Clase 2 Papel do Banco Mundial

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Programa Latinoamericano de Educación a Distancia en Ciencias Sociales PLED-CCC 
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 El Banco Mundial y la globalización de los 
presupuestos participativos 
 
Benjamin Goldfrank 
Whitehead School of Diplomacy and International Relations 
Seton Hall University 
Octubre 2012 
 
 
No es ningún secreto que la expansión global del presupuesto participativo 
(PP) durante la última década ha significado su más allá de sus orígenes 
sudamericanos. Cientos de miles de personas están ahora participando 
directamente en la toma de decisiones sobre los presupuestos municipales de forma 
anual en más de un millar de ciudades de todo el mundo. Lo más sorprendente es 
que una de las principales organizaciones detrás de la difusión global del PP es el 
Banco Mundial. No sólo el Banco Mundial ha superado al Partido de los 
Trabajadores - que, junto con los movimientos sociales en varias ciudades 
brasileñas, había sido el principal responsable del origen y la expansión del PP a 
finales de la década de1980 - como impulsor de este tipo de iniciativas en los 
últimos años, sino que también podría decirse que el Banco se ha convertido en el 
actor más importante e influyente y, sin duda, quien cuenta con los mayores 
recursos. ¿Cómo sucedió esto? ¿Cómo el presupuesto participativo ha pasado de ser 
una innovación local en la gestión democrática a un proyecto de cooperación 
internacional? ¿Por qué el Banco Mundial promueve el PP? ¿Y cuáles son los efectos 
de este tipo de apoyo sobre el funcionamiento del PP? Los partidarios de las 
versiones autóctonas del PP en Brasil y en otras partes del mundo, ¿deberían 
desconfiar del Banco Mundial o darle la bienvenida? 
Este texto intenta responder a estas preguntas, centrándose sobre todo en la 
cuestión de los motivos dell Banco Mundial. Después de documentar el 
estancamiento o incluso la disminución del apoyo al PP al interior del Partido de los 
Trabajadores y la extensión paralela del rol activo del Banco Mundial (y, en menor 
medida, de otras organizaciones internacionales de desarrollo), se examinan las 
distintas perspectivas en debate sobre el la visión del Banco Mundial en torno a la 
participación en general y sobre el PP en particular. Tomo prestado una idea de 
Jeffrey Jackson en Los globalizadores (2005) al sugerir que algunos funcionarios del 
Banco Mundial han adoptado el PP como un "guión global" para los gobiernos 
municipales modernos y como una receta que facilitaría el desarrollo de la agenda 
neoliberal del Banco. Sin embargo, más adelanto, ardumento que la promoción del 
PP por parte del Banco Mundial no es necesariamente algo negativo, ya que general 
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el papel del Banco no ha servido para alcanzar los objetivos que los sectores 
neoliberales al interior del Banco tenían como razón para impulsar este tipo de 
procesos, y que en algunos casos la intervención del Banco incluso ha significado 
mayor resistencia al neoliberalismo. 
 
