Gestão Pública e Políticas Públicas no Brasil - Livro- Texto - Unidade IV

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GESTÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
Unidade IV
7 CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Podemos elaborar um diagrama que representa as fases de desenvolvimento até uma eventual 
extinção de certa política pública. A figura a seguir demonstra a interação entre essas várias etapas:
Problema 
individual
Problema 
social
Problema 
público
Estruturação do 
problema Avaliação
Análise de 
soluções
Tomada de 
decisão
Conjunto de 
possíveis soluções
Implementação de 
decisão
Figura 6 – Ciclo de políticas públicas
Podemos também caracterizar um problema público como algo que pode surgir sem a interferência 
dos agentes sociais, como é o caso das inundações. O problema pode, também, ganhar importância 
gradativamente, passando a tornar-se algo que preocupa os integrantes da sociedade. Podemos, ainda, 
considerar o caso de um problema antigo, mas que nunca recebeu a devida prioridade para o seu 
tratamento via políticas públicas.
Evidentemente, a sensibilidade e a percepção da existência de um problema estão relacionadas 
com o momento e as características de determinadas sociedades e governos. Delineado o problema 
que necessita de atenção social, partimos para a etapa de elaboração de uma política pública, quando 
entram em ação tanto os agentes (atores) governamentais quanto os da sociedade civil e são tratados 
os conflitos políticos e técnicos.
7.1 Agentes que participam da formulação de políticas públicas
São vários os agentes, tanto do setor privado quanto público, que participam e influenciam as 
decisões sobre políticas públicas, sejam eles indivíduos ou pessoas jurídicas visando atender aos seus 
próprios interesses ou do grupo social que representam. No caso de pessoas jurídicas, podemos indicar, 
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por exemplo, a presença de empresas, grupos, organizações, movimentos, partidos etc., que tenham ou 
não finalidades de lucros que participam de políticas públicas.
Esses agentes, com diferentes interesses, lançam mão de diversos instrumentos para o sucesso em 
suas empreitadas, desde a pressão simples, através do lobby, como greves, mobilizações, participação em 
reuniões, eventos etc.
Nenhuma avaliação de política pública pode prescindir do adequado entendimento da participação 
e da inter-relação dos respectivos agentes (ou atores) com ela envolvidos.
Há pleitos que são mais facilmente defendidos, como é o caso, por exemplo, da proposta de iluminação 
em uma via urbana. Caso, por exemplo, haja uma proposta para a construção de um aeroporto numa 
cidade do interior, poderão existir fortes resistências de grupos preocupados com aspectos ecológicos 
ou sociais, entre outros.
Assim, é necessário que se atente para a correlação de forças entre os agentes envolvidos nas 
formulações de políticas públicas. O comportamento desses agentes poderá ser reforçado ou inibido 
por:
• instituições políticas, como Congresso, Assembleias de Deputados e Câmara dos Deputados ou de 
Vereadores, conforme o caso;
• regras eleitorais e constitucionais;
• regras de interação entre eles.
Cada vez mais percebe-se a participação de organizações do Terceiro Setor na disputa pela solução 
de problemas públicos, normalmente em áreas sociais, como saúde, educação, meio ambiente, proteção 
de minorias, cultura. Entre as organizações do Terceiro Setor, destacam-se as fundações privadas e as 
entidades filantrópicas.
Nos processos de decisões sobre as políticas públicas, a atuação do Terceiro Setor é notada na 
elaboração dos planejamentos e orçamentos participativos e nos conselhos gestores setoriais. Existem 
várias maneiras de classificar esses agentes, conforme pode ser visto a seguir:
Quadro 10 – Atores que interferem em políticas públicas 
(individuais e coletivos), conforme o tipo de agente 
Tipo de agente Características/descrição
Individuais
Políticos – sejam os eleitos ou os designados, 
comissionados, magistrados, burocratas, selecionados 
por concursos e integrantes da sociedade civil etc.
Coletivos
Grupos e associações governamentais e não 
governamentais, como os partidos políticos, os grupos 
de pressão ou de interesse, organizações e movimentos 
sociais.
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Quadro 11 – Atores governamentais e não governamentais que 
participam de políticas públicas 
Tipo de agente Características/descrição
Governamentais Políticos e designados por eles, burocratas e juízes.
Não governamentais
Grupos de pressão ou de interesse, partidos políticos, 
meios de comunicação, destinatários das políticas 
públicas, organizações do terceiro setor, outros 
stakeholders, como fornecedores, organismos 
internacionais, comunidades diversas, financiadores, 
especialistas etc.
Quadro 12 – Agentes formais e informais envolvidos com 
a formulação de políticas públicas 
Tipo de agente Características/descrição
Formais
Definidos pelas constituições e leis orgânicas: partidos 
políticos, integrantes do Legislativo e autoridades 
máximas dos poderes executivos, equipes de governo e 
Poder Judiciário etc.
Informais
Não definidos pelas constituições e leis orgânicas: 
movimentos sociais, empresas, sindicatos e mídia 
(meios de comunicação) etc.
Quadro 13 – Agentes públicos e privados envolvidos com 
a formulação de políticas públicas 
Tipo de agente Características/descrição
Públicos
Gestores públicos, juízes, parlamentares, políticos, 
organizações e instituições de governo, organizações 
internacionais etc.
Privados (ou Sociais)
Mídia, centros de pesquisa, grupos de interesse, grupos 
de pressão, organizações do terceiro setor, sindicatos, 
entidades de representação empresarial etc.
Quadro 14 – Agentes públicos e privados envolvidos com 
a formulação de políticas públicas 
Tipo de agente Características/descrição
Individuais
Agem intencionalmente e podem influenciar a 
formação das políticas públicas. São exemplos os 
políticos, os integrantes da administração pública, os 
magistrados e os formadores de opinião (jornalistas, 
artistas etc.).
Informais
Grupos e associações que também agem de forma 
intencional e podem influenciar a formação das 
políticas públicas, como partidos políticos, integrantes 
da administração pública, grupos de interesse, 
organizações da sociedade civil, movimentos sociais.
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Com relação aos agentes anteriormente indicados, podemos considerar, também aqueles que 
indicamos a seguir.
7.1.1 Agentes fundamentais
Os agentes fundamentais são representados pelos políticos e pela alta administração pública 
(presidente, governadores, prefeitos, ministros, secretários, senadores, deputados e vereadores) que têm 
legitimidade para opinar, atuar e defender interesses de seus representados.
Os políticos e suas equipes de trabalho permanecem em seus cargos durante um período determinado 
(mandato) que, no caso dos chefes do Poder Executivo, pode ser prorrogado por meio de reeleição 
dependendo da manutenção da confiança junto a seus eleitores. 
Sua atuação, em termos de formulação de políticas públicas, consiste em identificar os problemas e 
participação da decisão do que deve ser priorizado.
Os integrantes do Poder Legislativo, além de canalizar as demandas sociais, individuais ou dos gruposque representam, têm a seu cargo as tarefas de aprovação e promulgação das normas e leis relacionadas 
com as políticas públicas. Eles também controlam a execução orçamentária do Estado.
Os chefes de Executivo podem utilizar mecanismos de trocas de composição de bancadas no 
Legislativo em negociações, inclusive no caso de indicações ou preenchimento de vagas na administração 
com integrantes dos partidos políticos.
Muitos políticos, contudo, exercem suas funções em nome de uma determinada classe ou categoria social.
7.1.2 Partidos políticos
Partidos políticos são constituídos por grupos de pessoas com iguais interesses e têm o objetivo de 
exercer o poder político no Estado. Apesar de serem muito criticados (uma vez que fazem a intermediação 
entre a administração e a sociedade civil), são agentes muito importantes no processo de formulação de 
políticas públicas, as quais influenciam direta ou indiretamente.
 Lembrete
São vários os agentes, tanto do setor privado quanto público, que 
participam e influenciam as decisões sobre políticas públicas, sejam eles 
indivíduos ou pessoas jurídicas visando atender aos seus próprios interesses 
ou do grupo social que representam. 
Também são afetadas pelos partidos as decisões governamentais, quer seja na condição de partido 
aliado, quer na de opositor. Muitos partidos contam com institutos responsáveis pela elaboração de 
propostas de políticas formuladas em conformidade com os interesses de seu eleitorado.
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Os partidos políticos são organizações formalmente constituídas e dependem de recursos, como os 
financeiros, para exercerem suas atividades. Esses recursos podem ser originados de grupos de interesse, 
indivíduos, entidades, membros da própria agremiação ou do próprio governo.
7.1.3 Equipes do governo eleito
Atuando num espaço intermediário entre os políticos e os burocratas, há os designados pelos 
primeiros para ocuparem postos de chefia, direção e assessoramento da administração pública.
