Direito Administrativo Cap.14 Desapropriação

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IOB – 2015 
Direito Administrativo – André Barbieri 
 
CAPÍTULO 14: DESAPROPRIAÇÃO 
 
1. Introdução à Desapropriação – Competência para Declarar e Promover – Base 
Constitucional – Desapropriação Sancionatória – Impossibilidade de Desapropriação 
Desapropriação é a mais agressiva intervenção do Estado na propriedade privada. 
Os fundamentos jurídico-políticos são: supremacia do interesse público sobre o particular ou 
por irregularidade, ilegalidade ou função social descumprida. 
O art. 5º da CF dispõe que a todos é garantido o direito de propriedade se atender à função 
social (incisos XXII. XXIII). 
Desapropriação é um procedimento administrativo com prévia declaração do Poder Público 
(Administração Pública Direta), que determina ao proprietário a perda do bem, mediante 
indenização prévia, justa e em dinheiro, ou seja, é transferência compulsória com indenização. 
A desapropriação é bifásica, no primeiro momento, declara bem de utilidade pública, em 
segundo momento desapropria o bem. 
Quem tem competência para declarar são os entes federativos. 
A competência para executar é dos entes políticos e da Administração Pública Indireta e 
Concessionárias e Permissionárias de Serviços Públicos. Art.3º DL 3365/41. 
Na primeira fase, se utiliza de lei expropriatória, devendo ter efeitos concretos. Quem declara 
é somente a Administração Pública Direta e quem promove pode ser tanto a direta quanto a 
indireta, juntamente com as Concessionárias e Permissionárias. 
- Declarar a: utilidade pública, necessidade pública (emergência) e interesse social (lei 
expropriatória ou decreto expropriatório). Obs.: A lei que declara o interesse social é de efeitos 
concretos (foge à regra de que lei é em caráter geral e abstrato). 
- Promover a: desapropriação. 
Base Constitucional: 
- art.5º, XXIV: fundamentos da desapropriação. 
- art.22, II: competência privativa da UF. 
- art.182 §4º, III: desapropriação sancionatória municipal 
- art.184: competência exclusiva da UF para desapropriar para fins de reforma agrária 
(interesse social). 
Os fundamentos da desapropriação estão dispostos no art. 5º, XXIV, da CF. 
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou 
utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em 
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; 
A competência é privativa da União para legislar sobre desapropriação. 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
II - desapropriação; 
Pode ter dentre as espécies, a sancionatória municipal tanto do imóvel urbano quanto do 
rural, a qual tem por objetivo garantir o bem-estar de seus habitantes. 
Assim, o município poderá desapropriar imóvel que não cumpra sua função social (primeiro o 
município tenta que o proprietário faça alguma dos atos do inciso I e se não fizer ele aumenta 
o IPTU conforme permite o inciso II; se nem assim o proprietário fizer cumprir a função social 
do imóvel, o município desapropria na forma do inciso III). 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área 
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo 
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado 
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da 
indenização e os juros legais. 
Compete à União desapropriar por interesse social para fins de reforma agrária o imóvel 
rural, mediante prévia e justa indenização (art. 184 da CF). 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma 
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante 
prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do 
segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
São insuscetíveis de desapropriação para fim de reforma agrária a pequena e média 
propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra, nem propriedade produtiva 
(art. 185 da CF). 
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: 
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu 
proprietário não possua outra; 
II - a propriedade produtiva. [independe do tamanho] 
A Constituição ainda traz no art.243 o confisco, mas ele não se confunde com desapropriação. 
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem 
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho 
escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a 
programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem 
prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto 
no art. 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014) 
 
2. Desapropriação e Indenização – Limites da Desapropriação 
Aquisição originária da propriedade ocorre quando o bem que é desapropriado deixa de ter 
qualquer vínculo ou ônus para com o antigo proprietário. 
A indenização, em regra, será prévia, justa e em dinheiro, para as desapropriações comuns. Se 
não fosse justa, haveria enriquecimento ilícito do Estado. 
As desapropriações sancionatórias tanto de imóvel urbano quanto rural, jamais serão prévias 
e em dinheiro, mas serão justas. 
Há limites que devem ser seguidos em relação à desapropriação. Portanto, não se pode 
desapropriar dinheiro, direitos personalíssimos (nome, imagem), pessoas e órgãos humanos. 
MAS, excepcionalmente, se poderá desapropriar uma nota ou moeda que tenha valor histórico 
ou um cadáver para servir ao estudo em medicina. 
 
