Curso de Gestão Publica

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Curso 
 Gestão úP blica
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Introdução ............................................................................................................ Pág. 5 
Organizações Públicas e Legislação ................................................................... Pág. 8 
Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................................................ Pág. 25 
Licitações, Contratos e Convênios na Administração Pública .............................. Pág. 26 
Lei de Diretrizes Orçamentárias ........................................................................... Pág. 32 
Gestão Financeira em Organizações Públicas .................................................... Pág. 33 
Políticas Públicas - Sociais. ................................................................................. Pág. 46 
Gestão da Informação, Conhecimento e E-Governement .................................... Pág. 47 
A Nova Gestão Pública ........................................................................................ Pág. 48 
Modelos de Gestão Pública ................................................................................. Pág. 54 
Gestão Estratégica de Organizações Públicas .................................................... Pág. 55 
Gestão de Pessoas no Setor Público ................................................................... Pág. 60 
Gestão de Projetos e Eficiência no Setor Público ................................................ Pág. 69 
Gestão para Resultados no Setor Público ........................................................... Pág. 70 
Accountability ....................................................................................................... Pág. 80 
Bibliografia ........................................................................................................... Pág. 84 
Conteúdo 
 
5 
INTRODUÇÃO 
 
Definição: 
 
Gestão Pública = Public Administration 
 
 
Administração Pública: 
 
 
 
 
 
 
 
 como organização Como atividade administrativa 
 
 
 
 
conjunto de serviços, organismos e entidades 
 
a atuação de forma regular e 
contínua dos serviços, organismos e 
entidade para a satisfação das 
necessidades coletivas. 
 
 
 
 
Segundo Freitas do Amaral, a Administração Pública é ―O sistema de 
órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais 
pessoas coletivas públicas, que asseguram em nome da coletividade 
a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de 
segurança, cultura e bem estar”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
DIFERENÇA ENTRE GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA 
 
 
 
 A Administração Pública e a Administração Privada distinguem-
se através do seu objeto (sobre que incidem), sua finalidade e 
pelos meios que utilizam. 
 A atividade administrativa pública apresenta características 
próprias. 
 Administração Pública é um instrumento do poder político. 
 Todas as organizações públicas se encontram dependentes da 
vontade política de representantes da coletividade. 
 Os objetivos que o poder político fixa para cada organização 
pública não podem ser alterados ou inviabilizados por iniciativa 
da própria organização. 
 A gestão dos recursos humanos e a fixação de preços dos 
serviços prestados ou dos bens produzidos, encontram-se 
limitados por vários princípios específicos do Direito 
Administrativo. 
 As organizações públicas não concorrem, nem com as 
privadas, nem entre si. A sua sobrevivência depende apenas, 
do poder político que as cria, mantém, modifica e extingue. 
 A função política do Estado tem como fim a definição do 
interesse geral da comunidade. Além disso, tem uma natureza 
criadora e caráter livre e primário. 
 A função administrativa tem como objetivo a realização do 
interesse geral da comunidade, a satisfação das necessidades 
coletivas. E também tem uma natureza executiva que coloca 
em prática as orientações políticas. O seu carácter é 
condicionado e secundário, está subordinado às orientações 
políticas e da legislação. 
 A função legislativa também define opções, objetivos e normas. 
Hoje, a Administração Pública é uma atividade totalmente 
subordinada à lei. A lei e o fundamento, o critério e o limite de 
toda a atividade administrativa. 
 A função de justiça é tal como a função administrativa, 
secundária, executiva e subordinada à lei. A diferença está em 
que a justiça cabe julgar, enquanto à administrativa cabe gerir. 
 
7 
O ESTADO 
 
 
 O Estado é uma pessoa coletiva com personalidade jurídica, com 
patrimônio próprio, com funcionários que atuam ao seu serviço. 
 
 Nem todos os órgãos e serviços do Estado têm competência 
extensível a todo o território, existem também órgãos e serviços cuja 
competência está limitada a determinadas áreas circunscritas. 
 A função administrativa direta – através de órgãos e serviços sob a 
dependência do Governo como os serviços sem autonomia / serviços 
com autonomia (escolas/universidades). 
 A função administrativa Indireta– através da criação de entidades com 
personalidade jurídica - não pertencem ao Estado, mas prosseguem 
fins atribuídos ao Estado. O Estado tem poderes de intervenção. São: 
institutos, empresas públicas, associações públicas. 
 Unicidade: o Estado é a única pessoa coletiva deste gênero. 
 Cárater originário: a pessoa coletiva (Estado) é criada pelo poder 
constituído. Tem natureza originária, não derivada. 
 Territorialidade: o Estado é uma pessoa coletiva cuja natureza faz 
parte um certo território, o território nacional. 
 Multiplicidade de atribuições: o Estado é uma pessoa coletiva de fins 
múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas atribuições. 
 Pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado, 
bem como os serviços administrativos que auxiliam esses órgãos. 
 Organização em ministérios: os órgãos e serviços do Estado, a nível 
central, estão estruturados em departamentos, por assuntos ou 
matérias. 
 Personalidade jurídica una: apesar da multiplicidade das atribuições, 
do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o 
Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Cada órgão 
do Estado, cada Ministro, cada diretor-geral, cada Governador civil, 
cada chefe de repartição vincula o Estado no seu todo, e não apenas 
o seu ministério ou o seu serviço. O Património do Estado também é 
um só. 
 Instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é 
independente nem autônoma. É um instrumento para o desempenho 
dos fins do Estado. A Constituição submete a administração direta do 
Estado ao poder de direção do Governo. A administração indireta, fica 
8 
apenas sujeita à superintendência do Governo e a administração 
autônoma é controlada por um simples poder de tutela. 
 Estrutura Hierárquica: a administração direta do Estado encontra-se 
organizada por um modelo constituído por órgãos e agentes com 
atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um 
vínculo de subordinação. 
 Supremacia: o Estado-Administração pelo seu caráter originário e 
instrumental relativamente aos fins do Estado, exerce poderes de 
supremacia, não só em relação aos sujeitos de direito privado como 
também sobre as outras entidades públicas. 
 Poderes do Estado : Legislativo, Executivo e Judiciário. 
 
 Tais poderes são independentes e harmônicos entre si e com 
suas funções reciprocamente indelegável. 
 
ATENÇÃO: 
 
 1. O que há, portanto, não é a separação de Poderes com 
divisão absoluta de função, mas, sim, distribuição
de 3 funções 
estatais precípuas entre orgãos independentes, mas harmônicos e 
coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é 
uno e indivisível. 
 
 2. Governo é o conjunto de Poderes. Administração Pública é o 
conjunto de orgãos. 
 
CAPÍTULO I: ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO 
 
1. HISTÓRICO DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS NO BRASIL 
(adaptado do texto – autor: Tatiana Cristina Mendes Lima) 
 
 Pimenta (1998) afirma que até o século XIX o Estado brasileiro pode 
ser caracterizado como um Estado patrimonialista (para Martins, 1997, o 
Estado patrimonialista é a cultura de apropriação daquilo que é público pelo 
privado), devido à sua pequena participação na economia e na ordem social 
do país. Mesmo com o início da República em 1889, quando ocorreram 
alterações significativas no processo político de detenção do poder, que 
deixou de ser centralizado por um imperador e passou a ser disputado pelas 
oligarquias locais, o perfil das ações do Estado não mudou 
significativamente. 
9 
Segundo o mesmo autor, essas condições se estenderam até a 
década de 1930, com o início da aceleração do processo de industrialização 
brasileira, quando o Estado passou por uma transformação profunda, 
surgindo como um Estado intervencionista, que para Ferreira (1999) significa 
aquele governo onde o ato do poder central destina-se a impor medidas 
necessárias a manter a integridade da União, quando algum dos seus 
membros está submetido à anormalidade grave e que prejudique o 
funcionamento da Federação. Essas transformações passaram a induzir o 
crescimento econômico, ao mesmo tempo em que apoiaram a 
profissionalização do funcionamento e a expansão das organizações 
burocráticas públicas. Foi nesse período que surgiram as primeiras 
características do Estado brasileiro como Estado do bem-estar, com a 
criação de novas áreas de atuação, novas políticas e novos órgãos, tais 
como o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e o Ministério da 
Educação e Saúde Pública. 
 Martins (1997:174-175) afirma que do ponto de vista das 
organizações públicas, essa fase (década de 1930) não implicou uma maior 
demanda sobre a Administração Pública, nem registrou esforços 
sistemáticos de reforma administrativa, senão reestruturações ministeriais 
próprias da atividade governamental do Império e da implantação do 
federalismo desconcentrado da República Velha. 
 Segundo Marcelino (2003), foi no período entre 1930 e 1945 que se 
desenvolveram ações de renovação e inovação do poder governamental. As 
premissas fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a 
implantação e simplificação de sistemas administrativos e das atividades de 
orçamento, para promover eficiência à Administração Pública. 
 Denota-se que a característica mais marcante desse período foi à 
reforma dos meios, ou seja, das atividades de administração geral, em 
detrimento da reforma dos fins, isto é, das atividades substantivas. 
 Conforme afirma Marcelino (2003), o impulso reformista entrou em 
colapso após 1945, com a queda do Estado Novo, regime autoritário 
implantado por Getúlio Vargas em 1937. A falência ocorreu devido à reforma 
ter obedecido a uma orientação autocrática e impositiva por ocorrer num 
período ditatorial (1937-45), como já foi citado anteriormente, o que 
contribuiu para que a administração assumisse características de um 
sistema fechado. Somente em 1952 esboçou-se um novo ciclo, que se 
estendeu por 10 anos, durante os quais se realizaram estudos e se 
elaboraram projetos que não chegaram, entretanto, a se concretizar. 
 Para Marcelino (2003), na década de 1960 consolidava-se o modelo 
chamado "administração para o desenvolvimento", voltado 
fundamentalmente para a expansão da intervenção do Estado na vida 
econômica e social, para a substituição das atividades de trabalhadores 
estatutários por celetistas e para a criação de entidades da administração 
descentralizada para realização da intervenção econômica do Estado. O 
clima político-institucional dos governos autoritários gerou um modelo 
organizacional no país que se caracterizou pela centralização de um 
complexo aparelho burocrático. 
 Ainda, segundo o mesmo autor, o desafio dos anos 1980 era instalar 
sistemas administrativos que pudessem acelerar o desenvolvimento e 
 
