Aulas - Fundamentos de Políticas Públicas

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Sumário	
  
Aula	
  1	
  –	
  Teoria	
  Política	
  Contemporânea:	
  Noções	
  Básicas	
  ...........................................	
  2	
  
Aula	
  2	
  –	
  Escolha	
  e	
  Decisão:	
  Perspectiva	
  Teórica	
  .......................................................	
  10	
  
Aula	
  3	
  –	
  Atores,	
  Grupos,	
  Agentes	
  e	
  Cidadãos	
  ...........................................................	
  16	
  
Aula	
  4	
  –	
  Mídia	
  e	
  Políticas	
  Públicas	
  ...........................................................................	
  25	
  
Aula	
  5	
  –	
  Políticas	
  Públicas	
  e	
  Relações	
  Econômicas	
  ...................................................	
  31	
  
  
    
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FUNDAMENTOS  DE  POLÍTICA  PÚBLICA  
AULA  1  –  TEORIA  POLÍTICA  CONTEMPORÂNEA:  NOÇÕES  BÁSICAS  
  
Principais  Conceitos  de  Ciência  Política:  Um  gestor  de  políticas  públicas  é  um  
agente  público  que  materializa  as  ações  de  governo,  dessa  forma,  sua  ação  é  
que   dá   substância   à   arte   e   à   ciência   de   governar,   mas   o   que   constitui   esta  
atividade  humana?  O  que  é  governar  em  sentido  individual  e  coletivo?  Qual  a  
natureza  e  importância  do  poder  do  Estado?  
A  ciência  política  é  o  campo  de  reflexão  social  que  se  ocupa  da   investigação  
destas  questões  e  pode  ser  descrita  como  uma  ciência  que  não  se   interessa  
apenas  pelas  instituições  políticas,  mas  também  pelas  ideias  políticas,  tal  como  
com   as   teorias   do   Estado,   criadas   pelos   filósofos,   e   os   princípios   gerais   da  
política   que   constituem   o   pensamento   político   da  massa   e   do   povo   segundo  
Themístocles   Cavalcanti.   Esquematicamente,   seus   campos   de   investigação  
podem  ser  resumidos  abaixo:  
•   Governo;;  
•   Administração  Pública;;  
•   Relações  Internacionais;;  
•   Comportamento  Político;;  
•   Políticas  Públicas.  
Governar,   em   outras   palavras,   ainda   que   se   considere   o   inerente   aspecto  
coletivo  do  conceito   (que  é  o  principal  objeto  desta  aula),  deve  ser  assumido  
também   como   tendo   um   plano   do   individual,   onde   o   fazer   política   é   um   agir  
guiado  por  certas  convicções  pessoais  e  coletivas,  que  orientam  a  conduta  e  as  
escolhas  por  um  padrão  ético  centrado  apenas  nos  resultados  objetivos  da  ação  
do   governante   e   por   uma   vontade   de   realização   pessoal   dessa   vontade.   Há  
inegavelmente,  uma  dimensão  psicológica  presente  no  ato  de  governar,  e  não  
se  deve   ignorar  este   fato,  mas  o   importante  é  a   sua  dimensão  social   e   seus  
impactos   coletivos.   Essa   questão   deve   nos   remeter   a   definição   de   poder   tal  
como  o  sociólogo  Max  Weber  a  produziu,  ou  seja,  como  a  capacidade  de  impor  
a  própria   vontade  a  outros,   em  uma   relação  social,  mesmo  contra  a   vontade  
daqueles,   mas   com   sua   aceitação.   Essa   capacidade   de   imposição   é  
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consequência  da  conquista  do  reconhecimento  da  autoridade  que  possibilita  a  
dominação.  
A  autoridade  não  legítima,  que  é  conquistada  pela  força,  coação  ou  violência,  
onde  a  possibilidade  de  desobediência  (recusa  da  dominação)  é  quase  nula.  A  
autoridade   legítima   que   é   conquistada   livremente,   onde   a   possibilidade   de  
desobediência  é  existente  e  real.  Neste  caso,  as  pessoas  obedecem  por  própria  
vontade  e  livremente,  utilizando-­se  da  razão  utilitária  para  escolher  a  obedecer.  
A  autoridade  legítima  é  mais  permanente  do  que  a  não  legítima.  
Para  o  estudo  das  razões  pelas  quais  os  homens  obedecem,  o  sociólogo  Max  
Weber  formula  três  tipos  puros  de  dominação  legítima:  
1.   A   tradicional   –   Nela,   a   crença   que   legitima   a   autoridade   é   de   que   a  
obediência   a   determinado   grupo   é   resultado   da   obediência   à   vontade  
divina.  
2.   A   Carismática   –   A   obediência   baseia-­se   no   reconhecimento   das  
características  extraordinárias  do  líder.  
3.   A   Racional   Legal   –   O   fundamento   da   obediência   é   a   existência   de  
normas   estatuídas   e   a   liberdade   para   se   agir   na   defesa   do   próprio  
interesse,   pelo   uso   da   razão.   Nesse   caso,   se   obedece   ao   próprio  
interesse.  
Governar  é  a  arte  de  realizar  grandes  coisas  em  nome  de  muitos,  tanto  a  favor  
como  contra  a  vontade  desses.  Neste  sentido,  governar  é  uma  das  formas  de  se  
exercer  autoridade,  poder  e  liderança  sobre  grupos  de  pessoas,  é  conquistar  sua  
obediência  e,  assim,  dominar.  
Porém,   a   compreensão   dos   motivos   da   obediência   não   é   bastante   para   o  
entendimento  mais  apurado  das  relações  entre  obediência,  governo  e  políticas  
públicas,  pois  a  reflexão  sobre  o  governo  é  mais  ampla  e  bem  mais  antiga.  Desde  
a  mais  remota  antiguidade  que  diferentes  pensadores  buscam  compreender  a  
natureza   das   ações   políticas   ,   ou   seja,   se   a   execução   das   atividades   dos  
governantes   é   uma   arte   (algo   que   somente   alguns   habilitados   com   dons  
extraordinários  são  capazes  de  realizar  adequadamente);;  uma  ciência  (conjunto  
de   preceitos,   teorias   e   métodos   que   podem   ser   aprendidos,   apreendidos   e  
ensinados  e  cuja  validade  se  demonstra  experimentalmente  pela  comprovação  
empírica);;   se   é   fruto   da   predestinação   (somente   alguns   indivíduos   estão  
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destinados  por  vontade  divina  a  serem  bons  ou  maus  governantes  ou  a  serem  
súditos)  ou  algo  que  qualquer  um  pode  realizar  adequadamente.  
Norberto   Bobbio   (1981)   na   introdução   da   obra   “A   Teoria   das   Formas   de  
Governo”,   após   argumentar   sobre   a   importância   do   debate   das   formas   de  
governo  apresenta  o  seguinte  quadro  analítico  sobre  as  opiniões  dos  filósofos  
clássicos  sobre  os  governos  em  geral:  
•   Todas  as  formas  existentes  são  boas;;  
•   Todas  são  más;;  
•   Algumas  são  boas,  outras  são  más.  
De   um  modo  muito   geral,   pode-­se   dizer   que   a   primeira   posição   implica   uma  
filosofia  relativista  e  historicista  segundo  a  qual  todas  as  formas  de  governo  são  
apropriadas  à  situação  histórica  concreta  que  as  produziram  (e  não  poderiam  
produzir  uma  outra,  diferente):  na  conclusão  de  La  Scienza  Nuova,  Vico  fala  a  
respeito   de   uma   "eterna   república   natural,   excelente   em   cada   uma  das   suas  
espécies".  Em  Platão,  encontramos  um  exemplo  clássico  da  segunda  posição,  
segundo  a  qual   todas  as  formas  de  governo  reais  são  más,  pois  representam  
uma  corrupção  da  única   forma  boa,  que  é   ideal.  A   terceira  posição  é  a  mais  
frequente;;   como   foi   formulada   numa   obra   que   marcou   época   na   história   da  
filosofia  política  -­  a  Política  de  Aristóteles  -­,  podemos  chamá-­la  de  "aristotélica".  
Partindo  desse  ponto  de  vista,  o  autor  produz  um  quadro  resumo  das  formas  de  
governos  com  base  nas  categorias  adotadas  por  Políbio  e   tomando  por  base  
uma   classificação   dos   governos   entre   bons   e   maus,   ou   seja,   dividindo   os  
governos  segundo  aqueles  em  que  a  atividade  de  governar  é  encarada  como  
bem  ou  mal  realizada:Denomina-­se   como   Oclocracia   o   governo   onde   predominam   as   classes  
inferiores,  ou  seja,  a  plebe,  e  por  isso,  a  crítica  formulada  por  alguns  autores  a  
esta   forma  de  governo  afirma  que  são  classes  potencialmente  despreparadas  
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para   o   governo,   defensoras   radicais   de   interesses   particulares   menores   que  
buscam  resolver  por  meio  do  poder  que  possuem  no  governo  e,  por  isso,  seria  
um  governo  ruim.  
  
A  visão  dos  clássicos  sobre  a  forma  de  poder:  
Para  articular  melhor  o  debate   sobre  os  princípios  que  estruturam  a  ação  de  
governar  e  as  formas  de  governo,  é  importante  o  debate  dos  clássicos  sobre  o  
poder  e  sobre  o  governo  e  suas  formas.    
Platão  possuía  uma  visão  bastante  pessimista  de  todos  os  governos  reais,  pois  
estes  sempre  seriam  incapazes  de  realizar  o  que  é  a  maior  tarefa  de  um  governo  
e  que  é  a  razão  de  sua  existência,  a  promoção  do  governo  justo.  No  texto  de  "A  
República",  o  autor  grego  desenvolve  uma  descrição  do  que  seria  a  república  
ideal,   que   tem   por   objetivo   fazer   com   que   a   justiça,   compreendida   como  
atribuição  a  cada  um  da  obrigação  e  da  tarefa  que  lhe  cabe,  de  acordo  com  as  
aptidões  que  lhe  sejam  próprias.  
A   cidade   ideal   consistiria   na   organização   harmônica   e   ordenada   de   três  
categorias  de  homens  –  os  governantes-­filósofos,  os  guerreiros  e  aqueles  se  
dedicam  aos  trabalhos  produtivos,  os  trabalhadores.  
Para  o  autor,  a  cidade  ideal  seria  aquela  que  possibilitaria  o  desenvolvimento  do  
espírito  humano  de  modo  mais  alinhado  com  as  características  de  cada  pessoa.    
Essas  características  derivariam  da  forma  como  a  alma  humana  é  composta  em  
suas   três  partes   interligadas:  algumas  pessoas  seriam  mais  guiadas  pelo  seu  
gosto  pelo  prazer  (apetite);;  outras  por  sua  coragem  (disposição  para  enfrentar  
desafios);;  e  outras  por  sua  capacidade  de  usar  a   razão   (compreender  coisas  
abstratas  e  complexas).  
Para  Platão  caberia  à  educação  dos  membros  da  cidade  desenvolver  pessoas  
segundo  sua  própria  aptidão,  pois  se  cada  um  agisse  segundo  a  sua  natureza,  
a  cidade  funcionaria  de  modo  a  permitir  que  todos  se  sentissem  realizados,  pois  
haveria  justiça  entre  os  homens.  
  
