Parecer Técnico Dissertação Mestrado Jacqueline Meneses de Oliveira 13 de janeiro 2014 Documentos do Google

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UNIVERSIDADE SALVADOR 
LAUREATE INTERNATIONAL UNIVERSITIES 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
JACQUELINE MENESES DE OLIVEIRA 
 
 
 
 
A TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADES-MEIO EM RELAÇÃO AO CONCURSO 
PÚBLICO À LUZ DO GASTO PÚBLICO: O CASO DO IFBA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Salvador 
2013 
JACQUELINE MENESES DE OLIVEIRA 
 
 
 
 
A TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADES-MEIO EM RELAÇÃO AO CONCURSO 
PÚBLICO À LUZ DO GASTO PÚBLICO: O CASO DO IFBA 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado Acadêmico 
em Administração da UNIFACS Universidade Salvador, 
Laureate Internacional Universities – LIU, como requisito 
parcial para obtenção do título de Mestre. 
 
Orientador: Lindomar Pinto da Silva, D.Sc. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Salvador 
 
 
 
2013 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
(Elaborada pelo Sistema de Bibliotecas da Universidade Salvador - UNIFACS) 
 
Oliveira, Jacqueline Meneses de 
 
A terceirização de atividades-meio em relação ao concurso público à luz 
do gasto público: o caso do IFBA/ Jacqueline Meneses de Oliveira. - 2013. 
 
1118 f. :il 
 
Dissertação (mestrado) – UNIFACS Universidade Salvador, Laureate 
Internacional Universities – LIU . Mestrado Acadêmico em Administração, 
2013. 
Orientador: Prof. Dr. Lindomar Pinto da Silva. 
 
1. Administração pública - Terceirização. 2. Reforma Administrativa . 
3. Serviço Público . I. Silva, Lindomar Pinto da, orient. II. Título. 
 
 CDD: 658.406 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
JACQUELINE MENESES DE OLIVEIRA 
 
 
A TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADES-MEIO EM RELAÇÃO AO CONCURSO 
PÚBLICO À LUZ DO GASTO PÚBLICO: O CASO DO IFBA 
 
Dissertação aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em 
Administração, UNIFACS Universidade Salvador, Laureate Internacional Universities – LIU, 
pela seguinte banca examinadora: 
 
Lindomar Pinto da Silva - Orientador _____________________________________________ 
Doutor em Administração pela Universidade de Federal da Bahia - UFBA 
UNIFACS Universidade Salvador, Laureate Internacional Universities – LIU 
 
Augusto de Oliveira Monteiro __________________________________________________ 
Doutor em Administração pela Universidade de Federal da Bahia - UFBA 
UNIFACS Universidade Salvador, Laureate Internacional Universities – LIU 
 
Carlos Alex de Cantuária Cypriano ______________________________________________ 
Doutor em Administração pela Universidade de Federal da Bahia - UFBA 
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Bahia - IFBA 
 
 
Salvador, 24 de setembro 2013 . 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ao meu marido, que foi muito paciente 
durante todo meu trajeto de estudo. 
Ao meu querido e amado filho David Bruno 
pela paciência durante minhas ausências. 
 
 
 
À minha mãe, Maria Perpétua, que sempre me 
apoiou nesta luta, me dando força e 
incentivando-me em todos os momentos de 
cansaço e desânimo, assim como todos os 
meus irmãos e sobrinhos. 
 
AGRADECIMENTOS 
 
A DEUS, pela graça alcançada com a realização deste trabalho de dissertação, iluminando meus 
caminhos e minhas palavras durante essa árdua tarefa. 
Aos Professores do Curso de Mestrado Acadêmico em Administração, Professores Augusto 
de Oliveira Monteiro, Eder Paschoal Pinto, Elvia Mirian Cavalcanti Fadul, Francisco Uchoa 
Passos, Jader Cristino de Souza Silva, Jair Nascimento Santos, Laumar Neves de Souza, 
Lindomar Pinto da Silva, Sérgio Hage Fialho e Vanessa Brasil C. Rodriguez que colaboraram 
de alguma forma para o engrandecimento deste trabalho. 
E em especial aos professores Augusto de Oliveira Monteiro, Elvia Mirian Cavalcanti Fadul 
pela disponibilidade em participarem da Banca de Mestrado, com excelentes contribuições e 
ao Prof. Lindomar Pinto da Silva meu orientador, pela compreensão, apreço, confiança, 
orientação no decorrer da realização deste trabalho. 
Ao IFBA, na pessoa de Profª Aurina Oliveira Santana, pela autorização da realização das 
pesquisas, bem como pelo incentivo à qualificação profissional dos servidores do IFBA. 
Ao Profº. Renato da Anunciação Filho pela permissão da realização das pesquisas, além de 
participar e contribuir sempre com dedicação para o engrandecimento da minha pesquisa de 
mestrado. 
À Profª Elenise, pela generosidade e grande ajuda durante a elaboração da minha dissertação, 
trazendo novos conhecimentos, bem como repartindo suas experiências da sua dissertação de 
mestrado e tese de doutorado. 
Ao Profº Anilson Roberto Cerqueira Gomes pela contribuição na colaboração de informações 
acerca da estrutura física do IFBA. 
Aos meus colegas do Curso, em particular Margarida Angélica pelo auxílio, tolerância, 
paciência quando precisava esclarecer algumas dúvidas e pela troca de experiência. 
Aos colegas do IFBA, Nyomisio Lisboa, Gilmar, Vera Mendes, Edmilson, Maria das Neves, 
Paulo André, Péricles, Fábio Fonteles, Silvana, Cristiana, Antônio Carlos, Rafael, Ana Carine, 
Aline, Patrícia, Arlene e colaboradores pela contribuição na busca pelas informações, além da 
compreensão durante a elaboração da dissertação. 
 
 
 
Aos Procuradores Federais, Dra. Rozelle e Dr. Caio pela contribuição nas pesquisas e 
respostas aos esclarecimentos necessários para realização do trabalho de pesquisa. 
 
 
 
 
 
RESUMO 
Neste trabalho procura-se contextualizar o instituto da terceirização, a partir de suas 
características, dos impactos decorrentes das possíveis ações trabalhistas para a 
Administração Pública. Apresentou-se a importância científica, tendo como objetivo geral, o 
de analisar o processo de terceirização das atividades meio no IFBA entre os anos de 2008 a 
2012 com intuito de identificar a vantagem para Administração Pública Federal em 
contraponto à implementação de novos concursos públicos a eficiência no gasto público e 
como objetivos específicos, o de construir um panorama do instituto da Terceirização na 
Administração Pública, delineando os conceitos, características precípuas, fundamento legal, 
vedações, riscos do vínculo empregatício, subordinação e pessoalidade, identificar, descrever 
e analisar a operacionalizaçãodo instituto da terceirização no IFBA, analisando o impacto 
operacional e financeiro dessa contratação no IFBA e elaborar estudo quantitativo dos valores 
pagos às empresas contratadas com recurso de custeio em comparação com aos valores 
efetivamente pagos aos servidores públicos. A pesquisa, predominantemente qualitativa, foi 
pautada no amplo levantamento bibliográfico, documental, e na pesquisa de campo a respeito 
do tema e das análises realizadas nos processos de terceirização e de ações trabalhistas 
decorrentes dessas contratações na Reitoria do IFBA e seus campi . A metodologia utilizada 
foi a pesquisa documental e 02 modelos diferentes de questionários aplicados aos gestores e 
terceirizados e 01 entrevista aplicada aos procuradores federais, sendo uma semi-estruturada 
com 02 Procuradores Federais, 17 gestores do IFBA e 12 terceirizados ocupantes de cargos 
auxiliares, como recepcionista, vigilantes, auxiliar de serviços gerais, telefonista. Na pesquisa 
documental foram analisados processos licitatórios de prestação de serviços continuados, 
informações orçamentárias retiradas de sistemas informatizados. Os resultados revelaram que 
na visão dos procuradores não há entrave no âmbito jurídico, decorrente da falta de norma 
regulamentadora que discipline o processo de terceirização na administração pública. 
Segundo a Procuradora Federal Chefe – IFBA, Dra. Rozelle Rocha Silva concordou com o 
posicionamento do STF, acerca do da necessidade de fiscalização do poder público. Há uma 
clara percepção dos gestores que em linhas gerais a terceirização é vantajosa para a 
administração pública por patrocinar a possibilidade de concentrar esforços essenciais da 
organização em atividades importantes para o papel da organização. Entretanto, eles percebem 
que o custo não é a única vantagem e nem o único motivo pelo qual a terceirização é praticada 
no IFBA. Enquanto que na visão dos terceirizados, este modelo de contratação de serviços 
precisa ser melhorada e fortalecida no aspecto legal, econômico e de gestão. No entanto, os 
resultados da pesquisa demonstraram que a terceirização é vantajosa para a administração 
pública tanto nos aspectos econômicos quanto produtivos, cabendo, aprimorar este instituto 
com a implementação de leis federais mais eficazes e fiscalização dos contratos 
administrativos por parte dos gestores públicos. 
Palavras-chave : Terceirização. Reforma Administrativa. Serviço Público. Eficiência. 
 
