anulação do contrato administrativo

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Tania Angelita Iora
ANULAÇÃO JUDICIAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Trabalho apresentado para a Disciplina de Direito Administrativo I, do Curso de Direito – Centro Educacional Estácio de Sá, sob a orientação do prof. Ms. João Mário Martins.
SÃO JOSÉ
22 de setembro de 2017
INTRODUÇÃO
Processo: 6376256 PR 637625-6 (Acórdão)
Órgão Julgador: 5ª Câmara Cível – TJ/PR
Julgamento: 31 de janeiro de 2012
Relator: José Marcos de Moura
DIREITO PROCESSUAL CIVIL ­ APELAÇÃO CÍVEL ­ AÇÃO DE INDENIZAÇÃO ­ ANULAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO ­ VÍCIOS FORMAIS ­ POSSIBILIDADE ­ RESSARCIMENTO PELOS SERVIÇOS JÁ PRESTADOS ­ OBRIGATORIEDADE ­ PREVISÃO NO ARTIGO 59, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 8.666/1993 ­ BOA-FÉ NÃO AFASTADA PELA INSTRUÇÃO PROCESSUAL ­ INDENIZAÇÃO DEVIDA ­ LUCROS CESSANTES ­ INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 402 DO CÓDIGO CIVIL ­ INDEFERIMENTO ­ AUSÊNCIA DE PROVAS ­ DESMOBILIZAÇÃO ANTECIPADA ­ INAPLICABILIDADE ­ PREVISÃO NOS CASOS DE REVOGAÇÃO DO CONTRATO ­ AUSÊNCIA DE PROVAS DOCUMENTAIS ­ HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS ­ SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA ­ COMPENSAÇÃO ­ POSSIBILIDADE ­ ARTIGO 21 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL E SÚMULA 306 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ­ RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A anulação consiste no desfazimento do ato por motivo de ilegalidade, efetuada pelo próprio poder que o editou ou quando determinada pelo Poder Judiciário, após provocação pela parte interessada, não se tratando de mera faculdade, mas sim, de obrigatoriedade da Administração Pública, frente ao consagrado princípio da legalidade. 2. O ato nulo não produz efeitos jurídicos válidos, tampouco o contrato administrativo que lhe sucede, porquanto o vício original impede a formação de qualquer vínculo contratual eficaz entre os pretensos contratantes. Isso não significa dizer que não haverá o dever de indenizar; pelo contrário, imperioso o ressarcimento da execução do negócio e outros prejuízos comprovados, desde que não tenham concorrido para a nulidade (artigo 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993). 3. A indenização em casos como o em exame está prevista no parágrafo único do artigo 49 do Decreto nº 2.300/1986 (equivalente hoje ao parágrafo único do artigo 59 da Lei nº 8.666/1993) e pressupõe que a contratada não tenha dado causa à nulidade do contrato, ou seja, que a nulidade seja exclusivamente decorrente de comportamento da Administração. 4. Tendo o serviço contratado continuado a ser prestado pelo apelante, é dever do apelado indenizá-lo pelo serviço já prestado, pois a anulação do ato quando o contratado de boa-fé houver despendido gastos relativos à avença, como é a situação em apreço, implica seu ressarcimento pela Administração. 5. A indenização, na situação em apreço, deve ter como base o disposto no artigo 402 do Código Civil e o pleito de lucros cessantes, para que fosse deferido, teria que ter sido provado, o que não ocorreu. 6. O ressarcimento pela despesa com "desmobilização antecipada" não tem aplicação ao caso dos autos e, além disso, o ressarcimento a este título também é obstado pela ausência de provas em relação ao fato. 7. Considerando-se a reforma da decisão de primeiro grau, os ônus sucumbenciais devem ser adequados na forma do artigo 21, caput, do Código de Processo Civil. Acórdão: ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em conhecer e dar parcial provimento ao recurso de apelação cível, porém, por fundamentos diversos pelo Revisor e em maior extensão pelo Vogal, os honorários advocatícios ficam fixados em R$ 30.000,00 (trinta mil reais), por maioria, lavrando acórdão parcial neste tópico o Revisor. (TJ-PR 6376256 PR 637625-6 (Acórdão), Relator: José Marcos de Moura, Data de Julgamento: 31/01/2012, 5ª Câmara Cível)
DESENVOLVIMENTO – Aspectos Legais
A possibilidade de desfazimento do processo licitatório e do contrato administrativo pela própria Administração Pública é matéria que não requer maiores discussões doutrinárias e jurisprudenciais. O controle interno dos atos administrativos está, inclusive, baseado no princípio da autotutela, no poder-dever da Administração Pública de revogar e anular seus próprios atos, desde que presentes justificativa clara do interesse público, e respeitados o devido processo legal e os direitos e interesses legítimos dos encolvidos, conforme preconiza a Súmula 473 do STF.
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. ”
A anulação do contrato administrativo, podendo também ser chamado de invalidação, é uma forma excepcional de extinção do contrato administrativo. A anulação só pode ser declarada quando constatada a ilegalidade no contrato administrativo. (BANDEIRA DE MELLO, 2005).
Deve-se destacar, que, a nulidade da licitação conduz a nulidade do contrato, conforme expressa a Lei nº 8.666/93 no §2º do art. 49.
“Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
§ 1o A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 2o A nulidade do procedimento licitatório induz à do contrato, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 3o No caso de desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o contraditório e a ampla defesa.
§ 4o O disposto neste artigo e seus parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e de inexigibilidade de licitação”.
As regras análogas à anulação dos atos administrativos, podendo ser causada pela ilegalidade relativa à competência da autoridade que firmou o ajuste, quanto ao objeto do contrato, a forma ou motivo. 