10 
possibilitar ao país o uso efetivo de seus recursos. No entanto, o complexo 
processo de reforma administrativa vincula-se ao contexto econômico, 
social, político e cultural do país, não podendo, dessa forma, ser enfatizado 
somente sob os aspectos legais e técnicos. 
 Nota-se que diante dos desafios dos anos de 1980, enfrentados pelo 
Estado, a Constituição promulgada em 1988, segundo Pimenta (1998), 
paradoxalmente criou uma série de direitos e garantias aos trabalhadores de 
organizações públicas, que vieram a sobrecarregar as despesas do Estado. 
É o caso da estabilidade dos trabalhadores, da obrigatoriedade de 
implantação do regime jurídico na área de pessoal, que aumentou os seus 
direitos e garantias em organizações públicas, e da igualdade de 
vencimentos para cargos assemelhados, entre outros. 
 De acordo com Carbone (2000), a história da Administração Pública 
no Brasil ainda é muito recente. Não é muito comparada a outras culturas, 
mas é suficiente para gerar um modus operandi próprio. No Brasil, os 
trabalhadores de organizações públicas sempre necessitaram possuir 
habilidades diplomáticas nas suas relações de trabalho para não 
provocarem divergências com a administração pouco competente dos 
gestores. Nas organizações públicas, são as relações de estima e os jogos 
de influência os verdadeiros indicadores de poder no Brasil. 
 Segundo Castor e José (1998), a história da administração brasileira é 
uma repetição monótona da luta entre duas forças: de um lado, uma 
burocracia formalista, ritualista, centralizadora, ineficaz e adversa às 
tentativas periódicas de modernização do aparelho do Estado, aliada aos 
interesses econômicos retrógrados e conservadores, embora politicamente 
influentes; de outro, as correntes modernizantes da burocracia e seus 
próprios aliados políticos e empresariais. A primeira quer perpetuar seu 
controle social e seus privilégios por meio da centralização burocrática, de 
natureza conservadora e imobilista. As forças modernizantes, por sua vez, 
industrializadas e abertas ao exterior, exigindo novas missões para o 
Estado, principalmente na área de ampliação da infraestrutura econômica e 
social, hoje apontam para a globalização e o liberalismo. 
 De um lado tem-se a burocracia em seu sentido corporativo, 
centralizadora e, portanto, contrária às mudanças na organização e nas 
formas de operar do aparelho do Estado; e de outro, as forças inovadoras, 
que, não raramente, encontram muita dificuldade para implementar de 
maneira efetiva projetos de reforma. Essas forças inovadoras procuram 
introduzir, nas organizações públicas, uma cultura de flexibilidade e de 
gestão empreendedora que permita às organizações públicas atuarem de 
forma eficiente, num mundo de rápidas transformações. 
 De acordo com Castor e José (1998), a elevada autonomia 
operacional concedida às organizações públicas implica em privilégios 
corporativistas, práticas de favorecimento e de clientelismo, quando não de 
exercício duvidoso do cargo. 
 Por isso, entre as demandas das organizações públicas, a principal 
que todos devem considerar é a tentativa de transformação da cultura 
imposta a elas desde o princípio da criação do serviço público. 
 Isso fica evidente quando Guimarães (2000:127) afirma que "no setor 
público, o desafio que se coloca para a nova Administração Pública é como 
 
 
11 
transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um 
processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras". 
 O mesmo autor afirma que essa transformação só é possível quando 
ocorrer uma
ruptura com os modelos tradicionais de administração dos 
recursos públicos e introduzir-se uma nova cultura de gestão. 
 Para Gaster (1999), a baixa qualidade dos serviços públicos gera e 
perpetua uma baixa expectativa em relação ao que pode ser oferecido, tanto 
por usuários quanto por prestadores de serviços, contribuindo, assim, para 
gerar um ciclo vicioso de insatisfação e frustração de gerentes e usuários. 
 
 
2. ORGANIZAÇÃO PÚBLICA x ORGANIZAÇÃO PRIVADA x 
ORGANIZAÇÕES DO TERCEIRO SETOR 
 
 As organizações públicas mantêm as mesmas características básicas 
das demais organizações, acrescidas, entretanto de algumas 
especificidades como: 
 
 Apego às regras e rotinas, 
 Supervalorização da hierarquia, 
 Paternalismo nas relações, 
 Apego ao poder. 
 De acordo com Carbone (2000), as características da organização 
pública que dificultam a sua mudança são as seguintes: 
 Burocratismo — excessivo controle de procedimentos, gerando uma 
administração engessada, complicada e desfocada das necessidades 
do país e do contribuinte; 
 Autoritarismo/centralização — excessiva verticalização da estrutura 
hierárquica e centralização do processo decisório; 
 Aversão aos empreendedores — ausência de comportamento 
empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produção 
vigente; 
 Paternalismo — alto controle da movimentação de pessoal e da 
distribuição de empregos, cargos e comissões, dentro da lógica dos 
interesses políticos dominantes; 
 Levar vantagem — constante promoção da punição àqueles 
indivíduos injustos, obtendo vantagens dos negócios do Estado; 
 Reformismo — desconsideração dos avanços conquistados, 
descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança 
generalizada. Corporativismo como obstáculo à mudança e 
mecanismo de proteção à tecnocracia. 
 Um ponto fundamental ao planejamento e à gestão pública, levantado 
por Martelane (1991), é a presença de dois corpos funcionais com 
características nitidamente distintas: um permanente e outro não-
permanente. O corpo permanente é formado pelos trabalhadores de carreira, 
 
12 
cujos objetivos e cultura foram formados no seio da organização, e o não 
permanente é composto por administradores políticos que seguem objetivos 
externos e mais amplos aos da organização. 
 O conflito entre eles é acentuado pela substituição dos trabalhadores 
não permanentes, que mudam a cada novo mandato. Schall (1997) afirma 
que essa descontinuidade administrativa é um dos pontos que mais 
diferenciam a organização pública da privada, conferindo às organizações 
públicas características específicas, que também podem ser aplicadas à 
realidade brasileira, como: 
 Projetos de curto prazo — cada governo só privilegia projetos que 
possam concluir em seu mandato, para ter retorno político; 
 Duplicação de projetos — cada novo governo inicia novos projetos, 
muitas vezes quase idênticos, reivindicando a autoria para si; 
 Conflitos de objetivos — conflito entre os objetivos do corpo 
permanente e do não permanente, o que pode gerar pouco empenho 
em relação aos procedimentos que vão contra interesses corporativos 
— ciência de que a chefia logo será substituída; 
 Administração amadora — administração feita por indivíduos com 
pouco conhecimento da história e da cultura da organização e, muitas 
vezes, sem o preparo técnico necessário — predomínio de critérios 
políticos em detrimento da capacidade técnica ou administrativa dos 
nomeados. 
3. ADMINISTRAÇÃO PRIVADA 
 
 A pessoa tem livre mobilidade entre as classes (oportunidade 
de crescimento). 
 
 O tipo ideal elaborado por Max Weber referente à burocracia forneceu 
uma base para as reformulações contemporâneas da análise da 
organização. Weber analisou a burocracia destacando as seguintes 
características: 
 1. Princípio das atribuições oficiais (grau de especialização); 
 2. Princípio da hierarquia funcional (sistema racionalmente organizado 
de mando e subordinação, linha de comando); 
 3. Uniformidade na organização de tarefas (conjunto específico de 
regras para tomada de decisão); 
 4. Formação profissional (recrutamento baseado no conhecimento 
técnico e perícia); 
 5. Eficiência dos funcionários; 
 6. Normas; 
 7. Promoção por mérito e estabilidade no cargo; 
 8. Formalização de procedimento. 
 
