ADM I ATO ADMINISTRATIVO - PATRÍCIA KNOLLER

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ATO ADMINISTRATIVO
Conceito: não está definido em lei. Para a maioria da doutrina é espécie do gênero ato jurídico ou jurígeno, que é aquele capaz de produzir efeitos no ordenamento jurídico. Pode-se definir o ato administrativo como toda manifestação de vontade unilateral da Administração Pública que vise adquirir, resguardar, modificar, transferir ou extinguir direitos em matéria administrativa, para atender ao interesse público. 
Distinção entre “atos administrativos” e “atos da Administração”: todo ato administrativo é ato de direito público. Mas a Administração também pode praticar atos de direito privado, direcionados a um caso concreto, que integram a categoria dos atos da Administração. 
Ex: quando realiza contratos de compra e venda ou contratos de locação com um particular.
Pressupostos de validade dos atos administrativos:
Parâmetro é o art. 2º, caput e parágrafo único, da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular), 
que dispõe sobre os pressupostos negativos do ato administrativo que, se observados, ensejam a sua nulidade (este ponto será analisado no estudo dos elementos dos atos administrativos).
Características ou atributos dos atos administrativos:
Imperatividade: é o poder de império (jus imperii), de subordinação, através do qual a
Administração pode impor sua vontade a terceiros, sem qualquer aquiescência do particular. Significa que os atos administrativos são cogentes, devido a supremacia do interesse público sobre o interesse particular.
 
	A imperatividade é a principal característica do ato administrativo, pois é ela que dá força à manifestação unilateral de vontade da Administração, tornando o ato coercitivo. 
Ex: Tombamento – forma de intervenção do Estado na propriedade privada que pode ser imposta pelo Poder Público ainda que o particular não concorde. 
Presunção de legalidade, legitimidade e veracidade dos atos administrativos: presume-
se que o ato administrativo é legal, legítimo e verdadeiro, e que vai produzir efeitos até prova em contrário (presunção juris tantum), pois são emanados de agentes detentores de parcela do Poder Público para satisfação do interesse público.
Ex: Multa de trânsito.
Autoexecutoriedade: é o poder que tem a Administração de levar os seus atos às últimas 
consequências, materializando-os imediatamente, sem a necessidade de manifestação de outro poder, sem pedir autorização ao Poder Judiciário, para executar o ato e atender ao interesse público com celeridade e eficiência. É uma característica frequentemente manifestada no exercício do poder de polícia.
Ex: Retirar veículos que particulares utilizam em protesto para bloquear principal estrada de uma localidade; apreensão de alimentos estragados.
Atenção! Nem todos os atos administrativos gozam de autoexecutoriedade! Para alguns impõe-se a necessidade de ajuizamento da respectiva ação judicial. Ex: Cobrança de multa de trânsito; desapropriação de uma propriedade particular.
Autoexecutoriedade não se confunde com exigibilidade! Na primeira, o Poder Público se utiliza de medidas coercitivas diretas para atingir seus fins, enquanto que na exigibilidade busca compelir o particular-administrado, através de meios indiretos, a fazer ou não fazer algo. O Poder Público pode exigir o cumprimento do ato administrativo (exigibilidade), decorrendo esta da imperatividade.
Elementos do ato administrativo: 
	A Lei nº 4.717/65, em seu art. 2º, elenca os elementos do ato administrativo, porém, trazendo aspectos negativos do ato, porque se refere à anulação do ato administrativo.
	Antes do estudo dos elementos propriamente ditos, necessário que se faça a distinção do que é um ato administrativo vinculado e do que é um ato administrativo discricionário, pois alguns elementos do ato administrativo baseiam-se exatamente nesses conceitos que, por sua vez, derivam das competências vinculadas e discricionárias (que a doutrina costuma se referir como “poder vinculado” e “poder discricionário”).