  
  
  
  
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Platão   faz   uma   classificação  da   forma  de  governo,   onde  a   democracia   é,   ao  
mesmo   tempo,   a   pior   das   formas   boas   de   governo   e   a   melhor   das   formas  
degeneradas,  conforme  a  figura:  
  
    
  
  
  
  
  
  
Aristóteles,  partindo  da  mesma  posição  no  modo  de  julgamento  das  formas  de  
governo  entre  boas  e  ruins,  difere  de  Platão  apenas  no  critério  de  classificação,  
pois   para   o   primeiro   será   o   uso   do   consenso   em   oposição   à   violência   e   da  
legalidade  em  oposição  à  ilegalidade  do  ato  que  classifica  as  formas  de  governo.  
Para  Aristóteles,  entretanto,  a  classificação  é  baseada  no  interesse  que  conduz  
a  ação  do  governante  para  produção  da  felicidade  dos  governados:  
“As  formas  boas  são  aquelas  em  que  os  governantes  visam  ao  interesse  comum;;  
más  são  aquelas  em  que  os  governantes  têm  em  vista  o  interesse  próprio.  Este  
critério   está   estreitamente   associado   ao   conceito   Aristotélico   da   polis   (ou   do  
Estado,   no   sentido  moderno   da   palavra).   A   razão   pela   qual   os   indivíduos   se  
reúnem  nas  cidades  -­  isto  é  formam  comunidades  políticas  —  não  é  apenas  a  
de  viver  em  comum,  mas  a  de  “viver  bem’  (...).  Para  que  o  objetivo  da  "boa  vida"  
possa  ser  realizado,  é  necessário  que  os  cidadãos  visem  ao  interesse  comum,  
ou   em   conjunto   ou   por   intermédio   dos   seus   governantes.   Quando   os  
governantes   se   aproveitam   do   poder   que   receberam   ou   conquistaram   para  
perseguir  interesses  particulares,  a  comunidade  política  se  realiza  menos  bem,  
assumindo  uma  forma  política  corrompida,  ou  degenerada,  com  relação  à  forma  
pura.  “  
Será  Nicolau  Maquiavel  quem  inaugurará  a  ciência  política  como  um  campo  de  
conhecimento   próprio   e   que   poderá   servir   de   auxiliar   ao   trabalho   dos  
governantes.   Desde   Maquiavel   que   as   artes   e   técnicas   de   governar   são  
entendidas  como  atividades  que  podem  ser  aprendidas  no  estudo  da  história  dos  
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governos  e  governantes.  Para  o  autor,  há  dois  modos  válidos  de  se  conquistar  o  
poder  e  de  governar:  pela  Virtú  (capacidade  pessoal  de  agir  em  favor  do  que  lhe  
é   favorável)   ou   pela   Fortuna   (conjunto   de   condições   externas   favoráveis).  
Maquiavel  vai   reafirmar  que  será  a  Virtú  que  garantirá  o  êxito  do  governante,  
apesar  de  não  se  poder  desconsiderar  a  importância  da  Fortuna  (que  pode  ser  
entendida,   grosso   modo,   como   sorte)   para   a   conquista   e   a   manutenção   do  
governo.   Sem   uma   ação   concreta   e   dirigida   do   governante   para   sua  
permanência  no  poder,  seu  governo  será  uma  ruína  e  acabará  rapidamente.  
Para   isso,  o  autor   introduz  um  novo  significado  para  a  noção  de  governo,  de  
modo  a  compreender  o  comportamento  ético  do  governante:  Tudo  deve  ser  feito  
para  manter-­se  no  poder  (este  é  o  sentido  primeiro  da  ação  do  governante).  Esta  
postura  vai  ofender  o  pensamento  religioso  da  época.  
  
A   ciência   política   dedica   uma   parte   de   seus   estudos   a   compreender   um  
importante  desdobramento  da  ideia  de  “conquistar  o  favor  do  povo”,  elaborada  
por  Maquiavel  e  que  pode  ser  entendida  como  o  princípio  que  orienta  duas  das  
principais   perspectivas   sobre   a   formulação   das   políticas   públicas   na   teoria  
contemporânea:   o   elitismo   (que   argumenta   que   sempre   são   os   grupos   de  
pessoas  com  recursos  especiais  que  governam  independente  da  origem  de  seus    
membros)  e  o  pluralismo   (teoria  que  analisa  a   importância  da  diversidade  de  
grupos  na  formulação  e  condução  da  política  pública).  
A  principal  característica  da  teoria  política  contemporânea  é  que  sua  reflexão  se  
ocupa  mais  do  estudo  da  ação  dos  agentes  envolvidos  nos  processos  políticos  
do  que  da  descrição  das  estruturas  políticas  abstratas  ou  ideais  e  a  sua  prática  
é   marcada   pelo   uso   de   métodos   estatísticos   para   análise   empírica   dos  
fenômenos   políticos.   Assim,   seus   temas   mais   recorrentes   são   o   voto,   a  
participação  eleitoral  e  política,  a  opinião  pública.  
Como  se  pode  verificar  na  lista  de  temas,  todos  estão  direta  ou  indiretamente  
relacionados   à   possibilidade   de   construção   de   um   regime   democrático   de  
governo  em  sociedades  constituídas  por  um  grande  número  de  cidadãos,  pois  
em  tal  configuração,  até  valores  como  liberdade  e  justiça  podem  ganhar  sentidos  
novos  e  especialmente  a  determinação  daquilo  que  seja  o  interesse  da  maioria  
torna-­se  muito   difícil   de   ser   alcançado   consensualmente.   Esquematicamente,  
democracia  pode  ser  definida  como:  
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•   É  o  governo  do  povo  e  que  é  exercido  por  ele  mesmo;;  
•   É  ogoverno  que  busca  o  interesse  da  maioria  e  ela  é  quem  governa;;  
•   É  o  governo  dos  que  são  livres  para  mandar  e  obedecer;;  
•   É  o  governo  dos  que  são  iguais  em  direitos.  
  
Vários   autores   argumentam   contra   a   possibilidade   de   existência   real   da  
democracia  em  sociedades  complexas  e  compostas  de  muitos  cidadãos,  para  
este  grupo  de  pensadores,  a  democracia  não  é  mais  que  uma  ideia  elegante  que  
possibilita  a  alternância  no  poder  dos  grupos  de  elite,  pois  todas  as  sociedades  
são   compostas   apenas   por   dois   grupos   de   pessoas:   os   governados   (grande  
número   de   pessoas   que   obedecem)   e   os   governantes   (pequeno   número   de  
pessoas  que  mandam).  
Por   diferentes   razões,   nunca   houve   nem   haverá   governo   “de   todos”,   mas  
principalmente  porque  a  desigualdade  é  um  fato  “natural”,  para  este  pensamento  
político:  
“Há  o  entendimento  da  política  como  uma  pratica  de  lideranças  que,  por  
suas   origem   e   formação,   atribuem-­se   o   direito   de   dirigir,   comandar   e  
reprimir   as   massas   populares   as   quais,   por   sua   condição   social   e  
histórica,   não   são   aptas   a   governar,   neste   contexto   é   natural   que   os  
‘inferiores’  sejam  dirigidos  pelos  ‘superiores’  que  possuem  conhecimento  
na  arte  de  comandar.  “  (MORENO,  2009)  
Estes  pensadores  são  denominados  teóricos  elitistas.  
  
Um   desenvolvimento   importante   das   Teorias   da   Elite   e   da   Democracia   na  
contemporaneidade  foi  feita  por  Joseph  Schumpeter,  denominada  Teoria  Elitista  
da  Democracia.  
Para  este  autor,  a  democracia  é  um  método  para  se  chegar  a  decisões,  onde  o  
núcleo   central   da   democracia   está   em   estabelecer   como   as   decisões   são  
tomadas   e   por   quem   são   tomadas.   Dessa   maneira,   o   autor   restringe   a  
democracia   ao   método   de   escolha   de   lideranças   governamentais   pela   livre  
competição  pelo  voto  universal  entre  as  elites.  
  
Será  o  Americano  Robert  Dahl  que  vai  criar  uma  nova  teoria  para  Democracia  
no  mundo  contemporâneo,  denominada  Teoria  Democrática  Pluralista.  Nesta,  
   9  
“O  poder  é  partilhado  entre  grupos  governamentais  e   interesses  externos  que  
exercem   pressão   sobre   eles.   É   uma   abordagem   que   fornece   uma   descrição  
detalhada  dos  processos  de  decisão  e  de  análise  das  influências  individuais  de  
grupos  e/ou  organizações  sobre  os  processos  políticos.”  (COSTA,  2007:220)  
Para   ele,   em   sociedades   democráticas   grandes,   complexas   e   pluralistas   o  
estado  político  forma  uma  POLIARQUIA.  Nesta,  a  estrutura  de  poder  extrapola  
a  configuração  estatal  e  sua  configuração  política  formal,  alcançando  redes  de  
relações  e   interesses  exteriores  ao  Estado  e  que  não  se  estabilizam  no  ciclo  
regular  das  eleições,  pois  existe  uma  forte  e  permanente  competição  entre  os  
grupos   de   cidadãos,   de   modo   que   nenhum   consegue   hegemonizar   a   arena  
política  podendo  assim  dominar  toda  a  sociedade.  
“Poliarquia,   derivada   das   palavras   gregas:   “muitos”   e   “governo”,  
significando   governo   de   muitos,   em   essência,   é   um   tipo   moderno   de  
governo  democrático  em  grande  escala,  possível  apenas  em  sociedades  
pluralistas,  o  que  pressupõe  o  reconhecimento  da  dispersão  do  poder,  a  
presença   de   cidadãos   com   distintos   interesses,   com   possibilidade   de  
agruparem-­se   livremente.   Aplicado   aos   governos   democráticos  
modernos,  consistiria  no  funcionamento  de  um  governo  descentralizado  
em   que   qualquer   cidadão   integrado   num   grupo   de   interesses   tem   a  
possibilidade  de  fazer  representar  os  respectivos  interesses  no  processo  
político.”  (COSTA,  2007:220)  
  
A  democracia  poliárquica  possuiria  as  seguintes  características:  
1.   Eleição  dos  funcionários,  de  maneira  frequente,  em  eleições  conduzidas  
com  limpeza,  sem  coerção;;  
2.   Eleições  livres,  justas  e  frequentes;;  
3.   Liberdade  de  expressão;;  
4.   Garantia  de  direitos  dos  cidadãos  a  ter  fontes  de  informações  alternativas  
que  não  estejam  monopolizadas  pelos  governos  e  nenhum  grupo;;  
5.   Autonomia  dos  indivíduos  para  formarem  associações;;  
6.   Cidadania  inclusiva.  
  
