Direito Administrativo Henrique Savonitti

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Brasília-DF, 2009.
Direito Administrativo
para provas e concursos
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Elaboração:
Prof. Henrique Savonitti Miranda
Avaliação e revisão:
Equipe Técnica do CETEB
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Sumário
Apresentação ......................................................................................................................... 05
Introdução .............................................................................................................................. 06
Unidade I – Estado, Governo e Administração Pública ..................................................... 07
Capítulo 1 – Estado e Sociedade ................................................................................... 08
Unidade II – Direito Administrativo: Conceito, Princípios e Fontes ................................. 13
Capítulo 2 – Conceito de Direito Administrativo ............................................................. 13
Capítulo 3 – Princípios da Administração Pública .......................................................... 17
Capítulo 4 – Fontes do Direito Administrativo ................................................................ 25
Unidade III – Organização Administrativa Brasileira ......................................................... 26
Capítulo 5 – Centralização, Descentralização e Desconcentração Administrativa ........ 26
Capítulo 6 – Administração Pública Indireta .................................................................. 28
Unidade IV – Reforma Administrativa de 1995, Entidades do Terceito Setor e
 Organizações Sociais ..................................................................................... 37
Capítulo 7 – A Reforma Administrativa na Administração Pública ................................. 37
Unidade V – Agentes Públicos ............................................................................................. 44
Capítulo 8 – Classificação dos Agentes Públicos .......................................................... 44
Capítulo 9 – Cargos, Empregos e Funções Públicas .................................................... 49
Capítulo 10 – Estabilidade ............................................................................................. 53
Capítulo 11 – Provimento ............................................................................................... 56
Capítulo 12 – Regime Disciplinar ................................................................................... 60
Capítulo 13 – Responsabilidades Civil, Penal e Administrativa ..................................... 63
Capítulo 14 – Direitos e Vantagens ................................................................................ 65
Capítulo 15 – Contribuição Previdenciária de Servidores Inativos e Pensionistas ........ 75
Capítulo 16 – Contribuição Previdenciária de Servidores em Atividade ........................ 78
Capítulo 17 – Sindicalização e Direito de Greve ............................................................ 80
Unidade VI – Atos Administrativos ...................................................................................... 82
Capítulo 18 – Distinção entre Fatos Jurídicos e Atos Jurídicos ..................................... 82
Capítulo 19 – Conceitos de Ato Administrativo .............................................................. 84
Capítulo 20 – Atos da Administração e Atos Administrativos ......................................... 86
Capítulo 21 – Discricionariedade e Vinculação .............................................................. 96
Capítulo 22 – Atos Administrativos em Espécie ............................................................. 98
Capítulo 23 – Extinção dos Atos Administrativos ........................................................... 103
Capítulo 24 – Convalidação ou Sanatória ...................................................................... 106
Unidade VII – Poderes Administrativos ............................................................................... 107
Capítulo 25 – Poderes Administrativos: Ferramentas da Administração Pública .......... 107
Unidade VIII – Intervenção do Estado na Propriedade ...................................................... 114
Capítulo 26 – Modalidades de Intervenção .................................................................... 114
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Unidade IX – Serviços Públicos ........................................................................................... 123
Capítulo 27 – Explicitação do Conceito: Características do Serviço Público ................. 123
Capítulo 28 – Formas de Delegação: Concessão, Permissão e Autorização ................ 127
Capítulo 29 – Convênios e Consórcios Administrativos ................................................. 133
Capítulo 30 – A Nova Lei dos Consórcios Públicos ....................................................... 135
Unidade X – Controle da Administração Pública ............................................................... 137
Capítulo 31 – Controle Administrativo e Judicial ............................................................ 137
Unidade XI – Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado ..................................... 142
Capítulo 32 – Responsabilidade Extracontratual ........................................................... 142
Capítulo 33 – Responsabilidades Extracontratuais do Estado por
Comportamentos Administrativos no Direito Brasileiro ................................................. 146
Unidade XII – Licitações ....................................................................................................... 154
Capítulo 34 – Considerações a Respeito de Licitações ................................................. 154
Capítulo 35 – Modalidades Tradicionais de Licitação .................................................... 163
Capítulo 36 – Procedimento da Licitação ...................................................................... 171
Capítulo 37 – Pregão ..................................................................................................... 183
Unidade XIII – Contratos Administrativos ........................................................................... 195
Capítulo 38 – Contratos na Administração Pública ........................................................ 195
Capítulo 39 – Extinção do Contrato Administrativo em Razão de um Fato ................... 202
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Apresentação
Caro aluno,
Bem-vindo ao estudo do Curso Direito Administrativo!
Este é o nosso Caderno de Estudos, material elaborado com o objetivo de contribuir para a realização 
e o desenvolvimento de seus estudos, assim como para a ampliação de seus conhecimentos.
Os conteúdos foram organizados em unidades de estudo, subdivididas em capítulos, de forma 
didática, objetiva e coerente.
Desejamos a você um trabalho proveitoso sobre os temas abordados neste Curso.
A Coordenação do IMP
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Introdução
O Cardeno de Estudos de Direito Administrativo, fruto do convívio acadêmico e da experiência 
adequada nos cursos preparatórios para concursos públicos, nos quais temos atuado desde então, 
apresenta os vários institutos do Direito Administrativo de maneira clara e objetiva, procurando 
transmitir ensinamentos seguros aos candidatos que enfrentam as bancas examinadoras dos mais 
variados concursos públicos que têm exigido conhecimntos desse tema.
Abordamos conteúdos importantes e atuais, relacionados ao estudo desse ramos didaticamente 
autônomo do conhecimento jurídico, como os institutos das "Agências Executivas e Reguladoras", 
"Organizações Sociais","Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público", "Pregão", a 
disciplina dos "Atos Administrativos", "Regime Jurídico dos Servidores Públicos", além de aprofundar 
estudos acerca da natureza jurídica das entidades da Administração Indireta, entre outros temas, 
tudo em conformidade com as novas Emendas Constitucionais com as atuais decisões do Supremo 
Tribunal Federal.
Para conhecimentos mais aprofundados sobre cada um desses temas, recomendamos ao candidato 
a leitura dos nossos "Curso de Direito Administrativo", "Licitações e Contratos Administrativos" e 
"Curso de Direito Constitucional", publicados pelo Senado Federal que, apesar de estarem com 
a quinta edição esgotada, podem ser encontrados nas bibliotecas dos principais órgãos públicos 
e universidades de Brasília.
Dedicamos este Caderno aos alunos e contamos com o seu comprometimento para que alcancem 
o sucesso almejado.
Estado, Governo e Administração Pública Unidade I
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Capítulo 1 – Estado e Sociedade
No mundo moderno, as teorias contratualistas expressadas por figuras notáveis do pensamento 
humano, como Hobbes, Locke e Rousseau, sempre admitiram que, mesmo antes da celebração 
do “contrato social” e da formação de uma sociedade organizada, os homens já viviam em 
coletividade. Segundo alguns, viviam muito bem dessa maneira, segundo outros, viviam em guerra 
constante. Porém, o consenso está em que, embora por razões diversas, os homens resolveram 
fazer um pacto, abdicando de parte de seus direitos para constituir um poder que lhes garantisse 
estabilidade e ordem.
A vida em sociedade exige o estabelecimento de normas jurídicas que regulem os atos de seus 
componentes: são os mandamentos dirigidos à liberdade humana, no sentido de restringi-la em 
prol da coletividade, pois ela não pode ser omnímoda, o que levaria ao caos. As normas de Direito 
visam a delimitar a atividade humana, preestabelecendo o campo dentro do qual se pode agir. Sua 
finalidade é traçar as diretrizes do comportamento humano na vida social, para que cada um tenha 
o que lhe é devido, e dirigir a liberdade, no sentido da Justiça, estabelecendo, para vantagem de 
todos, os marcos das exigibilidades recíprocas1.
De tudo isso, podemos concluir que não existe maneira melhor de controlar os egoísmos e os apetites 
humanos, senão por meio do Direito que, como veremos, encontra sua forma de manifestação nas 
normas jurídicas. A mais importante delas é o Texto Constitucional, que se apresenta como o diploma 
normativo que cria e organiza o Estado. Destarte, não existe Estado sem Constituição, tampouco 
Constituição sem Estado, daí a importância dessas breves noções. 