3. Formas de Desapropriação 
O art. 2º, § 2º, do Decreto nº 3.365/1941, dispõe que há possibilidade de desapropriação de 
bem público, desde que a União desaproprie do Estado e o Estado poderá desapropriar bem 
público do Município, mas, em qualquer caso, o ato deverá ter autorização legislativa. 
Art. 2o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser 
desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e 
Territórios. 
 § 1o A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará 
necessária, quando de sua utilização resultar prejuizo patrimonial do proprietário 
do solo. 
 § 2o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios 
poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, 
em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa. 
É constitucional? Não fere o pacto federativo? A rigor sim, mas em prova 
aparece assim e está certo. 
 § 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e 
Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e 
emprêsas cujo funcionamento dependa de autorização do Govêrno Federal e se 
subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do 
Presidente da República. (Incluído pelo Decreto-lei nº 856, de 1969) 
O art. 5º, XXIVV, da CF, dispõe sobre a desapropriação comum, em que há indenização prévia, 
justa e em dinheiro. 
As desapropriações extraordinárias são as sancionatórias. Elas podem ser de imóvel urbano ou 
rural em razão de o imóvelnão cumprir sua função social. 
A desapropriação para fins de reforma agrária disposta no art. 184 da CF. É sancionatória 
porque o imóvel rural não cumpre função social, e deverá ser mediante justa indenização por 
título da dívida agrária, a partir do 2º ano da imissão. Se for para fins de reforma agrária, será 
somente de competência da União. 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma 
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante 
prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do 
segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
Indenização é justa (valor do imóvel). 
Não é prévia, pois é resgatável em 20 anos. 
Não é paga em dinheiro, pois em títulos da dívida agrária. 
§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. 
Aqui indeniza em dinheiro, mas são as apenas as benfeitorias úteis e necessários 
(voluptuárias não e o próprio imóvel também não) 
§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de 
reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação. 
§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de 
rito sumário, para o processo judicial de desapropriação. 
§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, 
assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma 
agrária no exercício. 
§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de 
transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária. 
Cuidado: poderá o Município realizar a desapropriação de bem imóvel rural? SIM, mas não 
será para fim de reforma agrária (essa só a UF), terá de ser por utilidade pública. 
Na desapropriação da política urbana, disposta no art. 182 da CF e Lei nº 10.257/2001, é 
também sancionatória só que o imóvel é urbano. A CF diz que a política de desenvolvimento 
urbano, executada pelo poder público municipal, tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes. O 
plano diretor obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes é instrumento básico da 
política de desenvolvimento e expansão urbana. A Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) 
dispõe que não são apenas os municípios com mais de 20 mil habitantes que precisam de 
plano diretor. 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público 
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o 
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de 
seus habitantes. (Regulamento) 
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades 
com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de 
desenvolvimento e de expansão urbana. 
O plano diretor é obrigatório para cidade com mais de 20mil habitantes, mas 
não apenas esses municípios, pois há outras hipóteses na lei 10.257/2001: 
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: 
I – com mais de vinte mil habitantes; [isso é o que diz na CF] 
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; 
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos 
previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal; 
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; 
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades 
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. 
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas 
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, 
inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos 
correlatos. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012) 
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa 
indenização em dinheiro. 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área 
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo 
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado 
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão 
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez 
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da 
indenização e os juros legais. 
 
Exercício 83. (TJRS – 2013) Assinale a alternativa correta: 
a) Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre 
desapropriação. [art.22: privativa da UF] 
Xb) A desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, é de competência 
exclusiva da União. 
c) A desapropriação por utilidade pública é de competência exclusiva da União. [UF, E/DF, M] 
d) O prazo de caducidade de decreto de utilidade pública é de 2 anos para que seja promovida 
a desapropriação. 
 