ATO ADMINISTRATIVO
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Princípio da legalidade
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 ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO
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 TODO REGRADO MARGEM DE ESCOLHA 
 PELA LEI PELA LEI
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 O ADMINISTRADOR O ADMINISTRADOR 
 APLICA A LEI INTEGRA A LEI
ATO ADMINISTRATIVO VINCULADO é aquele em que o administrador público 
aplica a lei ao caso concreto sem fazer uso de um juízo de valor, pois a lei impõe a forma de agir ao administrador.
Ex: Concessão do alvará de licença.
ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO, também chamado de precário, é aquele 
em que a lei faculta ao administrador, baseado num juízo de conveniência e oportunidade, para resolver determinada situação. Como a lei é estática e o interesse público é que varia no tempo, o legislador não tem como prever todas as situações fáticas. Assim, quem vai acompanhar a dinâmica do interesse público é o administrador, integrando-o na norma jurídica. Ressalte-se que o ato discricionário também nasce de previsão legal (art. 37, caput, CF – princípio da legalidade).
Elementos do ato administrativo:
COMPETÊNCIA – será sempre ditada pela lei, assim, será sempre elemento vinculado do 
ato administrativo. É o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua atividade (CARVALHO FILHO, José dos Santos).
 Agente público competente, portanto, é aquele que tem a atribuição para o desempenho de função específica que lhe foi conferida por lei.
	A competência é irrenunciável e inderrogável, imodificável, improrrogável e imprescritível.
	Poderá a competência ser delegada ou avocada, desde que autorizada pela norma.
	Delegação de competência: conceituada no DL 200/67 (Estatuto da Reforma Administrativa Federal), que traz o requisitos para a delegação de competência (parágrafo único do art. 12): que o ato indique a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto da delegação. Não há competência implícita!
	É comum o ato de delegação vir na forma de portaria. Trata-se de praxe administrativa em qualquer esfera da Administração, a delegação de uma atribuição a um subalterno. Mas coloca a doutrina que esta deverá ser temporária e excepcional. E o agente que a delegou continua competente para a prática do ato, junto com a autoridade delegada, em respeito ao poder hierárquico. O subordinado hierárquico não poderá recusar a delegação.
	A regra é a competência ser indelegável, mas admite a subdelegação se houver previsão na própria delegação ou se for permitida pela autoridade delegante (corrente majoritária).
	A delegação poderá ser sempre revista em respeito à hierarquia.
	O delegante não responde pelos erros ou ilegalidades praticados pelo delegatário, salvo comprovada má-fé.
	Se não houver previsão expressa quanto ao prazo da delegação, esta será por prazo indeterminado.
	Atenção ao art. 13 da lei nº 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) que traz um rol taxativo de hipóteses que não poderão ser objeto de delegação.
	Avocação de competência: é o inverso da delegação, é trazer de volta o que foi delegado pelo superior hierárquico ao subordinado, ou é o superior hierárquico trazer para si uma competência que é originariamente atribuída ao subalterno(quando é chamada de avocatória com vida própria, porque houve avocação mas sem ter havido antes uma delegação). Tem previsão no art. 170 do DL nº 200/67, no âmbito federal.
	Ocorrendo a avocação, o subordinado hierárquico não há que ter qualquer responsabilidade pelo ato que foi avocado pelo superior hierárquico.
	Não ocorre a avocação no caso de competência exclusiva do subalterno.
	Agente de fato: é o agente que não tem competência legal para a prática de ato administrativo, não possuindo nenhum vínculo legal com a Administração, mas que ainda assim realiza atividade administrativa porque quer colaborar com o Poder Público, agindo de boa-fé.
	Em regra, um ato administrativo nestas condições será nulo. Porém, este poderá produzir efeitos internos, no âmbito da Administração, desde que haja sua ratificação/convalidação ou sanatória (que retira o vício de competência), baseada na teoria da aparência, culpa in vigilando da Administração e na boa fé dos administrados, que não podem ser prejudicados pela negligência da Administração, permitindo que um terceiro incompetente praticasse um ato administrativo no interior da própria Administração.