 
 
Concurso Público. 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
This work aims to contextualize the outsourcing institution from its characteristics, from the 
impacts resulting of possible labor lawsuits to the Public Administration. It has been 
presented the scientific importance, having as a general goal, the outsourcing process analysis 
of the support activities at the Federal Institute of Education at IFBA between the years 2008 
and 2012, in order to identify the advantages to the Federal Public Administration as opposed 
to the implementation of new bidding processes aiming the efficiency of the public spending. 
As specific goals, this work aims to build a complete picture of the Outsourcing institution at 
the Public Administration, profiling the concepts, essential characteristics, legal basis, 
prohibitions, risks of the employment relationship, hierarchy and nature; identify, describe and 
analyze the outsourcing institution operationalization at IFBA and compile a quantitative 
study of the payables to the contracted companies with funding resources in comparison to the 
amounts effectively paid to public employees. The research, mainly qualitative, has been 
based on an ample literature review, documental, field research on the theme and analysis 
carried out in the outsourcing processes and labor lawsuits which resulted of those contracting 
actions at the Dean's Office of IFBA and its campi . The chosen methodology was the 
documental research and 02 different models of surveys applied to managers and outsourced 
parties and 01 interview applied to federal attorneys, being one semi-structured with 02 
Federal Attorneys, 17 with IFBA managers and 12 with outsourced parties holding auxiliary 
positions, such as: receptionist, security guards, janitors, attendant etc. In the documental 
research, it has been analyzed the bidding processes of continued rendered services, budgetary 
information taken from computerized systems. The results revealed that in the view of 
attorneys there is no obstacle in the judicial sphere, resulting from the lack of a regulatory 
standard which disciplines the outsourcing process at the public administration. Additionally, 
according to the Federal Chief Attorney - IFBA, Dr. Rozelle Rocha Silva agreed with the 
position of the STF, about the need for monitoring of government. There is a clear perception 
from the managers that in general thought the outsourcing is leveragable to the public 
administration by granting the possibility of concentrating essential efforts of the organization 
in important activities to the role of the organization itself. Nevertheless, they realize that the 
cost is neither the only advantage nor the only motive by which the outsourcing is practiced at 
IFBA. While in the view of the outsourced employees, that contracting model of services 
needs to be improved and strengthened on the legal, economic and managing aspects. Yet, the 
results of the research have demonstrated that the outsourcing adds value to the public 
administration both in the economic aspect and the productive one. And improve that 
institution with the implementation of more effective federal laws and inspection of 
administrative contracts by public managers. 
 
 
 
Keywords : Outsourcing. Administrative Reform. Public Service. Efficiency. Bidding. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1 - Vantagem no processo de terceirização na Administração Federal 
Figura 2 - A terceirização é vista como forma de reduzir custos na administração 
Figura 3 - Vedação do vínculo empregatício entre os empregados terceirizados 
Figura 4 - Fiscalização do contrato de terceirização 
Figura 5 - Fiscalização dos direitos dos trabalhadores terceirizados 
Figura 6 - Obrigações trabalhistas ou suas condições de habilitação 
Figura 7 - Responsabilidade subsidiária pelos encargos sociais inadimplidos 
Figura 8 - Eficiência do gasto público a terceirização 
Figura 9 - A terceirização possui regulamentação legal no Brasil. 
Figura 10 - Repercussões da terceirização na Administração Pública Federal 
Figura 11 - Os limites constitucionais da terceirização na Administração Pública Federal 
Figura 12 - O papel da Procuradoria Federal no enfretamento da terceirização 
Figura 13 - Principais entraves da terceirização de serviços públicos, no âmbito jurídico 
Figura 14 - Vantagemda terceirização quanto aos gastos públicos e às ações trabalhistas 
Figura 15 - Mensurar o gasto público nas ações trabalhistas decorrente da terceirização 
Figura 16 - Produtividade imposta aos trabalhadores terceirizados 
Figura 17 - Poder de negociação sindical dos trabalhadores terceirizados 
Figura 18 - Implantação de leis federais mais eficazes no processo de terceirização 
Figura 19 - Os salários pagos efetivamente aos trabalhadores são adequados 
Figura 20 - O trabalho decorrente da terceirização é dito como precário 
Figura 21 - A terceirização é prejudicial aos interesses dos trabalhadores 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE QUADROS 
 
Quadro 1 - Comparativo recursos utilizados com servidores ocupantes de cargos e xtintos e 
terceirizados ......................................................................................................................... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
 
 
AGU Advocacia Geral da União 
CEFET-BA Centro Federal de Educação Tecnológica da Bahia 
CGU Controladoria Geral da União 
DASP Departamento de Administração do Serviço Público 
ETFBA Escola Técnica Federal da Bahia 
IFBA Instituto Federal da Bahia 
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal 
MARE Ministério da Administração e Reforma do Estado 
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
PF Procuradoria Federal 
SAF Secretaria da Administração Federal 
SLTI Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação 
SOF Secretaria de Orçamento Federal 
 SIAPE Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos 
 STF Supremo Tribunal Federal 
TCU Tribunal de Contas da União 
 TST Tribunal Superior do Trabalho 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO 
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DA PESQUISA 
1.2 FORMULAÇÃO DA PROBLEMÁTICA 
1.3 OBJETIVO GERAL 
1.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 
2 REFERENCIAL TEÓRICO 
2.1 REFORMA DO ESTADO 
2.2 TERCEIRIZAÇÃO 
2.2.1 Fundamentação Legal do Instituto da Terceirização 
2.2.2 Vantagens e Desvantagens da Terceirização 
2.2.3 Terceirização Ilícita 
2.2.4 Riscos do vínculo empregatício 
2.2.5 Responsabilidade Subsidiária da Administração Pública 
2.2.6 Princípios Constitucionais e as boas práticas de gestão dos contratos de prestação 
de serviços via terceirização 
2.2.7 Terceirização – princípios 
2.3 O CONCURSO PÚBLICO E OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA 
IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE 
2.4 DIMENSÕES 
2.4.1 Qualidade do Serviço 
2.4.2 Eficiência 
2.4.3 Produtividade 
3 MODELO DE ANÁLISE 
4 METODOLOGIA 
 
 
 