La caída del PT y el surgimiento del Banco en la difusión de los presupuestos 
participativos 
A principios de 1990, más o menos una docena de ciudades de América del Sur 
ponían en práctica lo que ahora se conoce como presupuesto participativo, 
incluyendo no sólo los casos brasileños de renombre, como Porto Alegre bajo la 
gestión del Partido de los Trabajadores (PT), sino también la capital uruguaya de 
Montevideo y Ciudad Guayana en Venezuela bajo gobiernos municipales liderados 
por partidos políticos de izquierda. Veinte años más tarde, el PP se ha implantado en 
cientos de ciudades y en todos los continentes. Otros estudios han examinado la 
difusión del PP en determinados países (Hernández-Medina 2007; Wampler y 
Avritzer 2005; Spada 2010), en América Latina (Goldfrank 2007a; 2007b), y en el 
mundo (Sintomer et al 2010). Mi intención aquí es argumentar que si bien el PT fue 
originalmente el actor más importante para avanzar en la difusión de los 
presupuestos participativos, en la última década el Banco Mundial y otras 
organizaciones internacionales de desarrollo han superado al PT. Desde cierto punto 
de vista, parecería natural que la difusión mundial de un experimento tan exitoso 
como el presupuesto participativo se llevaría a cabo por organizaciones 
internacionales en lugar de por un partido político. Sin embargo, muchos estudios y 
las declaraciones de redes internacionales de autoridades locales en el campo de la 
democracia participativa (Red FAL 2007), han advertido que difusión de PP ha 
supuesto una rebaja, una pasteurización ideológica o el surgimiento de un tipo de 
"PP-lite" (Chávez 2008). En otras palabras, el temor es que bajo los nuevos 
patrocinadores representados por las agencias de desarrollo, el presupuesto 
participativo ya no represente un instrumento verdaderamente transformador de la 
soberanía popular, sino más bien una mera herramienta técnica para alcanzar un 
gobierno local eficiente. 
¿Cuándo fue que el entusiasmo del PT en torno a la presupuestación participativa 
comenzó a disminuir y cuándo surgió el apoyo del Banco Mundial? Desde mi 
perspectiva de análisis fue alrededor de los años 2002 y 2003. Hasta entonces, el PT 
había expandido rápidamente el presupuesto participativo a casi todas las grandes 
ciudades gobernadas por alcaldes de su orientación política. Después de la cumbre 
Habitat II de Naciones Unidas del año 1996, en Estambul, donde PP de Porto Alegre 
ganó una distinción como una de las "mejores prácticas", el PT había mandatado a 
todos sus alcaldes en ciudades con poblaciones de 100.000 o más habitantes a 
desarrollar procesos de PP (Wampler y Avritzer 2005). En el período 1997-2000, el 
96 por ciento de las ciudades con más de 50.000 personas controladas por el PT 
potenciaron procesos de presupuesto participativo, en más de 100 ciudades de 
Brasil, y varios gobiernos estaduales también controlados por el PT también habían 
comenzado a experimentar con este tipo este tipo de gestión participativa (Spada 
2010, 13; Wampler y Avritzer 2005; Goldfrank y Schneider 2006). Además, 
representantes del Partido de los Trabajadores viajaban por todo Brasil, América 
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Latina y el mundo para difundir los presupuestos participativos, ya sea a través de 
contactos bilaterales entre los municipios o a través de proyectos de desarrollo 
patrocinados por diversas agencias de cooperación internacional. El PT parecía creer 
en el lema adoptado por la administración municipal de Porto Alegre en 1999: 
Orçamento Participativo - Bom Para Todo Mundo (Presupuesto participativo - bueno 
para todos, o bueno para el mundo entero). Sin embargo, en la década de 2000, 
después de ganar la presidencia federal con la candidatura de Lula da Silva, el PT 
no dejó de promover el presupuesto participativo al interior o desde el gobierno 
nacional. A diferencia del programa nacional del PT para las elecciones del año 
2002, en el qué se sugería un intento de presupuesto participativo nacional, en los 
programas electorales de 2006 y 2010 no se mencionaba directamente al 
presupuesto participativo. Y a nivel municipal, en el período 2005-2008, el 
porcentaje ciudades con más de 50.000 habitantes controladas por el PT y con 
procesos de presupuesto participativo en marcha ya se había reducido a 73 (Spada 
2010, 13). 
En total, del total de alrededor de 5.500 municipios existentes en todo Brasil, en la 
actualidad aproximadamente 200 están desarrollandoiniciativas de tipo PP 
(Sintomer et al. 2010, 9), pero Brasil ya ha dejado de ser el país con el mayor 
número de ciudades con procesos de PP en marcha. Esta distinción pertenece al 
Perú, donde con el apoyo de millones de dólares en préstamos del Banco Mundial 
para programas programáticos de reforma social, el PP es ahora obligatorio para 
todos los 2.040 municipios y gobiernos subnacionales del país, de acuerdo con una 
ley aprobada en 2003 (Banco Mundial, 2004, 2; Goldfrank 2007a, 119 ). De hecho, 
un estudio reciente realizado por el Banco informa de la participación de alrededor 
de 150.000 peruanos en PP cada año, considerando los 600 gobiernos regionales y 
municipales que participaron en el estudio (Banco Mundial 2011, 1-2). El apoyo del 
Banco Mundial para el PP en Perú — el país donde el apoyo es más evidente — es 
emblemático del liderazgo del Banco en la difusión global del presupuesto 
participativo. Otras organizaciones internacionales también juegan un papel 
importante en el apoyo al PP; por ejemplo, la organización alemana GTZ en la 
República Dominicana (Hernández-Medina 2007) y en otros lugares, la USAID en El 
Salvador (Bland 2011), y la Unión Europea a una escala internacional más amplia 
(Sintomer et al 2010.). Pero el Banco Mundial se destaca por el número de 
programas de PP que apoya, el número de métodos que utiliza para promover el PP, 
y la cantidad de recursos y esfuerzos de investigación dedicados a la 
presupuestación participativa. Sólo el Programa de Naciones Unidas para el 
Desarrollo (PNUD) y la agencia Habitat podrían competir con el Banco en este 
campo, y con frecuencia el PNUD y el Banco Mundial promueven conjuntamente 
programas PP. 
Las cifras exactas del apoyo financiero del Banco para el PP siguen siendo difícil de 
obtener en los sitios web y las publicaciones del BM, incluso con su nueva iniciativa 
Open Data. Sin embargo, según mis cálculos, el Banco ha otorgado préstamos o 
donaciones equivalentes a al menos 280 millones de dólares en apoyo de PP y 
proyectos relacionados en al menos quince países desde 2002. Estas cifras 
probablemente subestiman la cantidad de dinero y el número de países implicados, 
pero incluyen proyectos de PP en Albania, Bangladesh, Bosnia, República 
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Dominicana, Ecuador, Gambia, Honduras, Indonesia, República Kygyrz, 
Madagascar, Mozambique, Perú , Filipinas, Uganda y Uruguay. Además de ofrecer 
subvenciones y préstamos en apoyo de proyectos del PP, a un costo adicional el 
Banco Mundial también ha patrocinado varios talleres de PP en Europa del Este y 
África, y ha entrenado a cientos de ciudadanos en PP a través de su Programa de 
Inclusión Social y Empoderamiento Comunitario (Banco Mundial 2005, 26), así 
como a traves de su alianza con Habitat para financiar el "conocimiento regional del 
presupuesto participativo y sus centros de acción" en América Latina y África, a 
través de CIGU (Centro Internacional de Gestión Urbana) y MDP-ESA (Asociación 
Municipal de Desarrollo - Oriental y Meridional África), respectivamente (Banco 
Mundial 2009, 5). Estos centros, y el propio Banco, ofrecen cursos de aprendizaje 
electrónico sobre el PP y proporcionan asesoramiento, formación e investigación a 
funcionarios del gobierno local y organizaciones no gubernamentales que deseen 
establecer o mejorar PP. El Banco tiene incluso un programa de cooperación Sur-
Sur, la Africa-Latin America Peer-to-Peer Mutual Action Learning Initiative, diseñada 
para promover el PP. Por último, el Banco ha publicado numerosos trabajos de 
investigación sobre PP, incluyendo un libro completo en su serie dedicada a la 
gestión del sector público y la rendición de cuentas (Shah 2007), junto a otros libros 
sobre temas tales como la gestión fiscal, la prestación de servicios públicos, la 
rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción. En América Latina, según 
Sintomer et al (2010, 26): "El Banco Mundial es ahora el centro de investigación más 
importante sobre el PP a nivel continental". 
 