  
  
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AULA  2  –  ESCOLHA  E  DECISÃO:  PERSPECTIVA  TEÓRICA  
  
Nesta  aula,  estudaremos  algumas  das  teorias  sobre  as  escolhas  e  a  decisão  em  
ambientes  políticos  e  suas  relações  com  a  formulação  e  a  aplicação  da  política  
pública  nos  marcos  das   instituições  democráticas.  O  dilema  de  escolher  e  ao  
mesmo   tempo   preterir   é   a   dura   realidade   presente   na   tomada   de   decisão,  
principalmente   quando   a   decisão   resulta   em   consequências   para   a   vida   de  
muitas  pessoas,  o  que  é  a  realidade  do  gestor  público.  Vimos  na  aula  anterior  
que  a  gestão  pública,  num  sentido  moral  deve  buscar  a  promoção  das  condições  
que  possibilitem  a  felicidade  dos  cidadãos.    
  
•   Teoria  das  Escolhas  Públicas  
O  professor  Português  Paulo  Trigo  Pereira  argumenta  que  a  origem  do  campo  
de  estudos   das   escolhas   públicas   e   da   sua   consequente   (e   derivada),   a   das  
escolhas  sociais  é,  em  certa  medida,  uma  herança,  por  um  lado  da  democracia  
e   por   outro   das   finanças   públicas.   Para   este   professor,   o   foco   das   finanças  
públicas   muda   com   a   sucessão   dos   regimes   monárquicos   por   governos  
democráticos   ou   parlamentares,   no   antigo   regime   toda   a   preocupação   das  
finanças  públicas  era  garantir  as  extravagâncias  do  soberano  e  da  corte  e  com  
o   novo   regime   se   inaugura   a   abordagem   das   trocas   voluntárias   em   finanças  
públicas,   onde   os   cidadãos   devem   perceber   como   positiva   a   aplicação   do  
dinheiro  público.  
Um  princípio  central  neste  pensamento  é  que  o  resultado  das  escolhas  coletivas  
é   altamente   influenciado   pelas   regras   de   realização   dessas   escolhas.   Nesse  
cenário,  dois  tipos  de  regras  para  a  escolhas  coletivas  são  destacadas:  
•   O  primeiro  tipo,  se  aprovada,  melhora  a  situação  de  todos  os  indivíduos  
envolvidos  na  escolha.  São  propostas  que  os  economistas  associam  com  
a  função  de  melhoria  da  eficiência  da  alocação  de  recursos  e  qualificam  
como  “jogos  de  soma  positiva”  em  que  todos  ganham.  
•   O  segundo  tipo,  são  propostas  redistributivas.  Aquilo  que  alguns  ganham  
é  através  do  que  outros  perdem  visto  que  se  trata  de  “jogos  de  soma  nula”.  
  
Considerando  os  dois  tipos  de  escolhas,  os  autores  vão  perceber  que  a  tentativa  
de  se  alcançar  a  condição  em  que  o  benefício  da  decisão  fosse  direcionado  a  
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todos  exigiria  a  instituição  de  maiorias  qualificadas,  porém  isso  poderia  levar  a  
uma  ditadura  da  maioria.    
Nos   regimes   democráticos,   as   escolhas   passam   por   diversas   instâncias   que  
obedecem  a  regras  distintas  de  seleção  que  vão  tornando  as  escolhas  coletivas  
independentes  dos  indivíduos  que  estão  no  processo.    
Além  disso,  em  sociedades  pluralistas  as  escolhas  não  acontecem  apenas  no  
âmbito  das  instituições  governamentais,mas  num  conjunto  articulado  de  atores  
que  condicionam  as  escolhas  e  decisões:  
"A  perspectiva  da  teoria  da  escolha  pública  é  que  as  decisões  políticas  e  
econômicas   dos   governos   estão   sujeitas   a   um   conjunto   de   poderes  
repartidos   por   diferentes   agentes   com   funções   diferentes   no   sistema  
político.  Presidente,  executivo,  legislativo,  sistema  judicial,  administração  
pública,  partidos  políticos,  grupos  de   interesse  todos  eles   interferem  na  
possibilidade  e  capacidade  de  implementação  dessas  políticas.  Por  outro  
lado,   os   governos   têm   horizontes   temporais   limitados   e   submetem-­se  
periodicamente  ao  sufrágio  popular  o  que  é  também  um  dado  essencial  
das  democracias  representativas  e  que  influi  nas  decisões  tomadas."  
Esta  perspectiva  aproxima  os  campos  da  ciência  política  e  da  sociologia  política  
dos  métodos  da  economia  na  análise  dos  processos  de  decisão  nos   regimes  
democráticos.  
A  base  da  teoria  das  escolhas  é  a  noção  de  individualismo  metodológico,  como  
ferramenta  metodológica  principal  dos  estudos  em  microeconomia.  
ü   O  pressuposto  fundamental  é  de  que  o  indivíduo  é  a  unidade  básica  de  
análise,   pois   somente   ele   é   o   agente   das   ações   sociais   e   coletivas   e  
possuidor  de  vontades,  valores  e  preferencias  e  motivações.  
ü   Além   disso,   os   grupos,   as   instituições   públicas   ou   privadas   e   as  
organizações  são  compostas  de  indivíduos.  Para  o  autor,  a  abordagem  
da  teoria  da  escolha  pública  é,  sobretudo,  processual.  
ü   Cada  escolha  coletiva,  no  processo  político,  é  resultado  das  preferências  
dos  agentes  envolvidos  na  escolha".  
  
Dois   outros   postulados   são   essenciais   à   concepção   do   individualismo  
metodológico  e  que,  somados,  delimitam  o  conceito  de  homos  economicus:  
  
   12  
ü   Os  indivíduos  são  racionais  instrumentalmente  (são  capazes  de  escolher  
ações  apropriadas  para  os  objetivos  que  pretendem  alcançar).  
ü   Os  indivíduos  são  egoístas,  (cuidam  essencialmente  dos  seus  interesses  
pessoais).  
  
Um  desdobramento   importante  na  análise  do  processo  político  com  base  nos  
pressupostos  das  escolhas  coletivas  é  que  ao  conceber  a  ação  política  como  
uma  ação  conduzida  por  indivíduos  que  buscam  maximizar  seus  interesses  em  
um  ambiente  competitivo  é  que  acaba  por  produzir  o  bem  para  a  maioria  e  não  
possui  todo  o  controle  do  processo.  
  
Outro  desdobramento  da   teoria  é  a  possibilidade  de  previsão  do  resultado  de  
escolhas  coletivas:  
ü   A  possibilidade  de  se  obter  uma  maioria  apenas  se  houver  manipulação  
da  agenda  de  votações  quando  as  escolhas  são  sobre  muitas  alternativas  
-­    Paradoxo  de  Condorcet;;  
ü   As  alternativas  medianas  tendem  a  ser  aquelas  que  agradam  a  maioria  
das  pessoas  –  Votante  Mediano;;  
ü   O   espaço   político   democrático   é   pluridimensional,   portanto,   nenhuma  
proposta  terá  a  certeza  permanente  de  sucesso.  Assim  a  alternância  no  
poder   depende   da   capacidade   da   oposição   se   utilizar   dessa  
multidimensionalidade.  
  
Implicações  da  análise  das  escolhas  públicas  
  
ü   Política  Fiscal  pendular  e  tendência  ao  déficit:  
“Como  através  da  despesa  pública  (quer  em  bens  e  serviços  públicos,  quer  em  
transferências)  se  ganham  votos  e  como  com  aumentos  (visíveis)  de  tributação  
geralmente   se   perdem   votos,   há   uma   tendência   para   que   em   regimes  
democráticos   se   produzam   (na   ausência   de   restrições   constitucionais)  
orçamentos  do  Estado  com  déficits  e  não  superávits  e  para  que  os  governos  se  
envolvam   em   ciclos   político-­econômicos   caracterizados   pelo   aumento   da  
despesa  pública  em  período  pré-­eleitoral   seguido  por   tensões   inflacionistas  e  
políticas  restritivas  no  período  pós-­eleitoral.”  
   13  
ü   A   natureza   dimensional   das   escolhas   define   a   importância   dos  
eleitores  para  os  governantes:  
“Quanto  mais  as  questões  se  colocarem  ao  eleitorado  de  forma  unidimensional,  
maior  a  importância  do  votante  (mediano)  e  quanto  mais  se  colocarem  de  forma  
multidimensional  menor  essa  importância.  Isto  sugere  que  instituições  políticas  
com  uma  única   função   (autarquias   só   com  a   função  educação  ou   saúde  por  
exemplo)   serão   mais   sensíveis   às   preferências   do   eleitorado   do   que   as  
instituições  plurifuncionais.”  
  
•   Teoria  da  Escolha  Racional  
As  escolhas  realizadas  pelos  indivíduos  são  ainda  mais  centrais  na  perspectiva  
da  Escolha  Racional.  Nela,  todas  as  escolhas  são  parte  de  “jogos  estratégicos  
entre  os  indivíduos”  para  obtenção  de  recursos  que  são  sempre  escassos.  
Esquematicamente,   a   teoria   da   escolha   racional   pode   ser   descrita   como   na  
figura  a  seguir:  
  
    
  
  
  
  
  
  
  
  
Por  intencionalidade  da  escolha,  deve  ser  entendido  que  o  indivíduo  programa  
suas  finalidades  e  seus  objetivos  nas  consequências  não  intencionais  das  ações  
intencionais  de  outras  pessoas.  Por  exemplo,  num  feriado  as  pessoas  escolhem  
a  hora  de  viajar  esperando  que  as  outras  pessoas  escolham  um  horário  diferente  
do  seu.  
Para  descrever  a  premissa  da  racionalidade  BAERT  argumenta:  
"Racionalidade,   neste   contexto,   significa   que,   ao   agir   e   interagir,   os  
indivíduos  têm  planos  coerentes  e  tentam  maximizar  a  satisfação  de  suas  
preferências  ao  mesmo  tempo    
   14  
em   que   minimizar   os   custos   envolvidos.   A   racionalidade   pressupõe,  
portanto,  a   "premissa  da  conectividade",   isto  é,  o   indivíduo  envolvido  é  
capaz   de   estabelecer   um   completo   ordenamento   das   alternativas."  
(BAERT,  1997,  p.  3).  
  