	Atenção! Se uma pessoa sem qualquer vínculo com a Administração praticar um ato supostamente administrativo, visando tirar proveito em benefício próprio, agindo de má-fé, trata-se de um usurpador da função pública, que não visa a colaborar com a Administração, muito menos atender ao interesse público. Trata-se de ato inexistente, nulo, não havendo qualquer responsabilidade do Poder Público.
	Atenção! Entende o STJ pela validade do ato administrativo vinculado que foi praticado por agente público competente, mas que teve perda de sua capacidade mental (agente louco, ébrio, drogado etc.), desde que o ato tenha sido praticado nos ditames da lei.
	Dentre os vícios da competência, há que se destacar o abuso de autoridade, em que o agente extrapola os limites da competência definidos em lei, causado por um abuso de poder. A Lei nº 4.898/65 tipifica os casos de abuso de autoridade.
FINALIDADE – é o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato (DI 
PIETRO, Maria Sylvia Zanella). É a consequência do ato, é posterior a este. É sempre atender o interesse público, o bem comum, sob pena de desvio de finalidade (usar de intenção deliberada para fugir ao cumprimento do interesse público).
	É sempre elemento vinculado do ato administrativo.
FORMA – é o meio pelo qual o Poder Público exterioriza sua manifestação de vontade.
Em regra, os atos administrativos são escritos e formais, devendo-se, portanto, obediência à
forma prescrita em lei. Sempre que possível, o ato administrativo deve ser escrito e reduzido a termo, para facilitar o direito de defesa dos administrados.
	O elemento forma pode ser classificado quanto ao rigor e quanto à concepção: quanto ao rigor, a forma é dita facultativa quando a Administração tem liberdade para escolher a forma através da qual vai expressar sua vontade, desde que adote, em regra, a forma escrita. Assim, para simplesmente ordenar os seus subalternos, poderá se utilizar de uma portaria, circular, ofício, ordem de serviço etc. não tendo que obedecer a um rigor para tal.
	Porém, quando a manifestação de vontade da Administração afetar direitos de terceiros, a forma passa a ser rígida, essencial, como no caso da necessária publicação de um edital para realizar um concurso público, pois esta é a forma obrigatória neste caso, sob pena de nulidade do ato.
	Quanto à concepção, a forma seria ampla ou restrita, isto é, o controle do ato recairá somente sobre o resultado final obtido (= forma restrita) ou sobre todo o procedimento realizado até a feitura do ato final (= forma ampla)? Prevalece no Direito Administrativo pátrio a forma amp
la, pelo parágrafo único, alínea b, do art. 2º da Lei nº 4.717/65. Assim, se a Administração necessitar promover uma licitação para aquisição de um bem ou serviço deverá observar, obrigatoriamente, a dotação orçamentária que deve preceder à publicação do ato edital. Na falta dessa dotação, toda a licitação estará comprometida.
 	Atenção! Silêncio da Administração não importa em anuência ou consentimento tácito, por ausência de manifestação de vontade da Administração, logo, não significa prática de ato administrativo, a menos que a lei preveja o contrário.
MOTIVO – é a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato. Motivo é 
pressuposto do ato administrativo, é anterior ao ato, o que leva a Administração a praticar o ato. É o porquê do ato, sempre obrigatório. Quando o motivo for de fato, conferindo margem de escolha ao agente para a prática do ato, será o ato discricionário; quando o motivo for de direito, obrigando-o a praticar o ato determinado, o motivo será vinculado.
	Distinção entre motivo e motivação: o motivo é um dos elementos do ato administrativo, é obrigatório, sob pena de nulidade, logo, sempre deverá existir no ato. A motivação é apenas reduzir o ato a termo, justificar a prática do ato, é a “declaração, enunciação, descrição, explicitação dos motivos” (MADEIRA, José Maria Pinheiro) e nem sempre é necessária, como nos atos ordinatórios e de mero expediente da Administração, pois não têm conteúdo decisório.