El Banco, la Izquierda y el PP: Convergencia o cooptación? 
Muchos estudios ya han señalado el aumento del apoyo del Banco Mundial al PP. 
Sin embargo, muy pocos han dedicado más que unas pocas palabras a responder la 
pregunta concreta sobre las razones que han motivado al BM — antes conocido y 
resistido por su rol en la ejecución de programas de ajuste estructural y proyectos 
de construcción de represas — para convertirse en uno de los defensores más 
activos del PP. Al mismo tiempo, varios eruditos han examinado a su vez la 
tendencia del Banco Mundial a mirar de forma más positiva a las experiencias 
participativas, basadas en la sociedad civil, en su enfoque para la reducción de la 
pobreza en general y los Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) en particular. Al 
contrastar las propias publicaciones del Banco con respecto a PP con las de la 
mayoría de los observadores externos de los PRSP, se observa al mismo tiempo una 
perspectiva de convergencia y una perspectiva de cooptación. Los funcionarios del 
Banco parecen verse a sí mismos como convencidos de los argumentos a favor de la 
participación ciudadana como un mecanismo beneficioso para el desarrollo, y 
parecerían apoyar al PP esencialmente por las mismas razones planteadas 
originalmentes por partidos de izquierda y activistas de los movimientos sociales, 
quienes a menudo utilizan el mismo lenguaje. Por otro lado, muchos críticos del 
Banco perciben la adopción de enfoques participativos en general como un intento 
de cooptar las ideas de sus (¿ex?)oponentes en la sociedad civil con el fin de 
neutralizarlas o usarlas para ayudar a imponer una agenda neoliberal. 
En la mayoría de las publicaciones del Banco Mundial sobre el PP la agenda 
neoliberal está oculta y se destacan con mucha fuerza las ventajas ofrecidas por el 
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presupuesto participativo en términos de democratización, empoderamiento, y 
reducción de la pobreza. Las primeras líneas del capítulo introductorio del libro del 
Banco sobre los presupuestos participativos son un buen ejemplo, ya que fueron 
escritos por Anwar Shah, jefe del área de gobierno del sector público en el Instituto 
del Banco Mundial: 
 
El presupuesto participativo es un enfoque de democracia directa para la 
presupuestación. Se ofrece a los ciudadanos en general la oportunidad de aprender 
acerca de las operaciones del gobierno y de deliberar, debatir e influir en la 
asignación de los recursos públicos. Es una herramienta para la educación, la 
participación y el empoderamiento de los ciudadanos, y el fortalecimiento de la 
demanda de buen gobierno. El aumento de la transparencia y la rendición de 
cuentas que el PP crea puede ayudar a reducir la ineficiencia gubernamental, el 
clientelismo, el nepotismo y la corrupción. El PP también fortalece la gobernabilidad 
inclusiva, dando a los grupos marginados y excluidos la oportunidad de hacer oír su 
voz e influir en las decisiones públicas vitales para sus intereses. Si se hace bien, 
tiene el potencial de hacer que los gobiernos sean más receptivos a las necesidades y 
las preferencias de los ciudadanos, y más responsables ante ellos para la asignación 
de recursos y la prestación de servicios. De este modo, el presupuesto participativo 
puede mejorar el desempeño del gobierno y mejorar la calidad de la participación 
democrática (Shah 2007, 1). 
 