Políticos
Designados politicamente
Burocratas
Figura 7 – Atores na administração do setor público
São funcionários temporários ou de confiança dos chefes dos poderes e não possuem vínculo com o 
setor público, constituindo os chamados cargos de livre provimento, ocupados por servidores de carreira 
ou por pessoas externas.
7.1.4 Equipe técnica
A equipe técnica representa o que é denominado de burocracia pública, formada por funcionários de 
carreira ou que tenham disponibilidade para lidar continuamente com questões públicas.
De todos os gestores públicos, os burocratas são os “atores que têm papel 
preponderante” no processo decisório das políticas de governo nos seus 
diversos níveis (federal, estadual e municipal), pois participam de todo o 
processo de formulação, implantação e avaliação dessas políticas (DIAS; 
MATOS, 2012, p. 49). 
Essas equipes mantêm ativa a administração pública, independentemente da ocorrência de ciclos 
eleitorais, e são influentes em todas as etapas do ciclo de políticas públicas. Elas gozam de estabilidade 
empregatícia, têm suas promoções baseadas na experiência e na competência técnica e obedecem a 
sistemas hierárquicos de trabalho.
7.1.5 Juízes
O cargo de juiz também está incluído na categoria dos servidores públicos. Sua função possui a 
competência para interpretar determinada norma ou lei, considerando-a justa ou injusta. Os juízes 
costumam ser alvo de pressões de grupos de interesse e partidos políticos.
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 Lembrete
Cabe aos juízes, entretanto, como a todos os funcionários públicos, 
manterem-se fiéis ao princípio da eficiência da administração pública, 
direcionando suas ações à obtenção do bem comum. 
Estados Unidos da América e Inglaterra atuam dentro do sistema conhecido como Common Law, ou 
seja, grande parte de sua implantação de políticas públicas é decidida nos tribunais, o que é devido, por 
exemplo, à existência de leis menos detalhadas, que requerem mais interpretação para sua aplicação.
Nos países em quer vigora a chamada Civil Law, como é o caso do Brasil, dado o maior detalhamento 
da legislação, diminuem, no geral, as dificuldades de interpretação das normas e leis.
7.1.6 Mídia
O papel da mídia é manter a sociedade informada e contribuir para o exercício da cidadania e para o 
próprio fortalecimento da democracia, de forma que a sociedade possua controle social sobre a atuação 
da administração pública. Os agentes midiáticos são os maiores divulgadores dos sucessos e fracassos 
das políticas públicas. Reportagens de revistas, jornais etc. de grande audiência são meios eficazes para 
a propagação de informações das políticas públicas, contribuindo para o seu sucesso (ou fracasso, em 
alguns casos).
É importante o papel de controle exercido pela mídia sobre a esfera pública e as ações da administração 
pública, via, por exemplo, jornalismo investigativo, que, entre outros, denuncia atos de corrupção e 
ajuda a priorização das políticas públicas.
7.1.7 Empresas
As empresas podem exercer influência nos processos eleitorais e mesmo após a posse dos eleitos.
No âmbito municipal, predomina a influência de pequenas empresas e de 
médias, dependendo do tamanho do município (DIAS; MATOS, 2012, p. 51).
7.1.8 Sindicatos e associações profissionais
Sindicatos e associações profissionais procuram eleger representantes para a Câmara dos Deputados 
ou dos Vereadores, conforme o caso, e são chamados a participar tanto dos processos de tomadas de 
decisões quanto dos que se referem à implantação e avaliação das políticas públicas.
7.1.9 Agentes do conhecimento
Enquadram-se, neste tópico, os técnicos especializados no assunto-objeto da respectiva política 
pública.
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7.1.10 Organismos internacionais
Organismos internacionais costumam influenciar as decisões de políticas públicas em áreas sociais 
ou econômicas, podendo ser considerados, entre outros, os casos do FMI, do Banco Mundial e do Banco 
Interamericano de Desenvolvimento (BID). Normalmente essas instituições concedem financiamentos, 
muitas vezes acompanhados de assistência técnica, para as políticas públicas.
7.1.11 Centros de pesquisas
Os centros de pesquisa podem ser privados, administrados por universidades ou ligados diretamente 
ao setor público ou a organizações do Terceiro Setor, podendo, neste último caso, ser mencionados, 
entre outros, os exemplos: Greenpeace, Human Rights Watch, Anistia Internacional, Médicos sem 
Fronteiras, Fundação Abrinq etc.
7.1.12 Grupos de pressão
Grupos de pressão diferenciam-se dos partidos políticos por não almejarem o poder político e por 
defenderem temas bastante específicos (DIAS; MATOS, 2012, p. 57). Eles podem atuar também com base 
em lobbies.
Alguns são formalmente constituídos, como os colegiados profissionais, associações comerciais etc. 
Já outros são tipicamente informais, como é o caso dos que lutam por mais rigidez ou mais relaxamento 
no tratamento de questões ecológicas ou ambientais.
Esses grupos, usualmente, dispõem de recursos, que podem ser utilizados em suas práticas de 
incentivo a determinadas políticas públicas. Entre esses recursos e possibilidades, podemos destacar os 
financeiros, os de conhecimento mais específico da questão que está sendo tratada e os de capacidade 
de planejamento.
7.1.13 Associações comunitárias
Um grande número de grupos pode serenquadrado dentro da categoria de associações 
comunitárias, representando comunidades específicas, como caiçaras, seringueiros, pequenos 
agricultores etc. Essas associações costumam influenciar as políticas públicas locais mais do que 
a federal ou regionais. 
7.1.14 Alvos das políticas públicas
Esse tipo de agente social é denominado policy taker e, embora possam atuar de forma passiva, em 
muitas situações conseguem um poder de articulação que lhe possibilita influenciar os processos de 
formulação e decisão de novas políticas públicas.
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7.2 Definição e escolha de políticas públicas
O processo de definição de uma política pública é representado por várias rodadas de negociações 
entre os agentes nela envolvidos, que podem ser formais (em ministérios, no Legislativo etc.) ou informais 
(em praças, espaços públicos).
É neste ponto que entram os principais mecanismos de participação democrática da sociedade, dado 
que a deliberação com relação ao desenvolvimento de uma política pública é algo coletivo, de interesse 
geral.
O estabelecimento de prioridades, objetivos e metas a serem alcançadas 
constitui a espinha dorsal de uma política pública. São as diretrizes 
para o setor, quer seja a área de educação ou meio ambiente. Podemos 
associar as políticas públicas como ferramentas utilizadas pelo Estado 
para exercer suas funções públicas no atendimento de demandas sociais 
e solução de problemas que afetam a coletividade (DIAS; MATOS, 2012, 
p. 61).
As políticas públicas visam atender às demandas da sociedade, que podemos identificar como sendo:
• novas: inclusão de novos agentes (que antes não atuavam na arena política) ou problemas 
(inundações, crises externas etc.);
• recorrentes: aquelas que revelam problemas que não merecem atenção e prioridade devidas, 
ou que nunca foram resolvidas satisfatoriamente, mas que frequentemente afetam a vida em 
sociedade, como trânsito caótico, atendimento médico insuficiente etc.;
• reprimidas: são aquelas que acontecem em comunidades sem força política para alterar a situação 
e obter uma solução para os problemas.
As transformações propiciadas pelas políticas públicas só serão possíveis se 
os agentes demonstrarem “capacidade não só para diagnosticar e analisar 
a realidade social, econômica e política em que vivem, mas também 
para interagir e negociar de forma democrática com os diferentes atores 
envolvidos no processo” (DIAS; MATOS, 2012, p. 63). 
 Observação
O excesso de demandas sem solução na sociedade pode levar a 
conflitos institucionais ou até de ingovernabilidade. Por isso, é cada vez 
mais importante capacitar os agentes da administração pública envolvidos 
na operacionalização das políticas públicas.
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 Para o tratamento da política pública pode ser usado, à semelhança do que é feito na iniciativa 
privada, um modelo simples conhecido como ciclo de políticas públicas. Nesse modelo, o desenvolvimento 
de uma política pública é dividido em fases ou etapas, cujo número recomendado varia, segundo 
estudiosos do assunto. O que parece constituir um padrão mais aceitável é a distribuição em cinco 
etapas:
• identificação de um problema – definição, agentes e interesses, representação e acesso às 
autoridades públicas;
• formulação de soluções – verificação de possíveis alternativas para a solução do problema, 
construção de acordos e coalizões e legitimidade da política escolhida;
• tomada de decisões – firmação de acordos e coalizões e da legitimidade da política escolhida;
• execução das ações – gestão e produção dos efeitos da respectiva política;
• avaliação dos resultados da implantação – reações à ação priorizada e juízo de valor sobre os seus 
efeitos na sociedade.