13 
Então de acordo com Weber, na Administração Privada às pessoas 
tem a oportunidade de trabalhar para ter seu dinheiro, ter reconhecimento 
profissional e ser promovido de cargo por mérito próprio. As pessoas podem 
escolher em qual das classes sociais quer estar incluída e lutar por essa 
posição. 
 Na Administração Privada a pessoa que tem mais ambição pode 
trabalhar mais e consequentemente ganhar mais dinheiro para satisfazer 
suas necessidades, tanto pessoais quanto profissionais. As pessoas 
também têm a liberdade de mudar de vida e abrir seu próprio negócio e 
assim administrá-lo da maneira que melhor lhe convém. 
 Oferecer o melhor serviço para alcançar a satisfação do cliente se 
tornando competitiva. 
 
 Conforme citado acima, a Administração Privada possui muitos meios 
para melhor atender clientes, para sobreviver (quando bem administrada) e 
para ser mais bem vista perante a sociedade. 
 Todas as organizações funcionam em um ambiente competitivo, seja 
próximo e imediato ou não. O ambiente competitivo compreende 
organizações específicas com as quais a organização interage. O ambiente 
competitivo inclui os concorrentes atuais, a ameaça de novos entrantes, a 
ameaça de substitutos e o poder de fornecedores e consumidores. Portanto, 
quem sai ganhando é o cliente que terá o poder de escolha. As empresas 
vão ―brigar‖ entre si, procurando sempre ser a melhor, ter melhores preços e 
qualidade, atender com eficiência seus clientes, para obter maiores vendas e 
lucros. 
 Se existissem apenas organizações públicas, não haveria esse leque 
de opções que são ofertados hoje às pessoas. Seria ofertada a maneira 
como a empresa quer vender, e não como o cliente quer comprar. 
 A competitividade pode ser caracterizada pela busca da produção em 
certa escala, com preço competitivo e que proporcione satisfação aos 
clientes. Competitividade em nível global e satisfação do cliente fazem parte 
do dia-a-dia das empresas, e diante disso é fundamental aproximar-se do 
cliente, e conhecer suas necessidades e valores. 
 Na Gestão Pública não se faz necessária essa preocupação, pois ela 
tem a finalidade de proporcionar serviços aos cidadãos, além de arrecadar 
tributos. Já a iniciativa privada tem o objetivo de fazer a empresa gerar lucro. 
E para isso, precisa conquistar novos clientes todos os dias, ofertando 
inúmeros benefícios, bem como preço e qualidade. 
 
 Maior flexibilidade de benefícios individuais, possibilitando o 
aumento da renda per capita. 
 
14 
As empresas privadas realizam função produtiva fundamental em uma 
economia. Como essas empresas pertencem a pessoas – totalmente 
dependentes destas empresas – e não ao Estado, o trabalho que os 
empregados desenvolvem neste tipo de empresa é muito maior do que se 
trabalhassem em algum lugar que pertencesse ao Estado, ou seja, pertence 
a todos e ao mesmo tempo a ninguém. O conceito a que me refiro é o de 
produtividade, ou seja, maior eficiência das pessoas em diferentes 
condições de trabalho. 
 Weber, em seu tipo ideal, afirmava que as empresas devem ter suas 
tarefas realizadas por profissionais. Nesse aspecto a empresa privada leva 
vantagem sobre a empresa estatal, pois na empresa privada há uma 
flexibilidade muito grande em relação à seleção de pessoal, e ainda, se a 
pessoa selecionada não corresponder às expectativas ela pode ser 
substituída sem grandes problemas. O que acontece na Administração 
Pública é uma grande padronização da seleção de pessoas através de 
concursos,
isso pode, por um lado, diminuir o paternalismo, mas por outro 
lado, causa ineficiência e, além disso, muitas vezes a pessoa selecionada 
não possui as características aspiradas pelo cargo em questão. 
 Dessa perspectiva, pode-se dizer que as empresas privadas são 
muito eficientes frente às empresas públicas, pois o objetivo principal delas 
consiste em buscar a maximização dos lucros, ou seja, aumentar a diferença 
entre suas receitas e seus custos. 
 Partindo dessa análise, conclui-se que a Administração Privada gera 
eficiência. Eficiência causa aumento nos lucros. O aumento nos lucros 
propicia, entre outros, o investimento e o crescimento da economia. Além 
disso, o PIB e a riqueza das nações se maximizam. 
 
 Cada um é responsável pela sua qualidade de vida. 
 A Administração Pública defende uma maior igualdade entre as 
pessoas, mas como garantir uma boa qualidade de vida para todos? O 
governo vai conseguir sustentar todos dignamente? Haverá igualdade entre 
todos? 
 Teoricamente qualquer proposta pode parecer perfeita, mas na 
prática nem sempre é assim. Para responder a estas questões abordaremos 
o exemplo da antiga URSS, que implantou o regime socialista na década de 
20. A princípio a população toda estava ansiosa por esse regime político, 
mas ao decorrer dos anos, descobriram que não era toda aquela perfeição 
anunciada. 
 Nesse período os problemas gerados pela burocratização do governo 
soviético foram piorando a situação social, política e econômica do país. As 
promessas de prosperidade e igualdade, propagandeadas pelos veículos de 
comunicação estatais, faziam contraste com os privilégios a uma classe que 
vivia à custa da riqueza controlada pelo governo, enquanto o resto do povo 
estava em péssimas condições. 
15 
Na Administração Privada cada um é responsável pela sua qualidade 
de vida. O seu sucesso ou fracasso vai depender única e exclusivamente de 
si mesmo. 
 
4. EQUILÍBRIO ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA 
 
 Posterior ao que foi visto sobre Administração Pública e Privada, 
pode-se perceber a importância de ambas para que haja o equilíbrio da 
sociedade, pois se somente uma delas for intensificada haverá um abalo na 
estrutura social em que as pessoas estão inseridas. 
 Se o modelo de administração fosse focado na gestão pública, as 
organizações e as pessoas em que delas fazem parte não seriam 
competitivas e não teriam a oportunidade de desenvolvimento pelo 
reconhecimento do seu trabalho. Também as pessoas não teriam tanto 
poder de escolha e seriam dependentes desse tipo organização. 
 Entretanto, se a sociedade estivesse baseada na iniciativa privada a 
questão mais intensificada seria a desigualdade, pois os de maior poder 
aquisitivo teriam o privilégio de possuírem maior escolha e melhores 
oportunidades, fazendo com que as classes econômicas mais baixas fossem 
excluídas cada vez mais. 
 No entanto, a burocracia existe em ambas as administrações e não se 
intensificaria ou se extinguiria se apenas uma delas reinasse. A burocracia 
faz com que esses dois tipos de gestão caminhem lado a lado e ao mesmo 
tempo uma contra a outra. 
 Contudo, a organização privada depende da pública e vice-versa, 
para que haja estabilidade e não hajam oscilações nas ações tomadas por 
ambas no contexto social. Isso faz com que uma gestão fiscalize a outra, 
havendo assim, o já citado, equilíbrio da sociedade. 
 
5. Organização do terceiro setor 
 
 O primeiro setor é o governo, que é responsável pelas questões 
sociais. 
 O segundo setor é o privado, responsável pelas questões individuais. 
 Com a falência do Estado, o setor privado começou a ajudar nas 
questões sociais, através das inúmeras instituições que compõem o 
chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor é constituído por 
organizações sem fins lucrativos e não governamentais, que tem como 
objetivo gerar serviços de caráter público. 
 
16 
As ONG’s (Organizações não governamentais) são organizações formadas 
pela sociedade civil sem fins lucrativos e que tem como missão a resolução 
de algum problema da sociedade, seja ele econômico, racial, ambiental, e 
etc., ou ainda a reivindicação de direitos e melhorias e fiscalização do poder 
público. Também chamado ―terceiro setor‖, embora essa definição não seja 
muito clara, as organizações sem fins lucrativos são particulares ou públicas, 
desde que não tenham como principal objetivo a geração de lucros e se 
houver geração de lucros, estes sejam destinados para o fim a que se 
dedica a organização não podendo ser repassado aos proprietários ou 
diretores da organização. 
6. PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA PARA 
EXCELÊNCIA 
 
 O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os 
princípios constitucionais da Administração Pública e como pilares os 
fundamentos da excelência gerencial. Princípios são proposições que 
contém as diretrizes estruturais de determinada ciência, pelos quais seu 
desenvolvimento deverá pautar-se. A atual Constituição da República 
Federativa do Brasil, no caput do seu artigo 37, enuncia que ―a 
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência‖. 
 Percebe-se, então, que a Gestão Pública deve ser exercida 
obrigatoriamente com observância da: Legalidade, isto é, estrita obediência 
à lei, pois nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão 
poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei. Impessoalidade, 
ou seja, não fazer distinção entre as pessoas, excetuando-se os casos 
previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o 
conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser 
disponibilizados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de 
organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas 
muito importantes. Moralidade, isto é, pautar a Gestão Pública por um 
código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de 
foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública. Publicidade, ou 
seja, ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados, induzindo ao 
controle social. Eficiência, isto é, fazer o que precisa ser feito com o máximo 
de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de 
qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do 
serviço e qualidade do gasto. 
 