Otras publicaciones del Banco sobre el PP en países específicos reflejan un lenguaje 
y objetivos similares. Por ejemplo,el programa de apoyo a Albania incluye "la 
inclusión social, la reducción de la pobreza y el empoderamiento" como beneficios 
potenciales del PP, argumentando que “el proceso de presupuestación tradicional a 
menudo puede contribuir a la exclusión social y la pobreza debido a la captura del 
poder de decisión por las élites, los grupos de presión y los intereses de los 
poderosos. Al aumentar la voz de los ciudadanos y los grupos más vulnerables, el PP 
potencialmente puede volver a dirigir las inversiones públicas hacia los servicios 
básicos en los barrios pobres. El aprendizaje social y los mecanismos de 
movilización cívica integradados en el PP ayudan a empoderar a los grupos 
vulnerables para aumentar su voz en las decisiones presupuestarias” ( Social 
Development Team2006, 3). Y el informe reciente del Banco Mundial sobre PP en el 
Perú sostiene que: “Conceptualmente, el objetivo del PP es democratizar y hacer más 
transparente el proceso de elaboración del presupuesto público mediante la creación 
de canales formales de participación y promoviendo la inclusión de sectores débiles 
en términos económicos y políticos en las negociaciones sobre el gasto asignación. 
El objetivo último del PP es la reducción de la pobreza "(Banco Mundial 2011, 3). 
Estos textos suenan bastante similares, aunque no idénticos, a los argumentos 
presentados por los partidos políticos de izquierda que introdujeron los procesos de 
presupuesto participativo en la década de 1990. El PT en Porto Alegre, el Frente 
Amplio en Montevideo y La Causa R en Caracas abrieron nuevos canales de 
participación ciudadana para democratizar el gobierno local, concediendo más poder 
a los ciudadanos y un mayor control sobre el gasto público, aumentando la 
transparencia y ampliando los servicios públicos a zonas previamente desatendidas 
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(ver Goldfrank 2011, 37-45). El único estudio centrado en explicar el apoyo del 
Banco Mundial al PP que he encontrado sostiene, como se dice el subtítulo, que se 
trata de un caso de “convergencia de los planteamientos izquierdistas y neoliberales” 
(Theuer 2010). Daniela Theuer (2010), documentando la creciente importancia de la 
participación en las publicaciones del Banco Mundial en el transcurso de la década 
de 1990 y mostrando cómo el Banco ha pasado a tratar a la vez de responder a las 
demandas de actores de la sociedad civil, para que puedan participar y asegurar el 
buen gobierno, y evitar sobrecostos y la corrupción en su proyectos. Un dato 
utilizado para sostener la tesis de la convergencia es que: “Los antiguos miembros 
de la administración de Porto Alegre fueron contratados al mimos tiempo como 
consultores de Hugo Chávez en Venezuela y también por el Banco Mundial” (Theuer 
2010, en línea). 
Muchos observadores académicos que han observado el giro participativo del Banco 
Mundial, sin embargo, expresan un mayor grado de escepticismo (ver Rückert 
2007). Como se ha mencionado, las críticas se centran principalmente en los 
documentos estratégicos de lucha contra la pobreza, que se introdujeron para 
acompañar a la segunda ronda de la Iniciativa para los Países Pobres Altamente 
Endeudados (HIPC), que obligan a los países receptores a formular políticas 
macroeconómicas y sociales para reducir la pobreza de manera participativa con el 
fin de recibir los fondos HIPC. La revisión de los informes anuales del Banco 
Mundial sobre el desarrollo y otras publicaciones permiten deconstruir su enfoque 
sobre la participación y la reducción pobreza. Paul Cammack (2004, 204) ha 
encontrado evidencias de que el Banco pretende utilizar la participación para 
redefinir y reducir el papel del Estado en la prestación de servicios públicos y bienes 
colectivos y para empujar a los ciudadanos a asumir nuevas responsabilidades en 
su lugar. Cammack (2004, 190) describe segundas intenciones: “mientras que el 
compromiso del Banco con la reducción de la pobreza es real, dentro de ciertos 
límites, está condicionada y subordinada a un objetivo más amplio. Su principal 
objetivo es la transformación sistemática de las relaciones sociales e instituciones en 
los países en desarrollo, con el fin de generalizar y facilitar la proletarización y la 
acumulación capitalista a escala mundial, y específicamente construir hegemonía 
capitalista a través de la promoción de esquemas legitimadores de la participación 
comunitaria”. 
En su examen del proceso del PRSP en Nicaragua, Arne Rückert (2007) coincide con 
Cammack, y agrega la noción de que el ascenso del discurso participativo representa 
la respuesta de las instituciones financieras internacionales al cuestionamiento de 
las prescripciones políticas neoliberales del Consenso de Washington, y que esta 
respuesta es un intento de cooptación. Según Rückert (2007, 97): 
 
Las instituciones internacionales tienen la función de cooptar a las élites de la 
periferia y absorber ideas contrahegemónicas para crear o asegurar el dominio de la 
ideología hegemónica. En primer lugar, las instituciones hegemónicas involucran a 
las elites periféricas para dar una apariencia de amplia representación y legitimar 
las políticas que aplican. En el proceso PRSP, las organizaciones de la sociedad civil 
que incorporan en el proceso de formulación de políticas podría ser visto como un 
intento de cooptar a los actores de la sociedad civil en los países en desarrollo en el 
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marco del desarrollo de las instituciones financieras internacionales, y para 
legitimar las controvertidas reformas neoliberales en los países en desarrollo. 
Segundo, las instituciones hegemónicas absorben ideas contrahegemónicas y 
conceptos para hacer que parezca como si las preocupaciones de los críticos están 
siendo escuchadas y tomadas en serio. 
 
Rückert (2007, 103-109) ha detallado cómo en el proceso supuestamente 
participativo de PRSP de Nicaragua, de hecho, participan muy pocas organizaciones 
de la sociedad civil y con muy limitada influencia, como el equipo del Fondo 
Monetario Internacional controlaba la política macroeconómica sugerida para la 
reducción de la pobreza, y cómo el producto final conserva la mayor parte de las 
recetas neoliberales de los programas de ajuste estructural al tiempo que añade un 
poco de gasto para reducir la pobreza. 
¿Es justo aplicar las evaluaciones de los procesos PRSP del Banco Mundial a los 
presupuestos participativos? Es decir, ¿es justo sugerir que el presupuesto 
participativo es una idea contrahegemónico que ha sido cooptada por el Banco para 
legitimar políticas neoliberales? ¿O habría que ver el apoyo del Banco de PP como 
una verdadera convergencia con la izquierda? Mi propia interpretación, presentada 
más adelante, es que dentro del Banco Mundial se pueden encontrar dos tipos de 
defensores del PP — los que creen en el potencial democratizador del PP y los que 
utilizan el lenguaje de la participación como una especie de caballo de Troya para 
apoyar su propia agenda neoliberal — pero que el Banco como institución no está 
comprometido con el PP de la misma manera que lo ha estado en el marco de los 
Poverty Reduction Strategy Papers. Los pocos cientos de millones de dólares que el 
Banco habría prestado o concedido para proyectos relacionados con el PP (algunos 
de los cuales están relacionados con los PRSP en cualquier caso) representan una 
ínfima parte de la financiación total del Banco, algo del orden de menos de una 
décima parte del uno por ciento de los préstamos del BIRF. En otras palabras, a 
pesarde la importancia del Banco en la globalización de los presupuestos 
participativos, el PP no es muy importante para el Banco. A medida que la 
globalización del PP avanza, los resultados promovidos siguen variando 
considerablemente de una ciudad a otra, dependiendo probablemente menos del 
apoyo del Banco y más del contexto político, social y económico local, incluyendo la 
clase de políticos en el poder, la existencia de organizaciones de la sociedad civil 
dispuestas a participar, y el nivel de recursos disponibles. 
 