4. Desapropriação – Plano Diretor – Estatuto da Cidade – Pagamento de Dívida Ativa 
No art. 182 da CF, vemos que o plano diretor só é obrigatório quando o município tiver mais 
de 20 mil habitantes, e delimita e determina quando o imóvel urbano cumpre ou não a função 
social. Já no Estatuto da Cidade, temos o seguinte: 
Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá 
determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo 
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e 
os prazos para implementação da referida obrigação. 
§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel: 
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em 
legislação dele decorrente; 
II – (VETADO) 
§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o 
cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de 
registro de imóveis. 
§ 3o A notificação far-se-á: 
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao 
proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha 
poderes de gerência geral ou administração; 
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma 
prevista pelo inciso I. 
§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a: 
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão 
municipal competente; 
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do 
empreendimento. 
§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei 
municipal específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas, 
assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um 
todo. 
Art. 6o A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à 
data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou 
utilização previstas no art. 5o desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos. 
No art. 7º, temos que, no não cumprimento das regras (art.5º), o Município procederá à 
aplicação do IPTU progressivo no tempo (prazo de cinco anos consecutivos, até a alíquota 
máxima de 15%), sendo vedada a concessão de isenções ou anistias relativas à esta tributação. 
Decorrido este prazosem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, 
edificação ou utilização, o Município procederá à desapropriação do imóvel, com pagamento 
em títulos da dívida pública, e, no prazo máximo de cinco anos da data da sua incorporação ao 
patrimônio público, o adequado aproveitamento do imóvel. 
Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma 
do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 
5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a 
propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a 
majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. 
§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a 
que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor 
referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. 
A cada um dos 5 anos o Poder Público vai aumentando a alíquota até o máximo 
de 15%. 
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco 
anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a 
referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o. 
Quando chegar na alíquota máxima (15%), mantém-se a alíquota ou se 
desapropria (art.8º) 
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação 
progressiva de que trata este artigo. 
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o 
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou 
utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com 
pagamento em títulos da dívida pública. 
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e 
serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por 
cento ao ano. 
§ 2o O valor real da indenização: 
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante 
incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o 
mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2odo art. 5o desta Lei; 
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros 
compensatórios. 
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para 
pagamento de tributos. 
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo 
máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio 
público. 
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder 
Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses 
casos, o devido procedimento licitatório. 
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas 
obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei. 
 
Exercício 84. (FCC – 2014 – Procuradoria – MT) No tocante à desapropriação, o Município: 
Xa) Tem competência exclusiva para executar a desapropriação-sanção, em caso de 
descumprimento da função social da propriedade urbana. 
b) Possui competência para legislar acerca do procedimento desapropriatório, no tocante às 
desapropriações necessárias ao desenvolvimento urbano. [UF] 
c) Não possui competência para desapropriar por interesse social imóveis situados em zona 
rural. [cuidado, possui sim, não possui para fins de reforma agrária] 
d) Tem competência declaratória e executória, sendo que ambas são indelegáveis. [são 
delegáveis] 
e) Pode desapropriar bens pertencentes à União e aos Estados, mediante autorização 
legislativa desses entes. [“do maior para o menor”] 
 