4.1 OS SUJEITOS PARTICIPANTES DA PESQUISA 
4.2 O LOCAL A SER PESQUISADO 
4.3 OS INSTRUMENTOS DA PESQUISA 
4.4 O TRATAMENTO DOS DADOS 
4.4.1 Fonte de Dados 
4.4.2 Coleta dos Dados/Informações 
5 ESTUDO DE CASO: A TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADES-MEIO EM RELAÇÃO AO 
CONCURSO PÚBLICO À LUZ DO GASTO PÚBLICO: O CASO DO IFBA 
5.1 O IFBA 
5.1.1 História do IFBA 
6 RESULTADOS E DISCUSSÃO 
6.1 RESULTADOS DAS ANÁLISES DOS DADOS E INFORMAÇÕES 
6.1.1 Percepção dos gestores 
6.1.2 Percepção dos Procuradores 
6.1.3 Percepção dos trabalhadores terceirizados 
6.2 QUADRO COMPARATIVO RECURSOS UTILIZADOS COM SERVIDORES 
OCUPANTES DE CARGOS E XTINTOS E TERCEIRIZADOS 
7 CONCLUSÃO 
REFERÊNCIAS 
APÊNDICE A - Entrevista Semiestruturada com os Procuradores – 
Formulário de Pesquisa 
APÊNDICE B - Entrevista Semiestruturada com os Gestores 
APÊNDICE C - Entrevista Semiestruturada com os Trabalhadores (Terceirizados) 
APÊNDICE D - Quadros dos Servidores Ocupantes de Cargos Extintos 
APÊNDICE E - Quadro de Despesas Empenhadas com a Prestação de Serviços 
Terceirzados 
APÊNDICE F - Termo de Autorização Institucional 
ANEXO A - Especificação dos Cargos Efetivos de Técnicos- Administrativos em 
Educação Extintos no Âmbito das Instituições Federais de Ensino 
ANEXO B - Definições dos Termos Utilizados na Instrução Normativa 
ANEXO C - Complemento dos Serviços de Limpeza e Conservação – Modelo para 
Cálculo da Produtividade em Serviços Terceirizados 
 
 
 
 
 
 
1 introdução 
Na gestão pública, tanto na esfera Estadual quanto na Federal, a ocupação das funções 
ocorre por meio de servidores enquadrados em um Plano de Carreira. As atribuições são 
especificadas de acordo com o enquadramento na carreira, observando os pré-requisitos 
necessários à execução das tarefas definidos por Edital Público. As atividades que não estão 
ligadas ao quadro efetivo da Carreira, são executadas por empresas de prestação de serviços 
contratadas por meio de Licitação Pública, surgindo assim a chamada terceirização de 
serviços. 
O presente trabalho é um estudo de caso no Instituto Federal de Educação, Ciência e 
Tecnologia da Bahia, uma Instituição de Ensino com um modelo de gestão pública pautado 
em Leis, Decretos e Planos de Carreiras do Governo Federal e uma atuação de mais de 100 
anos de atendimento ao público, promovendo uma ação que se tornou de destaque na 
Educação em função da sua qualidade. 
Neste trabalho procura-se contextualizar o instituto da terceirização, analisando suas 
características, os impactos decorrentes das possíveis ações trabalhistas para a Administração 
Pública. Serão apresentados a importância científica, objetivos gerais e específicos da 
pesquisa, demonstrando a base legal para realização da contratação via terceirização, além da 
análise dos dados coletados do estudo caso. 
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DA PESQUISA 
Este trabalho aborda a temática do processo de terceirização na Administração Pública 
Federal, em particular no Instituto Federal da Bahia – IFBA. 
Para Amorim (2009), a terceirização é caracterizada pela transferência a terceiras 
empresas de etapas ou atividades inerentes ao processo produtivo. É uma manifestação do 
complexo movimento contemporâneo de reengenharia produtiva difusamente denominada de 
pós-fordismo, que se alastrou pelo mundo capitalista a partir da década de 1970 na esteira de 
uma radical transformação no modelo de acumulação econômica. 
O termo “terceirização” surgiu no âmbito da Administração de Empresas e 
posteriormente foi aceito e adotado pelos tribunais brasileiros como sendo a contratação de 
terceiros para exercer atividades que não constituam o objeto principal de uma empresa. O 
 
 
 
fenômeno teria surgido nos Estados Unidos durante a Segunda Guerra Mundial, no setor 
privado, comouma necessidade de atender à grande demanda por material bélico (SEKIDO, 
2010, p.10). 
A terceirização é caracterizada pela transferência, a terceiras empresas de atividades da 
área-meio. A essência desse processo de transferência é a interface organizacional entre a 
contratante e o terceirizado durante todas as atividades de terceirização. 
Em 1989, a terceirização passou a ser conhecida como contratação de serviços de 
terceiros e tinha dois principais motivos, a racionalização dos custos e a reestruturação 
produtiva, passando os gestores a se preocuparem melhor com a sua atividade-fim da 
instituição. 
A terceirização tinha como principio básico, desobrigar a instituição de executar 
atividades não finalísticas, retomando seu papel de legislar, regular, julgar, fiscalizar melhor, 
definir políticas e fomentar, tonando a instituição mais ágil para desempenhar suas funções, 
atender melhor a sociedade e transferir as atividades consideradas auxiliares para serem 
executadas pelo setor privado, que em muitos casos, detém condições adequadas para investir 
melhor em recursos materiais e humanos, objetivando resultados eficazes. 
Em função da insuficiência de leis disciplinando o assunto, surgiu, então, a 
necessidade de unificar entendimentos sobre a matéria. O Tribunal Superior do Trabalho - 
TST editou o Enunciado nº 256/1986, o qual sofreu revisão em 1993, por meio do Enunciado 
nº 331. Este por força da Resolução nº 129/2005-TST passou a se denominar Súmula nº 331. 
A Súmula encontra-se em vigor até hoje, sendo motivo de discussão entre os juristas e 
doutrinadores e por esse motivo será abordada mais adiante neste trabalho (SEKIDO, 2010, 
p.10). 
A Administração Pública se relaciona com o assunto através de algumas regras 
dispostas no Decreto-Lei nº 200, datado de 25.07.1967, que estabeleceu a reforma 
administrativa, definindo a execução das atividades da Administração Federal que deverá ser 
descentralizada, focando suas ações na atividade-fim da Administração Pública. O art.10 do 
Decreto-Lei nº 200/67 dispõe que a descentralização será disciplinada em três grandes planos. 
A princípio, foi idealizada como uma maneira de redução de custos e aumento da 
qualidade dos serviços a serem prestados, com o objetivo de obter mão de obra por baixo 
custo e com isso as organizações públicas poderiam focar nas suas atividades, fim reduzindo o 
custo operacional. 
 
 
 
No entanto a terceirização na Administração Pública foi implementada com mais 
ênfase na década de 1990, a partir da aprovação do Plano Diretor da Reforma do Estado, em 
1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso - FHC, que tinha como política de pessoal a 
criação de novas carreiras de nível superior, extinguindo-se os cargos de nível médio e nível 
intermediário, não autorizando, assim, a abertura de novos concursos públicos para esses 
cargos e viabilizando a contratação desses serviços via terceirização, podendo ser analisada 
pelas legislações abaixo: 
1. Lei nº 9.632, datada de 07.05.1998, que dispõe acerca da extinção de cargos no âmbito da 
Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, sendo extintos em torno de 10 
mil cargos públicos; 
2. Decreto nº 4.547, datado de 27.12.2002, que dispõe acerca da extinção de cargos efetivos 
no âmbito da Administração Pública Federal. 
No ano de 2000, dois fatores vieram a interferir no processo de contratação de 
serviços, via terceirização, na Administração Pública: o primeiro foi o Enunciado nº 331, do 
Tribunal Superior do Trabalho – TST, que alterou o Enunciado nº 256, que versava sobre 
contrato de prestação de serviços e o segundo foi a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000). 
O Tribunal Superior do Trabalho – TST vem buscando normatizar a matéria, como 
forma de evitar a terceirização irregular e o problema da responsabilidade subsidiária da 
Administração Pública. A questão é tratada no inciso II do Enunciado nº 331 do TST, 
conforme descrito abaixo: 
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de 
emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da 
CF/1988). ( Revisão do Enunciado nº 256 - TST ) 
 
A Administração, para ter uma terceirização considerada lícita, terá que definir a 
atividade-meio e fim conforme sua missão institucional, pois, dessa forma, só poderá 
contratar para atividade-meio, caso o cargo tenha sido extinto ou esteja em extinção. 
 