17 
 Orientados por esses princípios constitucionais, integrantes da base 
de sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública, os 
fundamentos apresentados a seguir com base no disposto no Instrumento 
para Avaliação da Gestão Pública – Ciclo 2008/2009. 
I- PENSAMENTO SISTÊMICO: 
Entendimento das relações de interdependência entre os diversos 
componentes de uma organização, bem como entre a organização e o 
ambiente externo, com foco na sociedade. Na prática, implica que as 
pessoas entendam o seu papel no todo (as inter-relações entre os 
elementos que compõem a organização – a dimensão interna e a dimensão 
externa). As organizações públicas são sistemas vivos, integrantes de 
ecossistemas complexos que devem interagir com o meio e se adaptar. O 
seu sistema de gestão deve ser dinâmico e capaz de contemplar a 
organização como um todo para rever e consolidar os seus objetivos e suas 
estratégias, observando o alinhamento e a interconexão dos seus 
componentes, ou seja, a consistência entre os seus objetivos, planos, 
processos, ações e as respectivas mensurações. 
II- APRENDIZADO ORGANIZACIONAL: 
 Busca contínua e alcance de novos patamares de conhecimento, 
individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e 
compartilhamento de informações e experiências. Na prática, a organização
deve buscar de maneira estruturada, específica e proativa, o conhecimento 
compartilhado, utilizar o erro como instrumento pedagógico, disseminar suas 
melhores práticas, desenvolver soluções e implementar refinamentos e 
inovações de forma sustentável. A evolução da organização depende da 
preservação do conhecimento que ela tem de si própria, de sua gestão e de 
seus processos. 
 III- CULTURA DA INOVAÇÃO: 
 Promoção de um ambiente favorável à criatividade, à experimentação 
e à implementação de novas ideias que possam gerar um diferencial para a 
atuação da organização. Na prática, implica em buscar e desenvolver 
continuadamente ideias originais, incorporando-as a seus processos, 
produtos, serviços e relacionamentos e romper as barreiras do serviço 
público antiquado e burocrático, visando a otimizar o uso dos recursos 
públicos e produzir resultados eficientes para a sociedade. 
IV- LIDERANÇA E CONSTÂNCIA DE PROPÓSITOS: 
 A liderança é o elemento promotor da gestão, responsável pela 
orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos 
resultados organizacionais, e deve atuar de forma aberta, democrática, 
inspiradora e motivadora das pessoas, visando ao desenvolvimento da 
cultura da excelência, a promoção de relações de qualidade e a proteção do 
 
18 
interesse público. É exercida pela alta administração, entendida como o mais 
alto nível gerencial e a assessoria da organização. Na prática, a alta 
administração deve atuar como mentora, ter visão sistêmica e abrangente, 
ultrapassando as fronteiras da organização e as restrições de curto prazo, 
mantendo comportamento ético, habilidade de negociação e liderando pelo 
exemplo. A sua atuação deve conduzir ao cumprimento da missão e ao 
alcance da visão de futuro da organização. 
V- ORIENTAÇÃO POR PROCESSOS E INFORMAÇÕES: 
 Compreensão e segmentação do conjunto das atividades e processos 
da organização que agreguem valor para as partes interessadas, sendo que 
a tomada de decisões e a execução de ações devem ter como base a 
medição e análise do desempenho, levando em consideração as 
informações disponíveis. Na prática, implica em postura proativa relacionada 
à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente – 
percepção dos sinais do ambiente e antecipação - com vistas a evitar 
problemas e/ou aproveitar oportunidades. A resposta rápida agrega valor à 
prestação dos serviços públicos e aos resultados do exercício do poder de 
Estado. A orientação por processos permite planejar e executar melhor as 
atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos recursos 
de modo mais eficiente, realização de prevenção e solução de problemas, 
eliminação de atividades redundantes, aumentando a produtividade. Os 
fatos e dados gerados em cada um desses processos, bem como os obtidos 
externamente à organização, se transformam em informações que 
subsidiam a tomada de decisão e alimentam a produção de conhecimentos. 
Esses conhecimentos dão à organização alta capacidade para agir e poder 
para inovar. 
VI- VISÃO DE FUTURO: 
 Indica o rumo de uma organização. A constância de propósitos a 
mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à capacidade de 
estabelecer um estado futuro desejado que oriente o processo decisório e 
que permita à organização antecipar-se às necessidades e expectativas dos 
cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a compreensão dos fatores 
externos que afetam a organização com o objetivo de gerenciar seu impacto 
na sociedade. Na prática, implica em pensar, planejar e aprender 
estrategicamente, obtendo resultados de alto desempenho e sustentáveis. É 
por meio da formulação das estratégias que a organização prepara-se para 
colocar em prática sua visão de futuro. O alcance dessa visão é o resultado 
da implementação dessas estratégias sistematicamente monitoradas para 
readequá-las e redirecioná-las, quando for o caso. 
VII- GERAÇÃO DE VALOR: 
 Alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento do valor 
tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes interessadas. 
Na prática, a organização deve enfatizar o acompanhamento dos resultados 
 
19 
em relação às suas finalidades e metas, a comparação destes com 
referenciais pertinentes e o monitoramento da satisfação de todas as partes 
interessadas, obtendo sucesso de forma sustentada e adicionando valor 
para todas elas. 
VIII- COMPROMETIMENTO COM AS PESSOAS: 
 Estabelecimento de relações com as pessoas, criando condições de 
melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para que elas se realizem 
profissional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do 
comprometimento, de oportunidade para desenvolver competências e de 
empreender, com incentivo e reconhecimento. Na prática, implica em dar 
autonomia para atingir metas, alcançar resultados e assumir riscos, criar 
oportunidades de aprendizado e desenvolvimento de competências, 
reconhecer o bom desempenho, criar práticas flexíveis e produtivas para 
atrair e reter talentos, propiciando um clima organizacional participativo e 
agradável. 
IX- FOCO NO CIDADÃO E NA SOCIEDADE: 
 Direcionamento das ações públicas para atender continuadamente as 
necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição de sujeitos de 
direitos, beneficiários dos serviços públicos e destinatários da ação 
decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas. Na 
prática, admite que as organizações públicas têm obrigação de atender, com 
qualidade e presteza, as necessidades e as demandas dos cidadãos 
usuários, atuais e potenciais, e da sociedade de forma regular e contínua, 
devendo para tal alinhar as suas ações e resultados a tais necessidades e 
expectativas e antecipar as necessidades futuras deles, o que implica em 
estabelecer um compromisso com a sociedade no sentido de fazer o melhor 
no cumprimento da sua missão institucional considerando o interesse 
público. È dever da Administração Pública garantir o direito dos cidadãos de 
acesso aos serviços públicos de maneira contínua, em especial no que se 
refere aos serviços essenciais. 
X- DESENVOLVIMENTO DE PARCERIAS: 
 Desenvolvimento de atividades em conjunto com outras organizações 
com objetivos específicos comuns, buscando o pleno uso das suas 
competências complementares para desenvolver sinergias. Na prática, 
implica em desenvolver maior interação, relacionamento e atividades 
compartilhadas com outras organizações, visando a entrega de valor 
agregado a suas partes interessadas por meio da otimização das suas 
competências essenciais. Essas parcerias – formalizadas por um dado 
período para atingir um objetivo estratégico - podem ser com clientes, 
fornecedores, organizações de cunho social ou competidores, sendo 
baseadas em benefícios mútuos claramente identificados. 
 