5. Plano Diretor – Desapropriação Indireta – Esbulho Possessório – Desapropriação de Fato 
Vimos na unidade anterior que a CF determina que o plano diretor é obrigatório para cidades 
com mais de 20 mil habitantes. Ocorre que, pelo Estatuto da Cidade, o plano diretor é 
obrigatório também em outras situações, vejamos: 
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da 
política de desenvolvimento e expansão urbana. 
§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, 
devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual 
incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.[PPP, LDO e LOA] 
§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo. 
§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez 
anos. [Revisão da lei] 
§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua 
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: 
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população 
e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; 
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; 
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. 
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: 
I – com mais de vinte mil habitantes; [essa é a hipótese constitucional] 
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; 
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos 
no § 4o do art. 182 da Constituição Federal; 
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; 
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. 
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à 
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos 
geológicos ou hidrológicos correlatos. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012) 
No que tange à desapropriação indireta (esbulho possessório ou desapropriação de fato), o 
Estado simplesmente se apodera de um bem do particular (em descumprimento à 
Constituição e às leis infraconstitucionais). Resta ao particular ingressar com uma ação 
indenizatória contra o Estado. É de duvidosa constitucionalidade, mas STF e STJ confirmam a 
constitucionalidade. 
A desapropriação indireta é o apossamento de bem de particular pelo poder público sem a 
correta observância dos requisitos da declaração e indenização prévia. Em todas as 
modalidades de intervenção ocorre a restrição do direito de propriedade, porém não o 
impedimento do direito, ou seja, o possuidor assim continua, exceto no caso de 
desapropriação, em que há a transferência e o impedimento deste direito. 
Acontece que, muitas vezes, a Administração Pública faz intervenção na propriedade, 
proibindo ao proprietário plantar ou construir em seu imóvel. Em muitos casos, o Poder 
Público acaba por desapropriar o bem do administrado sem formalmente assim fazer, 
evitando o pagamento da indenização devida ao administrado. Esta é a chamada 
desapropriação indireta. A Administração Pública "não" desapropria o bem, mas restringe o 
proprietário do seu direito de propriedade. 
Na desapropriação indireta, a Administração Pública finge a ocorrência de uma servidão que, 
na verdade, configura uma desapropriação. Como exemplo, pode-se citar a passagem de fios 
de alta tensão pela propriedade, onde o particular não poderá construir, tendo em vista o 
campo energético em que há na fiação. Neste caso, a jurisprudência entende que deve haver 
desapropriação indireta, pois inibe o proprietário na utilização do bem. 
[http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/1877080/o-que-se-entende-por-desapropriacao-indireta-
denise-cristina-mantovani-cera] 
Em sede de comentários introdutórios, cuida salientar que o instituto da desapropriaçãoindireta, enquanto fato administrativo, resta materializado quando o Estado se apropria de 
bem particular, sem observância dos requisitos arvorados na declaração e da indenização 
prévia. É verificável que, a despeito de descrita como indireta, essa modalidade expropriatória 
é tida como a mais direta do que a derivada da desapropriação regular. Nesta situação, o Ente 
Estatal atua com manu militari e, portanto, muito mais diretamente. Salutar se faz pontuar, 
com bastante proeminência, que a hipótese de desapropriação indireta pressupõe: (i) que o 
Estado tome posse do imóvel declarado de utilidade pública, independentemente do processo 
de desapropriação, (ii) que seja dada ao respectivo bem a utilidade pública indicada pelo poder 
público, (iii) que seja irreversível a situação fática resultante do apossamento do bem e sua 
afetação (Recurso Especial N° 191.656/SP). 
Helly L. Meirelles explicita que a desapropriação indireta “não passa de esbulho da 
propriedade particular e, como tal, não encontra apoio em lei. É situação de fato que se vai 
generalizando em nossos dias, mas que a ela pode opor-se o proprietário até mesmo com 
interditos possessórios”. Com realce, é situação que desperta substancial repúdio, porquanto, 
conforme se infere em comentários já mencionados, materializa verdadeiro esbulho da 
propriedade particular. Neste sentido, inclusive, o Ministro Humberto Martins, ao relatoriar o 
Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial N° 18.092/MA, manifestou que “a 
desapropriação indireta pressupõe conduta positiva do ente estatal consistente no 
apossamento administrativo da área, caracterizando-se esbulho possessório ou ato que vise 
obstar o exercício da posse reivindicada pelo particular no caso de imóvel objeto de invasão” 
(REsp 1041693/RJ). 
Quadra evidenciar, ainda, que, em que pese o reconhecimento do instituto em comento pela 
doutrina e pelo entendimento jurisprudencial (Recurso Especial N° 628.588/SP), fato é que a 
desapropriação indireta não nutre qualquer relação com os termos albergados pela 
Constituição Federal e diplomas infraconstitucionais. Tal fato deriva da premissa que inexiste 
prévia indenização, tal como reclama a Lei Fundamental, bem como o Poder Público não 
emite, como deveria, a necessária declaração indicativa de interesse. Nos dizeres de Carvalho 
Filho, “limita-se a apropriar-se do bem e fato consumado! Exemplo comum de desapropriação 
indireta tem ocorrido com a apropriação de áreas privadas para a abertura de estradas”. 
Constitui sedimento jurídico para o instituto da desapropriação indireta o disposto no artigo 
35 do Decreto-Lei N° 3.365, de 21 de junho de 1941, que dispõe sobre desapropriações por 
utilidade pública, consoante o qual, “Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda 
Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo 
de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos”. 
Assim, qualquer ação aforada pelo proprietário, no tocante à discussão do procedimento 
expropriatório, quando julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos. 
O dispositivo ora aludido disciplina o denominado “fato consumado”, no qual, em ocorrendo o 
fato de incorporação do bem, ao patrimônio público, mesmo se tiver sido nulo o procedimento 
de desapropriação, o proprietário não pode pretender o retorno do bem ao seu patrimônio. 
“Ora, se o fato ocorre mesmo que o processo seja nulo, pouca ou nenhuma diferença faz que 
não tenha havido processo. O que importa, nos dizeres da lei, é que tenha havido a 
incorporação” (Carvalho Filho). 
Em mesmo sentido, Meirelles arrazoa que “consumado o apossamento dos bens e integrados 
no domínio público, tornam-se, daí por diante, insuscetíveis de reintegração ou reivindicação”. 
Conquanto não se revista de plena legitimidade que é imperiosa, em seara jurídica, em se 
considerando a presença do Poder Público, o certo é que o fato consumado em favor deste 
desencadeia inviabilidade de reversão à situação anterior. Em razão de o Ordenamento 
Brasileiro ter despojado o ex-proprietário do bem desapropriado de seu direito de reaver o 
bem, resta tão somente lançar mão da substituição de seu direito de reivindicar a coisa pelo de 
pleitear indenização em face das perdas e danos decorrentes do ato expropriante. 
[http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12862] 
 