Conceito e Natureza do Estado
Não é nosso objetivo tecer profundas considerações sobre as razões que levaram o homem a se 
socializar. Tal preocupação compete à Sociologia, ciência que possui os métodos adequados para 
a realização desse estudo.
Celso Ribeiro Bastos ressalta que “um Estado não é senão uma modalidade muito recente na forma 
de a humanidade se organizar politicamente. Antes do Estado, o homem passou por estruturas 
bastante diferentes de organização do poder político. Mas, já aqui, não há que se falar em formação 
da sociedade, uma vez que esta já estava formada e já trazia dentro de si o próprio fenômeno 
político. É interessante notar, contudo, que a ideia do político se mantém relativamente imutável 
através dos tempos. O político como próprio do coletivo, do geral, do comum a todos, presente 
até os nossos dias. 
O Estado – entendido, portanto, como uma forma específica da sociedade política – é o resultado 
de uma longa evolução na maneira de organização do poder”2.
1 RECASÉNS SICHES, Luís. Experiencia jurídica, naturaleza de la cosa y logia razonable. México: Nacional, 1974. pp.
2 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 4.
Estado, Governo e
Administração Pública
Unidade I
Estado, Governo e Administração Pública Unidade I
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Nessa concepção atual, o Estado surge da necessidade histórica de concentrar o Poder nas mãos 
de uma única pessoa, como forma de enfrentar os problemas pelos quais as sociedades vinham 
passando ao longo dos séculos, mormente no século XVI. 
Celso Ribeiro Bastos lembra que, a partir desse momento, “atividades que outrora comportavam um 
exercício difuso pela sociedade são concentradas nas mãos do poder monárquico, que assim passa 
a ser aquele que resolve em última instância os problemas atinentes aos rumos e aos fins a serem 
impressos no próprio Estado”3.
Poder e Sociedade
Mesmo com o surgimento do Poder, a sociedade jamais deixou de existir, tampouco de desempenhar 
papel relevantíssimo na condução da vida humana. De modo que, nas mais variadas épocas do 
pensamento político mundial, imputou-se ao Estado maior ou menor quantidade de poderes e 
atribuições. 
Na Europa pós-guerra vimos surgir (e desaparecer) o Welfare State, o conhecido “Estado de bem-estar 
social”, cuja filosofia era a de propiciar ao cidadão o maior número de serviços possíveis. A sociedade, 
por outro lado, recobrou sua importância, o que resultou na desconcentração desses Poderes, voltando 
o Estado a expressões mais reduzidas, tendência que se verifica nos dias atuais.
Assim, para que o Estado possa cumprir sua finalidade precípua, qual seja, conduzir a sociedade 
para o atingimento do bem comum, faz-se necessário que imponha seus interesses sobre os 
individuais. Na realidade, como bem observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro, embora a expressão 
“‘poder’ dê a impressão de que se trata de faculdade do Estado, na realidade, trata-se de ‘poder-
dever’, já que reconhecido ao poder público para que o exerça em benefício da coletividade; os 
poderes são, pois, irrenunciáveis.
Todos eles encerram prerrogativas de autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem ser exercidas 
nos limites da lei”4 (grifos no original).
Nesse sentido, já eram as lições de Santi Romano corroboradas por Celso Antônio Bandeira de Melo 
que, além de ressaltar a instrumentalidade dos poderes do Estado, que se justificam em razão do 
desempenho da função administrativa, faz uma ressalva quanto à terminologia utilizada: para ele, 
não se tratam de “poderes-deveres”, mas de “deveres-poderes”. Ouçamo-lo:
“Esses caracteres, que sem dúvida informam a atuação administrativa, de modo algum 
autorizariam a supor que a Administração Pública, escudada na supremacia do interesse 
público sobre o interesse privado, pode expressar tais prerrogativas com a mesma autonomia 
e liberdade com que os particulares exercitam seus direitos. É que a Administração exerce 
função: a função administrativa. Existe função quando alguém está investido no dever de 
satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem, necessitando, para tanto, manejar 
os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes são instrumentais ao alcance das 
sobreditas finalidades. Sem eles, o sujeito investido na função não teria como desincumbir-se 
do dever posto a seu cargo. Donde, quem os titulariza maneja, na verdade, ‘deveres-poderes’, 
no interesse alheio” (grifos no original). 
E conclui:
“Quem exerce ‘função administrativa’ está adscrito a satisfazer interesses públicos, ou 
seja, interesses de outrem: a coletividade. Por isso, o uso das prerrogativas da Administração 
é legítimo se, quando e na medida indispensável ao atendimento dos interesses públicos; 
vale dizer, do povo, porquanto nos Estados Democráticos o poder emana do povo e em seu 
proveito terá de ser exercido”5 (grifos nossos).
3 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 5.
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 85.
5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 32.
Estado, Governo e Administração Pública Unidade I
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Noções sobre "Organização do Estado Brasileiro"
Desde 24 de fevereiro de 1891 nosso país adotou a forma federativa de Estado, fruto e gênio 
da obra de Rui Barbosa, a partir de seu vasto conhecimento do federalismo norte-americano. Não 
aprofundaremos o estudo da Organização política do Estado brasileiro, pois se trata de matéria 
destinada ao Direito Constitucional. Todavia, para o bom desempenho do nosso Curso de Direito 
Administrativo, faz-se necessário relembrar algumas noções essenciais6.
A criação da Federação, que a Constituição determinava ser indissolúvel, resultou em outorga de 
poderes às antigas províncias que, assim, passaram a governar seus assuntos com autonomia e 
finanças próprias, tornando-se Estados-Membros, inclusive com poderes para editar suas próprias 
Constituições Estaduais. Instituiu-se, ainda, o Distrito Federal, na cidade do Rio de Janeiro, que seria 
designado “Município neutro”.
Federalismo
Nas lições de Sahid Maluf, “Estado federal é aquele que se divide em províncias politicamente 
autônomas, possuindo duas fontes paralelas de Direito Público, uma nacional e outra provincial. 
Brasil, Estados Unidos da América, México, Argentina, Venezuela são estados federais”7.
Para entendermos o surgimento do federalismo, devemos retornar ao final do século XVIII, mais 
precisamente a 1776, com a independência das treze colônias britânicas.
Uma vez independentes, deram origem a treze Estados soberanos e, em virtude do receio que tinham 
de sofrer uma contrarrevolução e, consequentemente, voltar a ser anexadas pela colonizadora, 
firmaram um pacto internacional, em 1776, denominado “Artigos de Confederação”, criando a 
Confederação dos Estados Americanos, que previa a possibilidade de os Estados Americanos se 
retirarem da Confederação a qualquer tempo, o que fragilizava o pacto.
Além disso, Sahid Maluf lembra-nos que “o governo resultante dessa união confederal, instável e 
precário como era, não solucionava os problemas internos, notadamente os de ordem econômica e 
militar. As legislações conflitantes, as desconfianças mútuas, as rivalidades regionais, ocasionavam 
o enfraquecimento dos ideais nacionalistas e dificultavam sobremaneira o êxito da guerra de 
libertação”8.
Para enfrentar esse problema, os representantes dos diversos Estados reuniram-se na Convenção 
de Filadélfia, durante noventa dias, fato que resultou na proclamação da Constituição dos Estados 
Unidos da América do Norte, em 1787, quando os treze Estados oriundos das colônias tornadas 
independentes da Inglaterra resolvem abdicar suas soberanias para criarem um único Estado 
soberano, conservando, porém, os Estados-Membros, parcela de sua autonomia.
Características de um Estado Federado
Dessas noções delineadas podemos inferir as quatro características capazes de distinguir o Estado 
confederado de uma federação, quais sejam: a) na confederação os Estados signatários mantêm 
suas soberanias, ao passo que na federação a renunciam em nome de um novo Estado, restando 
apenas autonomia; b) a confederação sustenta-se por um Tratado, por sua vez a federação, por 
uma Constituição Federal; c) enquanto na confederação existe a possibilidade de retirada do Estado 
signatário, por não haver perdido sua soberania, o que se denomina direito de retirada ou de secessão 
do pacto, a federação é indissolúvel; d) enquanto na confederação os indivíduos possuem a 
nacionalidade de cada Estado signatário do acordo internacional, no Estado federal a nacionalidade 
será uma só, independentemente da unidade da federação na qual houve o nascimento.