A anulação do contrato administrativo pode ser realizada pela própria administração pública, de ofício ou provocada, ou pelo Poder Judiciário, mediante provocação. Mesmo quando a anulação é processada pela própria Administração Pública deve ser instaurado procedimento administrativo, sendo garantidos a ampla defesa e o contraditório ao contratado, pois a anulação do contrato causa prejuízo à parte contratada, bem como deve ser expresso o motivo pelo qual declara a nulidade do contrato, ou seja, a razão da ilegalidade do contrato, já que essa é a única razão para anulação do contrato. (DI PIETRO, 2006).
A anulação do contrato administrativo pelo Poder Judiciário se dá pelo mesmo motivo, a ilegalidade, e será obtida pelas vias judiciais comuns (ação ordinária anulatória) ou especiais (mandado de segurança ou ação popular), conforme o caso e o direto subjetivo protegido.
Neste sentido, entende Justen Filho que “a invalidação do contrato se orienta pelo princípio do prejuízo. Na ausência de prejuízo ao interesse público, não ocorre a invalidação. Suponha-se, por exemplo, que a contratação direta (sem prévia licitação) não tenha sido precedida das formalidades necessárias. No entanto e posteriormente, verifica-se que o fornecedor contratado era o único em condições de realizar o fornecimento. Não haveria cabimento em promover a anulação, desfazer os atos praticados e, em sequência, praticar novamente o mesmo e exato ato realizado anteriormente. (JUSTEN FILHO, 2002).
A regra da anulação dos contratos administrativos está definida no art. 59 da Lei nº 8.666/93:
Art. 59 - A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração dodever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
Como pode se observar os efeitos da anulação do contrato administrativo retroagem, ou seja, a anulação do contrato opera efeito ex tunc, assim como ocorre também na anulação dos atos administrativos. O contrato administrativo nulo não gera direitos ou obrigações entre as partes, pois a nulidade original impede a formação de qualquer vínculo contratual eficaz entre os contratantes, só deixando subsistir suas consequências em relação a terceiros de boa-fé. (JUSTEN FILHO, 2005).
Da leitura do parágrafo único acima transcrito, se pode observar que apesar de nulo o contrato administrativo, e dessa anulação, opera efeitos retroativos. A Administração Pública deve ressarcir o contratado pelo que já tiver executado até a data em que a nulidade foi decretada, desde que não tenho o contratado contribuído para o vício gerador da invalidação, ou seja, deve ser impedido o enriquecimento sem causa por parte da Administração Pública, onde a mesma tenha recebido parte do objeto do contrato e, ainda assim, não queira indenizar o contratado. (JUSTEN FILHO, 2005).
Além dessa indenização pela parte já cumprida do objeto do contrato, a Lei faz menção a “outros prejuízos regularmente comprovados”. Grande parte da doutrina afirma que essa expressão se refere apenas aos danos emergentes, no entanto, José dos Santos Carvalho Filho entende que se a invalidação decorrer de ilegalidade ou impossibilidade do objeto do contrato tem o direito o contratado aos danos emergentes, isto é, “aqueles que realmente se originaram da execução parcial do contrato (projetos, vistorias, pareceres técnicos, viagens etc.)". (CARVALHO FILHO, 2010).
Porém se a invalidação foi causada por culpa comissiva ou omissiva da Administração, seja na celebração do contrato ou no processo de licitação, o contratado tem direito, além do que já foi executado e dos danos emergentes, aos lucros cessantes, parcela correspondente à projeção futura do que poderia auferir se não houvesse a paralisação do ajuste pela anulação. (CARVALHO FILHO, 2010).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Necessariamente, a atividade administrativa deve estar vinculada à satisfação do interesse público, e o refúgio mais seguro ao interesse público, está na Constituição Federal, esta que é o fundamento de legitimidade de todas as instituições públicas. Portanto, o Estado e as instituições públicas somente se legitimam a partir do cumprimento da Constituição. 
Os particulares, quando se relacionam com o poder público, têm justo e legítimo direito de esperar e exigir uma atividade administrativa legal e regular, formal e material, sendo que o poder-dever da Administração Pública de revogar e anular seus próprios atos não pode suprimir o direito dos particulares à indenização pelos danos decorrentes do desfazimento de um vínculo administrativa.
A Administração Pública tem o dever de indenizar os danos decorrentes da sua atividade comissiva ou omissiva, independentemente de culpa administrativa ou de má prestação do serviço público. A responsabilidade civil do Estado está fundada no risco administrativo, conforme assegura o artigo 37, § 6º da Constituição Federal, sendo necessário o reconhecimento do direito dos particulares à indenização integral por todos os danos decorrentes da revogação ou anulação de procedimentos de licitação e contratos administrativos, ressalvados apenas aqueles casos em que as causas do desfazimento sejam integralmente imputáveis ao particular, com sua comprovada má-fé.
Como se pode constatar quando da análise do acórdão citado, e a doutrina base do tema proposto, que as garantias de ordem jurídico constitucional, no âmbito do administrativo, representam um fator relevante de clara limitação dos poderes da Administração Pública e, ao mesmo tempo uma correspondente segurança de proteção aos direitos do particular.
Pode se concluir que, enquanto um ato administrativo estiver produzindo os seus efeitos — especialmente patrimoniais ao interessado — a sua anulação deverá necessariamente ser precedida pelo devido processo legal, oportunizado ao particular se defender, e apurar a indenização devida pelos danos decorrentes do desfazimento de um vínculo administrativo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, 23. ed. rev., ampl. e atualizada até 31.12.2009. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 8. ed. Soa Paulo: Dialética, 2002.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e contrato administrativo, 12 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros Editores Ltda., 1999.
MELLO, Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 13 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.