Evidentemente, é extenso o leque de possíveis alternativas de políticas públicas, dadas as 
especificidades dos problemas que se apresentam à sociedade. Também podem ser muito diferentes, em 
cada caso, os agentes e as relações de poder envolvidos na solução de um problema e na consequente 
adoção de uma particular política pública.
Certamente não é incomum que o resultado de uma determinada fase ou etapa influencie a próxima 
e/ou a sequência do projeto. Adaptada a partir de Procopiuck (2013, p. 1142), o quadro a seguir comenta 
as diferentes fases de um processo de políticas públicas:
Quadro 15 – Fases de um processo de políticas públicas 
Fases Características
Iniciação
Pensamento criativo sobre o problema.
Definição de objetivos.
Identificações de alternativas.
Tentativas e exploração preliminar de conceitos, demandas e 
possibilidades.
Estimação
Análise de conceitos e de demandas.
Estimativas de impactos sobre a sociedade.
Exame normativo das prováveis consequências.
Esboço de um programa de ação.
Definição de critérios de desempenho e de indicadores a serem 
atingidos.
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Seleção
Discussões sobre as possíveis alternativas de soluções dos problemas.
Compromissos, negociações e acordos de interesses.
Redução de incertezas quanto às alternativas de solução dos problemas.
Integração de elementos de decisão não racionais e de questões 
ideológicas.
Decisões entre as alternativas escolhidas/estudadas.
Atribuição de responsabilidades para a execução dos programas de 
trabalho.
Implementação
Desenvolvimento de regras, estruturas de regulação e linhas gerais para 
a execução das decisões.
Mudanças nas decisões visando ao ajuste às reais condições 
operacionais.
Elaboração de um programa com objetivos e padrões de desempenho, 
acrescido do cronograma de atividades.
Avaliação
Comparação do desempenho real com o almejado, considerando os 
critérios antes estabelecidos.
Atribuição de responsabilidades, tendo em vista as distorções 
verificadas no desempenho real.
Conclusão
Estabelecimento dos custos, consequências e benefícios em função das 
ações adotadas na respectiva política pública.
Comparar o que foi necessário com o que foi requisitado, em termos 
dos recursos utilizados pela política pública.
Especificar os problemas apontados no momento da conclusão.
Adaptado de: Procopiuck (2013, p. 1142).
7.3 Construção de uma agenda de governo
Para que um problema entre na agenda do governo é necessário que se torne político, o que se 
consegue, muitas vezes, pela mobilização dos agentes envolvidos com o processo.
Todo problema público é sempre uma construção social que apresenta uma 
sequência: primeiro, adquire certo nível de generalidade, como problema 
público; depois, adquire reconhecimento social; e, em terceiro lugar, torna-
se susceptível de ser parte da agenda política a ser institucionalizada (DIAS; 
MATOS, 2012, p. 68).
Para Cobb e Elder (apud SECHHI, 2011, p. 36) existem dois tipos de agendas:
• política: problemas ou assuntos que a sociedade entende que devem ser tratados de forma 
prioritária pelos governos;
• formal ou institucional: relaciona os problemas já decididos como aceitáveis para o tratamento 
pelo setor público.
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Secchi (2011, p. 36) menciona também a agenda da mídia, em função das divulgações de problemas 
e dos assuntos de interesse público nos meios de comunicação (rádio, TV, jornais, revistas etc.).A forma inicial de entrada de questões políticas na agenda do governo para o tratamento na esfera 
pública é a necessidade de responder às situações emergenciais, muitas vezes decorrentes de problemas 
naturais, como enchentes ou secas demoradas, interrupções de rodovias e ferrovias, poluição ambiental 
etc. Entre os exemplos desse tipo de situação, podemos caracterizar as ações de transferências de 
populações urbanas em áreas com riscos de desabamento, atendimento a quem habita regiões ribeirinhas 
etc. 
A segunda forma de entrada de questões ocorre através do próprio processo político, visando 
angariar a simpatia do eleitorado.
A terceira forma é a própria ordenação dos assuntos na agenda política, notadamente para os 
processos que demandam aspectos técnicos e de pesquisa mais severa.
No Brasil, podemos mencionar como exemplo a política de liberação do trem-bala envolvendo as 
regiões metropolitanas de São Paulo e Campinas. 
Outra forma de entrada é a antecipação dos problemas e conflitos latentes no universo dos assuntos 
públicos, determinando, pois, a constituição de políticas proativas, como são os casos relacionados com 
distribuição de renda, disponibilização de moradias etc.
É muito frequente que os problemas envolvam mais de uma área. Assim, uma questão inicialmente 
relacionada com a educação pode gerar ações do governo também na área de saúde.
É preciso que sejam feitas análises técnicas, políticas e econômicas para se identificar a prioridade 
de atenção à política pública e à sua inclusão na agenda de governo. Conforme apontam Dias e Matos: 
“Toda construção de agendas envolve um processo altamente seletivo, em que concorrem os problemas 
com diversas hierarquias de prioridades, que em geral são bastante heterogêneas” (2012, p. 73).
Podem ser identificadas pelo menos 5 características para que um problema passe a merecer uma 
atenção maior da sociedade:
• grau de generalização;
• escopo da importância;
• relevância temporal;
• grau de complexidade;
• precedência categórica; problemas com precedentes parecidos atingirão mais rapidamente uma 
maior atenção.
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Vale salientar, também, que nem todos os temas de uma agenda são convertidos em programas. 
Usualmente, inclusive, poderemos ainda ter mais de uma agenda:
• governamental: interessa aos formulares de políticas;
• decisional: constitui um subconjunto da governamental, com questões prontas para uma decisão 
ativa dos formuladores de políticas públicas;
• especializada: questões específicas de determinados setores da atividade pública (educação, 
saúde, mobilidade urbana etc.);
Analisando a evolução da agenda pública no Brasil nos últimos 80 anos, Matias-Pereira (2012, p. 
234) separa as seguintes fases:
• Primeira Era Vargas (1930/1945);
• Populismo (1945/1960);
• Crise do Populismo (1960/1964);
• Autoritarismo Burocrático (1964/1973);
• Distenção e transição (1974/1984);
• Nova República (1985/1989);
• Governo Collor (1990/1992);
• Austeridade fiscal (1993/1994);
• Governos de Fernando Henrique Cardoso (1995/2002);
• Estado induzindo o desenvolvimento (2003/2010);
• Governo Dilma Rousseff (2011: 2014).
Os problemas podem ser retirados das agendas em função de fatores como:
• limitação de recursos (humanos, financeiros, técnicos etc.);
• falta de vontade política para tratá-los ou pouca cobrança dos eventuais favorecidos pela sua solução.
7.4 Escolha de alternativas para determinada política pública
Uma vez incluída na agenda a escolha de alternativas para as políticas públicas a serem implantadas, 
passa-se à fase de escolha de alternativas que serão adotadas para o seu planejamento e execução. 
Trata-se de uma etapa em que, além dos fatores de mobilização política, entram em ação os técnicos e 
especialistas no assunto, que construirão cenários alternativos para a solução dos problemas cobertos 
pela política pública.
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É fundamental que haja um balanço adequado “entre os dois lados da moeda” – o técnico e o 
político.
É na fase de montagem das alternativas de solução de um problema que são definidos métodos, 
estratégias ou processos visando alcançar os objetivos pretendidos com a sua solução. Cada uma 
delas irá requerer diferentes composições de recursos e apresentará diferente probabilidade de 
ser bem-sucedida.
7.5 Processo de tomada de decisões
Há sempre uma multiplicidade de soluções possíveis para resolver ou tratar 
um problema, seja em termos de finalidades, meios ou de conteúdos. Cabe 
ao governo fixar prioridades, metas e objetivos a serem alcançados (DIAS; 
MATOS, 2012, p. 77).
Novamente, é fundamental mencionar que deve existir um balanço adequado “entre os dois lados 
da moeda” - técnico e político. Ambos têm importância na decisão que será adotada e precisam ser 
contemplados ou ao menos tratados pelos responsáveis pela política que foi priorizada.
Existindo os problemas, as decisões de enfrentá-los podem ser feitas com base nos seguintes modelos:
• racionalidade absoluta: é feita uma análise de custos e benefícios para se encontrar a melhor 
solução;
• racionalidade limitada: admite que os decisores apresentem limitações de conhecimento e de 
informação, dada a complexidade do problema ou tema que deverá ser tratado. Muitas vezes, o 
problema não é formulado de forma adequada ou seus objetivos não são totalmente claros.