6 Para esclarecimentos completos sobre o tema, remetemos o leitor ao nosso Curso de Direito Constitucional. MIRANDA, Henrique 
Savonitti. Curso de Direito Constitucional. Brasília: Senado Federal, 2004. pp. 361-420.
7 MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 25. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 167.
8 MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 25. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. pp. 169-70.
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O Estado unitário também não se confunde com um Estado federado, na medida em que: a) no 
Estado unitário todo o poder político-administrativo está centralizado, ao passo que na Federação 
verifica-se a descentralização desse poder, manifestado em diversas Administrações Públicas 
autônomas; b) no Estado unitário as competências legislativas também encontram-se centralizadas, 
já na Federação as leis são elaboradas pelos órgãos dos diversos entes federados; c) em uma 
Federação há a participação da vontade regional na formação da vontade nacional, o que não se 
vê no Estado unitário; d) em uma Federação, os Estados-Membros se organizam por Constituições 
Estaduais, elaboradas em conformidade com a Constituição Federal.
O Federalismo Brasileiro na Constituição de 1988
Para desempenhar as funções para as quais foi concebido, o Estado brasileiro comporta quatro ordens 
de pessoas políticas, quais sejam, a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios, 
conforme se depreende da análise do caput do art. 18 da Constituição Federal de 1988.
O art. 1º da Carta de 1988, no entanto, prescreve que “a República Federativa do Brasil, formada 
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos ...” (grifos nossos).
A redação desse dispositivo originalmente deu margem a algumas divergências, tendo alguns 
doutrinadores chegado a sustentar que a União não faria parte do pacto federativo brasileiro. 
Nesse sentido, faz-se oportuna a transcrição das palavras de José Afonso da Silva: “A organização 
político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende, como se vê do art. 18, a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A Constituição aí quis destacar as entidades que 
integram a estrutura federativa brasileira: os componentes do nosso Estado Federal. Merece 
reparo dizer que é a organização político-administrativa quem compreende tais entidades, como 
se houvesse alguma diferença entre o que aqui se estabelece e o que se declarou no art. 1º. Dizer 
que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios 
e do Distrito Federal não é diverso de dizer que ela compreende União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, porque união indissolúvel, (embora com inicial minúscula) do art. 1º é, a mesma União, 
(com inicial maiúscula) do art. 18. Repetição inútil, mas que não houve jeito de evitar, tal o apego à 
tradição formal de fazer constar do art. 1º essa cláusula que vem de constituições anteriores, sem 
levar em conta que a metodologia da Constituição de 1988 não comportava tal apego destituído de 
sentido”9 (grifos no original).
Ademais, por tudo que escrevemos quando apontamos as características de um Estado federado, 
resta evidente que seria impossível concebê-lo sem a existência da pessoa jurídica da União, 
presente e indispensável em qualquer estrutura federativa. Tal aspecto fica ainda mais evidente se 
lembrarmos que o eixo-central de uma federação é a divisão de poderes entre um Estado central e 
os Estados-Membros. Esse entendimento vem corroborado, ainda, por juspublicistas do quilate de 
Paulo Bonavides10, Celso Ribeiro Bastos11 e Manoel Gonçalves Ferreira Filho12.
Inexistência de Hierarquia entre as Unidades Federadas
Nosso país adota a forma federativa de Estado, o que significa dizer que o poder de legislar 
e a atividade administrativa exercem-se de forma descentralizada, pelas quatro esferas de 
pessoas jurídicas de Direito Constitucional interno já citadas (União, Estados-Membros, Distrito 
Federal e Municípios).
9 SILVA, José Afonso da. Curso de DireitoConstitucional Positivo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 470.
10 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 312.
11 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 290.
12 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 56.
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De tal divisão resulta uma consequência de relevante implicação prática, normalmente esquecida 
por juízes e doutrinadores: cada um desses entes políticos é autônomo no desempenho de suas 
atribuições constitucionais, não existindo qualquer espécie de hierarquia entre eles. O que existe 
é um rígido esquema de competências constitucionais, delineado pela Constituição Federal, que 
é, por excelência, a “Carta das competências”.
Daí o profundo equívoco daqueles que pensam que a União é hierarquicamente superior aos 
Estados-Membros e Municípios, e aqueles sobre estes. Não. Cada qual possui seu campo de atuação 
própria (rigidamente delineado pela Constituição Federal, insisto) sendo que qualquer tentativa de 
invasão de competências constitui grave afronta ao pacto federativo.
A cada um desses entes políticos, portanto, corresponde a abrangência sobre uma determinada faixa 
de território, dentro da qual exercem as atribuições que lhes foram conferidas pela Constituição Federal. 
Nem o fato dessa faixa de território, por vezes, ser a mesma (isso porque a União possui abrangência 
sobre todo o território nacional, o que coincide com o território dos Estados e dos Municípios) é capaz 
de alterar ou interferir no desempenho das “tarefas” constitucionalmente designadas a cada um. 
Nem se argumente que a possibilidade de a União intervir nos Estados, e estes nos Municípios poderia 
ser uma característica que denotasse hierarquia. Ainda, assim, é uma questão de competência 
constitucional, pois, como deixam bem claro os artigos 34 a 36 da Constituição Federal, a regra é 
a não intervenção, sendo que esta só se justifica em razões extremas. Ademais, a necessidade de 
previsão constitucional expressa e o rol taxativo de hipóteses que autorizam a medida só confirmam 
esse entendimento. 
Noções sobre "Organização dos Poderes"
Conforme já advertido no item anterior, também não é nossa tarefa proceder ao estudo da Organização 
dos Poderes do Estado. Porém, uma breve análise desse tema também se faz necessária para o 
bom desempenho de nossa investigação científica13.
As quatro ordens de pessoas políticas já mencionadas possuem três funções básicas, identificadas 
desde os tempos de Aristóteles, e que vieram a tomar sua conformação atual com a teoria idealizada 
por Montesquieu. São elas: as funções legislativa, executiva e judiciária. 
Embora criadas como única forma de limite da atuação estatal, a divisão das funções estatais, na 
prática, não se pode dar de forma absoluta. 
Celso Ribeiro Bastos lembra, com absoluta precisão, as razões que levam à flexibilidade na divisão 
entre as prerrogativas estatais, justificando-a como sendo “devido à necessidade de impedir que os 
poderes criados se tornassem tão independentes a ponto de se desgarrarem de uma vontade política 
central que deve informar toda a organização estatal. Daí a introdução de uma certa coordenação 
entre eles, visando a harmonizá-los e contê-los dentro de uma cadeia de fins aos quais devem servir, 
por serem fins do próprio Estado de quem são simples instrumentos”14. 
Trata-se do denominado “sistemas de freios e contrapesos”, ou checks and balances, nos dizeres dos 
norte-americanos, idealizado pelo Barão de Montesquieu, segundo o qual todos os poderes estatais 
devem desempenhar as três tarefas, sob pena de um deles sobrepor-se aos demais, comprometendo 
a harmonia que deve presidir o desempenho das funções estatais.
Assim é que o Poder Executivo, que tem por finalidade precípua administrar, também legisla, quando, 
v.g., edita medidas provisórias e leis delegadas, e julga, quando aprecia os processos administrativos. 
O Poder Legislativo, que tem a prerrogativa de elaborar as espécies normativas primárias, administra 
13 Para esclarecimentos completos sobre o tema, remetemos o leitor ao nosso Curso de Direito Constitucional. MIRANDA, Henrique 
Savonitti. Curso de Direito Constitucional. Brasília: Senado Federal, 2004. pp. 529-616.
14 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. pp. 344-5.
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quando trata de sua organização, polícia e serviços internos e julga, entre outros, os Ministros 
do Supremo Tribunal Federal, o Presidente da República e os Ministros de Estado por crimes de 
responsabilidade, nos crimes da mesma natureza conexos com os do Presidente. Finalmente, o 
Poder Judiciário, além de aplicar as leis aos casos concretos, legisla quando elabora seus regimentos 
internos e administra, dispondo sobre férias, licenças e afastamentos de seus servidores, entre 
outras hipóteses. 