Escolher  racionalmente  é  alcançar  os  objetivos  desejados  com  o  menor  custo  
possível,   construindo   uma   convicção   com   base   no   levantamento   ágil   de  
informações  necessárias.  
Porém,  no  dia-­a-­dia,   tomamos  decisões  e   realizamos  escolhas  com  base  em  
informações   incompletas   que   geram   o   problema   do   risco   e   da   incerteza   em  
nossas  escolhas  e  precisamos  fazer  escolha  com  a  probabilidade  de  que  essas  
correspondam  ao  que  esperamos.  
"Enfrentando  risco,  as  pessoas  são  capazes  de  atribuir  probabilidades  aos  
vários   resultados,   ao   passo   que,   confrontadas   com   situações   de  
incerteza,  não  são  capazes  de  fazê-­lo.  (...)  A  teoria  da  escolha  racional,  
enfim,   assume   que   as   pessoas   são   capazes   de   calcular   a   "utilidade  
esperada"  ou  o  "valor  esperado"  de  cada  ação  quando  enfrentam  risco."  
(BAERT,  1997,  p.  3).  
As   ações   estratégicas   são   aquelas   contradições   sociais   definidas   como  
“contrafinalidade”  como  no  exemplo  dado  anteriormente  da  escolha  do  momento  
de  viajar  num  feriado  ou  quando  as  pessoas  vendem  ou  compram  no  mercado  
de  capitais  (se  age  esperando  que  os  outros  investidores  agirão  contra  o  próprio  
interesse).  
As  ações  interdependentes  são  aquelas  denominadas  “subótimas”.  Jon  Elster,  
assim  a  define:  
“Referem-­se   a   indivíduos   que,   enfrentandoescolhas   interdependentes,  
escolhem  uma  estratégia  sabendo  que  os  demais  indivíduos  também  vão  
escolhê-­la   e   sabendo   também   que   todos   poderiam   obter   ao   menos   o  
mesmo  se  outra  estratégia  tivesse  sido  adotada  (Elster,  1978,  p.  122.)”.  
Uma  derivação  da  teoria  da  escolha  racional  é  a  teoria  dos  jogos,  onde  se  busca  
usar   modelos   de   comportamentos   esperados   para   a   tomada   de   decisão   em  
ambientes  em  que  predominam  a  conduta  racional.  
“A   teoria   dos   jogos   trata   da   formalização   de   escolhas   estratégicas   ou  
interdependentes  por  meio  da  construção  de  modelos  ideais  típicos.  Estes  
   15  
jogos  antecipam  a  decisão  racional  de  cada  jogador  em  jogos  nos  quais  
os  demais   jogadores   também   tomam  decisões  e  em  que  cada   jogador  
precisa  levar  em  conta  as  escolhas  dos  outros.”  (BAERT,  1997,  p.3).  
  
•   Teoria  da  Decisão:  
Primeiramente,   é   importante   destacar   que  mesmo   tendo   como   pertinente   as  
premissas   racionais   na   conduta   dos   indivíduos   no   momento   da   decisão,   o  
processo  decisório  nunca  é  somente  racional,  pois  diferentes  fatores  subjetivos,  
morais  e  cognitivos  podem  atuar  para  a  tomada  de  decisão.  
“A   teoria   da   decisão   é   uma   teoria   normativa   e   informa   o   que   uma  
determinada  pessoa  deveria  fazer  se  ele  ou  ela  fosse  racional.”  (BAERT,  
1997,  p.  2).  
Um  esquema  aproximado  do  processo  decisório  racional  pode  ser  observado  na  
figura  a  seguir:  
  
É   importante   destacar   que   o   enfoque   do   processo   decisório   pode   mudar  
segundo  o  contexto  em  que  a  decisão  é  tomada,  por  exemplo,  assinalam  Sauai  
e  Zerrenner  as  mudanças  entre  o  enfoque  estratégico  e  o  econômico:  
“Quando   se   aborda   um  problema  organizacional   de   um  ponto   de   vista  
econômico,  o  objetivo  clássico  é  a  maximização  de  desempenho  por  meio  
do  uso  eficiente  dos  recursos,  enquanto  ao  se  abordar  o  problema  sob  
enfoque  estratégico,  o  tomador  de  decisão  tem  por  finalidade  vencer  seus  
oponentes.   Trata-­se   de   princípios   distintos   que   orientam   as   ações  
organizacionais”  (Sauai  e  Zerrenner,  2009,  p.  193).  
Além   disso,   vários   autores   apontam   para   intervenientes   não   racionais   no  
processo  decisório.  MOTA  (2004,  p.  53)  destaca:  
   16  
“As   razões   servem   para   fundamentar   a   responsabilidade   de   dirigentes  
perante   suas   comunidades.   Assim,   a  maioria   dos  métodos   de   decisão  
constitui-­se  em  formas  de  procurar  razões  para  justificar  escolhas,  e  esses  
métodos  originam-­se  em  um  misto  de  três  fatores:    
Intenções   estratégicas:   construídas   nos   desejos,   sonhos   e  motivações  
pessoais  para  agir;;  
Valores:   crenças   e   princípios   morais   já   instalados   na   mente   e   que  
norteiam  e  cerceiam  o  comportamento  pessoal;;      
Percepções   sobre   o   contexto:   sinalizações   externas   ou   imposições  
ambientais  que  parecem  exigir  uma  nova  opção  administrativa.”  
  
Um   ponto   bastante   destacado   na   análise   dos   processos   decisórios   nos   dias  
atuais  é  de  que  a  alta  disponibilidade  de  informações  no  ambiente  globalizado  e  
a  agilidade  demandada  aos  tomadores  de  decisão  têm  ocasionado  uma  maior  
interferência   da   intuição   nos   processos   decisórios   em   oposição   ao   esquema  
lógico  racional.  
Compreender   como   os   processos   decisórios   acontecem   e   permitir   aos  
formuladores   de   políticas   públicas   maior   qualidade   em   suas   decisões   e  
escolhas,   tanto   na   formulação,   quanto   na   operacionalização   e   na   gestão   de  
políticas  públicas.  
  
AULA  3  –  ATORES,  GRUPOS,  AGENTES  E  CIDADÃOS  
  
Introdução:  
Existe   a   tal   da   vontade   política?   Rousseau,   filósofo   francês,   por   exemplo,  
estruturou   seu   pensamento   político   a   partir   da   ideia   de   “Vontade  Geral”   que  
guiaria  a  ação  do  governo  representativo  e   impediria  a  tirania,  mas  apresenta  
bem  as  dificuldades  práticas  de  sua  definição:  
“Há  muita  diferença  entre  a  vontade  de  todos  e  a  vontade  geral;;  esta  olha  
apenas  o  interesse  comum,  a  outra  olha  o  interesse  privado  e  é  só  uma  
soma  de  vontades  particulares;;  mas  ao  retirar  dessas  vontades  os  mais  e  
os  menos  que  aí  se  introduzem,  a  soma  das  diferenças  é  a  vontade  geral”  
(Rousseau,  1995:90)”.  
   17  
No   senso   comum   pode-­se   pensar   que   tudo   em   política   pública   é   um   mero  
exercício  da  vontade  do  governante  como  eventualmente  se  costuma  ouvir  em  
discursos  de  campanha  eleitoral  ou  em  matérias  de  Jornal  como  a  transcrita  a  
seguir:  
“TEMER   DIZ   QUE   REFORMA   TRIBUTÁRIA   NÃO   FOI   APROVADA  
PORQUE  FALTOU  VONTADE  POLÍTICA.”  
O  vice-­presidente  da  República,  Michel  Temer,  afirmou  ontem  (24)  que  
faltou   vontade   política   do   governo   para   que   a   proposta   de   reforma  
tributária,  que  tramitou  no  Congresso  Nacional,  fosse  encaminhada  para  
votação   quando   ele   era   presidente   da  Câmara.   A   declaração   do   vice-­
presidente  foi   feita  durante  palestra  em  evento  promovido  pelo   jornal  O  
Globo  e  o  Instituto  Atlântico“.  
Mesmo   que   se   reconheça   o   papel   da   vontade   do   político   na   formulação,  
desenvolvimento,   execução   e   avaliação   de   uma   política   pública,   seria   uma  
imensa  ingenuidade  acreditar  que  esta  é  a  mola-­mestra  das  políticas  públicas  
numa   ordem   democrática   e   pluralista.   Além   disso,   há   muitas   dificuldades  
práticas  para  se  definir  o  que  seria  essa  “vontade  política”.    
Cabe  frisar  que  é  possível  e  válido  considerar  a  hipótese  da  existência  de  uma  
vontade  política.  Entretanto,  como  veremos  ao  longo  desta  aula,  a  sua  existência  
é  resultado  de  uma  espécie  de  disputa  entre  os  diferentes  interessados  naquela  
ação  política,  tanto  os  que  a  apoiam,  quanto  os  que  são  contrários  à  mesma.  
  
Atuação  Pública:  
Construir   um   posto   de   saúde   ou   uma   escola?   Manter   austeridade   fiscal   e  
financeira  ou  ampliar  os  gastos  do  Estado  para  oxigenar  a  economia  e  incentivar  
o  crescimento  ou  a  recuperação  econômica  num  momento  de  crise?  Atender  as  
reinvindicações  de  uma  comunidade  empobrecida,  com  políticas  distributivistas  
ou  os  apelos  das  classes  médias  e  das  abastadas,  com  incentivos  fiscais  para  
suas  atividades  econômicas?  
Os  dirigentes  públicos  estão  sempre  imersos  em  decisões  e  são  os  responsáveis  
pelos   resultados   dessas   escolhas   que   se   tornam   ou   dão   forma   às   políticas  
públicas.  Uma  política   pública,   entretanto,   é  mais   que   apenas   o   exercício   de  
vontade   de   um   único   indivíduo.   Na   verdade,   resulta   dos   esforços   de  muitos  
sujeitos   individuais  e  coletivos,  defendendo  seus   interesses  e  pontos  de  vista  
   18  
sobre  o  que  é  melhor  para  sociedade  naquele  tema  em  que  a  atuação  pública  
está  focada.  
O  gestor  público  atua  de  modo  técnico,  porém  representa  de  certa  maneira  a  
cidadania   em   suas   aspirações   e   necessidades,   e   sobre   este   aspecto   os  
comentários   de   Hanna   Piktin   sobrea   representação   nas   instituições  
democráticas   se   aplicam   ao   espírito   que   deve   orientar   as   ações   do   gestor  
público:  
“Representar  aqui  significa  agir  no   interesse  dos   representados,  de  um  
modo   responsivo   a   eles.   O   representante   deve   agir   de   modo  
independente;;  sua  ação  deve  envolver  discernimento  e   julgamento,  ele  
deve   ser   aquele   que   age.   Os   representados   devem   também   ser  
considerados   capazes  de  ação   independente  e   julgamento,   não   sendo  
meramente   passivos   em   relação   aos   representantes.   E,   apesar   do  
potencial  de  conflito  entre   representantes  e   representados  sobre  o  que  
deve  ser  feito,  este  conflito  normalmente  não  acontece.  O  representante  
deve   agir   de   tal   modo   que   não   haja   conflito;;   se   isto   ocorrer,   uma  
explicação   é   requerida.   Ele   não   deve   estar   persistentemente   em  
desacordo   com  as  pretensões  dos   representados   sem  que  exista   uma  
justificativa  apropriada  para  esta  incompatibilidade  entre  seus  interesses  
e  as  aspirações  de  seus  eleitores”  (Pitkin,  1967:  209  e  210)”.  
  