El Presupuesto Participativo como un guión global 
Mi interpretación del papel del Banco Mundial en la globalización del presupuesto 
participativo se basa en un trabajo de Jeffrey Jackson (2005). En su estudio de 
cómo funcionan las agencias de desarrollo en Honduras, Jackson ofrece una serie 
de ideas acerca de la globalización, que ayudan a iluminar la difusión de los 
presupuestos participativos. En primer lugar, plantea que la globalización es hecha 
por los “globalizadores” — los profesionales de la cooperación internacional — y que 
sus motivaciones no son del todo altruistas. Para Jackson (2005, 2), la globalización 
significa para las agencias de desarrollo como el Banco Mundial la creación de “un 
marco de gobernanza mundial que desarrolla y mantiene las políticas necesarias 
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para promover sus diversas agendas globales en todo el mundo”. Es importante 
destacar que si bien el objetivo general es “potenciar el capitalismo global” no existe 
una agenda única, sino más bien “una multiplicidad de agendas”, con diferentes 
grados de importancia y, al igual que las propias agencias de desarrollo, algunos 
programas son “hegemónicos” y otros son “periféricos” (Jackson 2005, 10, 9 ). El 
mismo autor (2005, 9-10) caracteriza a tales agendas globales como “guiones 
culturales” o “recetas, normas y marcos de referencia que definen y limitan el grado 
de independencia los Estados-nación para funcionar en el contexto global .... La 
globalización implica naciones siguiendo las mismas recetas (más o menos) para que 
las sociedades deben funcionar .... . Yo sostengo que las organizaciones de 
desarrollo son los principales promotores de estos guiones globales”. Ciertamente, el 
PP es uno de los muchos guiones globales recientes, especialmente para los 
gobiernos municipales promovidos por agencias de cooperación al desarrollo como el 
Banco Mundial. Sin embargo, como ya lo hemos observado, el PP es una especie de 
agenda periférica dentro del Banco. 
El apoyo al PP se reparte entre diferentes unidades del Banco, en su mayoría 
aquellas menos importantes en términos de recursos, incluyendo especialmente al 
Departamento de Desarrollo Social. Gran parte de la promoción del PP de parte del 
Banco, y las actividades de investigación, ha sido financiadas no por las fuentes 
principales del Banco, sino por fondos específicos del norte de Europa, en particular 
del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible 
Noruego-Finlandés y el Programa de Partneriados del Banco de Holanda (TFESSD), o 
en colaboración con gobiernos de Europa del Norte. Los gobiernos sueco y holandés, 
por ejemplo, financiaron investigaciones del Instituto del Banco Mundial y la 
publicación del libro sobre los presupuestos participativos (Shah 2007, xvii), y el 
TFESSD apoya a CIGU y a MDP-ESA (World Bank 2009, 5). Como Michael Watts 
(2001, 283, 284) lo advirtiera al analizar el enfoque del Banco sobre el capital social, 
el presupuesto participativo habría sido un camino para que “quien tienen menos 
poder dentro del Banco... estimularan el debate dentro del Banco proporcionado una 
plataforma para cuestionar la hegemonía de la doctrina neo-liberal”, pero “en 
términos de personal, recursos y legitimidad dentro de la estructura del Banco, el 
grupo que apoya al capital social [léase PP] sigue siendo totalmente insignificante. El 
centro de gravedad dentro de la institución reside en otro lugar, muy 
específicamente alrededor del poder inexpugnable del “la gente dedicada al ajuste 
estructural”. 
(2008). Sam Dallyn, en su estudio del programa piloto del PP en Albania apoya esta 
interpretación. Por ejemplo, Dallyn (2008, 1-2, 16-17) encuentra que el Banco sólo 
aportó $10.000 para apoyar la puesta en marcha del PP en cuatro regiones, en 
comparación con un presupuesto de más de $ 225 millones para proyectos totales 
en Albania por la misma época, y que mientras el equipo del Departamento de 
Desarrollo Social quiso colocar al PP dentro de la Estrategia Nacional de Apoyo a a 
Albania, las más poderosas unidades dedicadas a la reducción de la pobreza y la 
gestión económica impidieron. Por otra parte, los principales actores siguen sin 
estar convencidos por el PP. Shah (2008, 209-213) enumera los presupuestos 
participativos como un enfoque de desarrollo que no ha estado a la altura de las 
altas expectativas para mejorar el desempeño del gobierno y ofrecer a los 
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ciudadanos acceso a los servicios básicos. Jackson (2005) señala que las agencias 
de desarrollo internacionales compiten sobre la priorización de los guiones globales. 
En el Banco Mundial, se observa la competencia entre los detractores del PP y los 
dos tipos de actores internos antes mencionados, sobre todo entre los financiados 
por los países de de Europa del Norte (los verdaderos creyentes) y quienes apoyan al 
PP como parte de una agenda de modernización neoliberal. 
Este segundo grupo está referido a tema clave ya planteado por Jackson: la noción 
de que las agencias de desarrollo están cambiando gradualmente los Estados-nación 
en el mundo en desarrollo (los llamados “mercados emergentes”) en “Estados 
neoliberales” funcionales para la gobernanza global. Los Estados neoliberales 
ofrecen tres servicios principales: proporcionar infraestructura como puertos y 
carreteras que facilitan el comercio mundial, la adopción de las reformas 
neoliberales como “políticas fiscales y monetarias que garanticen la estabilidad 
macroeconómica y la inversión extranjera orientada a la exportación y el crecimiento 
económico”, y la promoción del orden orden social a través de “una amplia gama de 
actividades bajo los rubros generales de la ‘reducción de la pobreza’, ‘desarrollo 
social’, 'y ‘redes de seguridad social’ (Jackson 2005, 138-140). Algunos funcionarios 
del Banco Mundial ven los presupuestos participativos precisamente de esta 
manera, es decir, como una reforma del gobierno local que facilita la realización de 
estos servicios. El ex gerente del programa urbano del Instituto del Banco Mundial, 
Tim Campbell, por ejemplo, concibe a las nuevas formas de PP y otras expresiones 
de la participación local en el marco de un “nuevo modelo de gobernanza”, uno que 
es más fiscalmente disciplinado y eficiente (Campbell 2003, 145). Según Campbell 
(2003, 98, 175), el Banco Mundial debe seguir apoyando la consolidación de este 
nuevo modelo y expandirlo por razones que Jackson encontraría familiar: 
 