Com base nessa afirmativa, é importante ressaltar que não existem três poderes estatais, mas três 
funções do Estado: executiva, legislativa e judiciária. O poder, pois, na qualidade de prerrogativa 
estatal, é uno.
Governo e Administração Pública Stricto Sensu
A expressão “Administração Pública”, como muitas outras em Direito, pode ser entendida em sentido 
amplo (lato sensu) ou em sentido estrito (stricto sensu). 
Em sentido amplo, pretende designar tanto os atos políticos ou de governo, quanto aqueles 
praticados no exercício das atividades gerenciais do Estado. 
Os atos políticos ou de governo, praticados no exercício da função política, estão sujeitos a regime 
jurídico-constitucional, por comporem a Administração Pública em sentido lato, apresentando-se, 
outrossim, como objeto de estudo do Direito Constitucional e da Ciência Política. 
A Administração Pública em sentido estrito, por sua vez, é objeto de estudo do Direito Administrativo, 
encerrando apenas a noção de atividade administrativa-gerencial do Estado (e não administrativa 
e política), compreendendo as três ordens de funções estatais, quais sejam, executiva, legislativa 
e judiciária, incidente sobre o pessoal administrativo, os órgãos e os serviços estatais. Destarte, 
podemos afirmar que, em sentido estrito, a Administração Pública refere-se indistintamente ao Poder 
Executivo, ao Legislativo e ao Judiciário, e não somente ao Executivo. 
Esse é o objeto de estudo da nossa disciplina: a análise dos órgãos, agentes públicos e pessoas 
jurídicas que desempenhem funções tipicamente administrativas, bem como da atividade 
estatal executada por eles.
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Capítulo 2 – Conceito de Direito Administrativo
Desde o surgimento do Direito Administrativo, que remonta à Lei de 28 pluvioso do Ano VIII, que 
em 1800 traçou as normas concernentes à organização da Administração Pública francesa, diversos 
critérios vêm sendo adotados pela Dogmática administrativista com o objetivo de oferecer um conceito 
do que seja essa disciplina do Direito.
A primeira dessas “escolas” surgiu com o famoso “Caso Blanco”, ocorrido em 1873, na França, 
cidade de Bordeaux, quando a menina Agnès Blanco, ao atravessar uma rua foi atropelada por uma 
vagonete da Companhia Nacional de Manufatura do Fumo. 
Essa corrente tomava a expressão serviço público como conceito aglutinador do Direito 
Administrativo, definindo-o, em síntese, como “o ramo do Direito Público que se preocupa com as 
regras de organização e gestão dos serviços públicos”. Isso ocorreu em virtude de que, a partir 
daquele fato, entendeu-se que a competência dos Tribunais Administrativos seria para o julgamentode causas que envolvessem culpa na prestação dos serviços públicos. 
Essa definição, atualmente, apresenta-se inconsistente. Conforme teremos a oportunidade de 
observar, o Direito Administrativo moderno se preocupa com inúmeras outras atividades, além do 
serviço público, bem como com a forma que a Administração Pública está organizada.
Outra escola elegeu o Poder Executivo como fator preponderante ao Direito Administrativo. Incorreu 
no mesmo problema semântico da definição anterior: às vezes extrapolando, outras restringindo 
demasiadamente o objeto. Isso porque, conforme já observamos no capítulo anterior, outros “Poderes” 
também exercem atividades administrativas, e o Executivo desempenha outras atividades, como as 
de governo, que não se enquadram no objeto de estudo de nossa disciplina. 
Outros consideravam o Direito Administrativo como conjunto de normas que regulam as relações 
entre Administração e administrados. Todavia, todos os ramos do Direito Público apresentam 
normas dessa natureza, o que invalida tal definição.
Finalmente, há os que definem a disciplina tomando como conceito aglutinante a Administração 
Pública. É essa a corrente adotada atualmente. Dentre eles, inclui-se Hely Lopes Meirelles, que 
conceitua o Direito Administrativo como “o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os 
órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente 
os fins desejados pelo Estado"15.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro também o faz, tomando a Administração Pública em seus sentidos 
objetivo e subjetivo.
Para a Professora da Universidade de São Paulo, Direito Administrativo é “o ramo do Direito Público 
que tem por objeto os órgãos, os agentes e as pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza 
para a consecução de seus fins, de natureza pública”16.
15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 29.
16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 52.
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Unidade II
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A partir desses ensinamentos podemos conceituar Direito Administrativo como o ramo 
didaticamente autônomo do Direito, que se preocupa com o estudo do núcleo aglutinador da 
Administração Pública, tomado em seus aspectos subjetivo e objetivo. 
Explicitação do Atual Conceito de Direito Administrativo
Cabe-nos, agora, traçar uma breve noção do que sejam esses aspectos subjetivo e objetivo da 
Administração Pública, nas próprias palavras de Di Pietro:
“Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade 
administrativa, compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de 
exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa”17 
(grifos no original).
Destarte, do ponto de vista subjetivo ou formal, Administração Pública é o conjunto de entes ou 
órgãos a serviço do Estado em qualquer uma de suas funções.
“Em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos 
referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa 
que incumbe, predominantemente ao Poder Executivo”18 (grifos no original).
Assim, sob a ótica objetiva ou material, Administração Pública é a atividade dinâmica do Estado, 
planejando, dirigindo e executando as atividades que visam ao bem comum, consistindo, 
portanto, no conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral.
Resumindo: em sentido subjetivo, a expressão “Administração Pública” abrange tanto os órgãos de 
governo quanto os órgãos da administração em sentido estrito. Sob a ótica objetiva, encampa as 
funções ou atividades política e administrativa.
Administração Pública em Sentido Subjetivo
Em sentido subjetivo, a Administração Pública consiste no conjunto de pessoas que exercem as 
várias atividades tendentes a concretizar os fins buscados pelo Estado. 
Já dissemos que a função administrativa não é prerrogativa exclusiva do Poder Executivo, embora 
seja este quem mais dela se utilize. Todavia, os Poderes Legislativo e Judiciário também a 
exercem: aqueles quando editam as “leis de efeito concreto”, que consistem em verdadeiros Atos 
Administrativos; estes, quando exercem atos de natureza disciplinar, atos que digam respeito à sua 
organização funcional, entre outros.
“Assim, compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os órgãos integrantes das 
pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o 
exercício de funções administrativas. São os órgãos da Administração Direta do Estado.
A Administração Direta é constituída pelos próprios governos das pessoas políticas de Direito 
Constitucional interno, quais sejam, a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os 
Municípios.
Porém, não é só. Às vezes, a lei opta pela execução indireta da atividade administrativa, transferindo-a 
a pessoas jurídicas com personalidade de Direito Público e privado que compõem a chamada 
Administração Indireta do Estado”19.
17 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 54.
18 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 54.
19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 61.
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Trata-se de uma ordem de entidades possuidoras de personalidade jurídica própria, criadas com 
o objetivo de atingir a determinadas finalidades de ordem pública. São elas: as autarquias, as 
empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
Embora tenham sido criadas pelo Decreto-Lei n° 200, de 5 de fevereiro de 1967, com vista à 
aplicação pela União, tais figuras ajustam-se perfeitamente às demais esferas de poder Federal, 
apresentando-se, quase de maneira idêntica, na organização administrativa dos Estados-Membros, 
Distrito Federal e Municípios.
Para concluir, resta salientar que as autarquias consistem em entidades com personalidade jurídica de 
Direito Público, criadas com a finalidade de realizar atividades destacadas da Administração Direta. As 
empresas públicas possuem personalidade jurídica de Direito Privado, sendo, porém, integralmente 
constituídas com capital público, e que têm por finalidade a exploração de atividade econômica. As 
sociedades de economia mista são empresas – como o próprio nome já deixa antever – constituídas 
por capitais público e privado, com Administração Pública e personalidade jurídica de Direito Privado. 
Finalmente, as fundações públicas são pessoas jurídicas de Direito Público ou Privado criadas com 
o objetivo de atender uma determinada finalidade considerada relevante por seu fundador, sendo 
dirigidas por administradores ou curadores, conforme determinem seus estatutos.