Cidadania:  
Neste  sentido,  a  atuação  dos  gestores  públicos  é  um  componente  do  exercício  
da   cidadania.   Para   compreender   melhor   este   conceito   é   necessário   uma  
retomada  da  ideia  de  cidadão.  
A  palavra  cidadão,  apesar  de  derivar  diretamente  da  palavra  cidade,  do  latim,  
CIVITAS,  não  corresponde  apenas  ao  direito  de  residir  num  local  específico  com  
certo   tipo   de   organização,   mas   à   liberdade   para   fazer   o   que   quiser   nesta  
localidade  e  aos  direitos  políticos  dos  indivíduos  sobre  a  cidade  e  assim,  poder  
exercitar  estes  direitos,   interferindo  na  administração  da  mesma  e  no  controle  
das  ações  de  seus  governantes.  
Ser   cidadão   sempre   correspondeu   ao   reconhecimento   da   legitimidade   para  
tomar   parte   dos   processos   decisórios   que   envolvem   a   vida   e   liberdade   das  
outras  pessoas  residentes  naquela  cidade,  ou  mesmo  no  caso  de  uma  guerra  
   19  
de   outras   pessoas   residentes   em   outras   cidades,   consideradas,   nesse   caso,  
inimigas.  Além  disso,  ser  cidadão  correspondia  ao  reconhecimento  da  igualdade  
formal  entre  os  cidadãos.  
Na  antiguidade  essa  participação  nas  coisas  públicas  era  direta  e  os  aspectos  
políticos  da  vida  na  cidade  eram  considerados  os  mais  importantes  em  relação  
aos  aspectos  pessoais  ou  individuais.  O  professor  Newton  Bignotto  esclarece:  
“Como   diz   Aristóteles   em  Política   (1275   a   25),   um   cidadão   no   sentido  
absoluto  se  define  pela  participação  nas  funções  judiciárias  e  na  função  
pública  em  geral.  O  importante  para  o  cidadão  era  o  que  acontecia  dentro  
da  esfera  pública,  o  mundo  da  casa  e  das  relações  desiguais  não  contava  
para  ele  como  cidadão.”(BIGNOTTO,  2005).  
Com  a  modernidade  surgem:  a  representação  e  os  direitos  individuais.  A  esfera  
privada  da  vida  ganha  centralidade,  mudando,  de  certa  maneira,  o  conceito  de  
cidadão  que  agora  incorpora  um  novo  sentido  para  os  conceitos  de  igualdade  e  
de  liberdade,  Binotto  ainda  afirma:  
“(...)   a   esfera   privada,   que,   na   Antiguidade   estava   fora   da   esfera   da  
política,   passou  a   ocupar   um   lugar   diferente   na   vida  desde  o   início   da  
modernidade.   Se,   antes,   ela   estava   fora   do   espaço   da   cidadania,  
englobando,  por  isso,  relações  assimétricas  e  desiguais  –  como  aquelas  
entre   esposo   e   esposa   e   entre   senhor   e   escravo   –   agora,   ela   é  
considerada  um  território  essencial  da  existência  do   indivíduo  e  de  sua  
afirmação,   passando   a   englobar   direitos   e   deveres   à   semelhança   da  
esfera  pública.”  (BIGNOTTO,  2005).  
Ao   estudar   as   mudanças   ocorridas   na   concepção   de   cidadania,   Thomas  
Marshall  vai  apresentar  uma  evolução  histórica  dos  direitos  dos  cidadãos  a  partir  
do  século  XVIII,  conforme  a  seguinte  tabela:  
  
  
  
  
  
  
  
  
   20  
A  modernidade   avança   e   com   ela   novos   diretos   passam   a   ocupar   a   agenda  
pública.  Neste  sentido,  crescem  a  importância  dos  direitos  culturais,  do  respeito  
à   multiculturalidade   e   ao   meio   ambiente   e   se   amplia   a   esfera   dos   direitos  
individuais  de  gênero,  de  liberdade  sexual  e  de  opção  sexual.  
A  cidadania  está  sempre  presente  nos  processos  de   formulação,  execução  e  
avaliação  das  políticas  públicas  quase  pela  atuação  de  diferentes  representantes  
desses  grupos  de  defesa  de  direitos.  
Compreender   a   política   pública   como   algo   estruturado   além   das   vontades  
individuais   é   essencial   ao   gestor   encarregado   de   sua   formulação,   de   seu  
gerenciamento  e  de  sua  avaliação.  
  
Agentes  Sociais:  
A   noção   de   agente   comporta,   numa   perspectiva   social   e   política,   muitas  
significações.   Assim,   é   necessário   delimitar   aquelas  mais   úteis   ao   gestor   de  
políticas  públicas.  Resumidamente,  agente  é  aquele  que  age  em  seu  nome  ou  
em  nome  de  outros.  É  também  a  própria  capacidade  de  agir  ou  agency.  
Uma  primeira  aproximação  para  compreender  o  conceito  de  agente  pode  ser  
extraída   da   perspectiva   sociológica   que   coloca   o   indivíduo   (suas   vontades,  
interesses,  habilidades,  percepções  e  competências)  como  o  núcleo  central  da  
compreensão   das   ações   humanas   em   sociedade,   assim   tudo   se   origina   da  
conduta  individual  e  do  significado  que  cada  um  dá  à  sua  própria  ação.  
Essa  perspectiva  se  opõe  àquela  denominada  estrutural  ou  estruturalista,  que  
centraliza   a   reflexão   sobre   a   ação   humana   numa   perspectiva   coletiva   e/ou  
superior   ao   indivíduo,   onde   as   condutas   individuais   são   apenas   reflexos   de  
“forças   sociais   e   coletivas”   determinadas   por   costumes,   hábitos,   regras   e  
normas.  Os  indivíduos  sempre  estão  submetidos  a  essas  externalidades  (forças  
externas  à  sua  vontade).  
Um  exemplo  dos  argumentos  derivados  deste  tipo  de  pensamento,  no  campo  da  
política  é  aquela  ideia  de  que  um  parlamentar  não  vai  conseguir  fazer  nada  se  
não  se  submeter  à  vontade  dos  outros  parlamentares,  se  não  “dançar  conforme  
a  música”,  pois   “uma  andorinha  só,  não   faz  verão!   “.  Essa  é  certamente  uma  
visão  estreita  por  demais,  pois  se  fosse  plenamente  verdadeira  a  existência  de  
minorias  parlamentares  seria  impossível.  
   21  
Outra  possibilidade  para  o  conceito  de  agente  e  seu  uso  pode  ser  retirada  do  
campo  da  teoria  econômica,  especialmente  nas  teorias  sobre  os  processos  de  
regulação  da  atividade  econômica  pelo  Estado.  Nestas,  a  atividade  econômica  
de  interesse  da  sociedade  é  exercida  por  alguma  organização  exterior  ao  Estado  
com   delegação   de   poder,   na   maioria   das   vezes,   como   monopólio,   como   a  
concessão  de  rodovias  ou  de  linhas  de  transporte  urbano  de  passageiros.  
A  chamada  Teoria  do  Agente,  ou  Teoria  da  Agência  busca  explicar  as  relações  
entre   os   indivíduos,   onde   um   indivíduo   ou   uma   organização   (o   agente)   deve  
realizar   comempenho,   tarefas   ou   atividades   que   são   do   interesse   de   outro  
indivíduo   ou   organização   (o   principal),   por   meio   de   uma   relação   definida  
contratualmente.  
Carvalhal  e  Bordeaux-­Rêgo  (2010)  afirmam  que  "em  uma  relação  de  agência,  
geralmente  verifica-­se  a  existência  de  um  claro  conflito  de   interesses  entre  o  
principal  e  o  agente,  e  reiteram  o  que  já  foi  apresentado  por  Jensen  e  Meckling  
(1976)   que   salientaram   que   quando   dois   indivíduos   buscam   radicalmente  
alcançar  seus  próprios   interesses,  então  existe  uma  boa   razão  para  acreditar  
que  os  agentes  não  agirão  na  defesa  do  melhor   interesse  do  principal.  Esse  
conflito  se  torna  significativo  quando:  
•   O  comportamento  dos  agentes  por  parte  do  principal  não  é  observável,  o  
que  é  caracterizado  como  “risco  moral”,  ou  seja,  quando  não  há  controle  
do  agente  pelo  principal;;  
•   Existe  uma  assimetria  de  informações  na  relação,  de  forma  que  o  agente  
detenha  melhores   informações   do   que  o   principal,   o   que   caracteriza   a  
“seleção   adversa”,   quando   o   agente   possui   mais   informações   que   o  
principal  e  as  utiliza  a  seu  favor.  
  