El Banco y sus prestatarios tienen nuevos motivos para resucitar la idea de una 
estrategia urbana para fomentar un papel apropiado para las ciudades, para medir 
su contribución potencial al crecimiento, para abordar los problemas de las grandes 
aglomeraciones, y para alejarse de iniciativas fallidas como empresas patrocinadas 
por la ciudad de décadas atrás. El crecimiento inducido por el comercio es en sí na 
razón para coordinar los esfuerzos de la ciudad en la planificación y provisión de la 
infraestructura para vincularlos mercados urbanos y la producción con inversiones 
intrarregionales, como los ferrocarriles, las carreteras y los puertos. 
 
Las ciudades no sólo tienen un papel crucial en la provisión de infraestructura e el 
impulso al comercio. Campbell (2003, 98) hace hincapié en que “la participación 
democrática a nivel local se está convirtiendo en un apoyo potencialmente 
importante en el manejo responsable del sistema financiero y, en definitiva, es parte 
del mecanismo para garantizar la estabilidad macroeconómica”. A lo largo de su 
discusión sobre el nuevo modelo de gobierno local emergente en América Latina, 
Campbell publicita al PP de Porto Alegre como un buen ejemplo: “Los municipios de 
las ciudades más importantes comenzaron a incorporar los enfoques de las 
empresas privadas que atienden a los clientes. Ninguna práctica es más ilustrativa 
de este cambio como el presupuesto participativo en Porto Alegre” (Campbell 2003, 
151). Para desarrollar el nuevo modelo de gobierno municipal fiscalmente 
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responsable, Campbell (2003, 171-172) considera que el presupuesto participativo 
coexiste con la privatización de los servicios públicos y la reducción de los costes de 
personal municipal, e incluso contribuye a reforzar tales procesos. Campbell 
informa (creo que de forma errónea) que “Tarso Genero [sic] ha reducido el personal 
Porto Alegre en una cuarta parte” (Campbell 2003, 152; ver Goldfrank 2011, 
capítulo 2). El otro tipo de actor interno del Banco en el debate sobre el PP, a 
quienes me he referido como los verdaderos creyentes, también mencionan los 
beneficios del PP en términos de la disciplina fiscal y reducción de costos, pero 
destacan otro componente aludido por Jackson cuando se refería a los Estados 
neoliberales: la reducción de la pobreza y el desarrollo social (véase, por ejemplo, 
Social Development Team 2006, 2-3). 
Un tercer conjunto de ideas planteadas por Jackson puede ayudar a entender cómo 
los dos sectores identificados al interior del Banco han alcanzado tal importancia en 
la difusión de PP. Específicamente, Jackson (2005, 64-71, 142-146) observa cómo 
los organismos de cooperación al desarrollo tratan de posicionarse como expertos, 
como titulares de conocimientos especializados, y cómo utilizan cuatro mecanismos 
de poder: la inserción en la política local (invitados por las autoridades locales), la 
vigilancia para recopilar información, el diseño de una agenda que priorice sus 
recetas, y la obtención del consentimiento de las autoridades locales y los 
ciudadanos, tanto para preservar sus competencias como para asegurar que sus 
prescripciones políticas se sigan. En cuanto al PP, en concreto, ya hemos visto cómo 
el Banco ha publicado numerosos estudios para erigirse como el “Banco del 
Conocimiento” que el ex presidente del Banco, James Wolfensohn, anunciara 
(Cammack 2004, 196). El Banco ofrece ahora asesoramiento ‘experto’ sobre 
presupuestos participativos a través de cursos a distancia, visitas de campo y 
publicaciones. En el prefacio de su libro sobre el presupuesto participativo, el 
Gerente de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica del Instituto del Banco 
Mundial Roumeen Islam escribe que el libro “hace avanzar la agenda del Instituto 
del Banco Mundial sobre el intercambio de conocimientos y el aprendizaje a partir 
de experiencias entre países en el campo de la reforma de la gestión pública. Su 
objetivo es ayudar a los responsables políticos y los profesionales de los países en 
desarrollo en la toma de decisiones más informadas” (Shah 2007, xv). El Banco 
promueve invitaciones sobre procesos locales de PP y ofrece recomendaciones para 
su mejora, algo que se ha llevado a cabo no sólo en el Perú (Banco Mundial 2011, 3), 
sino también en uno de los sitios originales del PP: Porto Alegre (De Souza 2010, 39). 
Esta situación también nos lleva a destacar otro de los argumentos de Jackson 
(2005, 15, 17): que los “programas locales sólo son exitosos cuando son capaces de 
vincularse a las agendas globales” y que “la cooperación internacional beneficia 
fundamentalmente a los países donantes” (y yo añadiría agencias de desarrollo) y no 
a los países receptores. La literatura sobre la difusión global de los presupuestos 
participativos indica que en muchos, si no la mayoría de los casos, los procesos de 
PP promovidos por autoridades locales están vinculados a apoyos externos, como del 
Banco Mundial. Es más dudoso, sin embargo, que el Banco haya obtenido mayores 
beneficios de su promoción del PP de parte de los gobiernos locales que lo 
implementaron. Jackson (2005) destaca los contratos adjudicados a empresas de los 
países donantes y los empleos creados por expertos en desarrollo del Norte como los 
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11 
 