O estudo pormenorizado das entidades que compõem a Administração Pública Indireta será realizado 
no capítulo entitulado “Organização Administrativa brasileira”.
Administração Pública em Sentido Objetivo
“Em sentido objetivo, a Administração Pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à 
função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo.
Nesse sentido, a Administração Pública abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço 
público. Alguns autores falam em intervenção como quarta modalidade, enquantooutros a consideram 
como espécie de fomento”20 (grifos no original).
Fomento consiste na atividade administrativa de incentivo às atividades de utilidade pública exercida 
por empresas privadas. Expressam-se por meio das subvenções, dos financiamentos de obras, 
dos incentivos fiscais e das doações para finalidades sociais. 
A polícia administrativa cuida da adequação do exercício dos direitos individuais em face do interesse 
da coletividade. Em nosso capítulo que cuidará dos “poderes administrativos”, examinaremos o poder 
de polícia administrativa, suas peculiaridades e os princípios que o informam.
Serviço público consiste na atividade exercida pelo poder público, direta ou indiretamente, que 
tem por escopo a realização dos fins e das atribuições inerentes à Administração Pública. Entre 
eles, podemos destacar os constantes do rol do art. 21 da Constituição Federal: “Serviço postal e 
correio aéreo nacional (inciso X); serviços de telecomunicações (inciso XI); serviços e instalações de 
energia elétrica e aproveitamento energético, radiodifusão, navegação aérea, aeroespacial, transporte 
ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites 
de Estado ou Território, transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros, serviços de 
portos marítimos, fluviais e lacustres (inciso XII); serviços oficiais de Estatística, Geografia, Geologia 
e Cartografia de âmbito nacional (inciso XV); serviços nucleares (inciso XXIII)”21.
A intervenção consiste na atividade de regulamentação e fiscalização das empresas de iniciativa privada 
que exercem atividade econômica, além da atuação direta do Estado no domínio econômico.
20 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 59.
21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 60.
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Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a atuação do Estado no domínio econômico não constitui função 
administrativa, tratando-se de atividade tipicamente privativa do Estado que a exerce em regime de 
monopólio. Isso porque, quando o Estado atua diretamente no domínio econômico, está operando 
segundo as normas de Direito Privado, conforme determinação expressa do parágrafo 1º do art. 173 
da Constituição Federal, o que se apresenta incompatível com seu conceito de atividade ou função 
administrativa, que deve pautar-se total ou predominante no regime de Direito Público22.
Para concluir, podemos afirmar que a Administração Pública, em sentido objetivo, apresenta-se 
“como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de Direito 
Público, para a consecução dos interesses coletivos”23 (grifos no original).
Assim, a Administração Pública, em sentido objetivo, pode ser tomada como sinônimo de atividade, 
vale dizer, de atos realizados com o objetivo de se atingir a determinada finalidade, qual seja, o bem 
comum.
22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 60.
23 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 61.
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Capítulo 3 – Princípios da Administração Pública
Uma das questões mais relevantes ao estudar uma disciplina jurídica é a análise dos princípios que 
norteiam toda a atividade de elaboração, interpretação e aplicação das normas jurídicas desse ramo 
didaticamente autônomo do conhecimento jurídico.
Por essa razão, dizemos que os princípios se apresentam como normas de estrutura, vale dizer, 
são normas que versam sobre a produção de outras normas. Destarte, os princípios se direcionam 
basicamente às atividades do legislador e do administrador público, em suas tarefas de criar as 
normas infraconstitucionais que irão ferir diretamente as condutas intersubjetivas, objetivando prover 
o bem comum.
A Constituição Federal, no caput do art. 37, dispõe que “a Administração Pública direta e indireta 
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Esses são 
princípios constitucionais expressos. Todavia, existem outros que devem ser igualmente considerados 
por se encontrarem no Texto Constitucional, embora de maneira implícita.
Ressalte-se, ainda, que não existe hierarquia entre princípios implícitos e expressos. Todos possuem 
a mesma importância para o Direito. Tanto é assim que indispensáveis princípios para o contorno 
do regime jurídico administrativo apresentam-se de forma implícita, como ocorre com o princípio da 
supremacia do interesse público, o primeiro do rol que iremos estudar.
Nesse diapasão é o teor da decisão proferida pelo Ministro Marco Aurélio Mello que, insistindo 
na existência do princípio da moralidade administrativa, desde antes de sua explicitação no Texto 
Constitucional de 1988, asseverou que “os princípios podem estar ou não explicitados em normas. 
Normalmente, sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurídico. Encontram-
se ínsitos, implícitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinada matéria. 
O só fato de um princípio não figurar no texto constitucional não significa que nunca teve relevância 
de princípio. A circunstância de, no texto constitucional anterior, não figurar o princípio da moralidade 
não significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como ensina Jesus 
Gonzales Perez ‘el hecho de su consagración en una norma legal no supone que con anterioridad 
no existiera, ni que por tal consagración legislativa haya perdido tal carácter’ (El principio de buena 
fe en el derecho administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os princípios gerais de Direito existem por 
força própria, independentemente de figurarem em texto legislativo”24.
Princípio da Supremacia do Interesse Público
Esse princípio, além de possuir a função de orientar o legislador quanto à elaboração das normas 
jurídicas de Direito Público, dirige-se primordialmente à Administração Pública, em sua tarefa de 
aplicar a lei no exercício de sua atividade administrativa.
Nas palavras de Di Pietro, “se a lei dá à Administração Pública os poderes de desapropriar, de 
requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral, que não 
pode ceder diante do interesse individual. Em consequência, se, ao usar tais poderes, a autoridade 
administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens 
pessoais para si ou para terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse 
público e, em consequência, estará desviando-se da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do 
desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ilegal”25 (grifos no original). 
24 STF – 2ª T. – RE nº 160.381-SP, Rel. Ministro Marco Aurélio Mello. RTJ 153/1030.
25 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 70.
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Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade, insculpido no inciso II do art. 5º da Constituição Federal e corroborado 
pelo caput do art. 37, explicita a subordinação da atividade administrativa à lei. O administrador 
privado conduz seu empreendimento com dominus, agindo com os poderes inerentes à propriedade 
em toda a sua extensão. Assim, tudo o que não é proibido, é permitido ao gestor privado. Diga-se, 
ainda, que o administrador privado pode inclusive conduzir ruinosamenteseu empreendimento sem 
que muito possa ser feito por terceiros.
Nesse sentido, são as difundidas lições do saudoso Hely Lopes Meirelles, para quem “na Administração 
Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer 
tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”26.
A Administração Pública, assim, em razão desse primado, deve ser gerida por critérios previamente 
postos pela “lei”. Daí as lições de Ruy Cirne Lima, para quem a Administração Pública é a “atividade 
do que não é senhor absoluto”27.
O gestor público não age como “dono”, que pode fazer o que lhe pareça mais cômodo. Diz-se, então, 
que ao Administrador Público só é dado fazer aquilo que a lei autorize, de forma prévia e expressa. 
Daí decorre o importante axioma da indisponibilidade, pela Administração, dos interesses 
públicos.
Isso ocorre com todos os agentes públicos que, no exercício de suas funções, não se poderão 
desvincular das balizas impostas pelas normas de Direito Administrativo, sob pena de ilegalidade 
dos atos que praticarem, e o desencadeamento de sanções civil, penal e administrativa.
Princípio da Finalidade
A Administração Pública se subjuga ao dever de ter sempre em foco o interesse do povo, adscrevendo-
se a ele. É essa a sua finalidade precípua.
A Dogmática jurídica pátria, seguindo as lições da doutrina italiana, distingue o interesse primário 
do secundário. Interesse primário é o interesse público propriamente dito, o interesse do povo, do 
cidadão. Interesse secundário é o interesse que a pessoa jurídica, responsável pelo desenvolvimento 
da atividade administrativa, possa ter na condição de sujeito de direitos e obrigações.