A IN SLTI/MP nº 02/2008 estabeleceu: 
Terceirização ilícita- é aquela em que a Administração contrata os serviços para a área fim e 
para os cargos constantes do quadro geral de pessoal, sendo questionado pelos Órgãos de 
controle, devendo ainda ser observado o artigo 9º da IN 02/SLTI/MP/2008, com suas 
alterações. 
 
 
Art. 9 º É vedada a contratação de atividades que: 
 
 
 
 
 I - sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de 
cargos do órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e 
salários, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se 
tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro 
geral de pessoal; 
II - constituam a missão institucional do órgão ou entidade; e 
III - impliquem limitação do exercício dos direitos individuais em 
benefício do interesse público, exercício do poder de polícia, ou 
manifestação da vontade do Estado pela emanação de atos 
administrativos, tais como: 
 
a) aplicação de multas ou outras sanções administrativas; 
b) a concessão de autorizações, licenças, certidões ou declarações; 
c) atos de inscrição, registro ou certificação; e 
d) atos de decisão ou homologação em processos administrativos. 
 
 
No período de 2003 a 2010, verificou-se que o Governo Federal em contraponto à 
política do Governo Federal no período de 1994 a 2002 foi marcado pela abertura de novos 
concursos públicos em consonância com as recomendações dos órgãos de controle, reduzindo 
dessa forma novas contratações via terceirização, respeitando os limites estabelecidos em seus 
arts. 18.19 e 20 da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). 
Entretanto, mesmo com a política implantada no governo do Presidente Luiz Inácio da 
Silva que priorizava a abertura de novos concursos públicos, a terceirização no Brasil, em 
nenhum momento buscou suprir a falta de servidores públicos, mas, manter a máquina estatal 
funcionando de forma eficiente para atender as demandas da sociedade. 
Esse modelo de contratação iniciou-se com o processo licitatório, atualmente na 
Administração Pública Federal, podendo ser feita preferencialmente, através da modalidade 
eletrônica ampliando a competição e oportunizando outras empresasnacionais a participarem 
do certame. O que se contrata é serviço e não postos de trabalho, evitando a ideia de 
subordinação dos trabalhadores da tomadora dos serviços com os servidores públicos, 
descaracterizando o vínculo empregatício dos prestadores de serviços com a Administração 
Pública. Esse instituto não é um instrumento para burlar a abertura de concurso público, pois 
as atividades que são descentralizadas são da área-meio. 
A Administração Pública não pode direcionar a contratação de pessoas, tão pouco 
permitir o desvio de função dos trabalhadores da contratada. Para que isso não ocorra a 
Administração Pública baixa portaria com atribuições aos gestores de contratos, além dos 
 
 
 
fiscais, evitando, desse modo, práticas abusivas por parte da contratante frente aos 
empregados da contratada e avaliar se as condições de trabalho dos terceirizados são 
adequadas e em conformidade com a legislação. 
O que se precisa evitar é a ingerência por parte desse mesmo gestor, conforme 
determina o art. 10º da Instrução Normativa nº 02 de 30.04.2008, da Secretaria de Logística e 
Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que 
disciplina a contratação de serviços, continuados ou não, por órgãos ou entidades integrantes 
da Administração Pública Federal. 
Vale salientar que a Administração contrata serviços, e não mão de obra, devendo 
apenas gerenciar o contrato, observando o fiel cumprimento das cláusulas previstas em 
contrato dispostas no edital, condições de habilitação e qualificação exigidas durante toda a 
vigência do contrato administrativo, conforme previsão legal. 
1.2 FORMULAÇÃO DA PROBLEMÁTICA 
Em decorrência da implementação do instituto da terceirização de serviços públicos, 
busca-se avaliar se o processo de terceirização das atividades meio no IFBA traz ganhos 
concretos para a Administração Pública em comparação à implementação do concurso 
público considerando a eficiência no gasto público. 
Portanto, é importante avaliar se é mais vantajoso terceirizar o serviço ou executá-lo 
com pessoal do próprio quadro, levando em consideração as possíveis ações trabalhistas, 
frutos de ingerências por parte de servidores em descumprimentos às legislações vigentes que 
regem o tema, fazendo onerar ainda mais o custo final do contrato administrativo de 
terceirização de serviços, e também os princípios constitucionais da eficiência e da 
economicidade, insculpidos nos arts. 37, caput, e 7, caput, da Constituição Federal de 1988. 
Procura-se verificar se o processo de terceirização das atividades-meio no Instituto 
Federal da Bahia (IFBA) se tem mostrado profícuo, se o gasto público tem aumentado e se 
realmente é vantajosa economicamente, tendo como parâmetro a eficiência no gasto público e 
a eficácia no serviço efetivamente prestado. 
Diante do exposto, formula-se a seguinte pergunta da pesquisa: 
 
O processo de terceirização das atividades-meio no IFBA traz ganhos concretos 
 
 
 
para a Administração Pública em contraponto à implementação do concurso público 
considerando a eficiência no gasto público? 
1.3 OBJETIVO GERAL 
O objetivo deste trabalho é analisar o processo de terceirização das atividades meio no 
IFBA entre os anos de 2008 a 2012 com intuito de identificar a vantagem para Administração 
Pública Federal. 
1.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 
a) Construir um panorama do instituto da Terceirização na Administração Pública, delineando os 
conceitos, características precípuas, fundamento legal, vedações, riscos do vínculo 
empregatício, subordinação e pessoalidade; 
b) Identificar, descrever e analisar a operacionalização do instituto da terceirização no IFBA, 
analisando o impacto operacional e financeiro dessa contratação no IFBA; 
c) Elaborar estudo quantitativo dos valores pagos às empresas contratadas com recursos públicos 
em comparação com aos valores efetivamente pagos aos servidores públicos. 
O estudo limitar-se-á avaliar a contratação via terceirização versus contratação de 
pessoal através de concurso público sob os aspectos econômico e produtivo. Buscou-se 
analisar as questões relativas aos valores pagos às empresas contratadas através de processo 
licitatório contrastando com os valores pagos efetivamente aos servidores do quadro de 
pessoal de cargo em extinção, analisando o grau de economicidade de uma contração versus a 
outra. 
Espera-se que os dados levantados por esta dissertação contribuam com os gestores 
públicos e a sociedade para que entendam o instituto da terceirização, além de orientar na 
busca de melhorias desse processo, com foco na eficiência do gasto público e prestar o melhor 
serviço à sociedade brasileira. 
Compreender a terceirização, suas vantagens e desvantagens fornecem subsídios aos 
gestores para conduzir de maneira eficiente e correta esse processo de contratação via 
terceirização, dentro dos limites legais, tanto para a administração pública, a empresa 
 
 
 
contratada, bem como aos terceirizados, além dos servidores, pois utilizarão o conhecimento 
apreendido da melhor maneira possível. 
Almeja-se que este trabalho seja um instrumento para auxiliar os gestores a realizarem 
as modificações necessárias utilizando como parâmetro os dados obtidos, os conceitos 
apresentados e comportamentos recomendados pela Administração Pública, viabilizando a 
análise e revisão dos processos administrativos firmados com o particular com vistas a uma 
maior eficiência e eficácia do gasto público. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 REFERENCIAL TEÓRICO 
No Brasil, conforme Queiroz (1998), a terceirização surgiu na década de 50, com a 
indústria automobilística, que ao contratar a prestação de serviços de terceiros para produção 
de componentes automotivos, minimizavam o tempo na montagem dos veículos. 
No caso da Administração Pública, as empresas que tem por atividade a prestação de 
serviços de limpeza e conservação, não é algo tão novo, essa contratação vem sendo 
implementada desde a década de 60, com os Decretos-leis nºs 1.212 e 1.216, de 1966, que 
permitiram que instituições bancárias terceirizassem serviços de segurança. 
O Decreto-Lei nº 200 de 25/02/1967 em seu art. 10: 
Art. 10 [...] 
 
§ 7º - Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, 
coordenação, supervisão e controle , e com o objeto de impedir o 
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a administração 
procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, 
recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, 
desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e 
capacitada a desempenharos encargos de execução. 
 