principales beneficios que se derivan de la prestación de la ayuda al desarrollo. Los 
beneficios potenciales que el Banco podría obtener de apoyar al PP incluyen una 
imagen pública más positiva, más fuertes relaciones de colaboración con otros 
organismos internacionales de desarrollo, y el acceso a información sobre los 
beneficiarios de préstamos. Posiblemente lo más importante, el Banco podrá 
beneficiarse de usar PP como punto de venta para sus préstamos y como una forma 
de reducir las pérdidas y los fracasos de proyectos de desarrollo debido a la 
corrupción. En cuanto a los primeros, en un documento del Banco dirigido al 
gobierno ruso, denominado "Grupo del Banco Mundial: Ventajas Comparativas", el 
Banco destaca su papel en la promoción del PP en varios países en desarrollo, 
incluido un proyecto piloto en la Rusia rural (Banco Mundial 2006, Anexo 3, p. 4). 
Con respecto a esto último, el Banco con frecuencia promociona el papel del PP en la 
reducción de la corrupción, por lo cual algunos observadores especulan que esta es 
una razón clave por la que el Banco apoya al PP (Dallyn 2008, 6, 19-20), y el sitio 
web del Banco incluye un trabajo de investigación que evidencia que los municipios 
brasileños que utilizan el PP tienen menos y menos graves casos de corrupción que 
aquellos que no lo utilizan (Zamboni 2007). 
Claramente, la corrupción es un tema importante para el Banco Mundial, teniendo 
en cuenta los argumentos cada vez más estridentes contra la ayuda extranjera sobre 
la base de que se derrocha por corruptas autoridades locales (véase, por ejemplo, 
Moyo 2010). Sin embargo, a pesar de los potenciales (pero difíciles de medir) 
beneficios para el Banco Mundial al promover el PP, el hecho de que el Banco dedica 
sólo un pequeño porcentaje de sus recursos a ello sugiere que la mayoría de los 
funcionarios del Banco no están convencidos de que los beneficios superan a los 
costos para el Banco, si es que existen tales beneficios. Sin embargo, si existen, 
¿superarían a los beneficios potenciales para los receptores del apoyo del Banco al 
PP? La sección de cierre interará responder esa pregunta a partir de una breve 
mirada a los efectos de la presupuestación participativa promovida por el Banco 
Mundial. 
 
Conclusión 
En este texto se ha tratado de ofrecer una visión matizada del apoyo del Banco 
Mundial a la presupuestación participativa. En resumen, he sugerido que, si bien 
ciertas unidades del Banco Mundial han promovido el presupuesto participativo 
como un guión o una receta para que los gobiernos locales de todo el mundo — 
algunos verdaderos creyentes de la capacidad transformadora del PP como 
instrumento para la democratización y la reducción de la pobreza y otros que 
consideran al PP comoun mecanismo para sostener una agenda neoliberal— de 
hecho el apoyo al PP es bastante marginal dentro del Banco. También he insinuado 
lo que creo es una de las razones de la condición periférica del PP entre los 
programas del Banco: las unidades más importantes del BM no están convencidas 
de que el PP hace lo suficiente para apoyar la política neoliberal o para proporcionar 
otros beneficios para el Banco y los principales países donantes. Estoy de acuerdo 
con Dallyin (2008, 5, 32) cuando sugiere que el PP “va a mantener un lugar pequeño 
pero significativo” en una de las unidades del Banco, el Departamento de Desarrollo 
Social, pero seguirá siendo marginal dentro de las actividades del Banco en general. 
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12 
 