20 
XI- RESPONSABILIDADE SOCIAL: 
 Atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de cidadania 
com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo 
tendo também como um dos princípios gerenciais a preservação da 
biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade 
das gerações futuras de atender suas próprias necessidades. Na prática, 
pressupõe o reconhecimento da sociedade como parte integrante do 
ecossistema da organização, com necessidades e expectativas que 
precisam ser identificadas, compreendidas e atendidas. Consiste no 
exercício constante da consciência moral e cívica da organização. O respeito 
à individualidade, ao sentimento coletivo, à liberdade de associação, bem 
como a adoção de políticas não discriminatórias e de proteção das minorias 
devem orientar as relações da organização com as pessoas. 
A organização deve buscar o desenvolvimento sustentável, 
identificar os impactos na sociedade que possam decorrer de suas 
instalações, processos, produtos e serviços e
executar ações preventivas 
para eliminar ou minimizar tais impactos. Deve também preservar os 
ecossistemas naturais, conservar os recursos não renováveis, racionalizar o 
uso dos recursos renováveis e ainda atender e superar os requisitos legais e 
regulamentares associados aos seus bens, serviços, processos e 
instalações. Implica também no exercício da cidadania mediante o apoio a 
ações de interesse social como: educação e assistência comunitária; 
promoção da cultura, do esporte e do lazer e participação no 
desenvolvimento nacional, regional ou setorial. 
XII- CONTROLE SOCIAL: 
 Atuação que se define pela participação das partes interessadas no 
planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da 
Administração Pública e na execução das políticas e dos programas 
públicos. Na prática, a Administração Pública deve garantir visibilidade de 
seus atos e ações e implementar mecanismos de participação social. Implica 
em disponibilizar informações sobre as ações públicas em condições de 
serem entendidas, interpretadas e de possibilitarem efetivamente o controle 
social, bem como em tornar acessíveis aos cidadãos as informações sobre o 
funcionamento da Administração Pública. 
XIII- GESTÃO PARTICIPATIVA: 
 Estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta 
administração que busque o máximo de cooperação das pessoas, 
reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e 
harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a 
sinergia das equipes de trabalho. 
Na prática, uma gestão participativa é implementada dando-se às 
pessoas autonomia para o alcance de metas e cobrando a cooperação, o 
 
21 
compartilhamento de informações e a confiança para delegar. Em resposta, 
as pessoas assumem os desafios e os processos de trabalho dos quais 
participam, tomando decisões, criando, inovando e gerando um clima 
organizacional saudável. 
VAMOS FAZER UMA REVISÃO? 
 1. Gestão Pública é conduzir a organização para cumprir a 
missão: 
 (Planejar -Organizar -Dirigir -Coordenar –Controlar) 
 2. Quanto maior for a demanda e mais escassos forem os 
recursos, maior capacidade de gestão será exigida. 
 3. O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a 
partir da premissa de que é preciso ser excelente sem deixar de ser 
público. 
 4. Fundamentos da Gestão Pública por excelência: 
 Legalidade - Estrita obediência à lei. 
 Moralidade- Pautar a Gestão Pública por um código moral. 
 Impessoalidade - Não fazer acepção de pessoas. 
 Publicidade- Ser transparente, dar publicidade aos dados e fatos. 
 Eficiência - Fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade 
ao menor custo possível. 
 Excelência dirigida ao cidadão - A excelência em Gestão Pública 
pressupõe atenção prioritária ao cidadão e à sociedade na condição 
de usuários de serviços públicos e destinatários da ação decorrente 
do poder de Estado exercido pelas organizações públicas. 
 Gestão participativa- O estilo da Gestão Pública de excelência é 
participativo. Isso determina uma atitude gerencial de liderança, que 
busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a 
capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os 
interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das 
equipes de trabalho. 
 Gestão baseada em processos e informações - O centro prático da 
ação da Gestão Pública de excelência é o processo, entendido como 
um conjunto de atividades inter-relacionadas ou interativas que 
transforma insumos (entradas) em produtos/serviços (saídas) com 
alto valor agregado. 
 Valorização das pessoas - As pessoas fazem a diferença quando o 
assunto é o sucesso de uma organização. A valorização das pessoas 
pressupõe dar autonomia para atingir metas, criar oportunidades de 
aprendizado, de desenvolvimento das potencialidades e 
reconhecimento pelo bom desempenho. 
22 
 Visão de futuro - A busca da excelência nas organizações públicas é 
diretamente relacionada à sua capacidade de estabelecer um estado 
futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e que 
permita à organização antecipar-se às novas necessidades e 
expectativas dos cidadãos e da sociedade. 
 Aprendizado organizacional - O aprendizado deve ser internalizado 
na cultura organizacional tornando-se parte do trabalho diário em 
quaisquer de suas atividades, seja na constante busca da eliminação 
da causa de problemas, na busca de inovações e na motivação das 
pessoas pela própria satisfação de executarem suas atividades 
sempre da melhor maneira possível. 
 Agilidade - A postura proativa está relacionada à noção de 
antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente. Para tanto, 
a organização precisa antecipar-se no atendimento às novas 
demandas dos seus usuários e das demais partes interessadas. 
 Foco em resultados - O resultado é a materialização de todo o 
esforço da organização para o atendimento das necessidades de 
todas as partes interessadas. 
 Inovação - Inovação significa fazer mudanças significativas para 
melhorar os processos, serviços e produtos da organização e criar 
novos valores para as partes interessadas da organização. 
 Controle social - A gestão das organizações públicas tem que 
estimular o cidadão e a própria sociedade a exercer ativamente o seu 
papel de guardiãs de seus direitos e de seus bens comuns. 
 MEIRELLES elabora o seu conceito: 
 "Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, 
é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em 
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, 
dos serviços do próprio Estado ou por ele assumido em benefício da 
coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o 
aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, 
visando à satisfação das necessidades coletivas." 
 5. Órgão Público - É uma unidade que faz parte da Administração 
Pública, que tem como dever representar o Estado e agir pelo interesse 
público. 
 São entidades governamentais responsáveis pela administração 
direta ou indireta e gerenciamento dos recursos públicos. Tais entidades se 
dividem em federais, estaduais e municipais, estando também vinculadas a 
um dos Três Poderes. 
 6. Recebem incumbência da Administração Pública para representá-
la mediante remuneração. 
 
23 
XIV- PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
L egalidade 
I mpessoalidade 
M oralidade 
P ublicidade 
Eficiência 
 
 Legalidade- O Estado só faz aquilo que a lei determinar. 
 Impessoalidade – Exprime que a atuação do agente público deve 
ter sempre a ausência de subjetividade, fica impedido de 
considerar interesses próprios ou de terceiros. 
 Moralidade - Relaciona com a ideia de honestidade, ética 
 Publicidade – representa divulgação. 
 Eficiência – Consiste na busca de resultados práticos de 
produtividade, de economicidade. 
XV- A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
 
 Administração Pública 
 
 
 
 
Centralizada Descentralizada 
 
 
 
Administração 
Direta 
 
 
 
 Administração indireta Permissionária, 
 
Concessionária Por 
 Por outorga 
 Autorizadas delegação 
 
24 
 Serviço centralizado - é o que o Poder Público presta por seus 
órgãos, em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade. 
 Serviço descentralizado – (descentralização política e 
descentralização administrativa). 
 Descentralização política – possui autonomia. 
 Descentralização administrativa – possuem auto – administração. 
 
XVI- ORGÃOS PÚBLICOS 
 
 São centros de competência instituídos
para o desempenho de 
funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada a 
pessoa jurídica a que pertence. 
 
 Função – são atribuições conferidas aos órgãos, cargos e agentes. 
 Cargo ou Emprego – são os lugares criados no órgão para serem 
providos por agentes. 
 Agentes - são todas as pessoas físicas, vinculadas ou não ao Estado, 
que prestam serviço ao mesmo, de forma permanente ou ocasional. 
 
 
ATENÇÃO 
 
 
 Autarquias são criadas por lei específica, independem de 
registro e são organizadas por Decreto. Tem personalidade 
jurídica própria e de Direito Público. Tem função pública própria 
e típica, outorgada pelo Estado. Os servidores de autarquias 
podem ser Estatutários ou celetistas. Possuem patrimônio 
próprio e atribuições estatais específicas. Exemplo: 
Universidades. 
 Entidades Empresariais – são autorizadas por lei específica. Os 
atos constitutivos são do Poder Executivo e deve transcrição 
no registro competente. Tem personalidade jurídica própria e 
de Direito Privado; nasce com o registro de seu estatuto 
elaborado segundo a lei que autoriza sua criação. Podem ser: 
Empresa pública ou Sociedade de Economia mista. Exemplo: 
Banco do Brasil. 
 Fundação: podem ser de Direito Público (são criadas por lei 
específica) ou Direito Privado (são autorizadas por lei 
específica). 
25 
CAPÍTULO II: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
 