6. Confisco de Bens – Imissão Provisória – Caducidade 
No art. 243 e parágrafo único, da CF, temos: 
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem 
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho 
escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a 
programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem 
prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto 
no art. 5º. 
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em 
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de 
trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação 
específica, na forma da lei. (Redação de acordo com a EC nº 81/2014) 
Trata-se de confisco. Como na desapropriação, no confisco, perde-se o bem para o Estado, 
mas neste não há indenização, enquanto que na desapropriação há. 
VER ARTIGO BAIXADO 
[outro assunto, nada a ver com confisco] Imissão Provisória na Posse. Quando o Estado pleiteia 
desapropriação amigável e o particular se nega, o Estado ingressa com a ação de 
desapropriação. Nesta ação, pode o Estado alegar urgência (a alegação deve ser plausível) na 
posse do bem e realizar o depósito do valor arbitrado, e, desta forma, poderá imitir-se 
provisoriamente na posse do bem. 
Na fase declaratória da desapropriação, o bem é declarado de interesse ou necessidade 
pública ou o não atendimento à função social. Na fase executiva, o Estado efetivamente 
executará a desapropriação. 
Contudo, entre uma fase e outra, existe um prazo denominado prazo de caducidade. Trata-se 
do intervalo entre a declaração e a execução, que, se não cumprido, acarretará na perda de 
todos os efeitos da declaração. 
- Sendo caso de necessidade ou utilidade pública, o prazo de caducidade é de cinco anos. 
Passado tal prazo, a declaração perde todos os seus efeitos, e só se poderá decretar 
novamente a utilidade ou necessidade pública depois de um ano. [5 anos / espera 1] 
- Sendo caso de interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos, e não se pode mais 
declarar mais o bem como de interesse social. [2 anos / nunca mais] 
 