Resumidamente,  haverá  sempre  o  risco  de  que  o  agente  não  corresponda  aos  
interesses  do  principal.  A  Teoria  do  Agente,  para  minimizar  estes  efeitos,  listará  
um   conjunto   de   práticas   e   estratagemas   contratuais   para   amarrar  melhor   as  
relações  entre  agente  e  principal,   impondo  custos  que  ampliem  a  margem  de  
segurança  para  as  relações  contratadas.  Os  gestores  públicos  precisam  atentar  
para   esses   riscos   na   formulação   de   processos   licitatórios   de   concessão   ou  
outorga  de  serviços  públicos  ao  setor  privado,  especialmente  quando  o  objeto  
for  de  natureza  econômica.  
   22  
No  campo  político,  o  conceito  de  agente  possibilita  a  compreensão  de  que  os  
diferentes   interessados   em   determinado   ato   ou   fato   político   estruturam   suas  
ações  de   tal   forma  a  obterem  o  máximo  de   controle  ou   interferência   sobre  o  
resultado  final  da  política  formulada,  mas  nenhum  deles  tem  completo  controle  
do  sistema  de  relações  em  que  se  estrutura  o  campo  de  atuação  política.    
Um  campo  de  disputas  pode  ser  entendido  como  um   jogo  social  onde  atores  
articulam  sua  atuação,  representando  papéis  e  manipulando  as  impressões  de  
si  mesmos  para  os  outros  atores.  Dessa  forma,  interpretam  papéis  e  interagem  
com  os  outros  atores,  dando  um  sentido  a  interação  e  interferindo  nela  com  os  
recursos  que  possua.  
Um  jogo  social  é  uma  interação,  ou  seja,  um  conjunto  de  ações  desempenhadas  
por  vários  indivíduos  num  determinado  contexto,  onde  a  atuação  de  cada  um  é  
referida  (positiva  ou  negativamente)  à  ação  dos  outros  indivíduos,  ou  ao  sentido  
atribuído  por  cada  um  à  ação  de  si  ou  dos  outros.  São  fatores  relevantes  no  jogo  
social:  
•   Os   jogadores   diferentes   têm   perspectivas   que   podem   ser   comuns   ou  
divergentes.  
•   A  distribuição  dos  recursos  entre  os  jogadores  depende  da  acumulação  
de  forças  em  jogos  que  tenham  participado  anteriormente.  
•   Os  diversos  jogos  formam  um  contexto  que  pode  ser  entendido  como  um  
sistema  social.  
•   Os  jogadores  podem  alterar  as  regras  do  jogo  em  função  de  jogadas  e  
recursos  acumulados  pelos  jogadores.  
Conceitualmente,  ator  social  é  todo  grupo,  instituição,  organização  ou  indivíduo  
que  cumpra  as  seguintes  condições:  
1.   Participe  de  um  jogo  social;;  
2.   Possua  um  projeto;;  
3.   Controle  e  possa  dispor  livremente  de  recursos  relevante  ao  jogo;;  
4.   Possua  capacidade  de  produzir  algum  fato  no  jogo.  
  
Atores   sociais   relevantes   possuem  projeto   e   capacidade   de   produzir   fatos   e,  
assim,  são  capazes  de  fazer  pressão  para  alcançar  objetivos  almejados  e  podem  
acumular   força,  criando  e  mudando  estratégias  que  os  convertem  num  centro  
criativo  de  acumulação  de  poder.  Os  atores   sociais  possuem  uma  habilidade  
   23  
específica   de   agregação   de   indivíduos   para   a   cooperação   em   torno   de   seus  
interesses:  
“A   ideia   de   habilidade   social   é   que   os   atores   precisam   induzir   a  
cooperação  dos  outros.  A  habilidade  de  motivar  os  outros  a  tomar  parte  
em  uma  ação  coletiva  é  uma  habilidade  social  que  se  prova  crucial  para  
a  construção  e  reprodução  de  ordens  sociais  locais.  Essa  ideia  pode  ser  
utilizada   para   compreender   como   identificar   a   contribuição   distinta   dos  
atores,   independentemente   de   estarem   defendendo   um   conjunto  
existente   de   arranjos   sociais   ou   impondo   ou   negociando   uma   nova  
ordem.”  (Fligstein,  Neil.-­  RAE,  ABR./JUN.  2007).  
Um   ator   social   mais   que   possuir   certas   habilidades   discursivas   sobre   um  
determinado  grupo  de  pessoas,  a  capacidade  de  articular  uma  rede  de  relações  
sociais   e   dirigi-­la   ou   comandá-­la   com   posicionamento   estratégico,   como  
advertem  Long  e  Van  der  Ploeg  (1994):  
“Por   outras   palavras,   a   capacidade   de   agente   (e   o   poder)   depende  
crucialmente   da   emergência   de   uma   rede   de   atores   que   se   tornam  
parcialmente,   embora   quase   nunca   completamente,   envolvidos   nos  
projetos  e  práticas  de  outro   indivíduo  ou   indivíduos.  Por  conseguinte,  o  
agente  efetivo  requer  a  geração/manipulação  estratégica  de  uma  rede  de  
relações   sociais   e   a   canalização   de   itens   específicos   (como  
reivindicações,   ordens,   bens,   instrumentos   e   informação)   através   de  
certos  pontos  fundamentais  de  interação.”  (1994:8).    
  
As  diferentes  etapas  da  política  pública  podem  ser  encaradas  etapas  parciais  de  
um   jogo   social.   Assim,   cabe   ao   gestor   público   desenvolver   habilidades   para  
identificar   os   atores   sociais,   entender   o   papel   de   cada   um  deles,   analisar   as  
“encenações”  e  também  tornar-­se  ator  relevante  na  definição  dos  processos.    
Finalmente,  todo  este  cenário  onde  as  políticas  públicas  se  desenrolam  é  uma  
consequência  dos  processos  de  sociabilização  nos  quais  estamos  inseridos  em  
que   a   unidade   primária   de   referência   é   a   noção   de   grupo   social,   do   qual  
interessam  mais  ainda,  no  caso  das  políticas  públicas  os  grupos  de  interesse.  
A  noção  de  grupo  social  pode  ser  resumida  como  na  tabela  a  seguir:  
  
  
   24  
  
  
  
  
  
  
  
  
No   ambiente   da   política,   os   grupos   vão   possibilitar   que   diferentes   indivíduos  
compartilhem  interesses  e  interajam  com  os  agentes  do  poder  público  de  forma  
a  pressionar  o  Estado  a  legitimar  seus  interesses,  por  meio  de  ações  de  governo.  
Os  grupos  de  interesse  são  definidos  como  “qualquer  conjunto  de  indivíduos  que  
procura  defender  seus  interesses  junto  aos  órgãos  governamentais,  utilizando,  
para  tanto,  todos  os  meios  legítimos  ou  tolerados  que  estiverem  ao  seu  alcance”  
(Dias,   2010:171).   Nessa   categoria,   podem   ser   listados   os   sindicatos,   as  
associações  patronais  e  de  moradores,  gruposreligiosos,  mas  estão  fora  deste  
grupo  os  partidos  políticos,  pois  a  intenção  dos  grupos  de  interesse  é  a  defesa  
de  sua  causa,  influenciando  as  autoridades,  e  não  a  tomada  do  poder  político.  
Dias  (2010),  com  base  na  experiência  internacional,  argumenta,  ainda,  que  os  
grupos  de  interesse  se  distinguem  dos  grupos  de  pressão  pela  metodologia  de  
ação  em  que  buscam  conduzir   as   autoridades  a   atender   de   seus   interesses,  
utilizando-­se  dos  seguintes  meios:  
1.   Esforço  de  persuasão:  uso  da  informação  a  seu  favor  junto  à  autoridade.  
2.   Ameaças:  uso  de  sabotagem,  greve,  chantagem.  
3.   Recursos   financeiros:   uso   de   doação   aos   candidatos   e/ou   partidos,  
corrupção,  trafico  de  influência.  
4.   Sabotagem:  não  pagar  impostos,  descumprir  regulamentações,  caixa  2  
nas  empresas.  
5.   Ação  direta:  demonstração  de  força  em  represálias  às  autoridades.  
  
Há,  ainda,  a  atuação  do  Lobby,  que  é  a  atividade  dos  representantes  de  grupos  
de  pressão  agindo  como  intermediários  que  levam  às  autoridades  os  desejos  e  
os  interesses  desses  grupos.  
   25  
Cabe   ressaltar   que   a   atividade   lobby   não   pode   ser   confundida   com  
atividades   ilícitas   e   que   existe   um   movimento   no   Brasil   para  
regulamentação   dessa   atividade,   pois   “O   Lobby   é   uma   atividade  
regulamentada  em  países  como  Estados  Unidos,  desde  1946  quando  passou  a  
ser  obrigatório  o  registro  de  empresas  e  pessoas  físicas  dedicadas  à  atividade.  
No  Brasil,  uma  das  poucas  exigências  da  Câmara  e  do  Senado  é  o  registro  de  
pessoas  e  empresas  que  desenvolvem  essa  atividade.”  (Alberti,  2004:  p.  1).  
Concluindo,  a  gestão  das  políticas  públicas  exige  dos  gestores  a  habilidade  para  
lidar  com  as  mais  diferentes  configurações  e  arranjos  de  poder,  onde  no  estado  
democrático  de  direito  a  defesa  de  uma  cidadania  ativa  deve  ser  parte  da  filosofia  
que  integra  a  ação  do  gestor,  pois  mesmo  que  ele  não  perceba,  ao  final,  a  política  
pública  é  o  resultado  de  um  processo  a  muitas  mãos,  não  apenas  as  do  gestor.  
  
AULA  4  –  MÍDIA  E  POLÍTICAS  PÚBLICAS  
Introdução  
Todos  já  ouvimos,  alguma  vez  na  vida,  a  expressão  “quarto  poder”.  O  que  seria  
este  poder?  A  resposta  mais   imediata  é  que  são  as  mídias,  o  mass-­media  ou  
meios   de   comunicação   de  massa.   Este   poder   que   tem   tido   debatidos   a   sua  
importância  e  o  seu  papel  no  cenário  das  sociedades  democráticas  atuais.  
Para   algumas   pessoas   e   teóricos,   esse   fenômeno   seria,   inclusive,   uma  
perversão   ao   bom   funcionamento   da   democracia,   pois   este   poder   possuiria,  
hoje,  uma  capacidade  de  influência  e  decisão  que,  em  muitos  casos,  superaria  
a  dos  poderes  constitucionais  do  Executivo,  Legislativo  e  Judiciário  oferecendo  
um  grave  risco  a  democracia.  
Para   outras   pessoas   e   intelectuais   nunca   existirá   sociedade   plenamente  
democrática   sem   a   liberdade   de   informação,   opinião   e   manifestação   do  
pensamento  e  é  justamente  uma  imprensa  e  um  sistema  de  comunicação,  fortes,  
que  possibilitam  o  fortalecimento  da  democracia.  
Se  por  um  lado  é  evidente  que  desde  as  revoluções  liberais  do  século  XVIII,  a  
imprensa   ocupa   um   papel   de   suma   importância   na   construção   da   cidadania  
contemporânea  e  foi  o  que  permitiu  a  expansão  do  livre  pensamento  e  da  sua  
manifestação,  por  outro,  a  imprensa  se  constituiu  num  grande  oligopólio  mundial  
   26  
que  movimenta  muitos   trilhões  de  recursos  no  planeta  e  que  decide  sobre  os  
fluxos  de  informação  e  comunicação,  segundo  a  lógica  do  lucro.  
Entre  os  críticos,  destaca-­se  o  trabalho  de  Pierre  Bourdieu,  que  argumentou  que  
a  televisão,  na  sua  busca  permanente  por  altos  índices  de  audiência,  expõe  a  
política  e  a  democracia  a  um  grande  perigo,  da  mesma  forma  que  o  faz  com  as  
diferentes  esferas  da  produção  da  cultura  e   tem  a  esperança  que  aquilo  “que  
poderia  ter  se  tornado  um  extraordinário  instrumento  de  democracia  direta  não  
se  converta  em  instrumento  de  opressão  simbólica  (Bourdieu,1997:p.13)”.  
  