	Atenção! TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES APÓS A CRFB/88: 
	Teoria proveniente do direito francês, com larga aceitação doutrinária e jurisprudencial. Envolve tanto os atos vinculados como os discricionários. Para o ato vinculado a motivação sempre foi obrigatória e se resumia ao fundamento legal, necessário ao controle desse ato, para que não deixasse dúvida que fora seguido pelo administrador o único caminho admitido pela norma.
	 No ato discricionário essa teoria nasceu defendendo uma motivação facultativa, já que o administrador tem vários caminhos a seguir, todos autorizados pela própria norma, de forma que ele não precisaria motivar, então, de forma obrigatória. Porém, se o administrador apresentasse motivação para o ato administrativo discricionário, esta seria determinante para a legalidade do ato, ficando vinculada à veracidade da motivação apresentada, sob pena de nulidade do ato.
	Atenção!! Ressalte-se que hoje o posicionamento das Cortes Superiores é no sentido da necessária motivação dos atos, tanto os vinculados como os discricionários, em função do art. 93, X da CF, que determina a motivação dos atos judiciais. O fundamento é que se a motivação é obrigatória para o Poder Judiciário, que faz o controle dos demais Poderes, logo, obriga também aos Poderes controlados, quando da origem de seus atos.
OBJETO – é o momento do ato, é a materialização do ato administrativo, o fim imediato a 
que a administração pretende alcançar (adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos). O objeto ora pode ser determinado, ora determinável. No determinado incide o elemento vinculado.
Ex: Art. 243 CF, que determina a desapropriação das glebas nas quais se encontre plantação de psicotrópicos = objeto determinado.
Ex: Art. 2º do DL nº 3.365/41, que dispõe sobre a desapropriação comum, em que o administrador é que define o bem a ser desapropriado = objeto indeterminado.
Mérito Administrativo: o mérito é encontrado em apenas dois elementos do ato administrativo: o motivo e o objeto, pois só esses elementos podem ser discricionários. O mérito é a materialização da discricionariedade, exercida com respeito ao limite legal. Cabe ao Judiciário analisar se a discricionariedade foi exercida pelo administrador em conformidade com as opções autorizadas pela lei. Mas é vedado ao Judiciário sindicar o mérito administrativo!
	O Judiciário apenas analisa o ato discricionário para ver se este tem mérito. Verificando que a discricionariedade foi utilizada corretamente, declara, então, sua insindicabilidade. Se, ao contrário, verificar que não há mérito, mas apenas uso de ilegalidade e arbitrariedade, inclusive com desrespeito aos princípios, ainda queos implícitos, anulará esse ato ilegal.
Classificação mais usual dos atos administrativos:
1) Atos simples, compostos e complexos.
 
 
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 2) Atos de império, de gestão e de expediente: 
 
Ato de império ou de autoridade é todo aquele que a Administração pratica usando de sua 
supremacia sobre o particular. É sempre um ato unilateral, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coerção. Ex: Interdição de um estabelecimento.
Ato de gestão é aquele praticado para a administração dos bens e serviços públicos, sem 
usar de sua supremacia, pois não exige coerção sobre os interessados. Ex: Atos negociais com particulares.
Ato de expediente é aquele destinado a dar apenas andamento ao trâmite normal das 
repartições públicas, é ato de mera rotina, sem caráter decisório. Ex: Despachos de mero expediente.
3) Atos vinculados e discricionários: 
Ato vinculado é aquele em que não se atribui margem de escolha ao administrador, porque 
todo o procedimento já está definido em lei, obrigando-o a praticar o ato da forma determinada. 
Ex: Concessão de aposentadoria.
Ato discricionário é aquele em que, para satisfazer o interesse público, a lei confere uma 
margem de escolha ao administrador, para que ele se utilize de uma decisão política, envolvendo conveniência e oportunidade, para melhor resolver determinado caso concreto levado a sua apreciação. Essa liberdade de escolha, entretanto, não é absoluta, mas deve estar atrelada ao fim legal a que se propõe alcançar. Ex: Nomeação para cargo em comissão, quando a lei deixa a escolha a critério da Administração, que será baseada apenas em liame de confiança.