SÍNTESE 
 
 Está em vigor, desde 5 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF), que se constitui no principal instrumento regulador das contas 
públicas do País, merecendo destaques os seguintes pontos: 
 1 – São estabelecidos limites para os gastos de pessoal para as três 
esferas de governo e para cada um dos Poderes, que terão dois exercícios 
para se adequar a esses limites, representando um avanço em relação à 
legislação atual, que prevê um limite global, sem explicitar a 
responsabilidade de cada Poder. 
 2 – No último ano do mandato, passam a ficar mais difíceis os 
excessos de despesas, sendo proibido o aumento das despesas com 
pessoal no segundo semestre, a contratação de antecipação de receita 
orçamentária (ARO) e a contratação, nos oito últimos meses, de obrigações 
que não tenham recursos gerados no próprio mandato para seus 
pagamentos. 
 3 – Cada nova despesa de duração superior a dois anos, para ser 
efetivada, deverá ter assegurada a sua fonte de financiamento. 
 4 – Os prefeitos deverão assumir compromissos com metas fiscais e, 
a cada quatro meses, apresentar ao Legislativo municipal e à sociedade, 
demonstrativos quanto ao cumprimento ou não dessas metas. 
 5 – As dívidas continuam a ser limitadas pela Resolução 78/98, do 
Senado, até nova aprovação pelo próprio Senado de proposta de limites a 
ser enviada pelo Presidente da República, no prazo de 90 dias. 
 6 – Ficam proibidos os refinanciamentos de dívidas de Estados e 
Municípios, de forma que cada ente da Federação seja responsável pela 
administração de suas finanças. 
 7 – O descumprimento dos limites estabelecidos pela lei acarreta a 
suspensão de transferências voluntárias, a contratação de operações de 
crédito e a concessão de garantias para a obtenção de empréstimos. 
 Os que descumprirem as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal 
serão punidos pelo Código Penal e pelas sanções propostas no Projeto de 
Lei 621/99, que prevê os crimes relacionados à Lei de Responsabilidade 
Fiscal e que se encontra em fase final de tramitação no Congresso Nacional. 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ou Lei Complementar nº 101, é o 
principal instrumento regulador das contas públicas no Brasil, estabelecendo 
metas, limites e condições para gestão das Receitas e das Despesas e 
obrigando os governantes a assumirem compromissos com a arrecadação e 
gastos públicos. 
Uma administração transparente e democrática deve mostrar o que fazer e 
de onde vai tirar os seus recursos, para que possa contar com a confiança 
da população, que pagará os seus tributos de uma maneira mais consciente 
e motivada. 
26 
A LRF se apóia em quatro eixos: 
 
 Planejamento – é feito por intermédio de mecanismos como o 
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
e Lei Orçamentária Anual (LOA), que estabelecem metas para 
garantir uma eficaz administração dos gastos públicos. 
 Transparência – é a ampla e diversificada divulgação dos 
relatórios nos meios de comunicação, inclusive internet, para 
que todos tenham oportunidade de acompanhar como é 
aplicado o dinheiro público. 
 Controle – é aprimorado pela maior transparência e pela 
qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora 
mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas. 
 Responsabilização – são sanções que os responsáveis sofrem 
pelo mau uso dos recursos públicos. Essas sanções estão 
previstas na legislação que trata dos crimes de 
responsabilidade fiscal (Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000). 
 
 
CAPÍTULO III: LICITAÇÕES, CONTRATOS E CONVÊNIOS NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 Os convênios têm sido cada vez mais utilizados pela Administração 
Pública como instrumentos jurídicos de formalização de práticas 
cooperativas de interesses recíprocos entre os diversos entes públicos e 
entre estes e as organizações privadas. 
 Entretanto é muito comum gestores públicos fazerem confusão 
quando tendem a optar por realizar um convênio ou um contrato. 
 Os dois institutos são procedimentos próprios da Administração 
Pública, mas que apresentam peculiaridades que os diferenciam. 
 Nos contratos temos dois sujeitos, o contratante e o contratado, 
enquanto que nos convênios, temos as figuras dos partícipes, ou seja, a 
concedente, o convenente, o executor e o interveniente. Nos contratos os 
interesses são opostos ou divergentes, enquanto que nos convênios os 
interesses são recíprocos. Os contratos se submetem à apenas as regras 
ditadas na Lei 8.666/93, enquanto que os convênios se submetem a uma 
série de legislações. Nos contratos realizam-se composições de interesses, 
enquanto que nos convênios há a conjunção de interesses. 
 O convênio normalmente se executa através de um contrato, 
enquanto que os contratos não são executados por meio de convênios. 
Também é imperioso observar que nos convênios as partes ou partícipes, 
não estão obrigadas a permanecerem pactuadas como nos contratos, 
apenas indicam a sua vontade voluntária e recíproca de colaborarem em 
algum assunto de interesse comum. Nesse sentido o convênio se coloca 
 
 
27 
como a simples expressão de uma mera intenção de colaborar para um fim 
de recíproco interesse, de modo que nada obriga as partes convenentes a 
manterem-se dentro do convênio, podendo a ele renunciar a qualquer 
tempo. 
 
LICITAÇÃO 
 
 O Estado do Bem-Estar Social, proposto nos séculos XIX e XX, 
influenciou de forma bastante significativa no papel do Estado em grande 
parte dos países capitalistas. Nesta doutrina, o Estado passou a diretamente 
prestar serviços sociais e intervir na economia. 
 O denominado "Novo Estado" nasce no Brasil nos anos 30 em meio a 
um cenário de aceleração da industrialização, assumindo um papel decisivo 
que lhe permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e serviços. 
 No redimensionamento do papel do Estado, o modelo administrativo 
adotado foi o burocrático, que se caracterizou por uma forte padronização e 
controle dos procedimentos, o que se mostrou eficaz quando o Estado tinha 
pouca finalidade; entretanto, com o inchamento de suas funções, tornou-se 
lento e pesado, trazendo uma série de problemas relacionados a gestão. 
 As decisões ficaram bastante restritas e com controles burocráticos 
excessivos, privilegiando o controle de processos ao invés do controle de 
resultados. 
 A esse respeito, o ex-ministro Bresser (PEREIRA, 1998a) escreve: A 
crise capitalista
mundial dos anos 80 decretou o fim do Estado do Bem-Estar 
Social, que tinha sido a solução da crise dos anos 30. Surge a consciência 
de que o Estado deve se tornar um Estado Mínimo. Este passa a ser visto 
como um meio e não um fim em si mesmo. Começa a se redefinir no Brasil o 
papel do Estado, que de um modelo burocrático tende a assumir o papel 
gerencial. 
 Surge o Estado Liberal, defendendo a Administração Pública 
gerencial, que tem como características a descentralização administrativa, a 
delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, rígido 
controle de desempenho, a otimização dos gastos públicos e a utilização de 
procedimentos mais flexíveis. (PEREIRA, 1998a). 
 Principalmente nos países ainda em desenvolvimento, o tamanho do 
Estado não sofreu grandes reduções, haja vista que este ainda vem servindo 
como redutor direto de passivos sociais existentes, ainda mantendo uma 
significativa carga de gastos. Assim sendo, resta a política de eficiência na 
utilização dos recursos públicos como saída para o equilíbrio econômico. 
 A crescente preocupação com o uso eficiente dos recursos públicos 
tem resultado em iniciativas voltadas para o controle das despesas com 
compras e contratações. Embora essas despesas representem uma parcela 
menor no orçamento relativamente às despesas com pessoal, o bom 
gerenciamento dos recursos aplicados em custeio constitui uma alternativa 
complementar para o aumento da eficiência na utilização dos gastos 
públicos e para melhorar o desempenho das organizações governamentais. 
(ENAP, 2002). 
 Devido ao reconhecimento da importância do uso eficiente dos 
recursos públicos, a Constituição Federal de 1988 trouxe no inciso XXI do 
 