7. Tredestinação – Decreto-lei 3.365/41 
Tredestinação é a mudança do fim a que se destina o bem desapropriado. Será lícita se 
continuar com a utilidade pública, mas será ilícita quando houver fraude. 
Sendo lícita, segue havendo a utilidade pública. Sendo ilícita, a doutrina aponta duas 
possibilidades (não há unanimidade): 1) o bem deve ser devolvido (prevalece o direito real do 
antigo proprietário), ou 2) fica na Administração, pois já passou a integrar seu patrimônio (aí 
vai ter que dar uma destinação lícita, uma utilidade). 
Decreto-lei n. 3.365/41: Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. (Teoria Geral da 
Desapropriação) 
Art. 3o Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de carater 
público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover 
desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato. 
Essa é só a segunda fase (fase executiva). 
Art. 4o A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao 
desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonasque se valorizarem 
extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer 
caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se 
quais as indispensaveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda. 
Desapropriação por zona. 
Parágrafo único. Quando a desapropriação destinar-se à urbanização ou à 
reurbanização realizada mediante concessão ou parceria público-privada, o edital 
de licitação poderá prever que a receita decorrente da revenda ou utilização 
imobiliária integre projeto associado por conta e risco do concessionário, 
garantido ao poder concedente no mínimo o ressarcimento dos desembolsos com 
indenizações, quando estas ficarem sob sua responsabilidade. (Incluído pela Lei 
nº 12.873, de 2013) 
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se 
judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo 
decreto e findos os quais este caducará. (Vide Decreto-lei nº 9.282, de 1946) 
 Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de 
nova declaração. 
 Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise 
a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público. (Incluído pela 
Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001) 
Prazo para o particular propor a ação de indenização. 
5 anos = Errado. Usa-se o prazo de 15 anos da usucapião extraordinária ou de 20 
anos da Súmula 119 STJ. 
Obs.: Súmula 12 não se usa mais 
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade 
ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, 
havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na 
sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis 
por cento ao ano sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da 
imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela Medida 
Provisória nº 2.183-56, de 2001) 
 § 1o Os juros compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a perda de 
renda comprovadamente sofrida pelo proprietário. (Incluído pela Medida 
Provisória nº 2.183-56, de 2001) (Vide ADIN nº 2.332-2) 
 § 2o Não serão devidos juros compensatórios quando o imóvel possuir graus 
de utilização da terra e de eficiência na exploração iguais a zero. (Incluído pela 
Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001) (Vide ADIN nº 2.332-2) 
 § 3o O disposto no caput deste artigo aplica-se também às ações ordinárias 
de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem 
assim às ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do 
Poder Público, em especial aqueles destinados à proteção ambiental, incidindo os 
juros sobre o valor fixado na sentença. (Incluído pela Medida Provisória nº 
2.183-56, de 2001) 
 § 4o Nas ações referidas no § 3o, não será o Poder Público onerado por juros 
compensatórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou posse 
titulada pelo autor da ação. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 
2001) (Vide ADIN nº 2.332-2) 
 Art. 15-B Nas ações a que se refere o art. 15-A, os juros moratórios destinam-
se a recompor a perda decorrente do atraso no efetivo pagamento da indenização 
fixada na decisão final de mérito, e somente serão devidos à razão de até seis por 
cento ao ano, a partir de 1o de janeiro do exercício seguinte àquele em que o 
pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituição. (Incluído 
pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001) 
Art. 19. Feita a citação, a causa seguirá com o rito ordinário. 
 Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou 
impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação 
direta. 
Matérias de defesa do particular. 
Art. 22. Havendo concordância sobre o preço, o juiz o homologará por sentença 
no despacho saneador. 
 
Exercício 85. (Cespe – TRF 1ª Região – 2013) Acerca da desapropriação, assinale a opção 
correta: 
a) Bens públicos não podem ser desapropriados, razão pela qual a União, os estados e os 
municípios não podem desapropriar bens pertencentes a qualquer ente federativo. 
b) O procedimento da desapropriação compreende a fase declaratória e a executória, esta 
última obrigatoriamente a ser desenvolvida na instância judicial. 
Xc) Considera-se desapropriação indireta aquela pela qual o Estado se apropria de bem 
particular sem observância dos requisitos que compõem o procedimento expropriatório, como 
o ato declaratório e a indenização prévia. 
d) A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária de imóvel rural que não 
esteja cumprindo sua função social compete à União, com pagamento mediante títulos da 
dívida pública de emissão aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez 
anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros 
legais. 
e) As glebas em que forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas devem ser 
imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para 
fins de reforma agrária, garantido o pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.