Espécies de atos administrativos:
A) Atos normativos: são comandos de ordem geral e abstrata que funcionam como lei em sentido material, para facilitar a compreensão e a execução da lei, não conferindo e nem retirando direitos. Ex: Decreto regulamentar.
B) Atos ordinatórios: são os que disciplinam o funcionamento da Administração Pública e a conduta funcional de seus agentes, decorrendo, basicamente, do poder hierárquico, gerando efeitos jurídicos internos. Ex: Avisos, portarias, ofícios, despachos, circulares, instruções.
C) Atos negociais: são os que contêm uma declaração de vontade da Administração que coincide com a pretensão do particular, para a concretização de atos jurídicos nas condições impostas pela Administração. Todo ato administrativo negocial manifesta poder de polícia, pois envolve fiscalização pela Administração. Não se confundem com os negócios jurídicos, que são de livre manifestação de vontade e efeitos. 
Ex: Autorizações, licenças, permissões de uso de bem público, vistos, homologações.
D) Atos enunciativos: são atos através dos quais a Administração exterioriza um entendimento, limitando-se a enunciar, declarando direito ou situação jurídica relevante. Ex: Pareceres, certidões, atestados.
E) Atos punitivos: são aqueles que contêm uma sanção imposta pela Administração dirigida aos seus próprios servidores ou a particulares que infrinjam normas. Ex: Aplicação de multa; pena de demissão a servidor público.
Formas de extinção dos atos administrativos:
Extinção natural: decorrente do cumprimento normal dos efeitos do ato. Ex: Exaurimento do ato.
2) Extinção subjetiva: em que há desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato.
Ex: Permissão, que é ato intransferível e, no caso de morte do permissionário, extingue-se o ato por falta do elemento subjetivo.
3) Extinção objetiva: quando desaparece o objeto do ato, depois que ele é praticado. Ex: Na interdição de um estabelecimento, quando este for definitivamente desativado ou vier a desaparecer.
4) Caducidade: quando se retira o ato administrativo do mundo jurídico pelo advento de nova legislação, impedindo que se permaneça o consentimento da situação anterior. Ex: Concede-se ao particular a permissão de uso de bem público. Se for editada nova lei fazendo tal proibição, esse ato anterior, precário, será extinto.
5) Cassação: que é um ato sancionatório, vinculado ás hipóteses fixadas em lei, aplicado em caso de descumprimento de certas condições. Ex: cassação de licença para dirigir.
6) Invalidação ou anulação: em que há o desfazimento de um ato administrativo ilegal ou ilegítimo pela própria Administração (no prazo decadencial de cinco anos), no seu exercício de autotutela, ou pelo Poder Judiciário, operando efeitos ex tunc. Súmula 473 STF. Ex: Anulação de penalidade imposta a servidor público sem observância do devido processo administrativo disciplinar. Súmulas 346 e 473 do STF. Ex: Autoridade que obriga seu subalterno ao cumprimento de uma ordem manifestamente ilegal.
7) Revogação: quando ocorre a extinção do ato apenas pela Administração, por razões de conveniência e oportunidade (= mérito administrativo), só ocorrendo, portanto, nos atos discricionários, em que o ato se mostra inadequado ao interesse público, operando efeitos ex nunc. Súmula 473 STF. Ex: Concessão de uma autorização a particular.
8) Renúncia: quando o beneficiário do ato não tem interesse por esse benefício, desistindo de ser contemplado por determinada vantagem. Ex: Renúncia ao cargo de Ministro.
1 agente ou órgão realizando 1 ato administrativo 
2 agentes ou órgãos realizando 
2 atos administrativos
2 ou mais agentes ou órgãos realizando
1 ato administrativo
Ex: portaria de Ministro.
Ex: Nomeação (Pres. da República) + Aprovação (Senado Federal) de Pres. de Autarquia: há um ato principal e um acessório.
Ex: Celebração de consórcio ou convênio administrativo.