Considera-se que a tomada de decisões deve ser entendida como um esforço entre opções 
satisfatórias, não necessariamente ótimas. O quadro a seguir compara as duas alternativas 
anteriormente indicadas:·
Quadro 16 – Comparação entre os modelos decisórios de 
racionalidade (absoluta e limitada) 
Modelos
Condições de 
conhecimento do 
tema
Análise das 
alternativas
Modalidade de 
escolha entre as 
alternativas
Critério de 
decisão
Racionalidade 
absoluta Certeza
Análise completa, 
com cálculos de 
consequências
Cálculo Otimização
Racionalidade 
limitada Incerteza Pesquisa sequencial
Comparação das 
alternativas com as 
expectativas
Satisfação
Adaptado de: Secchi (2011, p. 44).
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A legitimação da decisão ocorre com base em votação ou assinatura autorizada a decidir com relação 
a variadas alternativas, propostas pelos técnicos e políticos que tiverem analisado os problemas sociais.
7.6 Implantação de determinada política pública
É no momento de implantação que são produzidos os efetivos resultados das políticas públicas. 
Novamente, essa etapa envolve não apenas componentes técnicos administrativos, mas, também, e 
muitas vezes, em maior número, de natureza política.
No Brasil, costuma-se falar de “leis que não pegam”, quando ocorre uma descaracterização da 
política que está sendo implementada.
Há situações, em função do privilégio da autoridade, de diferenciação entre os mundos político e 
administrativo e busca pela eficiência, em que é preferível uma implantação do tipo top-down (de cima 
para baixo). Em outras situações, é melhor uma opção bottom-up (sentido contrário). 
O modelo top down considera que as políticas públicas, desde que adequadamente definidas e 
decididas, auxiliam e tornam mais rápida a implementação com base em um conjunto de processos 
administrativos e técnicos, visando à solução do problema.
De outra parte, o modelo bottom up, ao reconhecer, por exemplo, as limitações tecnológicas, 
propicia maiorliberdade de atuação dos agentes da administração pública e dos diversos atores sociais 
no desenvolvimento dos processos de implantação das políticas públicas. Muitos consideram que esta 
autonomia é necessária para que se tenha sucesso na implantação da solução.
Em síntese, um processo de implantação de política pública deve sempre considerar os aspectos 
institucionais, organizacionais e ambientais.
Muitas vezes, a origem da implantação de determinada política é devida à formulação de planos 
macroeconômicos (fiscais, monetários, tributários cambiais etc.).
Há tópicos de responsabilidade direta da União, como a manutenção da estabilidade da moeda e da 
economia como um todo, a segurança das fronteiras nacionais etc.
Na realidade, sempre a execução de qualquer política pública é um processo 
complexo que revela a estruturação e o modo de funcionamento de um 
sistema político-institucional, a verdadeira repartição do poder político 
entre os diversos interessados na decisão ou envolvidos nela (DIAS; MATOS, 
2012, p. 79).
7.7 Avaliação dos resultados das políticas públicas
A avaliação de uma política pública deve considerar os critérios que foram estabelecidos, assim 
como os resultados obtidos em comparação com indicadores padrões.
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De fato, a avaliação é uma ferramenta muito importante de gestão e auxilia no planejamento e 
formulação de uma política de intervenção do Estado na sociedade.
Responder a perguntas sobre o êxito ou não de uma determinada 
política é fundamental para quem se interessa em conhecer a atuação 
governamental, em avaliar seu grau de eficácia e eficiência, e em 
conhecer os efeitos de sua intervenção, seus acertos e seus erros (DIAS; 
MATOS, 2012, p. 84).
Com relação aos critérios, devem ser avaliados aspectos como:
• economicidade: confere o nível de utilização dos recursos empregados para a solução do problema 
público;
• eficiência econômica: verifica se os processos foram executados conforme métodos preestabelecidos 
e tidos como eficientes;
• eficácia: mede grau em que foram alcançadas as metas e os objetivos predefinidos;
• equidade: avalia se houve distribuição equitativa de benefícios (ou punições, se for o caso) entre 
os destinatários da determinada política pública.
De acordo com Subirats (apud SECCHI, 2011, p. 50) os processos de avaliação podem ser feitos 
com foco jurídico ou legal, técnico ou gerencial, ou sob o ponto de vista político. Devem ser 
estabelecidos padrões para o acompanhamento das entradas, saídas e dos resultados da política 
pública, padrões esses que propiciam uma referência comparativa com os indicadores em cada 
caso e podem ser:
• absolutos: compostos por metas quantitativas e/ou qualitativas previamente estabelecidas;
• históricos: resultados já obtidos no passado e que permitem avaliar se há uma tendência de 
melhora (ou de piora) da respectiva política pública;
• normativos: metas, sejam qualitativas ou quantitativas, devem ser estabelecidas conforme um 
modelo padrão, ideal.
A avaliação pode ajudar, ainda, a viabilizar as atividades de controle interno 
e externo’ por instituições públicas e pela sociedade, permitindo, assim, uma 
maior transparência e accountability das ações realizadas pelos governos 
(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 235).
Os procedimentos de avaliação das políticas públicas são realizados com base em modelos e conceitos, 
que englobam aspectos sociais, políticos e econômicos.
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Rossi, Freeman e Lipsey (apud MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 213) entendem que a avaliação das políticas 
públicas corresponde à 
“utilização de metodologias de pesquisa social para investigar, de forma 
sistemática, a efetividade dos programas de intervenção social que foram 
adaptados ao seu ambiente político e organizacional e planejados para 
conformar a ação social numa maneira que contribua para a melhoria das 
condições sociais”.
Obviamente, a avaliação deve ser considerada um passo essencial para se conhecerem os resultados 
trazidos por determinada política pública e não deve ser feita apenas no final do processo, mas durante a 
sua construção. Entre outros aspectos, esse é um momento de aprendizado e pode fornecer informações 
valiosas para a realização de eventuais correções, tendo em vista o alcance dos objetivos estabelecidos 
para a política.
Em síntese, procedimentos de avaliação são importantes, dado que:
• podem gerar informações para futuras políticas públicas;
• servem como prestação de contas pela administração pública;
• constatam a utilização eficiente dos recursos (escassos) usados nas etapas do projeto de 
implantação da política pública;
• localizam as barreiras que impedem o sucesso de um programa;
• promovem o diálogo entre todos os agentes, individuais e coletivos, envolvidos com determinada 
política pública.
Os quadros a seguir ilustram alternativas de avaliação, segundo determinados critérios:
Quadro 17 – Alternativas – interna e externa – de avaliação de políticas públicas 
Tipo de avaliação Descrição
Interna
Feita pela equipe encarregada da execução.
Conta com mais familiaridade com os assuntos 
relacionados com a política.
Externa
Realizada por peritos designados especialmente para a 
tarefa.
Conta com mais independência para realizar a avaliação.
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Quadro 18 – Alternativas – formativa e somativa – de avaliação de políticas públicas 
Tipo de avaliação Descrição
Formativa
Objetiva fornecer informações para a melhora da política 
pública.
Faz parte de um processo de aprendizagem para todos os 
envolvidos com a política.
Somativa
Concebida como um processo de criação e obtenção 
de informações que serve para facilitar o processo 
de tomada de decisão e para julgar entre diferentes 
alternativas para o julgamento da conveniência do 
programa a ser mantido, expandido ou, eventualmente, 
até encerrado.
Quadro 19 – Alternativas – conteúdo do programa – de avaliação de políticas públicas
Tipo de avaliação Descrição
Conceitual ou Design
Racionalidade, consistência e coerência da política 
pública.
Qualidade do diagnóstico realizado (quanto às 
necessidades), objetivo traçado, correlação com os 
problemas e modelo de intervenção escolhido.
Implantação e gestão
Constatar como a implantação da política pública foi 
executada e gerenciada, quais foram os procedimentos e 
critérios de desempenho.
Impactos e resultados
Verificar se os objetivos foram alcançados ou se foi 
atingido o valor de parâmetros ou critérios previamente 
estabelecidos – os custos de toda ordem.
Quadro 20 – Alternativas – critério temporal – de avaliação de políticas públicas 
Tipo de avaliação Descrição
Ex-ante
Feita antes da implantação da política pública.
Visa analisar a sua adequação às necessidades que a 
motivaram e as chances de sucesso.
Intermediária
Feita durante a fase de implantação da política pública.
Analisa e crítica os dados coletados sobre o programa 
como um todo e mede a forma como os objetivos estão 
sendo alcançados, com as estimativas antecipadas dos 
seus resultados.
Ex-post
Feita no término do programa.
Permite avaliar o seu sucesso, a estratégia, o grau de 
flexibilidade e capacidade de adaptação à realidade.