Celso Antônio Bandeira de Mello, com inigualável propriedade, lembra que a Administração “poderia, 
portanto, ter o interesse secundário de resistir ao pagamento de indenizações, ainda que procedentes, 
ou de denegar pretensões bem-fundadas que os administrados lhes fizessem, ou de cobrar tributos 
ou tarifas por valores exagerados. Estaria, por tal modo, defendendo interesses apenas ‘seus’, 
enquanto pessoa, enquanto entidade animada do propósito de despender o mínimo de recursos e 
abarrotar-se deles ao máximo”28.
Ora, o princípio da finalidade não se coaduna com esse desiderato, dirigindo-se prioritariamente 
à consecução do interesse público primário, sendo que a Administração Pública, ao prestigiá-lo, 
poderá até alvejar o interesse público secundário, desde que não incompatível com aquele.
O princípio da finalidade, ainda nas lições de Celso Antônio Bandeira de Mello “é uma inerência” do 
princípio da legalidade, na medida em que obriga o administrador público a buscar o escopo que 
melhor atenda aos anseios do cidadão, ao passo que o primado da legalidade submete sua gestão 
à vontade expressa da lei.
26 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 82.
27 LIMA, Ruy Cirne. Princípios de Direito Administrativo. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 1982. p. 63.
28 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 44.
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E conclui: “O que explica, justifica e confere sentido a uma norma é precisamente a finalidade que 
a anima. A partir dela é que se compreende a racionalidade que lhe presidiu a edição. Logo, é na 
finalidade da lei que reside o critério norteador de sua correta aplicação, pois é em nome de 
um dado objetivo que se confere competência aos agentes da Administração” 29(grifos nossos).
Princípio da Razoabilidade
Sabemos que o administrador público, por vezes, é autorizado pela própria norma administrativa a 
agir com certa discricionariedade, avaliando a conveniência e a oportunidade da decisão que pretende 
adotar. Nesses casos, impõe-se à observância desse primado, na medida em que sua opção deve 
guardar proporção com o senso comum do povo. Não seria “razoável” admitir-se a validade de uma 
decisão tomada em total desacordo com as ideias constantes do seio da coletividade.
Nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello, “enuncia-se com este princípio que a Administração, 
ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em 
sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram 
a outorga da competência exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que não serão apenas 
inconvenientes, mas também ilegítimas – e, portanto, jurisdicionalmente invalidáveis – as condutas 
desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e às 
circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e 
disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada”30 (grifos nossos).
Princípio da Proporcionalidade
O princípio da proporcionalidade trata-se, na realidade, de um desdobramento do princípio da 
razoabilidade.
Pelo primado da proporcionalidade, o administrador público deve abster-se de praticar atos além 
daqueles efetivamente necessários para o atendimento da finalidade pública perseguida. 
Tal princípio aplica-se, por exemplo, aos casos de intervenção do Estado na propriedade, ou quando 
regula, de alguma forma, as liberdades individuais. Assim é que, v.g., o Estado afronta esse princípio 
quando desapropria uma área maior do que aquela que necessita para a realização de determinada 
obra pública ou, ainda, quando aplica penalidade desproporcional à falta cometida pelo servidor. 
Esse tipo de restrição – como já vimos – é de uma limitação da liberdade individual em benefício do 
interesse público. Logo, quando o ato desvia-se dessa finalidade não há razão para subsistir.
Mais uma vez, as lições de Bandeira de Mello lembram que “o excesso acaso existente não limita 
em benefício de ninguém. Representa, portanto, apenas um agravo inútil aos direitos de cada 
qual. Percebe-se, então, que as medidas desproporcionais ao resultado legitimamente alvejável são, 
desde logo, condutas ilógicas, incongruentes. Ressentindo-se desse defeito, além de demonstrarem 
menoscabo pela situação jurídica do administrado, traindo a persistência da velha concepção 
soberano-súdito (ao invés de Estado-Cidadão), exibem, ao mesmo tempo, sua inadequação ao 
escopo legal”31 (grifos nossos). 
Princípio da Motivação
A Constituição Federal não relaciona o princípio da motivação entre os princípios explícitos. 
Todavia, segundo as lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, podemos inferi-lo a partir dos 
29 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 77.
30 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 79.
31 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 81.
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enunciados constantes do parágrafo único do art. 1º, segundo o qual todo poder emana do povo, 
e do inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal, que garante o direito à apreciação judicial 
em caso de lesão ou ameaça de direito.
Segundo Bandeira de Mello, “o princípio da motivação é reclamado quer como afirmação do direito 
político dos cidadãos ao esclarecimento do ‘porquê’ das ações de quem gere negócios que lhe dizem 
respeito por serem titulares últimos do poder, quer como direito individual a não se assujeitarem a 
decisões arbitrárias, pois só têm que se conformar às que forem ajustadas às leis”32.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro pensa da mesma forma: “O princípio da motivação exige que a 
Administração Públicaindique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele está 
consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não havendo mais espaço para as velhas doutrinas 
que discutiam se sua obrigatoriedade alcançava só os atos vinculados ou só os atos discricionários, 
ou se estava presente em ambas as categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo 
de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos Atos 
Administrativos”33 (grifos nossos).
A doutrina majoritária, portanto, entende que todo ato administrativo deve ser motivado. Tal conclusão 
decorre do próprio Estado Democrático de Direito, ao impor que o administrador indique os motivos 
que o levaram a cada comportamento.
Alguns autores, entretanto, na linha do saudoso juspublicista Hely Lopes Meirelles, manifestam 
posição divergente. Afirmam que a motivação é a regra, porém, em alguns casos, é possível que 
o ato não seja motivado. Mencionam, para justificar tal posição, o art. 50 da Lei nº 9.784/99, que 
normatiza o procedimento administrativo na esfera federal e citam, como exemplo, o ocupante de 
cargo em comissão, declarado por lei de livre nomeação e exoneração.
Princípio da Impessoalidade
Esse primado nada mais é do que uma especificação à Administração Pública do princípio da 
igualdade, insculpido no caput do art. 5º da Constituição Federal. A Carta Magna repetiu-o no caput do 
art. 37, quando versou, especificamente, sobre os princípios aplicáveis ao regime administrativo.
Se “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”, deve-se impedir que, no 
desempenho das funções públicas, realizem-se discriminações odiosas, ou seja, discriminações 
calcadas em critérios não aceitos pela sociedade, como, v.g., em razão de raça, de sexo, de credos 
religiosos, de ideologias políticas, entre outras.
Assim, no desempenho das funções públicas requer-se o tratamento indistinto a todos os administrados 
“sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. 
Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação 
administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie”34. 
Essa é a impessoalidade no tratamento do administrado.
O princípio da impessoalidade possui, ainda, um sentido voltado à Administração, na medida em 
que não é a pessoa física do agente que atua, mas o Estado, por ele representado. Destarte, 
caso a atuação de um agente público especificamente voltada a um administrado lhe cause 
prejuízo, este poderá intentar ação visando responsabilizar o Estado, e não apenas o agente, 
como adiante se verá.
Alguns autores, na linha de Hely Lopes Meirelles, tratam os princípios da impessoalidade e da 
finalidade como sinônimos. Todavia, ao nosso ver, esses princípios possuem significações diversas, 
como tivemos a oportunidade de demonstrar.
32 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 83.
33 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 82.
34 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 84.
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Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade é indispensável ao Estado Democrático de Direito, na medida em 
que uma Administração Pública democrática é absolutamente incompatível com a garantia de sigilo 
de seus atos.
Por meio dele, é assegurado ao cidadão o acesso às informações da Administração sempre que 
deseje. Mais do que isso, a publicidade dos atos públicos, realizada, em regra, por meio da imprensa 
oficial, é requisito de eficácia dos Atos Administrativos. 
É isso que prescreve o inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal, in verbis: “Todos têm direito 
a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, coletivo ou geral, que serão 
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja 
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Por óbvio, existem exceções. Na esfera administrativa, o único caso autorizado de sigilo ocorre 
quando este se apresenta imprescindível à segurança nacional, conforme dispõe o mencionado 
inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal. 
Princípios do Devido Processo Legal e Ampla Defesa
Na vigência da Constituição Federal de 1988, o art. 5º, em seus incisos LIV e LV, torna indiscutível 
a exigência da observância destes dois primados: “Ninguém será privado da liberdade ou de seus 
bens sem o devido processo legal” (princípio do devido processo legal) e “aos litigantes, em processo 
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, 
com os meios e recursos a ela inerentes” (princípio do contraditório e ampla defesa).