Comunicação,  política,  opinião  pública  e  mídia:  
Há  uma   forte   relação   entre   alguns   dos   conceitos   do   campo   da   comunicação  
social  e  da  sua  teoria  e  com  outros  do  campo  da  ciência  política,  especialmente  
os  conceitos  de  opinião  pública  e  mídia.  
A   razão   principal   é   que   a   comunicação,   além   de   ser   praticamente   uma  
necessidade,  é  uma  atividade  humana  e,  portanto,  de  natureza  social  e  coletiva,  
mas  é  também  um  processo  tão  naturalizado  entre  as  pessoas  que  ao  indivíduo  
comum,   ela   não   se   apresenta   como   algo   tão   importante   que   mereça  
planejamento   ou   estudo   e  menos   ainda   a   consideração   de   que   tenha   papel  
central  nos  processos  decisórios.  
Paradoxalmente,   é   comum   ouvirmos   reclamações   sobre   os   “problemas   de  
comunicação”  entre  pessoas  e  organizações,  ou  que  o  sucesso  ou  fracasso  de  
alguém  tem  como  principal  responsável  a  “gestão  da  comunicação”.  
O  processo  de  comunicação  é  resultado  de  uma  tríade:  Linguagem,  Cultura  e  
Tecnologia:  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
   27  
•   Comunicação:  a  palavra  Comunicação  vem  do  termo  latino  communis,  
ou  seja,  aquilo  que  é  comum.    
Desta  forma,  o  termo,  logo  de  imediato,  destaca  a  natureza  política  do  ato  
de   comunicar,   pois  é  um  processo,   isto  é,   um   fenômeno  contínuo  que  
neste  caso  visa  tornar  certas  coisas  comuns  aos  interlocutores  (palavras,  
ideias,  entendimentos  etc.).  
•   Tecnologia:   Qualquer   mecanismo   que   possibilite   ao   homem   executar  
suas   tarefas   fazendo  uso  de   algo   exterior   ao   seu   corpo,   ou   seja,   tudo  
aquilo  que  se  caracteriza  como  extensão  do  organismo  humano.  
•   Linguagem:   É   um   sistema   organizado   de   símbolos   que   desempenha  
uma   função   de   codificação,   estruturação   e   consolidação   dos   dados  
sensoriais,  transmitindo-­lhe  um  determinado  sentido  ou  significado,  este  
sistema  possibilita  a  troca  de  informações.  
•   Cultura:   É   o   modo   de   vida   típico   de   um   grupo   com   seus   sistemas  
simbólicos,  suas  classificações,  suas  hierarquias  e  que  lhe  dão  identidade  
particular  em  relação  aos  outros  grupos.  
  
Outro  ponto  importante  é  que  comunicação  é  um  processo  tal  como  descrito  na  
figura   a   seguir,   que   é   a   descrição   do   denominado   sistema   cibernético   ou   de  
comunicação:  
  
  
  
  
  
  
  
  
Um  emissor  quer  transmitir  uma  mensagem  a  um  receptor.  Para  isso,  se  utiliza  
de  um  meio  que  transporta  essa  mensagem  até  o  receptor.  Entretanto,  durante  
o  processo  podem  haver  ruídos  que  atrapalham  a  entrega  da  mensagem.  Dessa  
forma,  tanto  emissor,  quanto  receptor  precisam  de  um  sistema  de  feedback  que  
visa  corrigir  os  ruídos  da  comunicação.  
Para  alguns,  a  comunicação  seria  o  próprio  fundamento  da  vida  social:  
   28  
“Com   efeito,   num   plano   lógico   de   consideração   dos   fatos,   o   processo   da  
comunicaçãohumana  poderia  ser  encarado  como  o  fundamento  da  vida  social  
e  não  o  contrário,  conquanto  do  ponto  de  vista  da  natureza  ou  da  estrutura  de  
tais  fenômenos  os  dois  se  manifestam  de  forma  nitidamente  inseparáveis  e,  mais  
que  isso,  interdependente”  (Menezes  1973,  p.147)  
Esta  imbricação  entre  linguagem,  cultura  e  tecnologia  que  forma  a  comunicação  
e  que  permite  a  sociabilização  humana  possibilita  a  estruturação  de  relações  de  
poder  que,  como  já  se  viu  em  aula  anterior,  corresponde  às  interações  humanas  
que  têm  como  objetivo  ou  a  dominação  ou  a  influência  sobre  grupos  sociais  ou  
sobre  pessoas,  mesmo  contra  a  vontade  delas.  
Os   temas  mais   visíveis   da   conexão   entre   política   e   comunicação   são   os   da  
opinião  pública  e  da  mídia  de  massa.    
Primeiramente,   cabe   delimitar   o   que   seja   opinião   em   geral.   Neste   caso,   não  
existe  um  conceito  preciso,  entretanto,  é  possível  afirmar  que  todo  juízo  de  fato  
ou  de  valor,  que  seja  ou  não  enunciado,  sobre  qualquer  coisa,  pessoa  ou  fato,  
independente  do  uso  da  razão  ou  de  técnica  para  sua  formulação,  constitui-­se  
uma  opinião.  
Em   segundo   lugar,   Mídia,   Mass   Media   ou   mídia   de   massa,   refere-­se   aos  
sistemas  organizados  de  difusão  e  recepção  de  informação.  Estes  sistemas  são  
geridos   por   empresas   especializadas   na   comunicação   de   massas,   sejam  
públicas,  privadas  ou  mistas:  
“Os  ‘mass  media’  são  ao  mesmo  tempo  meios  de  expressão  e  canais  de  difusão  
que   se   orientam   não   a   um   indivíduo   personalizado,  mas   a   um   “público-­alvo”  
definido   por   características   socioeconômicas   e   culturais,   em   que   todos   os  
receptores  são  anônimos.  ”  (A.  Moles,  1971).  
  
Mídia  e  poder  público  
O   surgimento   da   impressão   com   tipos   móveis   de   Guttemberg   foi   um   fato  
revolucionário   para   formação   do   mundo   moderno   e   popularização   do  
conhecimento.  Isso  teve  evidente  efeito  político  sobre  o  status  quo  no  final  da  
idade  média  e  sobre  o  papel  da  imprensa  desde  então:  
“Entre  1438  e  1440,  o  alemão  Johann  Gensfleish  Gutenberg  aperfeiçoou  os  tipos  
móveis   criados   pelos   chineses   que   foram   os   primeiros   a   imprimir   livros.   O  
sistema  de  prensa  tipográfica  criado  por  Gutenberg,  associado  às  possibilidades  
   29  
oferecidas   pelo   alfabeto   romano,   composto   de   pouquíssimas   letras   quando  
comparado   aos   inúmeros   ideogramas   chineses,   não   somente   possibilitou   a  
produção  de   livros  em  grande  escala,  como  propiciou  o  surgimento  do   jornal.  
Dava-­se   então   o   primeiro   passo   para   a   democratização   da   escrita   e,  
consequentemente,  do  saber,  conforme  ressalta  Gontijo  (idem,  p.  167)  dizendo  
que   ‘quando   foi   possível   mecanizar   esse   processo   através   da   prensa   e  
reproduzir  em  série,  o  livro  tornou-­se  portátil  e  o  saber  extrapolou  os  limites  dos  
mosteiros,  feudos  e  nações.  ”  (Perles,  sd:  p.7)  
Muito   rapidamente   se   percebeu   o   poder   que   aquele   método   de   impressão  
possuía,  de  tal  forma  que  até  os  seus  críticos  passaram  a  utilizá-­lo  a  favor  da  
difusão  das  ideias  que  defendiam.  Da  igreja  aos  senhores  feudais,  ou  à  nobreza  
decadente,  todos  queriam  imprimir  e  distribuir  suas  ideias  e  opiniões.  
No   caso   brasileiro,   a   história   registra   dois   fatos   singulares   no   ano   de   1808,  
quando  a  família   imperial   imigrou  para  o  Brasil:  O  primeiro   jornal  brasileiro,  O  
Correio  Brasiliense  começa  a  ser  distribuído  no  país,  mas  sua   impressão  era  
feita  em  Londres,  pois  a  coroa  portuguesa  proibia  a   instalação  de  prensas  no  
Brasil.    
No  mesmo  ano  foi  fundado  o  jornal,  A  Gazeta  do  Rio  de  Janeiro,  que  publicava  
atos   oficiais   do   governo   e   era   impressa   com   a   prensa   trazida   pela   coroa   de  
Portugal  para  o  Brasil.  O  caso  ilustra  bem  como  a  mídia  possui  um  poder  que  
pode  competir  com  o  político.  
Cabe  aqui  um  destaque  para  a  opinião  da  professora  Sena:  
“Com   efeito,   as   mídias   não   são   simples   veículos   neutros   da   informação  
transmitida,  pois   fazem  um  exigente  trabalho  de  enquadramento  temático  das  
questões   que   divulgam   ao   público,   mas   nem   sempre   informam   atribuindo   a  
mesma   importância   aos   fatos   que   as   fontes   enfatizam,   sobretudo,   as   mais  
próximas   das   elites   políticas   ou   mesmo   segundo   os   critérios   de   interesse   e  
exigência  públicos.  ”  (Sena,  207:  p.  273)  
As   ações   de   governo   são   influenciadas   por   diferentes   mecanismos   e  
certamente  não  é  possível  a  um  gestor  público  deixar  de  considerar  o  papel  
desempenhado   pela   opinião   pública   e   pelos  meios   de   comunicação   de  
massa.  
  
  
   30  
Relações  entre  meios  de  comunicação,  democracia  e  políticas  públicas  
As  relações  entre  governo  e  media  e  opinião  pública  é  tão  intensa  que  se  pode  
afirmar  que  num  regime  democrático,  influenciar  a  opinião  pública  é  influenciar  
indiretamente  o  poder  político.  
1.   Regimes  políticos  não  autocráticos.  
2.   Acesso  à  informação  pelos  cidadãos.    
3.   Liberdade  para  os  cidadãos  serem  produtores  de  informações.  
4.   Acesso  livre  aos  meios  de  comunicação.  
5.   Comunicação  política  que  permita  ao  cidadão  avaliar  a  conjuntura.  
  