No obstante, incluso desde esta posición periférica, los defensores del PP en el 
Banco seguirán desempeñando un papel importante en la difusión del PP. 
Algunos observadores sostienen que el papel del Banco tiene efectos negativos sobre 
la práctica del presupuesto participativo. Sintomer et al (2010, 31) han observado 
un contraste entre el modelo original de Porto Alegre y un modelo apoyado por el 
Banco, y sostienen que “en muchos países latinoamericanos el PP se aplica 
principalmente de arriba hacia abajo y no se basa en la movilización independiente 
de sociedad civil”, que tales procesos sólo controlan una cantidad limitada de 
dinero y que “se basan en metodologías que no otorgan ningún verdadero poder de 
decisión o de control de las organizaciones de la comunidad, lo que significa que es 
muy poco probable lograr un empoderamiento de los pobres”, y que el Banco 
Mundial “ejerce una influencia importante sobre algunos procesos de PP”. Estos 
argumentos sugieren que el apoyo del Banco al PP no tiene mucho que ofrecer a los 
destinatarios y que los defensores de los PP deben desconfiar de cualquier 
intervención del Banco. Por desgracia, tales afirmaciones son difíciles de verificar, ya 
que Sintomer y sus colegas no proporcionan pruebas ni especifican en qué casos de 
PP creen que se cumplen tales criterios. Otros estudios han sugerido un papel 
menos nefasto para el Banco. Dallyn (2008, 22-30) encuentra indicios de que los 
proyectos piloto patrocinados por el Banco en Albania han logrado movilizar a los 
ciudadanos al menos parcialmente, en particular entre los grupos más pobres y 
marginados (como los gitanos), en la creación de una proceso razonable de 
empoderamiento, y extendiéndose a otras ciudades en Albania sin apoyo del Banco. 
En el Perú, el caso emblemático del PP apoyado por el Banco, los resultados han 
sido mixtos —en cuanto al nivel de participación, la mejora y la mayor igualdad en 
el acceso a la infraestructura y los servicios, la inclusión de grupos empobrecidos— 
pero han mejorado con el tiempo (Goldfrank 2007a; Banco Mundial 2011). No está 
claro si el Banco ha desempeñado un papel importante en la producción de 
cualquiera de los diversos resultados o la mejora de los resultados, pero mi 
sensación es que es poco probable. 
Hay muchos factores que influyen en el éxito de la presupuestación participativa, 
incluyendo la forma en que se ha diseñado, y las condiciones económicas, sociales y 
políticas en las que se implementa Goldfrank (2007a). Mientras que en inicio del PP 
el apoyo del Banco Mundial puede influir en el diseño, las autoridades políticas en 
general tienen la mayor influencia, Varias publicaciones del Banco aún se quejan de 
los políticos que temen perder poder con el PP y queden bloquear la participación 
efectiva o negarse a aplicar las decisiones de PP (Social Development Team 2006, 35; 
Banco Mundial 2011, 9-13). Y el Banco Mundial no tiene prácticamente ninguna 
influencia sobre los aspectos clave del contexto local, ctales omo la ideología del 
alcalde, la fuerza de los actores políticos opuestos al PP, y la vitalidad de las 
asociaciones cívicas locales. Además, uno puede encontrar historias de éxito del PP 
incluso en condiciones adversas (Goldfrank 2011, capítulo 7). Como Dallyn (2008, 
30) concluye: “En última instancia, ... son los propios participantes quienes dan 
vida al PP”. 
¿Debemos entonces ver con satisfacción el apoyo del Banco Mundial al presupuesto 
participativo? Yo veo poco peligro en la relación con el Banco, especialmente con 
quienes trabajan para su Departamento de Desarrollo Social, que parecen ser los 
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verdaderos creyentes. No me convence la opinión aparentemente sostenida por 
algunos (Campbell 2003), que mediante la adopción de PP los ciudadanos lleguen a 
reconocer la necesidad de aplicar la agenda neoliberal de reducción del Estado. Eso 
ciertamente no parece haber ocurrido en el Perú, donde el PP es el más frecuente. Si 
uno ve PP en el Perú como una práctica verticalizada, de arriba hacia abajo, y que 
ofrece pocas posibilidades de empoderamiento, debemos recordar que el PP ha 
coincidido con una mayor resistencia al neoliberalismo, como lo demuestra el 
aumento generalizado de la protesta anti-neoliberal, así como la elección de Ollanta 
Humala. Además, incluso en los casos supuestamente verticalizados de PP 
sustentados en el apoyo del Banco, Sintomer et al. (2010, 31) han observado una 
mayor transparencia y rendición de cuentas, así como la disminución de la 
corrupción y “algunas” políticas pro-pobres “que ayudan a mitigar un poco las 
enormes desigualdades de las sociedades latinoamericanas”. El presupuesto 
participativo promovido por el Banco no puede ser un panacea para todo lo que 
impide el desarrollo igualitario, y no siempre puede conducir a grandes logros por 
parte del gobierno local; sin embargo, como Dallyn (2008, 31) escribe, “una de las 
razones de su adopción inmediata en muchos países en desarrollo es que…, en 
muchos casos, ha significado una mejora drástica frente a lo que existía antes”. Al 
final, el presupuesto participativo ayuda a iniciar una conversación amplia sobre las 
prioridades sociales y económicas, y una vez que existe, incluso a partir de un 
proyecto piloto apoyado por el Banco Mundial, se puede desarrollar unproceso de 
democratización y redistribución que sería realmente bueno para el mundo entero. 
 
 
. 
 
 
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