Considerando que a avaliação também conta com um grande determinante de natureza política, 
naturalmente,além dos aspectos quantitativos, é necessário que a avaliação da política pública considere 
o lado qualitativo da questão, considerando diferentes possibilidades, como:
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• apoio da comunidade envolvida com a política pública;
• falta ou má utilização de recursos;
• participação dos grupos sociais;
• resistências políticas e sociais.
Os fatores culturais estabelecidos historicamente pela sociedade são também de grande importância 
no processo de avaliação das políticas públicas, dadas as diferenças no que tange à aceitação, rejeição 
etc. de determinados processos. 
Concluída a avaliação, a política pública pode continuar, ser alterada ou, em alguns casos, ser extinta.
[...] pode-se dizer que são poucas as políticas públicas cuja vigência cessa 
definitivamente, ao passo que muitas acabam por ser mais ou menos 
profundamente reestruturadas e outras ainda perduram por inércia (DIAS; 
MATOS, 2013, p. 90).
A partir das décadas de 1970 e 1980, houve grande questionamento sobre a eficácia de muitas 
políticas sociais iniciadas após a Segunda Guerra Mundial em vários países, com destaque para os da 
Europa ocidental, por apresentarem custos maiores do que os benefícios por elas trazidos, conforme a 
opinião de vários estudiosos. 
Giuliani (2005 apud SECCHI, 2011, p. 53) define como causas para a extinção de uma política 
pública:
• um problema que tenha dado origem à priorização de uma política e já tenha sido resolvido;
• programas, normas ou processos de ativação da política pública posteriormente avaliados como 
ineficazes;
• problema público que tenha deixado de ser importante ou prioritário em relação a outros.
De qualquer forma, não é fácil desativar uma política pública, dada a contrariedade dos eventuais 
beneficiados ou a morosidade das instituições e os obstáculos de natureza jurídica e legal. Especialmente, 
é difícil a desimplantação de medidas distributivas pela mobilização dos favorecidos e as dificuldades 
práticas da coletividade em lutar contra essa concentração de interesses.
Finalmente, cumpre reforçar a complexidade dos processos de avaliação, visto que:
• muitas vezes, é difícil conseguir uma separação entre os efeitos das políticas públicas e de outros 
fatores delas dissociados, para a solução de problemas;
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• a resistência dos avaliados costuma dificultar muito o sucesso dos resultados das políticas públicas;
• às vezes, há dificuldades para a própria apresentação dos resultados de um procedimento de 
avaliação, por insuficiência de informações ou até por uma apresentação mal conduzida;
• o tempo decorrido para que sejam materializados os recursos e percebidas as mudanças com 
base, por exemplo, no comportamento dos atores das correspondentes políticas públicas pode 
atrapalhar o processo.
7.8 Efeitos das instituições nos processos de políticas públicas
O analista de políticas públicas pode responder aos questionamentos de tipo territorial relacionados 
com o município, estado ou país em que as medidas tiverem sido implantadas. Outra possibilidade é 
considerar a esfera de poder na qual a política foi formulada, isto é, governamental (Executivo, Legislativo 
ou Judiciário) ou não governamental. Conforme aponta Secchi: “[...] conhecer o contexto onde a política 
acontece é muito importante para entender a dinâmica política, os comportamentos dos atores e os 
efeitos das políticas públicas” (2011, p. 61).
As instituições podem ser vistas, por outro lado, como sendo o conjunto de regras, estatutos e leis e 
também de políticas públicas anteriormente implantadas. São, também, importantes os regulamentos e 
costumes das arenas onde a política pública é definida.
A cultura política, isto é, o conjunto de predisposições que legitimam o comportamento dos agentes, 
é um fator distintivo das instituições, bem como o fato de serem formais ou informais.
O quadro a seguir representa uma classificação que define os tipos de culturas políticas:
Quadro 21 –Tipos de culturas políticas em uma sociedade 
Grupo
Coeso Frágil
Densidade das 
normas Alta
Cultura política 
hierárquica
Cultura política do 
tipo fatalista.
Baixa Cultura política equalitária
Cultura política 
individualista
Fonte: Secchi (2011, p. 65).
As políticas hierárquicas muitas vezes são viabilizadas com base em coerção legal, enfrentamento 
dos riscos e promoção de solidariedade. A cultura equalitária é aquela em que as políticas públicas são 
fundamentadas predominantemente no voluntarismo dos agentes.
Na cultura individualista, há um ceticismo quanto aos resultados favoráveis decorrentes da atuação 
do Estado. Neste caso, a coordenação social é conseguida via mecanismos de livres mercados.
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Já a cultura do tipo fatalista conduz ao uso da força legal, dado o alto nível de desconfiança quanto 
à possibilidade de uma cooperação voluntária dos agentes.
8 TÓPICOS COMPLEMENTARES RELACIONADOS COM POLÍTICAS PÚBLICAS
8.1 Importância da participação no desenho e implantação de políticas 
públicas
Tem ocorrido com maior frequência a participação direta da comunidade no desenvolvimento de 
políticas públicas sem a intervenção dos parlamentares, por exemplo, via redes sociais na internet, 
no que tange à luta por necessidades de mudanças em políticas públicas. Trata-se de um fenômeno 
mundial, no qual foram observados movimentos voltados à mobilidade urbana, ao incremento dos 
recursos para setores como educação e saúde, ao combate à corrupção etc. Certamente, essas novas 
formas de participação social têm sido muito facilitadas pelos grandes avanços nas tecnologias de 
informações e de comunicação.
O que se nota, também, é uma crescente mobilização social ao redor de temas de natureza local que, 
mais diretamente e em prazo mais curto, afetam a vida dos cidadãos.
Na história da humanidade, as ações coletivas sempre foram importantes para o alcance de 
metas e objetivos de interesse coletivo. Assim, como citam Dias e Matos (2012, p. 161): “[...] a 
participação é uma parte essencial no desenvolvimento das sociedades humanas”. É importante 
entender que essa participação não deve ocorrer apenas nos estágios iniciais, mas durante a 
própria execução das políticas públicas e deve ser entendida como algo natural e que fortalece a 
democracia. Novamente de acordo com Dias e Matos (2012, p. 161): “Isso pressupõe o pluralismo 
de ideias e práticas, a convivência de grupos de interesses diversos que têm contradições quanto 
aos objetivos e aos meios de consegui-los”.
Naturalmente, essa maior participação acaba fazendo com que mudem a atuação e as 
responsabilidades do Estado, dado que a participação da sociedade passa, cada vez mais, a ser um 
elemento decisivo no processo de escolhas de políticas públicas. Ela também causa uma melhora 
nas informações sobre o assunto tratado pela política pública, revelando de forma mais concreta 
as suas necessidades, limitações e potenciais. Além disso, outro de seus efeitos é fazer com que 
haja maior envolvimento (e maior responsabilização) dos agentes sociais.
Dias e Matos (2012, p. 161) mencionam um documento do BID, divulgado em 2001, sob o título 
Redução da Pobreza e fortalecimento do capital social, que aponta as seguintes vantagens decorrentes 
da participação social nas políticas públicas:
• incremento da eficiência econômica, social, política e institucional de políticas em desenvolvimento,propiciando incrementos nos investimentos e atitudes que conduzem à maior equidade entre os 
membros da coletividade;
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• não existência de um modelo “fechado” e único de participação capaz de ser aplicado na totalidade 
dos casos, dadas as especificidades de cada política, das características e objetivos dos agentes 
com ela envolvidos;
• conhecimento de vários casos em que essa participação foi mais intensa do que o habitual, o que 
contribuiu para uma maior aproximação e cooperação entre a sociedade e o poder público;
• espaços públicos não estatais não reduzem o poder do Estado, nem o seu funcionamento, mas, 
antes disso, o legitimam e contribuem para o aumento da sua eficiência;
• a maior participação e a melhora nos processos educacionais podem representar a fonte para a 
ocorrência de mudanças significativas na sociedade, à medida que fortalecem o capital humano, 
auxiliam a formação do capital social e a disseminação de cultura democrática e solidária.
A CF/1988 trouxe um incentivo a essa maior participação dos agentes sociais, através de mecanismos 
de iniciativa popular e compartilhamento de decisões.
Entre as formas de participação social, podem ser elencados:
• conselhos – caráter setorial ou temático, com funções consultivas, deliberativas ou fiscalizadoras;
• conferências;
• mesas de negociação e de diálogo – tratamento de temas específicos com os agentes diretamente 
nele interessados;
• pautas nacionais de reivindicações;
• ouvidorias para o recebimento de críticas, sugestões etc., visando melhorar os serviços públicos;
• consultas e audiências públicas – busca de soluções para as demandas sociais relacionadas com a 
discussão ligada à execução de obras e de políticas públicas.