A   relação   entre   políticas   públicas   e   os   aspectos   da   comunicação   que   foram  
vistos  até  aqui  podem  ser  colocados  nas  seguintes  possibilidades  de  atuação  
dos   gestores   públicos,   onde   é   possível   observar   eixos   convergentes   para  
atuação:  
•   Agentes  da  Comunicação  Social:  Exige  dos  gestores  a  percepção  de  
que  a  produção  da  política  pública  é  um  grande  processo  de  negociação  
com  a  sociedade  civil  e  seus  interlocutores,  em  especial,  as  estruturas  de  
comunicação.  
•   Comunicação:  O  gestor  compreende  que  sua  intervenção  no  processo  
deve   ser   ativa   o   bastante   para   se   utilizar   dos   recursos   e   técnicas   do  
campo   da   comunicação   social   e   da   comunicação   política   como  
instrumentos  da  própria  política  pública.  Por   vezes,  o   sucesso  de  uma  
política  pública  não  é  percebido  porque  o  gestor  não  comunica  da  maneira  
correta  com  a  sociedade  e  os  interessados  na  política  pública.  
•   Comunicação   Social:   O   gestor   público   entende   que   o   próprio  
fortalecimento  da  democracia  é  dependente  de  uma  democratização  do  
acesso   aos   meios   de   comunicação   e   informação   de   modo   que   a  
intervenção   qualificada   da   sociedade   possa   se   realizar,   e   que   a  
interferência   da   mídia   não   seja   circunscrita   aos   grandes   agentes  
empresariais  ou  públicos  das  comunicações  que  representam  interesses  
específicos  e  nem  sempre  convergentes  com  os  da  população  em  geral.  
  
Os  agentes  da  comunicação  social  interferem  na  política  pública,  a  comunicação  
é  uma  ferramenta  da  política  pública  e  a  comunicação  social  é  a  política  pública.  
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Os   gestores   públicos   que   buscam   a   melhoria   permanente   de   sua   atuação  
entendem   que   comunicaçãoé   instrumento   e   palco   da   política   pública   que   é  
sempre  um  processo.  
  
AULA  5  –  POLÍTICAS  PÚBLICAS  E  RELAÇÕES  ECONÔMICAS  
  
Introdução:  
Todas   as   relações   sociais   podem   ser   compreendidas   como   relações  
econômicas,   pois   a   economia   está   entre   as  mais   antigas   instituições   sociais  
criadas  pelo  homem,  e,  como  tal,  é  a  resposta  social  ao  dilema  da  sobrevivência,  
ou  seja,  da  obtenção  dos  recursos  necessários  à  vida  coletiva.  
O  ciclo  das  políticas  públicas  envolve  o  planejamento,  a  execução  e  a  avaliação  
das  políticas  que,  de  certa  maneira,  é  um  modo  de  alocação  de  recursos  para  
uma   finalidade   coletiva.   Além   disso,   todas   essas   etapas   possuem   outras  
dimensões  econômicas,  ou  seja,  a  concretização  das  ações  do  Estado  depende  
de  relações  que  são,  por  princípio,  econômicas.  
Compreender  a  natureza  dessas  relações  entre  economia  e  política  e  o  papel  da  
economia  na  produção  política  pública  em  geral  ou  como  temática  específica  da  
política  pública  é  o  principal  objetivo  desta  aula.  
  
O  papel  dos  agentes  econômicos  do  ciclo  das  políticas  públicas:  
Ensina   a   história   econômica   que   as   sociedades   se   desenvolvem   somente  
quando  as  condições  materiais  o  permitem.  
Encontramos,  em  dicionários,  diferentes  significados  para  a  palavra  economia.  
Dessas  definições,  a  que  será  utilizada,  nesta  aula,  é  a  seguinte:  
Economia   é   a   ciência   que   se   preocupa   com   o   estudo   das   relações   entre   os  
homens  e  a  natureza  para  a  obtenção  dos  recursos  necessários  à  satisfação  de  
suas   necessidades   e   que   elabora   teorias   que,   se   utilizadas   pelas   pessoas   e  
pelas  organizações,  podem  manter  em  nível  elevado  a  produtividade,  bem  como  
melhorar  o  padrão  de  vida  das  populações  e  permitir  que  os  recursos  escassos  
sejam   empregados   corretamente   em   benefício   coletivo   e   individual.   Essa  
perspectiva  destaca  a  economia  entre  as  ciências  modernas.  
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Assim  como  as  outras  instituições  sociais,  a  economia  surgiu  para  dar  respostas  
a  um  dilema  humano  essencial,  neste  caso,  o  da  sobrevivência.  
Como  manter-­se   vivo   e   reproduzir-­se   socialmente   num  mundo   hostil   e   cujos  
recursos  necessários  à  vida  são  sempre  escassos?  
“As  ideias  dos  economistas  e  dos  filósofos  políticos,  quer  sejam  justas  ou  falsas,  
são  mais  poderosas  do  que  geralmente  se  pensa.  Na  verdade,  não  há  muito  
mais  que  governe  o  mundo".  (Keynes,  citado  por  Guesnerie,  2004,  p.10)  
  
Surgimento  da  Economia:  
A  economia  surgiu  no  momento  da  história  humana,  em  que  se  estruturavam  as  
noções  de  família,  de  poder  político,  de  religião  e  as  outras  principais  instituições  
sociais:  Entre  o  final  do  período  paleolítico  superior  e  o  início  do  neolítico  quando  
os  homens  começaram  a  organizar  mais  ostensivamente  sua  produção  e  sua  
relação  com  os  recursos  necessários  à  sua  vida  em  grupo.  Dessa  maneira,  é  
correto   afirmar   que   as   relações   econômicas   são   tão   antigas   como   a   própria  
existência  do  homem  como  ser  socialmente  determinado.  
Milhares  de  anos  depois,  não  poderia  ser  diferente  quando  o  Estado  foi  criado  
como  o  principal  agente  do  poder  político  –  as   relações  econômicas   também  
estavam  presentes.  
Com   a  modernidade,   as   diferentes   formas   de   poder   presentes   na   sociedade  
foram  separadas  e  a  economia  ganhou  status  de  ciência  autônoma  que,  aos  
poucos,  vai  se  organizando  como  um  campo  de  conhecimento  social  que  elabora  
suas  teorias  de  modo  semelhante  ao  das  ciências  naturais.  
Da   mesma   maneira,   assim   como   todas   as   relações   humanas   podem   ser  
entendidas   como   relações  econômicas,  mesmo  aquelas  que  não  envolvam  a  
troca  de  recursos  físicos,  materiais  ou  financeiros  desde  que  envolvam  trocas  de  
interesses  e  benefícios,   também   todas  as  ações  do  Estado   têm  dimensões  e  
impactos  econômicos.  
Além  disso,  as  próprias  políticas  públicas  podem  ser  de  natureza  econômica,  
como  a  articulação  do  conjunto  de  instrumentos  de  política  monetária  do  Banco  
Central,   o   uso   das   ferramentas   de   controle   das   finanças   públicas   para   o  
equilíbrio  fiscal  e  financeiro  do  Estado,  as  ações  para  controle  da  inflação  e  do  
câmbio   ou   as   políticas   de   incentivo   para   o   desenvolvimento   de   iniciativas  
econômicas  particulares  em  setores  estratégicos  ou  da  cultura  e  do  esporte.  
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Outro  aspecto  relevante  é  que  a  formulação,  a  execução  e  a  avaliação  da  política  
pública  dependem  de  fatores  econômicos  que   interferem  ativamente  sobre  os  
objetivos   propostos,   e,   em   alguns   casos,   condicionando-­os   para   que   sejam  
alcançados  ou  não.    
Em  certas  políticas  públicas,  devem  ser  consideradas  as  potencialidades  dos  
arranjos  locais  de  natureza  econômica,  como  nas  políticas  de  desenvolvimento  
econômico  e  social  conforme  o  argumento  de  Muls  (2008):  
“A   mobilização   dos   atores   locais,   a   formação   de   redes   entre   organismos   e  
instituições   locais   e   uma  maior   cooperação   entre   empresas   situadas   em   um  
mesmo   território,  são   instrumentos  que   têm  possibilitado  aos   territórios  novas  
formas   de   inserção   produtiva   e   uma   atenuação   das   desigualdades   sociais.  
Essas  formas,  que  chamaremos  de  formas  intermediárias  de  coordenação  por  
serem   egressas   do   território,   não   substituem   a   ação   do  mercado   ou   a   ação  
estatal,  mas  sobrepõem-­se  a  estas  na  medida  em  que  o  território  elabora,  a  partir  
de  suas  instituições  próprias  e  de  seus  organismos  específicos,  uma  estratégia  
de  desenvolvimento  local.”  (MULS,  2008,  P.3)  
  
  
  
  
  
No  campo  do  desenvolvimento  e  na  perspectiva  da  sustentabilidade,  pode  ser  
listado  o  uso  de  indicadores,  que  se  baseiam  em  teorias  econômicas  e  permitem  
uma  ação  mais  dirigida  para  gestão  das  políticas  públicas;;  como  exemplo,  os  
indicadores   de   sustentabilidade   do   IBGE   organizados   conforme   as   tabelas  
abaixo,  e  que  está  disponível,  em  detalhes,  na  biblioteca  da  disciplina:  
  
  
  
  
  
Diante   das   informações   e   análises   contidas   nesse   tipo   de   instrumento,   as  
decisões  do  gestor  público  podem  ser  direcionadas  para  maximizar  o  uso  dos  
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recursos   necessários   a   alcançar   os   objetivos   propostos   de   desenvolvimento  
sustentável.  
A  partir  da  década  de  1990,  o   ITSR,  da  Universidade  John  Hopkins,  passa  a  
disseminar  uma  nova  classificação  para  os  setores  da  economia  que  modifica  a  
perspectiva  clássica  com  a  divisão  da  economia  em  setores  primário,  secundário  
e  terciário.  Na  nova  classificação,  não  apenas  o  campo  de  atuação  na  produção  
de  riqueza  importa,  mas  especialmente  a  forma  de  organização  e  as  finalidades  
das  organizações,  conforma  a  tabela  abaixo:  
  
  
  
  
  
A   política   pública,   nos   dias   atuais,   é   altamente   determinada   pelo   tipo   de  
relacionamento  estabelecido  entre  esses   três  setores,