O princípio do devido processo legal teve sua origem mundial em 1215, na Inglaterra, onde constava, 
de maneira implícita, na Magna Carta do Rei João Sem Terra. Somente em 1354 aparece de forma 
expressa, no art. 39 do mesmo diploma normativo. Surge, inicialmente, para tutelar o processo penal, 
como uma garantia dos nobres contra o Rei. Atualmente, aplica-se a todos os demais processos, 
inclusive ao procedimento administrativo.
Por influência inglesa, o due process of law ou due process clause chega aos Estados Unidos 
da América, ganhando uma dimensão infinitamente superior àquela como havia sido concebido, 
subdividindo-se em substantive due process e procedual due process.
O primeiro pode ser entendido como o direito à vida, à liberdade e à propriedade. O segundo é mais 
uma garantia do que propriamente um direito. Por ele, objetiva-se proteger a pessoa contra a ação 
arbitrária do Estado. Vislumbra-se, portanto, a aplicação da lei.
No Direito Constitucional positivo brasileiro, o conceito de devido processo legal compreende, 
tão somente, o aspecto processual (procedual due process), estando o que os norte-americanos 
denominam de “tríplice garantia” (substantive due process) tutelado por regras próprias. 
Mesmo nessa acepção pátria, o princípio do devido processo legal caracteriza-se pela sua excessiva 
abrangência, quase que se confundindo com o próprio Estado de Direito. A partir da instauração 
deste, todos passaram a se beneficiar da proteção da lei contra o arbítrio do Estado.
Princípio da Moralidade Administrativa
O princípio da moralidade está insculpido no caput do art. 37 da Constituição da República. Por 
ele, exige-se que o procedimento administrativo se desenrole em conformidade de padrões éticos 
prezáveis, o que impõe à Administração um comportamento “escorreito, liso, honesto”35, “consoante 
35 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 463.
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com a moral, os bons costumes, as regras da boa administração, os princípios de justiça e de 
equidade, a ideia comum de honestidade”36.
Em outras passagens (como no art. 85, inciso V, da Constituição Federal e na Lei nº 8.666, que regula 
o procedimento licitatório) a lei faz referência, também, ao princípio da probidade administrativa. 
Alguns autores distinguem essas duas categorias; para nós, são praticamente sinônimas. Cremos 
que a repetição se deve ao fato de o termo moralidade, no âmbito do Direito Administrativo, 
apresentar-se como conceito novo, instituído expressamente com a Constituição Federal de 1988, 
não se encontrando perfeitamente delimitado, o que já ocorre com a noção de probidade ou, mais 
especificamente, de improbidade administrativa.
Aspecto importantíssimo é que, a partir da Constituiçãode 1988, a moralidade passou a ser elemento 
integrante do conceito de legalidade administrativa. Assim, ato administrativo imoral é sinônimo de ato 
administrativo ilegal e, como tal, deverá ser anulado pela Administração ou pelo Poder Judiciário.
O Ministro Carlos Mário da Silva Velloso lembra que “Maurice Haouriou foi quem, por primeiro, 
dissertou a respeito do tema da moralidade administrativa, em termos de moral jurídica – ‘conjunto 
de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração’ (Précis de droit administratif. 
Paris: Recueil Sirey, 1914)”37.
Nesse diapasão também foi o entendimento do Ministro Celso de Mello, quando do julgamento 
da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.661-5-MA, ao afirmar que “o princípio da moralidade 
administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de 
todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devam pautar o comportamento 
dos órgãos e dos agentes governamentais”38.
E, insistindo na decisão do Ministro Marco Aurélio que expusemos quando iniciamos este tópico sobre 
os princípios da Administração Pública, “o agente público não só tem que ser honesto e probo, mas 
tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César”39-40.
Princípio da Inafastabilidade do Controle Judicial dos Atos 
Administrativos
O Direito brasileiro reconhece e regulamenta a atuação dos tribunais administrativos. Todavia, 
diferentemente do que ocorre na maioria dos países do mundo, que seguem a escola francesa, 
as decisões emitidas por esses tribunais não possuem o condão de fazer “coisa julgada”. Assim 
é que, enquanto nesses países as decisões sobre assuntos de competência destes tribunais são 
irrecorríveis, não permitindo o acesso posterior ao Poder Judiciário, o mesmo não se dá em nosso 
sistema jurídico.
Pelo princípio da inafastabilidade do controle judicial dos Atos Administrativos, nenhuma decisão de 
qualquer órgão ou entidade administrativa será excluída de apreciação pelo Poder Judiciário – 
se o administrado assim desejar – cabendo sempre a ele (Judiciário) a última palavra sobre qualquer 
demanda instaurada. É o que se denomina “sistema de jurisdição una”.
36 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 298.
37 STF – RE nº 206.889-6-MG, Rel. Ministro Carlos Velloso. DJ 13.06.1997.
38 STF – ADI nº 2.661-5-MA, Rel. Ministro Celso de Mello. DJ 23.08.2002. p. 70.
39 STF – 2ª T. – RExtr. nº 160.381-SP, Rel. Ministro Marco Aurélio Mello. RTJ 153/1030.
40 Ressalte-se, ainda, a edição da novel Súmula Vinculante nº 13 que, fundamentada nos princípios da moralidade, da impessoalidade 
e da efi ciência veda a nomeação de parentes para cargos em comissão ou funções de confi ança, in verbis: “A nomeação de cônjuge, 
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afi nidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor 
da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefi a ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de 
confi ança ou, ainda, de função gratifi cada na Administração Pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.
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Destarte, o acesso ao Poder Judiciário, em nosso Direito, é amplo, e pode se dar a qualquer 
tempo, independentemente do esgotamento prévio das vias administrativas. Assim, posso recorrer 
imediatamente a esse Poder, quando houver qualquer lesão ou, tão somente a ameaça à direito. 
A exceção para essa regra se encontra insculpida no parágrafo 1º do art. 217 da Constituição Federal, 
que dispõe: “O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas 
após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, reguladas em lei”. 
Princípio da Responsabilidade do Estado por Comportamentos 
Administrativos 
Denomina-se responsabilidade civil a obrigação imposta a uma pessoa de ressarcir os danos 
causados a outra. A responsabilidade civil do Estado e dos prestadores de serviços públicos 
está insculpida no parágrafo 6º do art. 37 da Constituição Federal e difere-se daquela que se aplica 
aos particulares. 
A responsabilidade civil ou patrimonial do Estado é mais drástica do que a que incide sobre os 
particulares. Estes, como regra, apenas são chamados a responder pelos danos quando atuam com 
culpa, pela prática de atos com negligência, imprudência ou imperícia, ou dolo, a vontade de causar 
o dano ou a aceitação do risco.
Contra o Estado não é necessário, em regra, demonstrar-se a existência de culpa ou dolo, porquanto 
o Estado responde objetivamente. Assim, não se observa os ingredientes subjetivos do agente 
causador do dano, bastando demonstrar-se a relação causal existente entre a ação do Poder Público 
e o resultado obtido. O sofredor do dano, portanto, não terá de fazer outras demonstrações além da 
existência do nexo de causalidade. 
O Poder Público, por sua vez, poderá demonstrar que, ao contrário do pretendido pela vítima, foi 
esta quem na verdade provocou o dano, agindo de forma culposa ou até mesmo dolosa. Todavia, 
não conseguindo fazer prova do dolo ou da culpa do particular, o Estado responderá por tal prejuízo. 
Ele responde, portanto, pelo só fato de ter atuado. 
Porém, no caso da omissão, que também acarreta a responsabilidade da Administração Pública, não 
basta a simples ocorrência do dano, sendo necessária a existência do elemento subjetivo “culpa”. 
O tema da “responsabilidade civil do Estado” será estudado em subtítulo próprio, com seus 
desdobramentos, sendo suficientes, neste capítulo destinado à principiologia da Administração 
Pública, apenas essas breves noções.
Princípio da Eficiência
A explicitação da eficiência como princípio da Administração Pública ocorreu com a edição da 
Emenda Constitucional nº 19, de junho de 1998, que introduziu-a no caput do art. 37.