8.2 Mecanismos de participação
A CF/1988 abordou diversos mecanismos relacionados com as possibilidades de participação 
dos agentes sociais nas deliberações e demais atos referentes às políticas públicas. Foram criados os 
conselhos de políticas, que compartilham com a administração pública formulação, gestão, controle e 
avaliação das políticas públicas.
O número de conselhos aumentou significativamente a partir do início deste novo milênio. Os 
conselhos são também uma espécie de controle social das atividades da administração pública e são 
reconhecidos como conselhos de políticas setoriais, de direitos ou de gestão.
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O funcionamento desses conselhos ainda deverá sofrer muitas modificações e complementações. 
Dias e Matos (2012, p. 166) argumentam, com relação às experiências já existentes sobre o assunto, 
que: “[os conselhos] são controlados pelo Poder Executivo Municipal, sem uma autonomia ou exercício 
baseado na articulação com os setores da sociedade civil”.
A atuação dos conselhos nos setores de saúde, educação, criança e adolescente, assistência social e 
trabalho é diferenciada de acordo com o respectivo município, no que tange a:
• poder de decisão;
• critérios de representação dos segmentos sociais;
• dinâmica e condições de operação.
Independentemente, porém, de sua participação, são os gestores públicos e não os conselhos 
os responsáveis pela implantação das políticas públicas. Contudo, podemos apontar as seguintes 
características fundamentais dos conselhos:
• consultiva: estudar e propor ações públicas relativas às suas áreas de atuação;
• deliberativa: possuir poder de decisão sobre a implantação das políticas públicas;
• fiscalizadora: fazer a inspeção/controle dos recursos e demais aspectos relativos à implantação 
das políticas públicas;
• normativa: estabelecer normas e diretrizes para as políticas, assim como para o gerenciamento de 
recursos;
• paritária: são as organizações constituídas por igual número de participantes (da sociedade e da 
administração pública).
A Controladoria Geral da União (CGU) indica as seguintes atribuições de determinados conselhos 
municipais:
• alimentação escolar;
• saúde;
• Fundeb (controle e aplicação de recursos educacionais, como despesas, censo anual, transportes, 
atendimento a jovens e adultos);
• assistência social.
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8.2.1 Orçamento participativo
Conforme afirma o Portal da Transparência do Governo Federal: 
O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação 
da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina 
os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de 
investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os 
recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício 
da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a 
corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade 
(PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, s.d.)
8.3 Diferentes estilos de políticas públicas
Como estilo, entende-se a forma de realização ou direcionamento de um processo. É o caso de 
determinada política pública, que pode ser conduzida, por exemplo, ou por meios democráticos ou 
autocráticos.
Quando os atores políticos usufruem de liberdade para a escolha de determinado estilo de política 
pública, é melhor que seja um modelo capaz de atender aos anseios da arena política, considerando 
aspectos como eficiência, flexibilidade, equidade etc.
Quem analisar as políticas públicas deve ser apto a identificar os elementos cruciais dos diferentes 
estilos, de forma a estabelecer comparações ou diferenciar políticas públicas.
Richardson, Gustafsson e Jordan (apud SECCHI, 2011, p. 108) distinguem os estilos de políticas 
públicas adotados em países ou regiões, considerando que variam:
• com relação à abordagem dos problemas públicos (proativa, reativa ou intermediária);
• de acordo com relação entre os agentes governamentais e sociais (impositiva, consensual ou 
intermediária).
Consensual
Impositivo
Proativo Reativo
Figura 8 – Estilos de políticas públicas
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8.4 Sustentabilidade e responsabilidade socioambiental
Para que ocorra o desenvolvimento sustentável é necessário que as políticas públicas sejam 
orientadas para a promoção do bem-estar humano, da qualidade de vida e da justiça social. Esses 
objetivos ambiciosos revelam a dificuldade de adoção desse tipo de políticas, gerando, inclusive, 
muitas discussões na sociedade. Conforme consta na Agenda 21 (CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS 
SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1992): “O desenvolvimento sustentável é definido como 
aquele que atende às necessidades presentes sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras 
atenderem suas próprias necessidades”.
 Saiba mais
O documento Agenda 21, da Conferência das Nações Unidas sobre Meio 
Ambiente e Desenvolvimento, pode ser consultado no site do Ministério do 
Meio Ambiente:
CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E 
DESENVOLVIMENTO. Agenda 21. Disponível em: <http://www.mma.gov.
br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21/agenda-21-global>. 
Disponível em: 23 abr. 2014.
A Agenda 21, em seu capítulo 40, propõe:
40.6. Os países no plano nacional e as organizações governamentais e não 
governamentais no plano internacional devem desenvolver o conceito 
de indicadores do desenvolvimento sustentável a fim de identificaresses 
indicadores. Com o objetivo de promover o uso cada vez maior de alguns 
desses indicadores nas contas satélites e eventualmente nas contas nacionais, 
é preciso que o Escritório de Estatística do Secretariado das Nações Unidas 
procure desenvolver indicadores, aproveitando a experiência crescente a 
esse respeito.
40.7. Os órgãos e as organizações pertinentes do sistema das Nações Unidas, 
em cooperação com outras organizações internacionais governamentais, 
intergovernamentais e não governamentais, devem utilizar um conjunto 
apropriado de indicadores do desenvolvimento sustentável e indicadores 
relacionados com áreas que se encontram fora da jurisdição nacional, 
como o alto mar, a atmosfera superior e o espaço exterior. Os órgãos e as 
organizações do sistema das Nações Unidas, em coordenação com outras 
organizações internacionais pertinentes, poderiam prover recomendações 
para o desenvolvimento harmônico de indicadores nos planos nacional, 
regional e global e para a incorporação de um conjunto apropriado desses 
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indicadores a relatórios e bancos de dados comuns de acesso amplo, para 
utilização no plano internacional, sujeitas a considerações de soberania 
nacional [...](CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E 
DESENVOLVIMENTO, 1992)
É necessário que exista um forte relacionamento das políticas públicas com a responsabilidade social, 
que deve ser alcançada com a formalização de políticas e sistemas de gestão nas áreas econômica, social 
e ambiental, objetivando, entre outros, a transparência de informações a repeito dos resultados e a sua 
legitimação pela sociedade.
As organizações – inclusive governamentais – que procuram exercer sua responsabilidade social 
atendem de forma mais completa e transparente às expectativas dos agentes com elas envolvidos, 
como os parceiros, clientes, funcionários, comunidades locais e regionais, meio ambiente, acionistas, 
empregados, fornecedores etc.).
A responsabilidade social tem sido objeto de várias manifestações de organismos internacionais 
em função, inclusive, de ocorrências verificadas no passado, como o acidente nuclear de Chernobyl e o 
vazamento de petróleo no Alasca, dos navios da Exxon-Valdez.
A partir dos anos 1990, recrudesceram as preocupações globais com a questão da responsabilidade 
social, principalmente após a conferência sobre ecologia e o meio ambiente realizada no Rio de Janeiro 
em 1992.
Como um agente que atua regularmente no sistema econômico e social, cabe ao Estado uma grande 
parcela do cumprimento dos tópicos relacionados com a responsabilidade social. Como empregador, o 
chamado Estado-empresário desempenha papel equivalente ao de qualquer empresa e, como tal, deve 
estar atento às consequências de degradação do meio ambiente, eventualmente propiciadas pelas suas 
atividades produtivas.
Na condição de compradora de bens e serviços, a administração pública exerce o papel correspondente 
ao do consumidor e, assim, deve procurar produtos fabricados em condições sociais e ambientais 
adequadas de trabalho.
E, finalmente, como regulador, cabe ao Estado exercer o seu poder de legislador, visando estabelecer 
padrões de respeito às condições de trabalho e à proteção ao meio ambiente.
Apresentamos, a seguir, com base no site http://www.unglobalcompact.org/Languages/portuguese/
dez_principios.html - acesso em 08.02.2014, os princípios que norteiam o Pacto Global, firmado por 
vários países, relacionado com responsabilidade social:
Os dez princípios
Os Dez Princípios do Pacto Global nas áreas dos direitos humanos, trabalho, meio 
ambiente e combate à corrupção gozam de um consenso universal e se baseiam no seguinte:
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• Declaração Universal dos Direitos Humanos;
• Declaração da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre Princípios e Direitos 
Fundamentais no Trabalho;
• Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento;
• Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção.
