tem forma própria, mas sempre se fez com 
autorização legislativa e recursos financeiros para atendimentos dos encargos assumidos no termos de 
cooperação.