Este decreto suscitou o instituto da terceirização, mas somente com a aprovação do 
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado em 1995, pelo ex Presidente Fernando 
Henrique Cardoso é que se pode concretizar a sua implementação, através da extinção de 
alguns cargos de nível médio e intermediário, sem a contrapartida de autorização para 
realização de concurso público, sendo adotada a contratação de serviços via terceirização para 
manter a máquina em pleno funcionamento. 
A crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente e 
atingiu em cheio o modelo econômico então vigente. 
Em primeiro lugar, como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda 
do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; 
 
 
 
em segundo pelo esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do 
Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos 
países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro 
mundo, e o estatismo nos países comunistas; e em terceiro pela superação da 
forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública 
burocrática. (BRESSER, 1997). 
 
Como cediço, a descentralização da prestação de serviços públicos via terceirização ao 
setor privado tem como pressuposto que este setor possui maiores condições para investir em 
capital e custeio do que propriamente o setor público; este último, com esta decisão 
estratégica, visa colocar a disposição da população serviços públicos de excelência. 
2.1 REFORMA DO ESTADO 
Desde os anos 70 e 80, observa-se que o debate acerca do papel que o Estado deve 
exercer na vida das pessoas tem se mostrado relevante, pois a sociedade vinha cobrando 
gradativamente com eficiência tal atribuição. No Brasil, o assunto foi amplamente analisado e 
com isso resultou no projeto de reforma do Estado, com intuito de modernizar a máquina 
pública, passando o Estado a executar atividades-fim, transferindo ao particular, em alguns 
casos, atividades-meio de forma descentralizada. 
A reforma administrativa teve como objetivos, facilitar o ajuste fiscal, tornar mais 
eficiente e moderna a máquina pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos e a busca 
por resultados. Como forma de implantar propriamente dita essa reforma, adotou-se um 
modelo gerencialista, em substituição a uma cultura burocrática de controles de processos de 
Weber (2004), buscando a implantação de mecanismos de mercado na gestão pública, 
voltados à busca de resultados, eficácia e eficiência nos processos . 
No Brasil, a crise do Estado se tornou clara a partir da segunda metade dos 
anos 80, embora estivesse presente desde os anos 70. Suas manifestações 
mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de 
substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de 
superação das formas de intervenção econômica e social do Estado. 
(BRESSER, 1995, p.11). 
 
A reforma do Estado é um projeto amplo, pois engloba várias áreas governamentais, 
que dizem respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira; ao 
mesmo tempo em que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito, busca a 
eficiência da administração pública, prestando o melhor serviço à sociedade e mais voltado 
 
 
 
para a cidadania. 
Em 1930, no governo de Getúlio Vargas, surgiram as primeiras experiências acerca do 
tema “reforma administrativa”. De início, tentou-se introduzir a ideia de Max Weber, que era 
a implantação do modelo burocrático na administração pública, que tinha como premissa a 
meritocracia, como tentativa de enfrentar a expansão patrimonialista. 
Nesse contexto foi criado o DASP- Departamento de Administração do Serviço 
Público, adotando funções de implementar diretrizes, supervisionar a administração pública e 
formar os gestores públicos, além de fixar o orçamento nacional. 
Para Bresser Pereira (1996, p.12), em 1938, “surgiu à ideia de descentralização na 
prestação de serviços públicos para a administração indireta, que estaria liberada de obedecer 
a certos requisitos burocráticos da administração direta”. 
No entanto, a reforma gerencial na administração pública somente ocorreu em 1967, 
com o Decreto-Lei 200, dispondo sobre a Organização da Administração Federal, 
estabelecendo diretrizes para a Reforma Administrativa. 
O decreto nº 200/67 é ato normativo infraconstitucional e anterior à CF/88, sendo 
recepcionado por esta, o que foi considerado compatível. Observou-se que quanto aos 
princípios que regem a administração pública constante no referido decreto, que eram 
Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de competência e Controle, devem 
ser interpretados em conformidade com os princípios da Legalidade, Impessoalidade, 
Moralidade, Publicidade e Eficiência. 
Somente nos anos 90, surgiu uma tentativa de superar a crise que assolava o país, com 
implantação do Plano Diretor da Reforma do Estado, reduzindo o tamanho do Estado, 
resgatando a autonomia financeira e flexibilizando o aumento de ações voltadas as políticas 
públicas. 
No entanto, no governo ocorrido no período de 1995 a 1998 fora implementada uma 
nova estratégia para a reforma da administração pública brasileira, integrada a um processo 
mais amplo de reforma do Estado. Com isso, ocorreu a transformação da Secretaria de 
Administração Federal em um Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – 
(MARE), que, inicialmente, tinha as funções de gestão pública e passaria a assumir o papel de 
coordenar todo o processo de reforma do aparelho do Estado. 
Nessa década, iniciou-se no Brasil a Reforma do Estado, com a implantação do Plano 
Diretor da Reforma do Estado, elaborado pela equipe do então Ministro Luiz Carlos Bresser 
 
 
 
Pereira. Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) do Governo 
Fernando Henrique Cardoso (FHC), Bresser implementou um modelo de gestão pública com 
o intuito de modernizar a máquina estatal. 
Para que a reforma desse certo eram necessárias algumas ações imediatas e 
inevitáveis, tais como: o ajuste fiscal, reformas econômicas, com foco no mercado, buscando 
intensificar ações que fortalecessem a indústria e a área tecnológica, a inovação dos 
instrumentos de política social, além da reforma propriamente dita do aparelho do Estado, 
com intuito de alavancar sua capacidade de implantar com eficiência as políticas públicas . 
Tais ações foram implantadas através dos Ministérios da Fazenda, do Planejamento além do 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). 
Bresser Pereira (1995) definiu o aparelho do Estado como uma estrutura 
organizacional em seus trêspoderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, 
Estados e Municípios), constituindo-se de um quadro de servidores e da força militar. 
Para Bresser (1997) a reforma do Estado envolveu quatro problemas: o primeiro está 
ligado à questão econômica e política, referente ao tamanho do Estado, o segundo, ao papel 
regulador do Estado, o terceiro, à capacidade financeira e administrativa do governo e por 
último, à capacidade de governabilidade, intermediando interesses diversos. 
O ajuste fiscal realizado na época teve como objetivo devolver ao Estado a condição 
de implementar políticas públicas, transferindo para o setor privado as atribuições referentes 
às atividades-meio, focando apenas nas atividades-fim da administração pública como forma 
de dar maior celeridade e eficiência na prestação de serviços públicos para a sociedade. 
Um dos fundamentos da Reforma Administrativa foi que o Estado deveria executar 
apenas atividades exclusivas de Estado, como por exemplo, ações de regulação. 
A ideia era implantar um modelo de Gestão do Estado, no qual a sociedade brasileira 
pudesse dispor de melhores serviços, trazendo perspectivas de um futuro melhor com 
condições sociais, educacionais, e econômicas dignas para todos e não somente para uma 
elite. Partindo desse princípio, foi criado em 1995, um projeto denominado “Plano Diretor” 
que procurou criar condições para a reconstrução da administração pública em bases 
modernas e racionais. 
A reforma administrativa passou a ser considerada como um instrumento para 
concretizar e assegurar o crescimento econômico. E assim, implantar uma administração 
pública “gerencial”, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para a 
 