O Pacto Global pede às empresas para aceitar, apoiar e aplicar, dentro da sua esfera de 
influência, um conjunto de valores fundamentais nas áreas de direitos humanos, padrões 
trabalhistas, meio ambiente e combate à corrupção:
Direitos Humanos
Princípio 1 – As empresas devem apoiar e respeitar a proteção dos direitos humanos 
reconhecidos internacionalmente; e.
Princípio 2 – certificar-se de que não são cúmplices em abusos dos direitos humanos.
Trabalho
Princípio 3 - As empresas devem defender a liberdade de associação e o reconhecimento 
efetivo do direito à negociação coletiva;
Princípio 4 - a eliminação de todas as formas de trabalho forçado ou compulsório;
Princípio 5 - a erradicação efetiva do trabalho infantil; e.
Princípio 6 - a eliminação da discriminação no emprego e ocupação.
Meio Ambiente
Princípio 7 - As empresas devem apoiar uma abordagem preventiva sobre os desafios 
ambientais;·.
Princípio 8 - desenvolver iniciativas a fim de promover maior responsabilidade ambiental; e.
Princípio 9 - incentivar o desenvolvimento e a difusão de tecnologias ambientalmente 
sustentáveis. 
Combate à Corrupção
Princípio 10 - As empresas devem combater a corrupção em todas as suas formas, 
inclusive extorsão e propina.
Fonte: Global Compact (s.d.).
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Um artigo da revista Isto É Dinheiro, sob o título Cofres fechados para a poluição, exemplifica o 
aumento da conscientização mundial para a questão da sustentabilidade:
Amplia-se ainda mais o cerco em torno das empresas que atuam na 
exploração e no refino de combustíveis fósseis, como o petróleo e o carvão. 
No início do mês, um grupo de 17 fundações internacionais vetou a aplicação 
de seus recursos em companhias desse segmento. Juntas, elas movimentam 
US$ 1,8 bilhão em investimentos. A expectativa de ambientalistas é que ao 
menos parte dos recursos seja drenada para projetos vinculados à produção 
de equipamentos ou à geração de energia renovável. A fila foi puxada pela 
diretoria do Banco Mundial, que anunciou, no ano passado, a disposição 
de reduzir, ou até extinguir, financiamentos para projetos de exploração de 
carvão mineral. Há quem diga, até, que o carvão se tornou o tabaco do 
século XXI (COFRES..., 2014).
Cumpre ressaltar, ainda, a questão relacionada com a necessidade de fazer compras sustentáveis 
a fim de proteger o máximo possível os recursos naturais. Nesse âmbito, é importante a atuação dos 
gestores públicos nesse processo, considerando, inclusive, a sua grande participação como compradores 
de bens e serviços.
Entre os exemplos de políticas públicas adotadas no Brasil, podem ser mencionadas: 
• No estado do Amazonas: Lei Estadual de Mudanças Climáticas, Lei nº 3.135/2007; prevê proteção 
do clima com a utilização de diversos instrumentos, entre eles a licitação sustentável, com 
proibição da compra de madeira proveniente de desmatamento e da utilização na construção 
civil de materiais que sejam considerados ambientalmente inadequados pelo Estado;
• No município do Rio de Janeiro: a Lei nº 4.499/2007 proíbe que o município adquira papel em cujo 
processo de fabricação tenha sido utilizado cloro molecular;
• No município de São Paulo: o Decreto nº 48.075/2006 dispõe sobre a obrigatoriedade da utilização 
de agregados reciclados, oriundos de resíduos sólidos da construção civil, em obras e serviços de 
pavimentação das viaspúblicas do Município de São Paulo.
A ideia de sustentabilidade é mais ampla do que as relações com o meio ambiente, que representa, 
todavia, a sua visão mais compreendida. Nesse sentido, podemos considerar, por exemplo, também a 
sustentabilidade empresarial e a corporativa.
8.5 Apoio a micro e pequenas empresas
As políticas públicas voltadas ao desenvolvimento das pequenas e médias empresas (PMEs) não se 
referem apenas às estratégias de atuação, pois também se debruçam sobre criação de entidades que 
visam disseminar técnicas, métodos e apoio tecnológico.
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Essas políticas ganharam maior destaque no Brasil a partir dos anos 1990, quando, na verdade, mudou 
definitivamente o nosso sistema econômico voltado à substituição de importações – ele foi trocado por 
um modelo de incentivo a exportações e à cobertura das necessidades dos mercados internos. A maior 
facilidade de cumprimento das regras tributárias, com a introdução do Simples Nacional, para essas 
organizações, foi um dos marcos dessa mudança.
 Observação
Conforme indicado no site da Receita Federal, o Simples Nacional:
[...] é um regime compartilhado de arrecadação, cobrança e fiscalização 
de tributos aplicável às microempresas e empresas de pequeno porte, 
previsto na Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. Abrange 
a participação de todos os entes federados (União, estados, Distrito Federal 
e municípios).
A tendência que se verifica nisso é o não direcionamento a políticas de cunho vertical, prevendo 
programas verticais de apoio a setores escolhidos e a empresas líderes.
O desenvolvimento tecnológico passou, então, a ser visto como um instrumento bem mais eficaz 
do que o protecionismo tarifário como estímulo ao crescimento da produção e do emprego nas PMEs. 
O Sebrae, que é o órgão representativo dessas alterações, ganhou grande reforço financeiro. Contudo, o 
que se observa, na prática, é que há ainda um grande número de atividades não incorporadas aos novos 
programas, não obstante a contínua divulgação feita pelo Sebrae.
A partir de 1998, ocorreram novas mudanças no apoio às PMEs, para o apoio individual a grupos de 
empresas, com a criação dos denominados arranjos produtivos locais (APLs).
A partir do século atual, o apoio aos APLs passou a compor a própria política tecnológica e 
industrial do país, com o intuito de adicionar competitividade e valor às diferentes cadeias produtivas e 
promover o desenvolvimento regional. Surgiram, então, diversos programas de apoio à comercialização, 
modernização produtiva, inovação tecnológica, qualificação profissional e certificação de qualidade 
para empresas e produtos.
Ainda há muito que se fazer nesse sentido, considerando, principalmente, a importância das PMEs 
na geração de empregos no Brasil, aliando, assim, benefícios econômicos aos sociais.
 Saiba mais
Um maior detalhamento dos comentários relacionados com o histórico 
e a adoção de políticas de incentivo às PMEs pode ser encontrado no 
trabalho elaborado pelos pesquisadores do IPEA que indicamos a seguir:
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NARETTO, N.; BOTELHO, M. R.; MENDONÇA, M. A. Trajetória das políticas 
públicas para pequenas e médias empresas no Brasil: do apoio individual ao 
apoio a empresas articuladas em arranjos produtivos locais. Planejamento 
e políticas públicas, n. 27, jun/dez. 2004. Disponível em: <http://www.ipea.
gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/51/54>. Acesso em: 24 abr. 2014. 
8.6 Políticas de defesa da concorrência
Reza a teoria econômica que, num sistema concorrencial de livres mercados, é atingida a eficiência 
econômica. A concorrência constitui-se, assim, num fator de inegável importância para o desenvolvimento 
de uma região ou país.
Podemos mencionar como benefícios da adequada concorrência entre os agentes econômicos:
• sob a ótica do consumidor: a existência de alternativas de escolha de bens e serviços, com 
diferentes qualidades e preços;
• sob o prisma do produtor: a possibilidade de atuar com mais liberdade e servir-se de seus próprios 
méritos para aumentar sua participação nos mercados;
• sob o ângulo da coletividade: contribuir, decisivamente, para o desenvolvimento econômico do 
país, melhorando a vida, como um todo, na sociedade.
A livre concorrência é, além disso, um quesito de inegável importância no comércio e no 
relacionamento entre os países, nos mercados mundiais. As políticas de defesa da concorrência podem 
atuar de forma preventiva ou repressiva, caso tenha sido constatada a ocorrência de concentração da 
produção de bens e serviços.
No Brasil, a responsabilidade pelo estabelecimento e análise das políticas de defesa da 
concorrência é do Conselho Administrativo de Defesa econômica (Cade). Esse órgão passou a 
atuar de forma mais consistente a partir dos anos 1990, fomentado pelo processo de privatizações 
de empresas estatais.
Em todo o mundo, mas mais pronunciadamente nos Estados Unidos da América, é forte o papel 
exercido pelos órgãos antitruste, que começaram a atuar no início do século passado, à medida que 
aumentava a concentração de empreendimentos industriais e de outros setores.
Além disso, cabe ao Estado a adoção de práticas regulatórias setoriais:
Muitas empresas atuam em mercados sujeitos à regulação setorial específica, 
com implicações decisivas na sua atividade, que podem compreender 
desde as formas de organização empresarial às estratégias de preços e 
investimentos (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 159). 