28 
art. 37 a previsão legal que obriga que as obras, serviços, compras e 
alienações públicas sejam feitas através de processo licitatório, assegurando 
igualdade de condições a todos os concorrentes. 
 A previsão constitucional foi regulamentada pela Lei Federal nº 8.666, 
de 21 de junho de 1993, atualizada pelas Leis nº 8.883, de 8 de junho de 
1994, 9.648, de 27 de maio de 1998 e pela Lei 9.854, de 27 de outubro de 
1999. É a lei geral de Licitações e Contratos Administrativos. 
 Apesar de ter sido sancionada sobre o período de influência da 
política gerencial, 1993, a lei que normatiza os processos de compras da 
Administração Pública no Brasil, é caracterizada pela sua rigidez e elevado 
controle burocrático. Entretanto, tem-se que considerar que se vinha de um 
processo de impeachment do Presidente da República, exatamente por 
suspeitas de favorecimentos em contratações no governo federal, sendo que 
estes acontecimentos influenciaram para o engessamento da previsão legal 
que estava por vir. 
 A Lei 8.666/93 é considerada por alguns especialistas como um dos 
principais entraves à melhoria da gestão das aquisições governamentais. 
Estes afirmam que a licitação traz regulamentações extremamente 
complexas e morosas e que não garante a pretendida transparência e a 
ausência de corrupção. 
 O excesso de formalismo e de uniformidade nos procedimentos desta 
Lei leva a uma demora excessiva para a realização de qualquer processo de 
compra além de se apresentar como uma forma de controle burocrático de 
eficácia duvidosa (PIMENTA, 1998). 
 Barros (1995) explica que: 
 Com a licitação, entre outros fins, o legislador procurou garantir a 
contratação contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de 
que administradores e administrados não merecem confiança. Mas os 
conluios subsistiram com a licitação, eles existem na licitação. Essa 
impotência do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de 
conluio que não deixa de existir e a perda de eficiência que passa a existir 
com a licitação, a fim de reiterar o questionamento em face daquele 
pressuposto de desconfiança. Os balanços recentes são mais negativos que 
os precedentes, concluindo pela ineficácia da licitação perante os seus fins. 
 A corrente que defende a Lei afirma que é impossível controlar as 
aquisições públicas sem os processos licitatórios e argumentam ainda que 
este instrumento é o meio capaz de gerar economicidade, igualdade e 
moralidade nas contratações públicas (PIMENTA, 1998). 
 No seu Artigo 1º a Lei 8.666/93 estabelece: 
 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos 
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, 
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
 Segundo Justen Filho (2000), a licitação consiste em um 
procedimento administrativo, composto de atos sequenciais, ordenados e 
independentes, mediantes os quais a Administração Pública seleciona a 
proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, devendo ser 
conduzida em estrita conformidade com os princípios constitucionais e 
aqueles que lhes são correlatos. 
29 
A Lei 8.666/93 em seu Art. 3º prevê: 
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia e ao selecionar a proposta mais vantajosa para a 
Administração será processada e julgada em estrita conformidade com os 
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da 
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao 
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são 
correlatos. 
 A Lei 8.666/93 estabeleceu cinco modalidades de licitação: 
Concorrência; Tomada de Preços; Convite; Concurso; Leilão. Entretanto, a 
Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a sexta modalidade de licitação 
denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. 
 Para cada modalidade de licitação há exigências específicas de 
procedimentos, formalização do processo e prazos. Respeitadas as 
exceções estabelecidas na Lei, o que determina a modalidade da 
contratação é o valor do objeto a ser contratado. 
 É importante salientar que a obrigatoriedade em utilizar as 
modalidades Concorrência; Tomada de Preços e Convite, é dada para 
valores superiores a um limite estabelecido nas legislações de cada Ente 
Federativo; porém, valores abaixo do limite também podem ser licitados 
através das modalidades mais complexas, caso seja necessário, ou seja, 
pequenas compras podem ser realizadas através de Concorrência. 
 As modalidades Concurso, Leilão e Pregão têm procedimentos 
diversos e não estão vinculadas a tabelas de valores. O Concurso é a 
modalidade de licitação entre quaisquer interessados, para escolha de 
trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou 
remuneração aos vencedores. 
 O Leilão é a modalidade de licitação para a venda de bens móveis 
sem serventia para a Administração e mercadorias legalmente apreendidas 
ou penhoradas. 
O Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e 
serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado, onde a disputa pelo 
fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública ou 
por meio eletrônico. 
 Justen Filho (2000) descreve o Pregão nos seguintes termos: O 
pregão é absolutamente peculiar, com duas características fundamentais: 
uma consiste na inversão das fases de habilitação e julgamento, outra é a 
possibilidade de renovação de lances por todos ou alguns dos licitantes, até 
chegar-se à proposta mais vantajosa. Em segundo lugar, o pregão comporta 
propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a 
formação de novas proposições ("lances"), sobre forma verbal (ou, mesmo, 
por via eletrônica). Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas, 
inclusive aqueles não inscritos em cadastro. Sob um certo ângulo, o pregão 
é uma modalidade muito similar ao leilão, apenas que não se destina a 
alienação de bens públicos e à obtenção da maior oferta possível. O pregão 
visa à aquisição de bens ou contratações de serviços comuns,
pelo menor 
preço. 
 
30 
O Pregão tem uma peculiaridade em relação ao seu objeto, pois este 
só pode ser bens e serviços de uso comum, cujos padrões de desempenho 
e qualidade possam ser objetivamente definidos em edital, sendo vedada a 
utilização para bens e serviços de engenharia, locações imobiliárias e 
alienações. 
 Além de prever as modalidades de licitação, a Lei 8.666/93 
estabelece em seu art. 45, os tipos de julgamento das propostas, que devem 
ser previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os 
fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição 
pelos licitantes e pelos órgãos de controle. Os critérios podem ser por menor 
preço, melhor técnica, técnica e preço ou maior lance ou oferta. 
 No Menor Preço, será vencedor o licitante que apresentar a proposta 
de acordo com as especificações constantes no edital e ofertar o menor 
preço. 
 Na Melhor Técnica, será selecionado o proponente melhor qualificado 
para execução de uma técnica para atingir um determinado fim. 
 Na Técnica e Preço será selecionada a proposta que alcance a maior 
média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de 
acordo com os preços pré-estabelecidos. 
 No Maior Lance ou oferta vence o licitante que fizer a melhor proposta 
quando da alienação de bens ou concessão de direito real de uso. 
 Apesar de o ordenamento jurídico brasileiro ter referendado a licitação 
como regra para a contratação, por parte da Administração Pública, este 
prevê exceções nas quais a contratação pode ser realizada de forma direta. 
As previsões transcritas tanto no art. 17 quanto no art. 24 da Lei 8.666/93, só 
devem ocorrer por razões de interesse público e nos casos expressamente 
previstos. 
 Justem Filho (2000) assim descreve sobre a questão: a supremacia 
do interesse público fundamenta a exigência, como regra geral, de licitação 
para contratações da Administração Pública. No entanto, existem hipóteses 
em que a licitação formal seria impossível ou frustraria a própria consecução 
dos interesses públicos. (...). Por isso, autoriza-se a Administração a adotar 
outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas por 
outras. 
 Uma das formas de contratação direta é a inexigibilidade de licitação, 
que tem como característica o fato da licitação não ser possível, haja vista 
que um dos possíveis competidores possui qualidades que atendem de 
forma exclusiva às necessidades da Administração Pública, inviabilizando os 
demais participantes. 
 A utilização deste dispositivo deverá obedecer a comprovação de 
exclusividade em relação a especificação do item a ser contratado, sendo 
vedada a indicação de uma marca específica quando houver mais de uma 
que atenda as exigências descritas no item. 
 Outra forma de contratação direta é através da dispensa de licitação, 
que tem como característica a possibilidade da licitação, porém não se 
realiza por conveniência administrativa. 
 Para caracterizar a dispensa, a Lei 8.666/93, no seu art. 24, 
enumerou 24 situações que tornam facultativo o processo licitatório. Fatores 
 
31 
como emergência e a relação custo-benefício, são exemplos do que deve 
ser levado em consideração na opção deste tipo de contratação. 
 Em relação aos procedimentos para contratação, a Lei 8.666/93, nos 
seus artigos 14 e 15, traz de forma bastante objetiva as regras que deverão 
ser obedecidas nos procedimentos de contratação com a Administração 
Pública. 
 A Lei 8.666/93 prevê: 
 Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização 
de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento 
sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado 
causa. 
 Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: 
 I. Atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade 
de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o 
caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantias 
oferecidas; 
 II. Ser processadas através de sistema de registro de preços; 
 III. Submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes 
às do setor privado; 
 IV. Ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para 
aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade; 
 V. Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e 
entidades da Administração Pública. 
 De acordo com o art. 15 da Lei 8.666/93, as compras, sempre que 
possível, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços. 
Este consiste em uma forma de contratação, onde a Administração Pública 
promove uma concorrência para estabelecer preços para itens que virá a 
necessitar, gerando para o fornecedor vencedor uma expectativa de venda 
de acordo com a necessidade futura da administração, até o limite do 
quantitativo previsto no processo licitatório. 
 Este modelo traz características bastante positivas para a 
Administração Pública, tais como, a redução significativa de gastos com 
gestão de grandes estoques e a não necessidade de disponibilizar um 
grande volume de capital em uma única compra, haja vista que estas serão 
realizadas de forma paulatina, atendendo a cada necessidade que possa 
surgir. 
 
 
 
 
FAÇA UMA REVISÃO: 
 
 Descreva as características de: licitações, contratos e convênios na 
Administração Pública. 
 
32 
CAPÍTULO IV: LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 
 
 
 
 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma das três leis 
orçamentárias previstas na Constituição de 1988. A LDO orienta a 
elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual (LOA). De acordo com 
o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO: compreenderá as metas e 
prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para 
o exercício financeiro subsequente: 
 
 Orientará a elaboração da LOA; 
 Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e 
 Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento. 
 
CONCEITO IMPORTANTE 
 
 
 
 O Plano Diretor, instrumento de preservação dos bens ou áreas de 
referência urbana, previsto constitucionalmente e também através do 
Estatuto da Cidade, é uma lei municipal que estabelece diretrizes para a 
adequada ocupação do município, determinando o que pode e o que não 
pode ser feito em cada parte do mesmo. 
 