 
 
busca dos resultados e considerando o cidadão como cliente, se tornando “cliente 
privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado, e reorganizar as estruturas da administração, 
passando a prestar serviços públicos de qualidade à sociedade brasileira. 
Essa reforma de 1995 substituiu a administração pública burocrática misturada a 
práticas clientelistas ou patrimonialistas por uma administração pública gerencial, que adotou 
os princípios da "nova gestão pública" ( new public management ). 
A Administração Gerencial tem como fundamento a busca por resultados, pela 
eficiência e a descentralização dos serviços com intuito de dar qualidade na prestação dos 
serviços à disposição da sociedade brasileira, focando nas atividades-fim e descentralizando 
atividades-meio para as empresas privadas. 
Nos anos 30, a reforma administrativa foi iniciada, no início dos anos 90, se falou em 
reforma administrativa no Brasil: no primeiro momento acreditava-se ser um aprofundamento 
da Reforma Burocrática, que se entendia que precisava sempre ser “completada”. As reformas 
administrativas eram consideradas como uma forma de implantar um serviço público 
qualificador e fortalecer a burocracia, combatendo, assim, o patrimonialismo. 
Para Bresser (1995, p.15), existem três formas de administrar o Estado: a 
‘administração patrimonialista’, a ‘administração pública burocrática’ e a ‘administração 
pública gerencial’. A administração patrimonialista é do Estado, mas não é pública, na medida 
em que não visa o interesse público. 
Segundo Costa apud Wahrlich (1984, p.19), no Brasil, apesar da legítima intenção de 
superar o patrimonialismo e seus efeitos sobre gestão do Estado, a reforma burocrática 
apresentou grandes dificuldades referentes à sua implementação, sobretudo no tocante ao seu 
caráter prescritivo e normativo, baseado em normas inflexíveis que desestimulavam quaisquer 
tentativas de atenção às diferenças individuais e às complexas relações humanas. 
Segundo Weber (2004), o patrimonialismo é uma variação da dominação tradicional. 
Denomina patrimonial toda dominação que, originariamente inspirada pela tradição, é 
exercida em virtude de um direito pessoal. Para compreender o seu significado e identificar 
seus atributos característicos, faz-se necessário refazer o percurso teórico traçado pelo 
intelectual alemão. 
A ideia de dominação de Weber (2004b, p. 191) é, portanto, o ponto de partida para 
análise, sendo assim definida: 
[...] uma situação de fato, em que uma vontade manifesta (“mandado”) do 
 
 
 
dominador ou dos “dominadores” quer influenciar as ações de outras pessoas 
(do “dominado” ou dos “dominados”), e de fato as influencia de tal modo 
que estas ações, num grau socialmente relevante, se realizam como se os 
dominados tivessem feito do próprio conteúdo do mandado a máxima de 
suas ações (“obediência”). 
 
O patrimonialismo é um tipo de dominação política em que não existe a separação 
entre o público e o privado (COSTA, 2012). O patrimonialismo, principal fator que deu causa 
ao surgimento da burocracia, sobrevive, resiste. A confusão entre os patrimônios públicos e 
privados, por parte de quem deveria agir com múnus público, mantém-se visível sob a forma 
de mandonismo, clientelismo, favoritismo (principalmente o nepotismo) da cultura da 
corrupção. 
A administração pública burocrática é fundamentada em um serviço civil profissional, 
na dominação racional-legal weberiana e no universalismo de procedimentos, com normas 
rígidas de procedimento administrativo. O modelo burocrático não substituiu o patrimonial, 
não baniu essas práticas. Aprimorou os mecanismos de combate às heranças patrimonialistas, 
é verdade, mas também criou outras condições para sua preservação (COSTA, 2012). 
A Reforma Burocrática ocorreu nos anos 30 e aconteceu no Brasil no momento do 
liberalismo, um avanço no modo de pensar, rompendo com o patrimonialismo e iniciando a 
administração profissional. Entre os anos 30 e 70, houve muita inconsistência entre as tarefas 
assumidas pelo Estado e o progresso profissional nas mais diversas áreas. 
Para Costa (2012), o formalismo burocrático está ligado ao fato de que a autoridade 
decorre de um sistema racional de normas, escritas e exaustivas, que fixam com exatidão as 
relações de mando e subordinação, dividindo o trabalho a ser realizado de maneira 
sistemática, levando em conta os fins pretendidos. A administração pública é sempre formal, 
escrita, organizada, tendo sua execução realizada através de documentos oficiais. 
O caráter impessoal na administração pública revela considerável dualidade. Em que 
pese estar consignada como princípio constitucional, esculpido com base na racionalidade, a 
impessoalidade tem seu viés subjetivo, devido à natureza humana e, neste caso particular, do 
espírito cordial do brasileiro. 
A Reforma Gerencial buscou criar instituições e organizações que permitissem uma 
gestão mais profissional e moderna, além de priorizar estratégias de gestão na busca daqualidade nos serviços públicos. 
Segundo Bresser (1995, p.17), a reforma é gerencial porque busca inspiração na 
 
 
 
administração das empresas privadas, e porque visa dar ao administrador público profissional 
condições efetivas de gerenciar com eficiência as agências públicas. A Reforma Gerencial do 
Estado de 1995 está se consolidando no Brasil, apesar de todas as limitações do regime 
democrático. 
2.2 TERCEIRIZAÇÃO 
A terceirização está na pauta do dia no âmbito da administração pública e na 
administração privada, tendo como foco principal a eficiência do gasto. 
Segundo Leocádio, Dávila e Donadel (2008, p.3), 
a terceirização se afirmou nos manuais de administração na década de 1980, 
como elemento importante da flexibilidade estratégica exigida pelos 
contextos negociais competitivos. As práticas de sublocação, entretanto, em 
uma perspectiva operacional, são certamente tão antigas quanto as noções de 
trabalho e de propriedade. 
Ainda segundo Leocádio, Dávila e Donadel (2008, p.5), “ A popularidade da terceirização 
pode ser explicada por constituir alternativa de solução de problemas organizacionais que vão da 
simples redução de custos até a canalização dos talentos e capacidades para atividades que associem 
maior valor.” 
No Brasil, conforme Queiroz (1998), essa modalidade de contratação tomou força com 
o processo industrial automobilístico, como forma de enfrentar a concorrência internacional, 
para reduzir os custos e manter os produtos competitivos. 
A terceirização, no Brasil foi implementada desde o Século XIX, sob a caracterização 
de locação de mão de obra, sendo normatizada pelo Direito Civil. Contudo, somente a partir 
do desenvolvimento industrial no país é que se pode observar a força deste instituto para o 
crescimento e modernização tanto das indústrias como da administração pública como um 
todo. 
A década de 60 foi marcada pelo início do estabelecimento da terceirização no Brasil. 
O instituto da terceirização foi incrementado com maior intensidade a partir dos anos setenta, 
após ajustes no modelo de produção industrial, sendo aos poucos substituído pelo 
“Toyotismo”. 
Segundo Costa (1994), alguns conceitos como qualidade, produtividade, 
racionalização de custos, direitos do consumidor, são de suma importância para manter as 
empresas brasileiras competitivas. Ainda, segundo o autor, o que mais induz as empresas a 
 
 
 
imergir num processo de terceirização é a perspectiva de redução dos custos das atividades 
operacionais. 
É importante ressaltar que a administração pública precisa investir em capacitação de 
seus servidores com intuito de melhor fiscalizar os serviços prestados, em cumprimento ao 
que dispõe a Lei de licitações e contratos, resultando com isso, racionalização de custos, 
aumento de produtividade e manutenção da qualidade dos serviços contratados. 
Leiria (2006) definiu a terceirização como: “a técnica administrativa pela qual uma 
organização, para alcançar ganhos de produtividade, concentra a sua energia em suas 
atividades vocacionais – as denominadas atividades-fim – contando com empresas 
especializadas e idôneas para a execução das necessárias atividades de apoio”. 
Para Costa (1994), a “terceirização é um processo de gestão participativa, que requer 
mudanças na cultura, na mentalidade e no comportamento das partes envolvidas, para o 
alcance de objetivos propostos.” 
Essa mudança de cultura dos gestores durante o processo de fiscalização dos contratos 
administrativos traz benefícios qualitativos quando interfere na prestação de serviços em 
desacordo ao contratado, além de benefícios quantitativos quando esta interferência resulta na 
redução do gasto público. 
Na concepção de Martins (2011), a terceirização é uma possibilidade de contratar 
terceiros para a realização de atividades que não constituem o objeto principal da empresa. A 
contratação pode envolver tanto a produção de bens como serviços, visando não só a redução 
de custos, bem como maior agilidade, flexibilidade e competitividade para empresa. 
Ramos (2001) acrescenta que reduzir os custos na tomadora de serviços, 
proporcionado pelo acirramento da competição entre os fornecedores ou prestadores do 
serviço terceirizado e também redução dos custos da terceirizada, obtido a partir da economia 
de escala, é uma das vantagens desse modelo de contratação. 
Reduzir os custos operacionais como forma de lograr êxito em processo licitatório, 
pode ser motivo de inexequibilidade do contrato, podendo resultar em possíveis ações 
trabalhistas. Para que isso não ocorra é obrigatória a fiscalização e o acompanhamento 
criterioso do contrato de prestação de serviços. 
Como estratégias para continuarem atuantes e eficazes as empresas buscam 
incessantemente a competitividade, maximizando sua eficiência. Para isso, uma das formas de 
gestão moderna que vem ganhando cada vez mais força nos últimos anos, caracteriza-se como 
 