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É preciso que haja uma adequada articulação entre os órgãos encarregados da defesa da concorrência 
e as demais unidades da administração pública nos três níveis (federal, estadual e municipal), 
especialmente com as agências reguladoras.
8.7 Paradiplomacia
O conceito de paradiplomacia relaciona-se com o envolvimento cada vez mais natural e crescente 
de unidades subnacionais com o exterior para, inclusive, obter recursos para o desenvolvimento de 
suas políticas públicas. No passado, havia algo como um monopólio, que reservava à União esse tipo de 
interação, considerando que a diplomacia era algo reservado a unidades soberanas. Percebe-se, porém, 
na atualidade, no Brasil e em vários outros países, o incremento das ações de promoção comercial ou 
turística de cidades ou províncias.
Entre algumas iniciativas voltadas a esse relacionamento mais próximo com entidades externas, 
podemos mencionar:
• constituição de vínculos com outras cidades, que as complementam ou são similares;
• manutenção de escritórios de representação no exterior, com o fito de obter empréstimos e captar 
investimentos;
• assinaturas de acordos e convênios com entidades no exterior, inclusive não governamentais;
• desenvolvimento da cooperação inter-regional;
• participação em feiras e congressos, tendo em vista o oferecimento de bens e serviços e o fomento 
do turismo regional;
• cooperação para o desenvolvimento e ajuda humanitária, em situações de catástrofes naturais;
• participação em organizações supraestatais, como o Mercosul;
• realização de eventos turísticos, esportivos, culturais e comerciais, com o envolvimento de países 
ou regiões externas;
• Participação nas delegações nacionais enviadas ao exterior em conferências e outros eventos, 
visando promover mais diretamente os bens e serviços e o próprio município.
Essa maior atuação das entidades subnacionais em atividades relacionadas como exterior tem 
provocado mudanças, como o surgimento de novas unidades na administração pública.
8.8 A adoção de indicadores sociais
Indicadores sociais são importantes para a verificação da adequada concepção e andamento das 
políticas públicas e permitem o emprego de critérios técnicos nos processos decisórios. O surgimento 
desses indicadores está relacionado com o próprio desenvolvimento do sistema de planejamento das 
atividades do setor público, a partir do século XX.
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O indicador é representado, normalmente, por uma medida quantitativa que objetiva quantificar 
um conceito social. Sua função é auxiliar o diagnóstico e a firmação das prioridades de elaboração e 
implementação de políticas públicas que atendam às demandas da sociedade.
Assim, constata-se a criação de indicadores voltados às áreas como saúde, educação, mercado de 
trabalho, habitação etc.
Entre as propriedades esperadas dos indicadores podemos considerar, entre outras:
• relevância social;
• validade;
• confiabilidade;
• capacidade de cobertura;
• sensibilidade aos problemas.
8.9 Políticas públicas de incentivo à inovação
Podemos identificar dois tipos de inovação praticados nas empresas e organizações:
• de processos: voltada à maior eficiência da produção de bens e serviços;
• de produtos: relacionada com o desenvolvimento de novos bens e serviços que atendam às 
demandas sociais.
Com a estabilização trazida pela implantação do Plano Real, em 1994, começaram a crescer as 
expectativas de crescimento em longo prazo e, nesse sentido, a inovação desempenha um papel de 
significativa importância.
Entre as políticas de incentivo adotadas pelo governo brasileiro, podemos indicar:
• Instituição do Fundo Verde-Amarelo.
• Cooperação entre universidade e empresa (Lei 10.168/2000).
 Saiba mais
Você pode obter mais informações sobre o Programa de Estímulo à 
Interação Universidade–Empresa para Apoio à Inovação através do site que 
indicamos a seguir:
FINEP. Verde-amarelo o que é. 2012. Disponível em: <http://www.finep.
gov.br/pagina.asp?pag=fundos_verdeamarelo>. Acesso em: 24 abr. 2014.
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• Incentivos fiscais – Lei 8.661 (12.1993).
• Novos instrumentos, que surgiram efetivamente na década de 2000.
• Financiamento reembolsável com juros reduzidos.
• Subvenção à contratação de recursos humanos.
• Fundos de capital de risco.
Os atuais instrumentos de política não têm bastado para realizar os saldos da estrutura produtiva 
requerida pelo padrão atual da competição internacional (DELFIM NETTO, 2011, p. 21).
8.10 Choque de gestão
São grandes as transformações que vêm ocorrendo na gestão pública brasileira, determinada pela 
redemocratização do país e reforma do Estado. A própria CF/1988 conduziu a mudanças de cunho 
descentralizador, contribuindo para uma maior participação da sociedade nas decisões sobre as políticas 
públicas.
O debate acerca da necessidade de modernização da administração pública, no Brasil, nos três níveis 
de governo (federal, estadual e municipal) vem se acentuando a partir dos anos 1990. Nessa década, foi 
elaborado o Plano Diretor de Reforma do Estado (Mare), cujos resultados podem ser considerados, até 
os dias atuais, como insuficientes para o atendimento à crescente demanda dos cidadãos.
Os governos locais têm contribuído com a formação de novos arranjos institucionais e processos 
de gestão, com benefícios retratados na ampliação de espaços de cidadania, na atenção às minorias 
excluídas e na democratização da gestão pública.
Tem-se verificado que as parcerias ou alianças tendem a ser mantidas mesmo após as alterações 
de governos, evitando-se descontinuidade na condução das políticas públicas. Com isso, é possível 
obter um maior grau de institucionalização, materialização da democracia e estabelecimento de novos 
padrões de governança no envolvimento entre as entidades estatais e não estatais.
Com a LRF de 4 de maio de 2000, foram criados os Conselhos de Gestão Fiscal, integrados por 
representantes do Estado e entidades da sociedade civil, com o intuito de patrocinar a avaliação 
continuada da gestão das políticas públicas. Esses conselhos são também muito importantes como 
instrumentos de controle social sobre as atividades estatais, viabilizando um canal de participação da 
população nos processos de formulação, implantação e controle da execução das políticas públicas, de 
forma que elas possam estar mais coordenadas com as demandas dos variados segmentos sociais.
Já a lei 11.107, de 6 de abril de 2005, disciplinou os consórcios públicos, tendo em vista o Art. 241 
da CF/1988. Esses consórcios dão a estados e municípios a possibilidade de executar, em conjunto, 
empreendimentos de infraestrutura, combinando seus recursos físicos e financeiros.
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A atuação coordenada entre Estado e mercados foi alvo da lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, 
que tratou das parcerias público-privadas, aumentando as possibilidades de estruturação de arranjos 
para a execução dos serviços públicos e das atividades de exploração econômica e de relevância pública, 
além de atendimentos sociais e culturais.
A sociedade brasileira, assim, privilegia a opinião pública e não mais somente as elites, como no 
passado. Nessa mudança podem ser notadas características da democracia participativa ou republicana, 
incentivando a participação de mais atores nas políticas públicas.
Os governos locais assumem, assim, um papel de coordenação e de 
liderança, mobilizando atores governamentais e não governamentais e 
procurando estabelecer um processo de “concertação” de diversos interesses 
e de diferentes recursos em torno de objetivos comuns. Através dos novos 
arranjos institucionais assim constituídos, tende a crescer a perspectiva de 
sustentabilidade de políticas públicas que, de outra forma, poderiam sofrer 
solução de continuidade a cada mudança de governo. O enraizamento das 
políticas em um espaço público que transcende a esfera estatal reforça a 
possibilidade de políticas de longo prazo, com repercussões sobre a eficiência 
e a efetividade das políticas implantadas (FARAH apud PROCOPIUK, 2013, 
p. 293).
O próprio crescimento da globalização torna esse desafio mais difícil e, por isso, os sucessivos 
governos vêm adotando medidas pontuais, trabalhando em cada caso específico.
 Resumo
Estudamos o ciclo de política pública, desde as fases de formulação e 
desenvolvimento até sua eventual extinção, além dos agentes que participam 
da formulação de políticas públicas. Consideramos que o comportamento 
desses agentes pode ser reforçado ou inibido pelas próprias instituições 
políticas e pelas regras eleitorais e constitucionais de interação entre eles.
Tópicos especiais foram reservados aos partidos, associações políticas 
e aos papéis de outros importantes agentes públicos, como os juízes, a 
mídia, as empresas, os sindicatos, associações profissionais, associações 
comunitárias e órgãos internacionais, como o FMI.
Definidas e escolhidas as políticas públicas, partimos para a construção 
de uma agenda de governo e para a escolha de alternativas para 
determinada política pública e, depois, para as fases de tomada de decisão 
e de implementação das políticas públicas. Logo depois, falamos sobre a 
avaliação dos resultados das políticas públicas.
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