A procura da eficiência é uma tônica do Estado moderno. Antes da denominada “Reforma 
Administrativa”, a Constituição da República impunha obstáculos de difícil remoção para a aplicação 
de políticas voltadas para a cobrança de desempenho do serviço público e para a racionalização 
das despesas. 
A finalidade da inclusão da eficiência como princípio constitucional expresso é permitir que a 
Administração ofereça ao cidadão mais serviços, com melhor qualidade, em menor tempo. 
Objetiva-se, ainda, a redução de custos, na medida em que se promove a contínua revisão e 
aperfeiçoamento das rotinas e processos de trabalho, simplificando procedimentos, desburocratizando 
e estabelecendo metas e indicadores de desempenho e de satisfação do cidadão.
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Podemos dizer, assim, que a inclusão da eficiência como princípio expresso da Administração 
Pública teve por escopo primordial solucionar duas ordens de questões, a saber: controle da 
eficácia e da eficiência da gestão orçamentária, prevista no inciso II do art. 74 da Constituição 
Federal; otimizar o desempenho da Administração, por meio da substituição de métodos 
obsoletos por modernos, calcados nos resultados de que os potenciais humanos e de materiais 
da Administração possam oferecer, a partir do que dispõe o parágrafo 8º do art. 37, e o inciso III 
do art. 41 da Constituição Federal.
Cabe uma ressalva, contudo, oportunamente trazida por Di Pietro: “A eficiência é princípio que 
se soma aos demais impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, 
especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado 
de Direito”41(grifos nossos). 
Princípio da Segurança Jurídica
O princípio da segurança jurídica, embora não expresso em nenhum dispositivo constitucional, é 
algo inerente à própria ideia de Direito, de sorte que, sem ele – que é talvez o mais importante dos 
Princípios Gerais do Direito – a própria ordem jurídica perderia a razão de ser.
Aplicado ao âmbito da Administração Pública, visa a impedir que a nova interpretação da norma 
administrativa retroaja para alcançar fatos pretéritos. Isso porque, apesar da norma jurídica (sentido 
da lei) poder modificar-se sem que haja a alteração da lei (suporte físico de significação) em virtude 
da evolução dos fatos e dos valores, esse novo entendimento não pode retroagir, incidindo sobre 
acontecimentos já consumados. 
Maria Sylvia Zanella DI Pietro anota que “a segurança jurídica tem muita relação com a ideia de 
respeito à boa-fé. Se a Administração adotou determinada interpretação como a correta e a aplicou 
a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos 
foram praticados com base em errônea interpretação. Se o administrado teve reconhecido determinado 
direito com base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, é evidente 
que a sua boa-fé deve ser respeitada. Se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito 
e a coisa julgada, por respeito ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado 
tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.
Isso não significa que a interpretação da lei não possa mudar; ela frequentemente muda como 
decorrência e imposição da própria evolução do direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a 
casos já decididos com base em interpretação anterior, considerada válida diante das circunstâncias 
do momento em que foi adotada”42.
41 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 84.
42 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 85.
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Capítulo 4 – Fontes do Direito Administrativo
Seguindo os ensinamentos de nosso mestre Paulo de Barros Carvalho, fontes do Direito são os focos 
ejetores de normas jurídicas, é dizer, as instituições habilitadas pelo sistema para produzirem 
normas, bem como todas suas atividades realizadas na busca deste desiderato43.
Atualmente, existem duas importantes escolas que procuram explicar o árido tema das fontes do 
Direito. Para efeitos da realização de concursos públicos, recomendamos a adoção da teoria tradicional 
das fontes do Direito, defendida por Hely Lopes Meirelles e Diógenes Gasparini, entre outros, que 
as classificam em: lei, doutrina, jurisprudência e costume.
Concepção Tradicional
A lei é a fonte primeira e mais importante de todo o Direito. Possui papel preponderante em relação às 
demais, na medida em que é o instrumento por excelência de manifestação do direito positivo. 
A expressão “lei”, nesse caso, deve ser entendida como sinônimo de norma jurídica, com toda a 
carga semântica que essa locução desencadeia, pretendendo significar desde o sentido do Texto 
Constitucional (norma máxima de um sistema jurídico) até os mandamentos veiculados pelo mais 
singelo dos veículos secundários de introdução de normas administrativas no ordenamento jurídico. 
São veículos secundários – porque não tem a possibilidade de inovar o ordenamento jurídico, ficando 
adstritos a emanar comandos que possibilitem a execução das leis – os decretos, portarias, circulares, 
instruções, pareceres normativos, dentre outros. É mais abrangente, pois, que o conceito de “lei” 
para os fins de conceituação do princípio da legalidade, conforme expusemos no capítulo destinado 
ao estudo dos “Princípios da Administração Pública”.
A doutrina apresenta-se como o resultado da pesquisa, elaborado a partir dos métodos científicos 
próprios de investigação do fenômeno jurídico. Consiste, portanto, nos trabalhos desenvolvidos 
pelos juristas, vale dizer, daquelas pessoas que tomam o Direito por seu objeto de investigação 
científica e pretendem produzir um discurso ordenado e isento de contradições. O trabalho do 
doutrinador, assim, é o de organizar o discurso do legislador, procurando demonstrar os institutos 
jurídicos existentes e a forma pela qual estes se inter-relacionam. 
A jurisprudência consiste no conjunto de decisões reiteradas dos tribunais, acerca de um 
determinado assunto levado à sua apreciação. Ressalte-se que, para que haja “jurisprudência” é 
necessário que as decisões se repitam sempre em um mesmo sentido. A título figurativo podemos 
afirmar que, assim como uma única andorinha não faz verão, um julgado isolado não faz jurisprudência. 
Para que haja jurisprudência, no entanto, não é necessário que haja unanimidade de pensamento 
sobre o tema, mas que a ideia represente o pensamento de, ao menos, uma parcela do órgão 
julgador. 
O costume, de todas as fontes apresentadas, é a que menos importância possui para os ramos 
do Direito Público, dentre os quais, está o Direito Administrativo. Em razão do princípio da 
legalidade, o costume não pode ser amplamente aplicado, acabando por servir como elemento de 
complementação e integração do ordenamento existente. O costume deriva da prática reiterada 
dos Atos Administrativos, e consiste em elemento decisivo na formação da praxe administrativa, 
conforme já observava o saudoso Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. 
43 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 35.
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Para desempenhar as funções para a quais foi concebido, o Estado brasileiro comporta quatro ordens de 
pessoas políticas, quais sejam, a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios.
A cada um desses entes corresponde a abrangência sobre uma determinada faixa de território, 
dentro da qual exercem as atribuições que lhes foram conferidas pela Constituição Federal. Nem o 
fato dessa faixa de território, por vezes, ser a mesma (isso porque a União possui abrangência sobre 
todo o território nacional, o que coincide com o território dos Estados e dos Municípios) é capaz de 
alterar ou interferir no desempenho das “tarefas” constitucionalmente designadas a cada um. 
A Administração Pública Direta ou Centralizada é exercida pelas quatro ordens de entes políticos 
(União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios), que exercem as prerrogativas que lhes 
foram constitucionalmente atribuídas diretamente por meio de seus órgãos, que consistem em 
unidades internas da estruturação administrativa.
Capítulo 5 – Centralização, Descentralização e 
Desconcentração Administrativa
As atividades gerenciais a serem desempenhadas pelo Estado não comportam, exclusivamente, a 
forma de execução direta, acima mencionada.
A Constituição Federal, no inciso XIX de seu art. 37, faculta aos entes políticos desempenhá-las 
de maneira indireta, por meio de entidades criadas para tanto, que irão compor a denominada 
Administração Pública Indireta. A tal fenômeno dá-se o nome de descentralização.
Diferentemente do que ocorre com os entes da Administração Direta, que possuem natureza política, 
as entidades da Administração Indireta possuem natureza administrativa.
Nas lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, “na centralização o Estado atua diretamente por 
meio dos seus órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e 
que por isto dele não se distinguem. Consistem, portanto, em meras distribuições internas de plexos 
de competência, ou seja, em ‘desconcentrações’ administrativas. Na descentralização o Estado 
atua indiretamente,