 
 
terceirização, na qual as organizações repassam para terceiros, atividades não essenciais ao 
seu negócio (GIOSA, 1997). 
No conceito proposto por Giosa (1995), a terceirização é um processo de gestão pelo 
qual algumas atividades são repassadas a terceiros, com os quais se estabelece uma relação de 
parceria, ficando a empresa concentrada apenas em tarefas essencialmente ligadas ao negócio 
em que atua. 
A terceirização provoca um aumento da competitividade e agilidade na execução das 
atividades essenciais do negócio, ao reduzir o tempo gasto com as atividades secundárias 
(GIOSA, 1997). 
Quinn e Hilmer (1994) afirmam que as atividades a serem terceirizadas devem ser 
aquelas que não compõem as competências essenciais (“ core competencies ”, no original) da 
organização. Isto porque a terceirização em si não é vista como o objetivo final da 
organização, mas apenas como uma ferramenta que possibilita às empresas esta concentração 
de todos os seus recursos nas suas competências essenciais, gerando benefícios bastante 
significativos. Além desta concentração nas competências essenciais, o acesso a novos 
recursos e conhecimentos, a contenção e redução de custos diretos e indiretos, a elevação do 
nível de eficiência e de flexibilização são outros objetivos que levam as empresas a buscarem 
a terceirização (POWER; DESOUZA; BONIFAZI, 2006; VALENÇA; BARBOSA, 2002; 
PINHEIRO, 1999). 
O que é terceirizado é o serviço e não as pessoas, pois toda organização necessita de 
indivíduos (internos ou externos) para o atingimento de seus objetivos (execução de sua 
missão), portanto o controle deve estar presente em todas as etapas do processo de 
terceirização (SILVA, 1998). 
“A terceirização é uma forma de administrar, tanto grandes quanto pequenas 
organizações, de modo estratégico, oportuno e adequado na busca da eficácia empresarial.”(LEIRIA; FONTANELLA; TAVARES, 1994, p.21). Também pode ser percebida como uma 
estratégia para reduzir gastos e aumentar a produtividade, tanto públicas como privadas e em 
qualquer ramo de atividade. 
As organizações “... com a aplicação da Terceirização, se transformam, concentrando 
todas as suas energias e esforços em sua atividade principal, e, com isso, gera melhores 
resultados, favorecendo a eficácia, com a otimização da gestão.” (GIOSA, 1997, p. XII). 
Ainda para Giosa (1997), as organizações deverão se concentrar mais na gestão, 
 
 
 
exigindo qualidade, preço, prazo e inovações, e menos nas execuções focalizando seus 
esforços em sua vocação e missão. Essas exigências não terão eficácia sem controle, ou 
critérios e sistemas de avaliação definidos em nível de contrato (custos, prazos, formas de 
reajuste, tecnologia instalada, desenvolvimento proposto para o corpo funcional e o número 
de funcionários). 
Queiroz (1998) afirma que a terceirização é uma técnica saudável e atual, 
imprescindível a qualquer empresa, diante da globalização, onde a concorrência é um fator 
presente em todas as atividades empresariais. 
Para Martins (2007, p.23), a terceirização consiste: “na possibilidade de contratar 
terceiro para a realização de atividades que geralmente não constituem o objeto principal da 
empresa. Essa contratação pode envolver tanto a produção de bens como serviços, como 
ocorre na necessidade de contratação de serviços de limpeza, de vigilância ou até de serviços 
temporários”. 
Teixeira et al. (2009, p.1) ainda explica que muitos polarizam o assunto da 
terceirização: inchar a máquina estatal ou destruí-la, perdendo inteligência e capacidade 
executiva. Demonstra ainda que há concepções taxativas e errôneas de que o Estado sempre 
trabalha mal ou pior que as empresas privadas e que, portanto, a terceirização 
automaticamente elevaria a eficiência. 
O Acórdão 975/2005 do Tribunal de Contas da União (TCU) explicou o contexto do 
surgimento da ideia de terceirização nas empresas públicas brasileiras: “a visão neoliberal que 
minimiza o papel do governo no desenvolvimento do país determinaria a redução do labor da 
Administração Pública. Para diminuir o tamanho da máquina estatal, o governo desenvolveu 
esta estratégia de substituição de mão-de-obra das atividades-meio por pessoal contratado.” 
Outro aspecto que tem gerado discussões em torno da terceirização é em relação a que 
valores deverão estar enquadrados nos limites de despesas com pessoal trazido pela Lei de 
Responsabilidade Fiscal. Esta lei dispõe em seu artigo 18, §1º que “os valores dos contratos 
de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados 
públicos serão contabilizados como outras despesas de pessoal”. 
Dúvidas têm surgido em relação a esse dispositivo, mas Ramos (2001, p.153) 
esclareceu que: 
Os contratos de terceirização firmados para suprir atividades que antes eram 
exercidas por servidores públicos, que tiveram seus cargos, empregos ou 
funções extintos para dar origem à contratação terceirizada, 
 
 
 
inquestionavelmente estão incluídos nesse limite de gastos, em decorrência 
de seu nítido caráter de substituição. 
 
Já para Leocádio (2005), a terceirização requer níveis mais elaborados de gestão, 
porque amplia as capacidades da cadeia de valor, além de sugerir a expansão da habilidade 
técnico-gerencial da empresa. Ainda segundo o autor, terceirizar não é, portanto, 
necessariamente mais fácil, nem mais barato. O termo terceirização estratégica requer 
modelos de gerenciamento e padrões de comportamentos específicos. 
Alguns autores como Gottfredson, Puryear e Phillips (2005), Jiang e Qureshi (2006), 
Busbin, Johnson e DeConinck (2008) afirmaram que os avanços na terceirização estão 
influenciando a natureza da competição e, por conseguinte, as empresas estão reestruturando 
seus processos e agregando-lhes maior flexibilidade operacional. 
Para Zymler (1998), no serviço público a terceirização é uma forma de contratação de 
empresa prestadora de serviço, fornecedora de bens, serviços ou mão-de-obra para o 
desempenho de atividades que originalmente eram desenvolvidas pela empresa terceirizante . 
A terceirização tem como fundamento legal, desobrigar o Estado de executar 
atividades-meio , com isso buscou-se implementar ações mais eficazes, como legislar, 
fiscalizar, regular, definir prioridades públicas, para atender com presteza a população 
brasileira. 
2.2.1 Fundamentação Legal do Instituto da Terceirização 
A terceirização é regulamentada através de algumas legislações, tais como: 
a) Instrução Normativa/SEPLAN nº 01/89; 
b) Instrução Normativa/SAF nº 02/91; 
c) Instrução Normativa/SAF nº 08/94; 
d) Instrução Normativa/Mare nº 13/96 (limites máximos – vigilância e limpeza); 
e) Instrução Normativa/Mare nº 18/97; 
f) Lei de Licitações e Contratos – Lei nº 8.666/93; 
g) Constituição Federal/88 entre outras. 
 