 
 
 
 
 
33 
CAPÍTULO V: GESTÃO FINANCEIRA EM ORGANIZAÇÕES 
PÚBLICAS 
 
 
O Siafi - Sistema Integrado de Administração Financeira, foi implantado em 
1987, pela STN- Secretaria do Tesouro Nacional-MF, com a finalidade de 
uniformizar todos os procedimentos de execução Orçamentária, Financeira e 
Patrimonial no Setor Público da União, procedimentos estes que até então 
eram dissociados na esfera Federal, tanto na Administração Direta como 
Indireta. 
 
 O Estado se apresenta ora em sua face de Governo, quando toma as 
principais decisões referentes ao encaminhamento da sua gestão, ora como 
a própria Administração Pública, quando executa ações no sentido de dar 
cumprimento às decisões tomadas, ou seja, exercitando a atividade 
administrativa estatal. 
 As finanças públicas surgem, então, como mecanismo ou instrumento 
de produção ou materialização das duas faces relatadas acima. Ela alberga 
a atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos na 
obtenção e aplicação dos recursos necessários ao cumprimento de suas 
finalidades. 
 A existência de uma sociedade politicamente organizada pressupõe o 
cumprimento, ou, melhor dizendo, a satisfação das necessidades públicas, 
este o principal fim a nortear a boa administração. 
 Assim que, o estudo da atividade estatal que visa concretizar as 
necessidades coletivas deve ser feito à luz dos ensinamentos do Direito 
Financeiro, acerca das chamadas receitas públicas, despesas públicas, e, 
sobretudo, do orçamento. Além disso,
imperioso se faz realçar o papel dos 
princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, inscritos no 
art. 37, ―caput‖ da Carta Magna de 1988. São eles: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, comungando-os com 
os valores da Democracia e do princípio da dignidade da pessoa humana. 
 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
 Inicialmente, é preciso deter-se na análise do orçamento público. 
A origem do orçamento se deu com o desenvolvimento da Democracia. É o 
que ensina Valdecir Pascoal, ao dispor que: A origem dos orçamentos 
públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao 
Estado antigo, em que o monarca considerava-se soberano e detentor do 
patrimônio originário da coletividade. Por orçamento, numa concepção atual, 
deve-se entender e extrair a ideia de planejamento, de organização da 
arrecadação das receitas e aplicação das despesas, com vistas a viabilizar o 
programa de governo fixado para um determinado período. 
34 
Valdecir Pascoal, citando Régis Fernandes de Oliveira e Estevão 
Hovarth, conceitua o orçamento público, numa visão moderna, como sendo: 
 
Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida 
econômica e financeira do Estado, por um certo período, ou: ato pelo qual o 
Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em por 
menor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e 
outros fins adotados pela política econômica do País, assim como a 
arrecadação das receitas criadas em lei. 
 
 É no orçamento que se identificam os projetos, os planos e as ações 
que o Governo pretende produzir, bem como as metas, diretrizes e os custos 
a serem utilizados neste mister, para alcançar o resultado pretendido. É, 
sem dúvidas, um instrumento a conferir maior transparência aos gastos 
públicos, e, crucial para que a atividade estatal não seja realizada sem um 
direcionamento ou rumo certo, de modo a se tornar algo inócuo. Por ele, 
evita-se que as ações estatais se deem por simples impulso, sem reflexão 
ou ponderações. Em outras palavras, evita-se que tais ações sejam voltadas 
a um único fim em detrimento dos demais de igual relevância, privilegiando-
se, por exemplo, atividades com enfoque na educação, em que haja o 
comprometimento de todos os recursos disponíveis, esquecendo-se da 
saúde ou da segurança, igualmente essenciais. 
 Convém destacar, ainda, o caráter instrumental do orçamento, como 
bem ressaltou Rinaldo Segundo, citando Ricardo Lobo Torres, ―in verbis‖: 
 
 O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é 
um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora 
de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a 
atualização dos programas e do planejamento governamental. 
 
 Dessa forma, a assertiva de que o orçamento tem caráter de 
instrumento significa dizer que ele não esgota em si a certeza de que tudo o 
que nele contém será plenamente realizado de modo concreto, visto que o 
alcance efetivo das ações sempre dependerá do desempenho econômico e 
das decisões políticas que venham ou não a viabilizá-lo. 
 Oportuno ainda, fazer referência ao chamado orçamento-participativo, 
que confere uma participação direta e efetiva das comunidades interessadas 
na construção da proposta orçamentária do Governo. Neste caso, é a 
própria sociedade civil, através de conselhos, associações, etc., que opina 
na feitura do orçamento. 
 O Chefe do Executivo, dessa forma, passa a ter maior contato com a 
realidade local, podendo atender efetivamente aos clamores da coletividade. 
Tal orçamento configura verdadeiro avanço na democratização da gestão 
pública, por possibilitar a elaboração de programas de governo que 
propiciam uma maior harmonização das necessidades públicas, as quais 
naturalmente sofrem diferenciações em cada uma das comunidades 
ouvidas. 
 
 
35 
A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 165, três leis 
orçamentárias: o Plano Plurianual - PPA (instrumento de planejamento 
governamental de longo prazo), a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
(instrumento de planejamento de curto-prazo) e a Lei Orçamentária Anual - 
LOA, esta, por sua vez, nos termos do art. 165, § 5º compreende: o 
orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da 
seguridade social. 
 
RECEITA PÚBLICA 
 
 Decorrido o exame do orçamento, cabe discorrer sobre Receita 
Pública, visto que é por intermédio dela, isto é, da consecução de recursos 
públicos, que o Estado poderá atender às demandas da sociedade nas suas 
mais diversas ordens, tais como: saúde, educação, habitação, infraestrutura 
e segurança. 
 Para Valdecir Pascoal, em sua obra Direito Financeiro e Controle 
Externo, ao conjunto de recursos que o Estado, para fazer face às suas 
obrigações, necessita e pode obter junto à coletividade ou através do 
endividamento público, dá-se o nome de receita pública. 
 Valioso destacar, que não se trata de qualquer entrada de dinheiro 
nos cofres públicos, sendo imprescindível que o ingresso seja definitivo, 
hábil e suficiente, para que o Estado cumpra suas funções típicas e possa 
gerir a economia em geral. Assim, a entrada, sob uma ótica ampla, de 
dinheiro nos cofres públicos é denominada ingresso, enquanto que ao 
ingresso definitivo dá-se o nome de receita. 
 Na lição de Ricardo Cunha Chimenti: para se caracterizar como 
receita, o ingresso deve gerar acréscimo permanente ao patrimônio público, 
não estando sujeito à devolução (a exemplo do empréstimo compulsório). 
 Além disso, na análise da receita, é essencial conhecer os seus 
estágios, que compreendem a previsão, o lançamento, a arrecadação e o 
recolhimento. 
 
 O primeiro estágio da análise da receita é a previsão, ou seja, a 
estimativa da receita a ser arrecadada pelo Estado. Tal estimativa 
tem o intuito de propiciar ao Governo um melhor planejamento dos 
gastos. 
 O segundo estágio é o lançamento, ato pelo qual se verifica a 
procedência do crédito fiscal para a pessoa devedora, inscrevendo 
o seu débito. O lançamento pode ocorrer sob três modalidades: de 
ofício, por declaração ou por homologação. 
 No primeiro caso não há intervenção do contribuinte, no segundo, a 
Administração efetua o lançamento, mas o faz com a colaboração do 
contribuinte ou de uma terceira pessoa, e, por fim, na homologação, o 
lançamento é feito pelo próprio contribuinte, sendo homologado 
posteriormente pela Administração. 
 
36 
 O terceiro estágio da receita é a arrecadação, ocasião em que o 
Estado recebe os valores que lhe são devidos. 
 O último estágio é o recolhimento, ou seja, a entrega pelos 
agentes arrecadadores (repartições fiscais, agentes, rede 
bancária) dos recursos arrecadados à Conta Única do Tesouro. 
 Outro ponto interessante a registrar acerca das receitas públicas, diz 
respeito ao seu regime contábil. O ordenamento pátrio adotou o regime de 
Caixa para as receitas, e isto significa dizer, que pertencem ao exercício 
financeiro às receitas nele legalmente arrecadadas. Neste sentido, dispõe o 
art. 35, inc. I, da Lei nº 4320/64, ―in verbis‖: Art. 35. Pertencem ao exercício 
financeiro: I – as receitas nele arrecadadas. 
 O mesmo entendimento é ratificado por outro dispositivo da citada 
lei. É o art. 39, que reza: Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de 
natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do 
exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas 
orçamentárias. 
 O objetivo desta regra consiste em reconhecer quais as receitas que 
foram obtidas, num determinado exercício, pondo-lhes uma delimitação. 
 
 DESPESA PÚBLICA 
 
 Após a análise sobre os meios de arrecadação dos recursos do 
Estado, passa-se agora a examinar a questão atinente ao gasto público, ou 
seja, o ponto referente ao emprego