A Instrução Normativa nº 02/2008/MPOG/SLTI define em seu Anexo I, os serviços 
continuados, conforme trecho abaixo: 
 
 
 
I - SERVIÇOS CONTINUADOS são aqueles cuja interrupção possa 
comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja 
necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício 
financeiro e continuamente; 
 
Na Súmula 331, o Tribunal Superior do Trabalho – TST definiu que a terceirização é 
legal quando há um contrato de prestação de serviços, de acordo com preceitos legais, em que 
a contratante transfere a sua atividade - meio, para empresa contratada através de processo 
licitatório. Esta súmula em particular, é um elemento norteador para o instituto da 
terceirização trabalhista. Cabe observar a referida súmula, pois são de suma importância os 
atendimentos aos preceitos legais, evitando dessa forma as penalidades legais. 
O Tribunal de Contas da União - TCU abordou também o tema, através do Acórdão nº 
132/2008-2ª Câmara, “ressaltando que o caráter contínuo de um determinado serviço é 
considerado quando é essencial para assegurar a integridade do patrimônio público de forma 
rotineira e permanente”. 
A terceirização tem como pressupostos: 
 
a) Caracterização da contratação como serviço continuado (aquele cuja interrupção trará prejuízo 
à Administração); 
b) Classificação do serviço a ser contratado como sendo de caráter auxiliar (não finalístico); 
c) Inexistência da categoria funcional no quadro funcional do órgão; 
d) Contratação de Prestação de serviços (não é contratação de mão de obra), permitindo a 
inclusão de fornecimento de mão-de-obra, materiais e equipamentos; 
e) Inexistência de necessidade de subordinação e pessoalidade entre o trabalhador (terceirizado) 
e a Administração.Como é de conhecimento de todos, a contratação via terceirização não pode ser usada 
para burlar o concurso público, pois conforme descrito no art. 9º da IN nº 
02/2008/MPOG/SLTI: 
Art. 9 º É vedada a contratação de atividades que: 
 I - sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de 
cargos do órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e 
salários, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar 
de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de 
pessoal; 
a) A contratação é de serviço, não de pessoas, os trabalhadores são empregados da 
 
 
 
empresa contratada, não podem ter vínculo com a Administração, não há pessoalidade e 
subordinação na contratação; 
b) É vedado o desvio de função dos trabalhadores da contratada; 
c) Os trabalhadores da contratada não podem ser considerados como colaboradores 
eventuais do órgão; 
d) A Administração não pode direcionar a contratação de pessoas para trabalharem na 
empresa contratada. 
Para Wolfe apud Vargas et al (2001 ) , diz que para caracterizar a terceirização é salutar 
observar as seguintes condições: 
a) Relação entre empresas idôneas, com capacidade econômica incontestável, de 
modo que deve ser imprescindível que a empresa contratada assuma os riscos do negócio e 
tenha condições econômicas de honrar seus compromissos com os trabalhadores; 
b) Restrinja-se a serviços especializados, como os de vigilância, asseio e 
conservação, refeições, assistência técnica, etc., não se justificando a utilização de 
mão-de-obra não especializada, por já ser um indício a respeito da ilicitude da terceirização; 
c) Que os serviços terceirizados sejam sempre ligados a atividade-meio da empresa e 
não a atividade-fim; 
d) Que a prestação do serviço seja dirigida pela empresa locadora, que os 
trabalhadores sejam subordinados aos empregados esta e não aos prepostos da empresa 
locatária. 
Observa-se que a terceirização está normatizada visando uma contratação nos rigores 
da lei, evitando dessa forma burlar o concurso público, e também de privilegiar parentes de 
servidores no momento das contratações. O conhecimento da legislação vigente contribui aos 
gestores públicos a implementar o instituto da terceirização sempre atento às orientações 
normativas regem os contratos administrativos de prestação de serviços públicos. 
2.2.2 Vantagens e Desvantagens da Terceirização 
A terceirização é um fenômeno que busca reduzir os custos operacionais da 
administração pública, descentralizando parte de suas atividades para empresas prestadoras de 
 
 
 
serviços. 
Vale salientar que se deve ter cautela quanto à definição das atividades que devam ser 
terceirizadas, para não impactar o bom desempenho da administração pública. A transferência 
de atividades não essenciais para terceiros permite que a administração pública, que 
descentraliza, foque em suas atividades-fim, aumente seu desempenho global e reduza seus 
custos. Na administração pública, tal descentralização foi possível a partir da implantação do 
decreto-lei nº 200/67, que estabeleceu a reforma administrativa, determinando que a 
Administração Pública possa descentralizar sua atividade-meio, mediante contrato. Essas 
atividades não fazem parte do core business da empresa . 
Queiroz (1995) assinala que dentre os ganhos proporcionados pela terceirização 
podem ser citados: a liberação de recursos para a aplicação em outras tecnologias relacionadas 
à atividade-fim; a otimização do uso de espaços colocados em disponibilidade; a redução da 
ociosidade da mão de obra. 
Oliveira apud Pagnoncelli (1993) aponta alguns benefícios alcançados com a 
terceirização: 
 
a) Concentração de esforços (foco) – priorizar a atividade-fim como foco dos esforços 
diretos da administração pública e descentralizar a atividade-meio a terceiros; 
b) Maior capacidade de adaptação às mudanças (flexibilidade) – estrutura enxuta das 
empresas; 
c) Otimização (desburocratização) – redução de processos operacionais, aumentando 
desempenho; 
d) Qualidade na produção do produto ou serviço terceirizado – melhorando a qualidade 
dos produtos ou serviços; 
e) Aumento de produtividade e consequentemente proporcionando maior 
competitividade; 
f) Redução de custos – ocorre quando os gestores constatam que os custos de 
determinado produto ou serviço não são competitivos e descobrem que existem empresas 
especializadas em tal produto ou serviço no mercado, apresentando custo bem inferior; 
g) Redução do imobilizado – as empresas vendem parte de seus ativos, dispensáveis 
devido à terceirização de parte das atividades, e transferem recursos obtidos para outros fins, 
como capitalização para investimentos em suas áreas estratégicas; 
 
 
 
h) Liberação de espaço – espaços físicos anteriormente utilizados para desenvolvimento 
de processos são aproveitados para outros fins após terceirização dos mesmos; 
i) Parcerias – tratam-se de uma evolução do processo de terceirização em que os 
fornecedores participam diretamente das mudanças tecnológicas; 
j) Sinergia entre empresas – espécie de convênio entre empresas do mesmo ramo de 
negócio em que uma terceiriza parte das atividades a outra como solução para ganho de 
produtividade e redução de custos. Ocorre também quando várias empresas do mesmo ramo 
de negócio se agrupam constituindo uma “terceirização consorciada” com a finalidade de 
comercializar os seus produtos; 
k) Estabelecimento de novas empresas micro, pequenas e médias – acontece quando a 
empresa faz acordo com alguns funcionários ao demiti-los com a condição de constituírem 
suas próprias empresas e prestarem os mesmos serviços para a empresa onde trabalhavam. 
Com o passar do tempo, estas novas empresas passam a atender novos clientes; 
l) Ampliação do mercado para as empresas acima mencionadas já existentes – grandes 
empresas terceirizam suas atividades para outras, que subcontratam a outras, formando o 
efeito cascata da terceirização. Surgem, então, oportunidades de ampliação de negócios para 
as micros, pequenas e médias empresas; 
m) Redução da dependência da comunidade em relação à empresa e vice-versa – é 
quando a economia de determinado município depende de uma grande empresa nele sediado. 
Essa empresa terceiriza parte das atividades e gera oportunidades aos empreendedores locais, 
reduzindo o grau de dependência. 
É importante salientar que os benefícios na terceirização para a administração pública 
são visíveis, nos aspectos econômico, produtivo e qualitativo, fazendo com que a 
administração pública se preocupe com as atividades-fim e terceirizando as atividades-meio. 
2.2.3 Terceirização Ilícita 
Em 2006, o Tribunal de Contas da União – TCU determinou o fim de contratos